1. Mitt förslag

1.1. Meritvärderingen

Riksdagen har beslutat om nya regler för meritvärderingen vid tillsättning av statliga tjänster. Reglerna innebär att skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Jag föreslår att en särskild utredare får till uppgift att utreda hur de nya principerna skall få slå igenom vid tillsättning av domartjänster, där särskilda meritvärderingsregler, som bygger på förtjänstfaktorn, fortfarande tillämpas i stor utsträckning.

1.2. Domarbanan

Frågan om meritvärderingen har samband med frågan om domarbanans utformning. Olika frågor om domarbanan har också från andra utgångspunkter diskuterats på senare tid. Diskussionen har bl.a. gällt domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas möjligheter både att locka till sig goda jurister och att behålla dem. Ett inledande arbete har gjorts inom domstolsverket. Det bör följas upp med en förutsättningslös utredning om den framtida domarkarriären.

Även denna uppgift bör ankomma på den särskilde utredaren.

2. Meritvärderingen

2.1.1 Regeringsformen

Enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning av statliga tjänster "avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet".

Enligt regeringsformens förarbeten avses med förtjänst närmast den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring. I praktiken har förtjänsten oftast ansetts vara liktydig med antalet tjänsteår. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning, samt den dittillsvarande tjänstgöringens art (prop. 1973:90 s. 405 f).

Förtjänst och skicklighet utgör i och för sig endast exempel på sakliga grunder som kan beaktas i ett tillsättningsärende. I praktiken har emellertid dessa två faktorer i allmänhet varit utslagsgivande. Sedan länge har det lagts större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre tjänst det gäller och ju mer självständigt arbete som ingår. Skickligheten har härigenom fått avgörande betydelse i fråga om bl.a. chefstjänster, arbetsledartjänster och högre handläggartjänster.

2.1.2 1985 års reform av meritvärderingsreglerna

Regeringen beslöt våren 1985 om nya principer för meritvärderingen vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt de nya reglerna, som trädde i kraft den 1 juli 1985 (SFS 1985:334), skall ökad vikt läggas vid skickligheten. Det nya synsättet kom till uttryck genom en ändring i 7 a § anställningsförordningen (1965:601), enligt vilken tjänstetillsättning skall ske på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Av motiven (regeringens förordningsmotiv 1985:3) till den nya regeln framgår att skickligheten skall tillmätas särskild betydelse vid all meritvärdering, oavsett tjänstens nivå, och att förtjänsten bör bli utslagsgivande bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet.

De nya principerna har härefter lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:116, AU 17, rskr. 254). I paragrafens tredje stycke sägs nu att bland de grunder som sålunda skall beaktas vid tillsättning av statliga och andra tjänster skall skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I lagstiftningsärendet framhöll föredraganden, chefen för civildepartementet, att vad han däri anförde ur 1985 års förordningsmotiv i sak kunde betraktas som förarbeten också till lagändringen.

2.1.3 Särskilda meritvärderingssystem. Domarbanan

En fråga som diskuterades i förordningsmotiven gällde särskilda meritvärderingssystem. Föredraganden framhöll att det inom flera myndigheter och sektorer tillämpades fasta karriärvägar, interna system för rekrytering och utbildning, meritvärdering, m.m. Systemen är i allmänhet så utformade, att de innehåller olika former av personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav på särskilda examina, inslag av obligatorisk utbildning, aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildningstjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som ett område där ett sådant system tillämpas nämndes domarbanan.

Föredraganden framhöll i sammanhanget att det med hänsyn till den mångfald verksamhetsgrenar som dagens förvaltning omfattar är naturligt att sådana system utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till utbildnings- och rekryteringsförutsättningarna inom resp. myndighet eller sektor. De återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana system ökar självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband med tjänstetillsättningar. Som föredraganden såg det är det särskilt viktigt att sådana skicklighetsbedömningar görs; mekaniskt tillämpade rutiner får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar. När det gällde domartjänsterna pekade han på att den framtida domarbanan nyligen hade behandlats i en departementspromemoria, som hade varit föremål för en bred remiss och gett upphov till många olika synpunkter och förslag från remissinstanserna. En del av de åtgärder som presenterades i promemorian hade redan genomförts medan andra frågor -- bl.a. sådana som rör meritvärderingen vid domartillsättningar -- var föremål för ytterligare och mer långsiktiga överväganden inom justitiedepartementet.

Mot denna bakgrund vill jag nu ta upp frågan om meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster. Jag kommer närmast att inrikta mig på de ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna (tingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen) och de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätterna, kammarrätterna och regeringsrätten). Med hänsyn till den viktiga roll som dessa båda domstolsorganisationer har bl.a. för rekryteringen till andra domstolar och domstolsliknande organ kommer mina överväganden indirekt att få betydelse också för andra delar av domstolsväsendet, även sådana som ligger utanför justitiedepartementets ansvarsområde.

2.1.4 Den nuvarande ordningen och dess bakgrund

De högsta domartjänsterna tillsätts av regeringen utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. De har i princip alltid ansetts böra tillsättas efter en ren skicklighetsbedömning. Hit hör tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i hovrätt och kammarrätt samt lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna.

De övriga domartjänsterna tillsätts av regeringen efter att ha kungjorts lediga. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger förslag i tillsättningsärendena.

Under 1970- och 1980-talen har tillsättningsprinciperna utvecklats så att skickligheten numera anses utslagsgivande i fråga om alla ordinarie domartjänster utom tjänsterna i den s.k. rådsklassen, som omfattar tjänsterna som hovrättsråd, kammarrättsråd samt rådman i tingsrätt och länsrätt. Detta innebär att det endast är vid lika skicklighet som förtjänstfaktorn numera har någon självständig betydelse när tjänster som lagman och chefsrådman i tingsrätt och länsrätt och som vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt skall tillsättas. Denna utveckling har kommit till uttryck i de förslag som tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet lämnar och i regeringens tillsättningspraxis.

Som redan antytts har förtjänstfaktorn alltjämt avgörande betydelse för tjänsterna i rådsklassen. Dessa tjänster erhålls normalt i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan, dvs. den s.k. /k/ börjedagen /-k/ som domaraspirant i hovrätt eller kammarrätt. I begränsad omfattning kan denna turordning ruckas genom att en sökande, som har meriter från offentliga uppdrag eller liknande verksamhet, tillgodoräknas längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen. I princip förutsätts för att börjedagsregeln skall tillämpas att sökanden har blivit slutligt godkänd för domarbanan, dvs. förordnats som assessor.

Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de obligatoriska moment av utbildning och prövning som ingår i karriären fram till assessorsförordnandet (aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som fiskal i överrätt och underrätt samt adjunktionstjänstgöring) i sinom tid skall erhålla en ordinarie domartjänst och att detta skall ske efter turordning har gammal hävd. Den gällde ursprungligen endast i den egna hovrätten men utvidgades efter hand till tjänster även i andra hovrätter och i de dåvarande häradsrätterna.

Denna traditionella domarkarriär syftar till att skapa garantier för att de som rekryteras som aspiranter och fiskaler och senare förordnas till assessorer uppfyller högt ställda krav. Men meritvärderingen i fråga om tjänster i rådsklassen inskränks i det nuvarande systemet till att fastslå om sökanden är /k/ tillräckligt skicklig /-k/ för att kunna bli ordinarie domare. Som urvalsinstrument för att i varje enskilt tillsättningsärende välja den som är /k/ mest lämplig /-k/ för en tjänst kan detta system inte tjäna. En sådan urvalsfunktion har inte heller varit åsyftad. Börjedagsprincipens fördelar har ansetts ligga på andra plan. Principen har ansetts främja självständighet och kollegialitet samt motverka splittring, egennytta och ovidkommande hänsyn. Det finns också de som menar att börjedagsprincipen med den trygghet och förutsebarhet som den ger karriären har fördelar från rekryteringssynpunkt.

Å andra sidan har principen, som före den 1 juli 1985 var tillämplig inom stora delar av statsförvaltningen, låt vara i allmänhet på lägre tjänster än det är fråga om här, ett historiskt ursprung som begränsar dess användbarhet i dag. Olika organisatoriska och andra reformer har ändrat förutsättningarna för tillämpningen av börjedagsprincipen. Förstatligandet av rådhusrätterna år 1965 och uppbyggandet av förvaltningsdomstolsorganisationen under 1970-talet är de viktigaste. Men också övergivandet av den tidigare bundenheten till den egna hovrätten spelar in. Börjedagsregeln har under senare år skapat tillämpningssvårigheter, inte minst när det gäller att bedöma sökande med olika bakgrund. Man har sålunda för sökande med olika bakgrund nödgats fingera en börjedag där en skicklighetsbedömning egentligen skulle vara både naturligare och enklare.

Redan de förändringar som jag nu har nämnt utgör enligt min mening skäl för en omprövning av det nuvarande meritvärderingssystemet för domarbanan. Naturligt nog visar erfarenheten att det också mellan olika sökande till domartjänster finns en betydande spännvidd från skicklighetssynpunkt. Dessa skillnader kommer nästan inte alls fram i det nuvarande systemet när det gäller tjänster i rådsklassen. Till detta kommer den ändrade syn på meritvärderingen som har kommit till uttryck genom 1985 års reform och den nya lydelsen av 4 kap. 3 § lagen om offentlig anställning. En ordning där ordinarie domartjänster tillsätts med tillämpning av ett meritvärderingssystem som bygger på en i huvudsak strikt tillämpning av en turordningsregel kan i längden knappast försvaras.

Mot den beskrivna bakgrunden finner jag tiden nu vara mogen att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om meritvärderingen beträffande domartjänster.

Det självklara målet för utredningsarbetet bör vara att meritvärderingen i fråga om alla ordinarie domartjänster skall anpassas till de nya meritvärderingsprinciperna, som sätter skickligheten framför förtjänsten. Som jag nämnt tillämpas redan en skicklighetsbedömning i fråga om domartjänsterna över rådsklassen. Fråga är nu om att utvidga tillämpningen av dessa nya principer även till tjänster i rådsklassen, vilka utgör ca två tredjedelar av det totala antalet ordinarie domartjänster.

En viktig uppgift för utredaren blir att ta fram ett underlag för den nya meritvärderingen, dvs. ange vilka kriterier som särskilt bör uppmärksammas och deras inbördes tyngd. Jag vill peka på att inte enbart den juridiska skickligheten i snäv bemärkelse bör tillmätas betydelse utan självfallet också den lämplighet för domaryrket som har visats i praktisk tjänstgöring i domstol. Meritvärderingen måste i ett framtida system i högre grad bygga på en helhetssyn där sökandena och deras meriter mäts mot de krav som den sökta tjänsten ställer. Därvid bör också beaktas om tjänsten ställer särskilda krav på t.ex. administrativa kunskaper och personalledande förmåga.

Utredaren bör särskilt överväga vilka krav som domaruppgiften ställer på sin utövare i fråga om mera personliga egenskaper såsom självständighet, gott omdöme och förmåga att lyssna och sätta sig in i andra människors situation.

Utredaren bör också göra en analys av vilka typer av tjänstgöring som vid sidan av gängse domartjänstgöring ger nyttiga och utvecklande erfarenheter och bör tillmätas särskilt värde. Enligt nuvarande praxis vid tjänstetillsättningar på rådsnivå får en sökande som haft offentliga uppdrag av kvalificerad juridisk art och utfört uppdragen väl tillgodoräknas ett särskilt meritvärde på det sättet att en uppräkning av tjänstgöringstiden sker enligt vissa normer. Ofta handlar det om lagstiftningsarbete inom regeringskansliet, tjänstgöring i ett riksdagsutskott eller sekreteraruppdrag inom kommittéväsendet. Utredaren bör överväga hur sådana insatser skall kunna premieras i ett nytt system. En väl vitsordad tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten hör självfallet också till det som även i ett nytt meritvärderingssystem bör beaktas särskilt. Vid sidan av de typer av uppdrag som jag nu har nämnt och som är vanliga inslag i den traditionella domarkarriären finns det också andra sysslor som bör kunna innebära en särskild merit för en domare, självfallet under förutsättning att arbetet utförts på ett förtjänstfullt sätt. Jag tänker då framför allt på viss tids verksamhet som åklagare eller advokat. Men också akademisk verksamhet, som forskare eller lärare, kan ge erfarenheter av värde för en domare. Utredaren bör vid sin analys söka göra en bedömning av det yrkesmässiga värdet för en domare av olika former av juridisk verksamhet.

En skicklighetsgradering efter sådana utgångspunkter som jag nu skisserat kan inte grundas uteslutande på synpunkter och värderingar inom domarkåren; också utanför domarkåren bör det många gånger finnas erfarenheter och synpunkter som är värda att tillföras beslutsunderlaget.

En viktig fråga gäller den grannlaga uppgiften att skaffa det erforderliga beslutsunderlaget och på ett objektivt och överskådligt sätt göra detta tillgängligt i tillsättningsärendet. Utredaren bör utgå från att alla ordinarie domartjänster även i fortsättningen skall tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande föregås av ledigförklarande och tjänsteförslag. Det är självfallet en ovillkorlig förutsättning att den formella ordningen liksom hittills skall garantera att utnämningarna kan ske utan ovidkommande hänsyn så att oväld och oegennytta även fortsättningsvis kommer att genomsyra domarkåren.

Avslutningsvis vill jag i denna del tillägga att man måste räkna med att en mindre del av de domarutbildade inte förmår att hävda sig mot skickligare sökande i konkurrensen, särskilt om de mera attraktiva ordinarie domartjänsterna. Detta torde inte kunna undvikas ens om man ytterligare skärper kraven för tillträde till domarbanan och för den därefter förekommande prövningen. Utredaren bör uppmärksamma och belysa dessa frågor.

En övergång till ett nytt meritvärderingssystem kan få betydande återverkningar på domarkarriären. En utredning om domarkarriären är emellertid påkallad också av andra skäl. Frågan om rekryteringen till och avgångarna från domarbanan har på senare tid uppmärksammats i olika sammanhang. Jag har själv berört frågan i 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87:100, bil. 4 s. 65 ff, se även JuU 1986/87:25 s. 3 f). Jag framhöll där att jag avsåg att inom kort föreslå regeringen att låta utreda inte bara meritvärderingen utan också domarbanans utformning på längre sikt och därmed sammanhängande frågor, och jag anförde att en sådan utredning skulle inriktas på att föreslå lösningar för att stärka domarbanans attraktionskraft. Det är den sålunda aviserade utredningen som jag nu förordar skall tillsättas.

I budgetpropositionen angav jag vidare att det inom domstolsverket pågick ett arbete med att kartlägga och analysera bl.a. omfattningen av och orsakerna till avgångarna från domarbanan. Domstolsverket har våren 1987 redovisat sitt arbete i rapporten Rekryteringen till och avhoppen från domarbanan (Rapport 1987:1).

Jag kommer i det följande att peka på vissa frågor som jag anser särskilt viktiga för en utredning om domarbanan. Härutöver vill jag redan nu som en särskild fråga ta upp några aspekter på domarens yrkesroll i ett något längre perspektiv.

Mycket talar för att domarrollen i framtiden kommer att bli -- och också bör bli -- mera renodlad. Jag förutser att domarnas arbetsinsatser kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande funktionerna. Åtskilliga sysslor som idag utförs av domarpersonal torde kunna överföras till andra personalkategorier eller, i vissa fall, till andra samhällsorgan. Denna utveckling har knappast mer än inletts men kan väntas fortgå i en ökande takt. Utvecklingen kan också tänkas få konsekvenser för domarrekryteringen bl.a. i så måtto att antalet domare -- som i ett internationellt perspektiv är högt i vårt land -- kan komma att minska på sikt.

Det ligger i och för sig nära till hands att förena en utredning om meritvärderingen och domarbanan med närmare överväganden om domstolarnas och domarnas roll i framtiden. Emellertid finns det även beaktansvärda skäl mot att nu göra utredningsuppdraget så omfattande. Ett viktigt sådant skäl är tidsfaktorn. Det är nämligen angeläget att inom rimlig tid reformera meritvärderingen. Diskussionen om domarbanans förmåga att locka till sig och behålla goda jurister har visat att det är önskvärt att förändringar kan genomföras snabbt också när det gäller karriärfrågorna.

Mot denna bakgrund anser jag det vara naturligt att begränsa utredarens uppdrag på det sätt som jag nu har nämnt. Samtidigt bör dock en tänkt utveckling mot en mer renodlad domarroll ingå bland de förutsättningar som utredaren arbetar utifrån både i fråga om meritvärderingen och när det gäller domarbanan.

Domarkarriären inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är efter 1979 års länsrättsreform uppbyggd efter samma principer. Den som vill träda in på domarbanan har att efter juris kandidatexamen, normalstudietid ca fem år, och notariemeritering vid tingsrätt eller länsrätt (2 1/2 år) söka tjänst som aspirant vid hovrätt eller kammarrätt. Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio--tolv månader. Är tjänstgöringen godkänd -- vilket den normalt brukar vara -- förordnas aspiranten av överrätten till fiskal. Därefter tjänstgör fiskalen ytterligare en tid i överrätten innan han förordnas som tingsfiskal/länsrättsfiskal i en tingsrätt/ länsrätt. Där skall han tjänstgöra minst ett år. För hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid tingsrätt som regel väsentligt längre. En del av fiskalerna kan, sedan de genomgått den obligatoriska tjänstgöringen i överrätt och underrätt, få tjänstgöra som föredragande i specialdomstolar och domstolsliknande organ.

Nästa steg i karriären är adjunktion i överrätten. Adjunktionen påbörjas för närvarande ca fyra år efter börjedagen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och efter sex--åtta år efter börjedagen i de allmänna domstolarna. Under adjunktionstiden, som är minst nio månader, deltar fiskalen som ledamot i överrätten. Om adjunktionstjänstgöringen är godkänd -- vilket den så gott som alltid brukar vara -- och fiskalen alltså befinns vara lämplig för domarbanan, förordnas han av domstolen till assessor.

Det är ganska vanligt att assessorn därefter tjänstgör ett eller flera år som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten. Ännu vanligare är att assessorerna tas i anspråk för olika slags offentliga uppdrag. Regeringskansliet, riksdagsutskotten, kommittéväsendet, justitiekanslern, justitieombudsmännen, riksåklagaren, domstolsverket och riksskatteverket knyter regelmässigt tjänstlediga assessorer till sig för kortare eller längre tid.

Det slutliga steget i karriären är den ordinarie domartjänsten. För närvarande tar det genomsnittligt närmare fjorton år från börjedagen som aspirant i hovrätt och ca tolv år från börjedag i kammarrätt till en tjänst som ordinarie domare. Domaren är då i allmänhet 42 -- 43 år gammal.

Vägen fram till den ordinarie domartjänsten är otvivelaktigt ganska lång, även om man bör hålla i minnet att den torde vara ännu längre i åtskilliga andra länder. Redan vid aspirantantagningen har den blivande domaren i allmänhet bakom sig ca fem års akademisk utbildning och 2 1/2 års praktisk tjänstgöring i domstol. De obligatoriska inslagen därefter (aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som fiskal i överrätt och underrätt samt adjunktionstjänstgöring) tar formellt 3 1/2 år men i praktiken ofta väsentligt längre tid. Detta beror på att det nuvarande systemet lätt orsakar köbildning till de obligatoriska tjänstgöringsmomenten och också till de ordinarie tjänsterna.

Som domarkarriären nu är utformad är det för dess dragningskraft av stor betydelse att det råder en balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster. För att inom den nuvarande ordningens ram söka åstadkomma en snabbare karriär har en viss åtstramning skett av rekryteringen av domare utan fullständig domarutbildning. I samma syfte har reglerna om tjänstledighet och tjänsteförening i någon mån skärpts för dem som är i domarkarriären.

Åtgärder av detta slag kan å ena sidan få endast en begränsad effekt och detta först på lång sikt. Å andra sidan är åtgärderna inte invändningsfria med hänsyn till intresset av en allsidigt orienterad domarkår. Jag anser därför att det nuvarande systemet med en i princip sluten karriärgång, byggd på börjedagsprincipen, måste ses över mera förutsättningslöst.

Utredarens överväganden rörande den framtida domarkarriären har sin naturliga utgångspunkt i den nuvarande domstolsorganisationen och den nuvarande domarkarriären. Det helt dominerande antalet domare genomgår en fullständig domarutbildning och behåller hela tiden en tjänst i domstolsväsendet -- låt vara ofta någon tid med tjänstledighet från domartjänsten för att fullgöra olika slags offentliga uppdrag. Detta system bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och bidrar till att vi får en yrkeskunnig och omdömesgill domarkår. Systemet är slutet i så måtto att de ordinarie domartjänsterna i stort sett är förbehållna dem som börjat som domaraspiranter och därefter genomgått de obligatoriska moment som leder till assessorsförordnande.

Detta system som, rätt tillämpat, har obestridliga förtjänster har förändrats genom den expansion av den offentliga sektorn som ägt rum sedan 1960-talet. För domarnas del innebär det bl.a. att uppdragen i regeringskansliet, kommittéväsendet och riksdagens utskottskanslier har ökat och att ett stort antal domare tagit tjänst i olika verk och myndigheter utanför domstolsväsendet. I anslutning till 1972 års domarutredning och dess betänkande (SOU 1974:96) En öppnare domarbana förekom en debatt och i viss mån även en tillsättningspolitik som understödde denna utveckling. Tjänstgöringen utanför domstolsväsendet har ökat i en sådan utsträckning att man numera kan säga att vi har ett halvslutet system där domaren efter assessorsförordnandet ofta tjänstgör flera år utanför domstolsväsendet innan han söker en ordinarie domartjänst.

Utredarens överväganden bör, förutom från den nu beskrivna bakgrunden, utgå från de nya meritvärderingsreglerna, som ingår i den första delen av uppdraget och som är tänkta att innebära att alla ordinarie domartjänster, även de i rådsklassen, skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning.

En meritvärdering som utgår från skicklighet skulle i och för sig kunna tillämpas på den nuvarande domarkarriären. Innebörden härav skulle vara att urvalet sker inom den begränsade krets som de icke ordinarie domarna utgör men att man inom den gruppen alltid väljer den sökande som anses som skickligast.

En sådan begränsning av urvalet innebär emellertid att man inte fullt ut lever upp till syftet med skicklighetsprincipen, nämligen att i varje tillsättningsärende utse den sökande som är mest lämpad för tjänsten. För självfallet finns det jurister utanför domstolsväsendet som -- i vart fall efter viss inskolning -- kan vara väl så lämpade som sökande med traditionell domarutbildning. Även ett annat syfte med övergången till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimulera till rörlighet och växling mellan olika tjänster och verksamhetsområden inom både allmän och privat tjänst, skulle motverkas om man strikt begränsar urvalet till dem som finns på domarbanan. Jag vill i sammanhanget erinra om att det inte finns något i författning angivet krav på domarutbildning för tillträde till de ordinarie domartjänsterna.

Utredaren bör därför gå vidare och mera förutsättningslöst undersöka hur domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Som jag redan framhållit är det naturligt att därvid räkna med en utveckling mot en alltmer renodlad domarroll. Vid sina överväganden bör utredaren i övrigt vägledas av följande ledstjärnor.

* Våra domstolar skall bemannas med självständiga, yrkeskunniga och omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effektivitet och hushållning med resurserna.

* Domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig till domstolarna.

* Tillsättnings- eller urvalsförfarandet måste vara utformat så att den av de sökande som är mest lämpad kan få tjänsten.

* Domarkåren bör genom inslag i karriärgången eller genom externrekrytering tillföras erfarenheter och impulser från olika håll.

* Det är, redan inom det nuvarande systemets ram, ett starkt intresse att lösa upp köerna till de obligatoriska inslagen av utbildning och prövning. Det bör även övervägas om några av de nuvarande obligatoriska inslagen utan allvarlig olägenhet kan avkortas eller t.o.m. avskaffas.

Från dessa utgångspunkter framstår en helt fri domarrekrytering som äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt. Ett sådant helt öppet system strider också mot svensk tradition. Jag betraktar inte det alternativet som en framkomlig väg. Utredaren bör dock överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer som väl meriterade jurister utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartjänster.

Som jag nämnt är ett av problemen med domarkarriären att den är långsam och att den för många innebär flyttningar eller arbete utanför bostadsorten innan man når sluttjänsten. I dagens samhälle, där båda föräldrarna i en familj i allmänhet förvärvsarbetar och hänsyn måste tas också till barntillsyn, skolgång och bostadsförhållanden, ställer detta de yngre domarna i en besvärlig situation, som de i och för sig inte är ensamma om. Som jag redan har antytt bör utredaren undersöka i vilken utsträckning man för att undvika flaskhalsar kan korta av de obligatoriska momenten på alla nivåer och hur man i övrigt skall komma till rätta med köproblematiken. Utredaren bör också överväga frågan om något moment kan avvaras.

Onekligen utgör adjunktionstjänstgöringen i det nuvarande systemet den besvärligaste flaskhalsen i karriären. En snabbare domarkarriär förutsätter att de obligatoriska momenten inte i praktiken förlängs på grund av otympligheter i systemet. Detta talar naturligtvis mot att behålla adjunktionen i en ny domarbana. Men samtidigt vill jag framhålla att jag för egen del är något tveksam till en så radikal lösning. En ordning med adjunktionstjänstgöring har nämligen flera fördelar. Först och främst får den blivande domaren värdefull utbildning och erfarenhet. Vidare ger adjunktionstjänstgöringen ett gott underlag för att bedöma en persons lämplighet för domarbanan. En annan fördel som brukar framhållas och som enligt min mening har fog för sig är att det är av godo för hovrätterna och kammarrätterna att till sin mer permanenta kår av ordinarie domare också kunna knyta ett antal yngre adjungerade ledamöter som byter av varandra och tillför domstolen nya synpunkter och erfarenheter. Utredaren bör noga överväga dessa frågor och därvid pröva de resonemang som i dessa hänseenden fördes av 1972 års domarutredning, självfallet med beaktande av de invändningar som vid remissbehandlingen riktades mot den utredningens förslag bl.a. från anställningstrygghets- och rekryteringssynpunkt.

En målsättning för utredaren bör vara att den minimitid som förutsätts för assessorsförordnande enligt domstolsinstruktionerna och den faktiska tjänstgöringstiden för att uppnå ett sådant förordnande i stort sett överensstämmer.

En tjänst som ordinarie domare är normalt en sluttjänst. Den som utnämnts till ordinarie domare har ett särskilt starkt anställningsskydd, grundat på bestämmelser i bl.a. regeringsformen, och är i princip oavsättlig. Det är enligt min mening ett rimligt krav att den som utnämns till en sådan domartjänst skall ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och yrkeserfarenhet. Härigenom får han också en naturlig auktoritet i sin yrkesroll. En internationell jämförelse torde visa att man i många jämförbara länder till högre domartjänster utser endast personer som uppnått en relativt hög levnadsålder. Utredaren bör vid sina överväganden söka förena å ena sidan intresset av att den som utnämns till ordinarie domare har den erforderliga erfarenheten och å andra sidan intresset av att göra domarutbildningen som sådan snabbare generellt sett.

Tjänstledighet för att uppehålla annan tjänst, t.ex. för att fullgöra ett offentligt uppdrag, brukar enligt fast praxis i allmänhet inte beviljas för ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dömandet enligt grundlagsmotiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare. Utredaren bör vara oförhindrad att överväga vilka för- och nackdelar som är förknippade med denna bundenhet till tjänsten. Det finns därvid skäl att gå in på frågan om det är möjligt och lämpligt att i större utsträckning än som nu sker ta tillvara de ordinarie domarnas kunskaper och erfarenheter för bl.a. kvalificerade offentliga uppdrag. En växelverkan mellan lagstiftningsarbete och rättstilllämpning torde typiskt sett vara fruktbar och utvecklande för båda fälten.

Vid bedömningen av de frågor som jag senast har berört torde utredaren också få anledning att uppmärksamma de speciella regler som gäller för s.k. överstatföring av tjänster.

Det kan vidare finnas skäl att väga in det förhållandet att pensionsåldern för domare är högre än för de flesta andra yrkesgrupper.

Utredaren bör uppmärksamma de problem som kan uppstå vid övergången till ett nytt meritvärderingssystem och en ändrad domarbana.

I sitt arbete bör utredaren beakta den analys av avhoppen på domarbanan som domstolsverket nyligen har redovisat.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast hösten 1988.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

• att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågor om meritvärderingen och domarbanan,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Justitiedepartementet)