Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-25

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom, anför.

1. Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över vapenlagstiftningen. Syftet med översynen är att åstadkomma de förbättringar som behövs för att lagstiftningen skall svara mot nutida krav på skydd mot att skjutvapen och ammunition kommer i orätta händer eller används i brottsliga sammanhang. En annan målsättning skall vara att åstadkomma en förenkling av det nuvarande ganska komplicerade och resurskrävande förfarandet i vapenärenden. Därutöver skall utredaren ta upp vissa närmare angivna frågor rörande vapenlagstiftningen.

Utredaren skall också föreslå lagstiftningsåtgärder med syfte att begränsa rätten att bära kniv samt överväga om det finns skäl att totalförbjuda -- eller åtminstone begränsa tillgången på -- vissa andra särskilt farliga föremål. Dessa frågor skall behandlas med förtur.

Utredningen ingår som ett led i kampen mot våldsbrottsligheten.

2. Bakgrund

I regeringens skrivelse 1986/87:21 om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott presenterades ett samlat program för kampen mot våldsbrottsligheten. Åtgärder för att stävja det av allt att döma omfattande omloppet av skjutvapen som inte är föremål för legitimt innehav samt för att begränsa tillgången på andra farliga föremål ingår som viktiga inslag i denna kamp.

Som jag angav i den nämnda regeringsskrivelsen anser jag bl.a. av detta skäl att tiden nu är mogen att göra en samlad översyn av vapenlagens regelsystem i syfte att åstadkomma de förbättringar som kan vara motiverade. I en sådan översyn bör man också ta upp frågan om att begränsa rätten att bära kniv på allmänna platser eller i liknande sammanhang samt undersöka vad som i övrigt kan göras för att minska förekomsten av föremål som kan användas vid brott mot liv eller hälsa.

3. Vapenlagstiftningen

3.1. Allmänt

I vårt land råder det sedan lång tid tillbaka en allmän enighet om att samhället förhållandevis ingående måste kontrollera innehav och bruk av skjutvapen och ammunition. Huvudsyftet med en sådan kontroll är att motverka missbruk av skjutvapen liksom olyckshändelser i samband med hanteringen av sådana vapen. Genom en kontroll från det allmännas sida kan man bl.a. försöka hindra att vapen innehas av personer som av olika skäl inte bör anförtros sådana, att onödigt många vapen finns i omlopp och att vapen förvaras eller hanteras på ett sätt som inte är betryggande från säkerhetssynpunkt.

Att åstadkomma en lämplig avvägning mellan dessa intressen å ena sidan och dem som ligger till grund för legitimt innehav och användande av vapen å den andra är en svår och viktig uppgift. Den avvägning som för närvarande gäller på området har kommit till uttryck i vapenlagen (1973:1176), som trädde i kraft den 1 juli 1974. Lagen kompletteras av vapenkungörelsen (1974:123) samt av föreskrifter och allmänna råd som har meddelats av rikspolisstyrelsen.

Såväl vapenlagen som vapenkungörelsen har ändrats åtskilliga gånger efter ikraftträdandet. Ändringarna har till stor del föranletts av den utveckling som fortlöpande pågår på vapenområdet och som också medför att vapenlagstiftningen ständigt kan sägas stå under debatt.

Den nu aktuella översynen av vapenlagstiftningen är avsedd att vara av övergripande natur och skall i första hand syfta till att stävja omloppet av vapen som inte är föremål för legitimt innehav. Men även i övrigt bör förslagen vara inriktade på att söka begränsa tillgången på skjutvapen i den utsträckning det kan ske utan att berättigade motstående intressen träds för när.

Erfarenheterna visar att vapen som används vid brott oftast inte har innehafts med tillstånd av gärningsmannen utan är stulna eller överkomna på något annat olagligt sätt. Detta för tanken till frågan om bestämmelserna om förvaring av vapen har blivit utformade med tillräcklig tydlighet och precision. Från polishåll görs vidare ofta gällande att polisens befogenheter att kontrollera förvaringsbestämmelsernas efterlevnad är oklara.

Ett annat problem hänger samman med att det bland allmänheten sannolikt finns ett ganska stort antal vapen för vilka tillstånd saknas. Förklaringarna kan vara flera. Vapnen kan ha tillhört en avliden person eller ha blivit bortglömda av en eller annan anledning. Innehavaren av ett sådant vapen kan förutsättas tveka inför tanken att överlämna vapnet till polisen, eftersom detta i praktiken kan leda till att han blir lagförd för olaga vapeninnehav. Kanske skulle en "amnestiperiod" under vilken vapen straffritt får lämnas in till polisen erbjuda en lösning. En sådan ordning har med framgång tillämpats i Danmark (jfr prot. 1985/86:126 s.61).

Vid översynen bör också registreringen uppmärksammas, eftersom denna är väsentlig för att en tillfredsställande kontroll skall kunna utövas från det allmännas sida. Stora svårigheter föreligger också i dag när man vid en polismyndighet -- t.ex. med anledning av ett grovt våldsbrott -- skall efterlysa de tillstånd som kan ha meddelats för en viss typ av vapen. Å andra sidan har den tidigare i olika sammanhang diskuterade tanken på ett centralt datorbaserat vapenregister mötts av invändningar inte bara med hänvisning till de kostnader som skulle uppstå utan också från bl.a. sårbarhetssynpunkter. Utredaren bör emellertid mot bakgrund av den datatekniska utvecklingen under senare år och de förbättrade möjligheterna till skydd för de registrerade uppgifterna som nu finns ånyo pröva frågan om en central registrering eller i vart fall central åtkomst till lokala vapenregister.

Det förhållandet att vapenlagen inte gäller i fråga om gevärsammunition har stundom kritiserats från såväl polis- som vapenhandlarhåll. Man har därvid efterlyst en ordning som innebär att gevärsammunition bara får innehas av den som har innehavstillstånd för det vapen som ammunitionen är avsedd för och att vapenhandlare får befogenhet att kontrollera detta vid försäljning av ammunition. En sådan åtgärd kan vara ägnad att försvåra anskaffning av ammunition till illegala vapen.

Enligt vapenlagen får en enskild person meddelas tillstånd att inneha skjutvapen endast om han har behov av vapnet eller om vapnet huvudsakligen har prydnadsvärde eller har ett särskilt affektionsvärde för den sökande. I dessa delar har vissa tolkningssvårigheter gjort sig gällande. Det kan därför ifrågasättas dels om det inte av författningstexten klarare än nu bör framgå vilka typer av behov och intressen som skall berättiga till innehavstillstånd, dels om inte den restriktivitet som bör gälla på området bör komma till tydligare uttryck.

Det har också gjorts gällande att reglerna om återkallelse av vapentillstånd har gett upphov till en delvis splittrad praxis och att de på ett effektivare sätt än vad som för närvarande är fallet bör samordnas med reglerna om omhändertagande vid risk för missbruk. Från polisens sida har man även efterlyst en möjlighet att besluta om interimistisk återkallelse av tillstånd när sannolika skäl talar för att det senare kommer att återkallas definitivt, t.ex. i sådana situationer där innehavaren åtalas för allvarlig brottslighet och där avsevärd tid kan förflyta fram till dess att åtalet blir slutligt prövat.

Bland andra mera generella vapenfrågor som kan behöva övervägas vill jag nämna frågan om det finns behov av ett typbesiktningsförfarande som innebär att endast vapen som är godtagbara ur säkerhetssynpunkt får saluföras i landet. En framställning om detta gjordes för en del år sedan hos justitiedepartementet och det bör i vart fall undersökas om frågan fortfarande har aktualitet.

En annan mycket viktig och övergripande uppgift för utredaren bör vara att se efter om den nu ganska omständliga och dyrbara hanteringen av vapenärenden kan förenklas. Även om det genom olika åtgärder under senare år har skett förenklingar, kräver denna hantering för närvarande ett arbete som motsvarar ett stort antal årsarbetskrafter hos polisen och den torde både inom polisen och bland den vapenintresserade allmänheten uppfattas som ganska byråkratisk. Det betydande arbete som prövningen medför för polisens del innebär också att tillståndsavgifterna för närvarande är tämligen höga.

3.2. Vissa särskilda frågor

Utredaren bör därutöver pröva vissa särskilda frågor som har aktualiserats i skilda sammanhang.

En ofta aktualiserad fråga gäller sålunda lagens tillämpningsområde. Detta skall delvis ses mot bakgrund av att nya typer av vapen och vapenliknande föremål från tid till annan introduceras och blir föremål för marknadsföring och försäljning. Ett exempel erbjuder s.k. el-pistoler vilka sedan den 1 januari 1987 är underkastade vapenlagens regelsystem (SFS 1986:909, prop. 1985/86:176, JuU 1986/87:1, rskr.17).

Regeringen har nyligen (prop. 1986/87:154) lagt fram förslag om att de nuvarande undantagen i vapenlagen för s.k. start- och signalvapen upphävs och att även dessa vapentyper förs in under vapenlagens regelsystem. Som jag då framhöll, visar erfarenheten att det snabbt kan komma upp behov av att göra nya typer av bl.a. vapenliknande föremål tillståndspliktiga eller att i vart fall reglera handeln och införseln till riket (jfr. prot. 1985/86:148 s.56 och 1985/86:155 s.134). I förslaget finns därför även en regel som innebär att regeringen får bemyndigande att föreskriva att vapenlagen skall tillämpas beträffande föremål som är särskilt ägnade att användas vid brott mot liv, hälsa eller personlig säkerhet. Som exempel på föremål som skulle kunna omfattas av ett sådant förordnande nämns i propositionen handbojor och s.k. chocklampor.

Det finns i detta perspektiv anledning att diskutera den generellt omfattande och tämligen vaga föreskrift i 1 § vapenlagen som innebär att lagen är tillämplig på apparat eller anordning som beträffande verkan och ändamål är jämförlig med skjutvapen. Med stöd av den bestämmelsen anses lagen gälla i fråga om exempelvis sprayburkar med tårgas, något som kan vara svårt för allmänheten att utläsa ur lagtexten. En uppgift för utredningsmannen bör vara att undersöka om den angivna bestämmelsen kan förtydligas.

Tänkbart är också att bestämmelsen i stället helt kan avvaras. Om riksdagen godtar förslaget i prop. 1986/87:154, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande i den förordning som då blir aktuell närmare ange även de föremål som anses omfattade av den angivna bestämmelsen i 1 § vapenlagen. Även en lösning efter dessa linjer bör undersökas av utredaren.

En annan speciell fråga gäller tillstånd att inneha armborst. Från enskilda personer och organisationer som bedriver armborstskytte har framställningar gjorts om att tillståndskravet för armborst skall avskaffas, något som jag för min del anser uteslutet. Utredaren bör emellertid se efter om det finns anledning att överväga ändringar i regelsystemet så att man inte försvårar för det seriösa armborstskyttet inom idrottsrörelsen att utvecklas.

Jag berörde tidigare förvaringsbestämmelsernas utformning. Till dem anknyter också frågan om det bör vara tillåtet att lämna bort vapen för långtidsförvaring under längre tid än vad som nu gäller enligt 26 § tredje stycket vapenlagen. Av den angivna bestämmelsen framgår att sådan förvaring - som kan komma till stånd efter en skriftlig anmälan till polisen - får avse högst ett år. Det har gjorts gällande att tidsbegränsningen bör avskaffas eller att tiden i vart fall bör göras betydligt längre. Därvid har det gjorts gällande att bestämmelsen skapar problem vid längre tids utlandsarbete.

Slutligen förordar jag att utredaren också undersöker om och i så fall hur de föreslagna bestämmelserna om start- och signalvapen lämpligen kan göras tillämpliga på sådana vapen som är föremål för innehav när lagstiftningen träder i kraft. I övergångsreglerna till dessa bestämmelser har föreslagits att de t.ex. inte skall gälla i fråga om vapen som innehas vid ikraftträdandet. Med hänsyn till att det rör sig om ett mycket stort antal vapen och att man måste räkna med att många av dem som nu har sådana vapen inte kommer att söka innehavstillstånd kan man anta att det blir svårt att kontrollera efterlevnaden av en ordning som innebär att tillstånd skall sökas även för dem. Därmed finns också en betydande risk för massförseelser.

Mot den bakgrunden är det tänkbart att dessa vapen även i fortsättningen bör vara undantagna från åtminstone tillståndskravet. Möjligt är emellertid att det går att finna enkla och godtagbara former för någon typ av tillståndsförfarande för dem. En tänkbar lösning kan vara ett enkelt anmälningsförfarande - att de nuvarande innehavarna till polismyndigheten anmäler sitt innehav och att uppgiften därvid registreras hos polisen. Ett annat alternativ kan vara att lägga fast särskilda restriktioner för rätten att bära på sig och att använda sådana vapen.

4. Begränsning av rätten att bära kniv

En omständighet som är ägnad att inge oro och som måste beaktas vid översynen är att knivar och andra tillhyggen i en betydande utsträckning kommer till användning vid våldsbrott av olika slag. Jag vill nämna att en vid brottsförebyggande rådet verkställd undersökning har visat att över hälften (56 %) av de grova våldsbrott som under år 1982 kom till polisens kännedom i Stockholm begicks med hjälp av stick- eller skärvapen (motsvarande siffra var för hugg- och slagvapen 16 % och för skjutvapen 4 %). Enligt polisens uppfattning, förefaller knivar och andra farliga tillhyggen att allt oftare "finnas med i bilden" vid våld och oroligheter av olika slag.

En del åtgärder har vidtagits under senare år för att minska dessa problem.

Sålunda infördes år 1983 vidgade möjligheter att ta knivar och andra farliga föremål i beslag samt att förklara dem förverkade.

Den nya ordningen, som kommit till uttryck i 36 kap. 3 § brottsbalken, innebär att förverkande kan ske av föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som påträffas under omständigheter som ger anledning att befara att de skall komma till sådan användning. Avsikten har varit att göra det möjligt att ta hand om knivar och andra farliga tillhyggen -- t.ex. kättingar, batonger, järnrör och liknande föremål -- som finns hos bl.a. personer som genom sitt uppträdande ger anledning att anta att de kan komma att använda föremålet för att skada andra.

Av vad som har inhämtats om tillämpningen har de nya bestämmelserna fått stor praktisk betydelse, i synnerhet när det gäller att beröva omhändertagna personer farliga föremål som kan användas till skada för dem själva eller annan. I den praktiska tillämpningen har man emellertid funnit att polisens befogenheter på området inte är tillräckliga. I stället har man fått tillämpa olika konstruerade lösningar som ofta har brustit i effektivitet.

För att råda bot på detta har tagits in en ny bestämmelse i polislagen enligt vilken polisen får ökade befogenheter att göra visitationer för eftersökande av farliga föremål i situationer då omständigheterna ger anledning att befara att sådana föremål kan komma till brottslig användning. Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1987. I förening med reglerna om förverkande ger den nya bestämmelsen vissa möjligheter att komma till rätta med omotiverade knivinnehav inte minst vid sådana offentliga tillställningar där man har anledning att befara bråk och oroligheter.

Starka skäl talar emellertid för att man bör gå ett steg längre och införa ett generellt förbud mot att bära kniv eller liknande vapen på allmän plats när det inte finns godtagbara skäl att göra det. Ett sådant förbud gäller sedan år 1977 i Finland och omfattar även bl.a. bajonetter, knogjärn och en del andra s.k. gatustridsvapen. Även i vissa andra länder finns liknande regler.

I 1983 års lagstiftningsärende uttalade min företrädare som sin uppfattning att de skäl som har åberopats till stöd för kravet på ett sådant förbud även för svensk del är beaktansvärda. Kunde man på denna väg förebygga åtminstone en del av de våldsbrott som det här är fråga om, skulle enligt hans mening de olägenheter som ett sådant förbud skulle föra med sig för medborgare i allmänhet i och för sig vara värda sitt pris (prop. 1982/83:89 s. 12).

Vissa uppgifter om effekterna av den finska lagstiftningen har numera inhämtats genom justitiedepartementets försorg. Det vill sålunda synas som om beslag av knivar och andra farliga föremål huvudsakligen sker i sådana fall då personer grips för misstanke om brott eller omhändertas på grund av berusning eller av annat skäl och således i situationer då motsvarande åtgärder kan vidtas även enligt den svenska lagstiftningen. Ett sådant antagande gjordes också av min företrädare i den nyss nämnda propositionen (s. 11).

Däremot förefaller det som om erfarenheterna av den finska lagstiftningen strider mot ett annat antagande som gjordes i den berörda propositionen, nämligen att en eventuell attitydpåverkan till följd av en förbudslagstiftning skulle bli förhållandevis ringa för den grupp som man framför allt vill nå, samtidigt som en betydande osäkerhet skulle uppstå hos stora grupper som av yrkesmässiga skäl eller med hänsyn till legitima fritidsintressen har behov av att bära knivar och liknande föremål på sig i särskilda situationer.

Från polishåll i Finland har nämligen uttalats att lagen inte har föranlett några beaktansvärda tillämpningssvårigheter och att man bland befolkningen -- till skillnad från vad som förut var en utbredd vana -- numera på allmän plats bär kniv e.d. på sig i tämligen liten utsträckning. Detta gäller enligt uppgift inte bara i fråga om den stora allmänheten utan också beträffande personer som omhändertas av polisen. Så t.ex. omhändertogs under år 1984 ca 60 000 personer i Helsingfors för berusning. Det sammanlagda antalet beslag av eggvapen i Helsingfors (således inte endast i samband med dessa omhändertaganden) understeg 500.

Om man vill begränsa möjligheten att bära kniv för att på så sätt förebygga våldsbrottslighet erbjuder sig emellertid även andra lösningar än den som har valts i Finland. I Danmark har justitieministeriet med stöd av vapenlagen meddelat förbud mot att införa, förvärva, bära eller använda knivar med en klinga överstigande 12 cm. Vissa undantag gäller exempelvis för verktyg och hushållsredskap samt för användning vid jakt och fiske. Å andra sidan gäller förbudet även för vissa andra farliga föremål, t. ex. knogjärn. I ett nyligen avlämnat betänkande har föreslagits vissa utvidgningar av förbudet (se betnkning nr. 1082, Afsluttende beretning om ndringer i våbenlovgivningen).

Ytterligare en tänkbar lösning har förespråkats av åtskilliga polismyndigheter vid en enkätundersökning som anordnats av rikspolisstyrelsen med anledning av ett regeringsuppdrag i juni 1986 att utreda polisens verksamhet för att förebygga brott och övervaka den allmänna ordningen vid större helger och allmänna festdagar. Lösningen går ut på att ett principiellt förbud skall införas mot att bära kniv vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Till förmån för en sådan lösning kan anföras att man därigenom undgår vissa gränsdragningssvårigheter som är förenade med andra alternativ.

Själv anser jag det mycket angeläget att man tar till vara de möjligheter till attitydpåverkan som kan uppnås genom en begränsning av rätten att bära kniv. Särskilt när det gäller offentliga tillställningar och allmänna sammankomster torde det också vara uppenbart att ett principiellt knivförbud kan få också mer direkt brottsförebyggande effekter.

Min uppfattning är alltså att rätten att bära kniv bör begränsas. Därvid kan en ordning som motsvarar det finska eller det danska systemet övervägas, men också den lösning som föreslagits från polishåll vid rikspolisstyrelsens enkätundersökning förtjänar att prövas. Även andra alternativ kan vara tänkbara.

Utredaren bör pröva de principiella och praktiska aspekterna på de nu berörda frågorna och att lägga fram de författningsförslag som dessa överväganden kan leda till. De kontrollsvårigheter och de olägenheter för allmänheten som olika alternativ kan ge upphov till får därvid vägas mot det övergripande intresset av att man från samhällets sida vidtar alla rimliga åtgärder för att förebygga våldsbrott.

Av vad jag tidigare anfört framgår att en övervägande del av de grova våldsbrotten begås med hjälp av skär- eller stickvapen. Det finns emellertid andra typer av vapenliknande föremål som inte så sällan används i samband med våldsbrott. Jag tänker då bl.a. på de s.k. gatustridsvapnen, exempelvis kaststjärnor, blåsrör, slangbågar, knogjärn, rivklor och karatepinnar. Försäljningen av föremål av detta slag sker ofta genom postorder och köparna utgörs till största delen av barn och ungdomar. Möjligheterna att ingripa mot försäljningen av dessa föremål med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418) är mycket begränsade.

Föremål av det slag som jag nyss räknade upp har ett mycket litet -- om ens något -- legitimt användningsområde. Samtidigt står det helt klart att de är direkt avsedda att användas vid våld mot person.

Det synes mot denna bakgrund oacceptabelt att de fritt kan införas till landet och utan vidare förvärvas av var och en som önskar äga ett sådant vapen, låt vara att innehavet i vissa fall torde bedömas som straffbar förberedelse till brott. Som framgått omfattar den finska och den danska förbudslagstiftningen även vissa sådana föremål. Jag anser att det nu är hög tid att även för vår del överväga vad som kan göras för att begränsa tillgången på föremål av detta slag.

Utredaren bör kartlägga marknaden när det gäller gatustridsvapen och liknande särskilt farliga föremål samt föreslå de åtgärder som behövs för att begränsa tillgången på föremål av detta slag.

Begränsas rätten att bära kniv kan en lösning vara att en ny förbudsreglering görs tillämplig även på sådana föremål. Men för en del föremål torde det ligga nära till hands att överväga ett totalförbud, som i så fall bör avse såväl införsel till riket som tillverkning, saluhållande och innehav inom landet. Olika lagtekniska lösningar står därvid till buds.

Utredningen bör bedrivas skyndsamt, varvid de under 4 och 5 nämnda frågorna bör behandlas med förtur av utredaren. Jag ser också gärna att utredaren med förtur tar upp den fråga beträffande äldre start- och signalvapen som jag har nämnt under 3.2. Även utredningsarbetet i övrigt kan, om det skulle befinnas lämpligt, bedrivas i etapper.

Utredaren bör hålla sig underrättad om gällande regler och pågående överväganden i övriga nordiska länder. Detta gäller särskilt Finland och Danmark. I Danmark är flera av de förut berörda frågorna aktuella för närvarande.

Utredaren bör också samråda med rikspolisstyrelsen där det under årens lopp har samlats en betydande erfarenhet av vapenlagens tillämpning och de problem som har visat sig vara förenade med regleringen. Även i övrigt bör utredaren inhämta synpunkter från polisväsendet. Det står givetvis utredaren fritt att ta upp även andra frågor som rör vapenregleringen i vidsträckt mening än sådana som jag har nämnt i det föregående.

För utredarens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. 1984:5).

Utredningsarbetet i dess helhet bör vara slutfört senast den 1 juli 1989.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av vapenlagstiftningen m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag för utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Justitiedepartementet)