Beslut vid regeringssammanträde 1987-08-20

Statsrådet Wickbom anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m. genom tilläggsdirektiv ges i uppdrag att

• överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom vad som i dag benämns civilförsvar,
• se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och de andra författningar som berörs därav,
• överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 januari 1985 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att göra en författningsteknisk översyn av civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026) och lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap samt de andra författningar som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar. Enligt utredningens direktiv (dir. 1985:1) skall utredningen bl.a. söka lösningar som möjliggör en harmonisering av nämnda författningar och därigenom skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppsmässigt.

Efter direktivens tillkomst har riksdagen fattat beslut om ett antal reformer som påverkar utredningens arbete.

På grundval av regeringens förslag i prop. 1984/85:160 om ledningen av de civila delarna av totalförsvaret beslutade riksdagen (FöU 1984/85:11, rskr. 388) att den civila delen av totalförsvaret skulle indelas efter samhällssektorer i olika funktioner med en ansvarig central myndighet för varje funktion.

Enligt beslutet skulle överstyrelsen för ekonomiskt försvar den 1 juli 1986 ombildas till överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) med vidgade arbetsuppgifter. Vid samma tidpunkt skulle riksnämnden för kommunal beredskap ombildas till ett råd för kommunal beredskap knutet till ÖCB. Genom riksdagens beslut har vidare kommunernas roll i totalförsvaret påtagligt utökats på så sätt att kommunstyrelsen skall vara högsta civila totalförsvars myndighet på lokal nivå.

I anslutning till det ovannämnda beslutet godkände riksdagen också regeringens förslag om ledningen av befolkningsskyddet och räddningstjänsten (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389). Den 1 juli 1986 inrättades statens räddningsverk (SRV) och från samma tidpunkt upphörde civilförsvarsstyrelsen och statens brandnämnd.

Som en följd av dessa organisationsförändringar beslutade regeringen förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Förordningen trädde i kraft den 1 juli 1986.

Enligt förordningen skall ÖCB i fred bl.a. leda och samordna beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. Statens räddningsverk anges i förordningen som funktionsansvarig myndighet för funktionen civilförsvar som innehåller delfunktionerna befolkningsskydd och räddningstjänst.

På grundval av regeringens prop. 1985/86:170 om räddningstjänstlag m.m. beslutade riksdagen (FöU 1986/87:2, rskr. 1986/87:58) i december 1986 att anta en ny lag, räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen ersätter brandlagen (1974:80), lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. och till en del brandstadgan (1962:91). Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommunal räddningstjänst och statlig räddningstjänst samt räddningstjänsten i krig m.m.

Uppdraget

Begreppet civilförsvar

I syfte att överföra ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå under civilförsvarsberedskap och det planläggningsansvar i fred som hänger samman härmed till kommunerna, beslutade riksdagen år 1984 om ändringar i civilförsvarslagen (1960:74) (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr. 93). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1987.

I propositionen anfördes bl.a. följande. Begreppet civilförsvar bör avse en verksamhet och inte en organisation. Behandlingen av frågorna om ansvarsfördelning och samordning av olika slag av civilförsvarsverksamhet mellan bl.a. statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner kräver att begreppet civilförsvar definieras och att civilförsvarsverksamhetens innehåll bestäms och avgränsas i förhållande till andra verksamheter inom totalförsvaret. När omfattningen av civilförsvarsverksamheten är klarlagd och definierad på ett tillfredsställande sätt kan ansvaret för verksamhetens olika delar fördelas mellan statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner m.fl.

I propositionen föreslogs vidare att begreppet civilförsvar i civilförsvarslagen skulle ges en definition som närmare knyter an till definitionen i tilläggsprotokoll I den 10 juni 1977 till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter.

I 1 § civilförsvarslagen anges vad som i dag är civilförsvarsverksamhet.

Genom beslut av riksdagen har Sverige ratificerat såväl nyssnämnda protokoll som det andra tilläggsprotokollet, som avser icke-internationella väpnade konflikter. I det första tilläggsprotokollet definieras civilförsvar som humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer, att hjälpa dem att övervinna de direkta följderna härav samt att tillgodose de nödvändiga förutsättningarna för dess överlevnad. Inom denna ram, som alltså medger ett folkrättsligt skydd för personal med civilförsvarsuppgifter i händelse av en väpnad konflikt, kan varje nation, som åtagit sig att respektera och tillämpa det första tilläggsprotokollets regler, själv avgöra vad som inom landet är att betrakta som civilförsvarsverksamhet.

Vid den informations- och utbildningsverksamhet som bedrivs inom totalförsvarets civila del har det visat sig att det finns vissa oklarheter och missuppfattningar när det gäller sådana uttryck som civil beredskap, civilt försvar, den civila delen av totalförsvaret och civilförsvar.

I sin rapport nr 3/84 Ledningen av det civila försvaret anförde försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) att uttrycket civilförsvar internationellt sett har en mycket vid innebörd och täcker in verksamhet som hör till flera av de funktioner som ingår i den civila delen av totalförsvaret. FRI förordade därför en användning av uttrycken befolkningsskydd och räddningstjänst för den verksamhet som för närvarande i Sverige avses med civilförsvar.

I förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del anges att funktionen civilförsvar omfattar befolkningsskydd och räddningstjänst.

Bl.a. med hänsyn till vad som här har redovisats bör utredningen överväga möjligheterna att vidga det svenska civilförsvarsbegreppet inom ramen för det första tilläggsprotokollets folkrättsligt fastställda definitioner. Utredningen bör vidare överväga om uttrycket civilförsvar i fortsättningen bör behållas för de uppgifter som utredningen kan komma att föreslå eller om det bör ersättas med något annat eller andra uttryck. Det bör stå utredningen fritt att lämna förslag till ändrad terminologi också i övrigt inom området.

Utredningens slutsatser bör redovisas i det regelsystem som det ankommer på utredningen att föreslå enligt de ursprungliga direktiven.

Beredskapsbegreppet

I den senaste propositionen om totalförsvarets fortsatta utveckling (1986/87:95, bil. 1) anfördes bl.a. att den administrativa beredskapen uppvisar vissa brister och att beredskapsförfattningarna är delvis ålderdomliga till form och innehåll och i stor utsträckning skrivna mot andra hotbilder än de nuvarande. Det var enligt departementschefen nödvändigt att ena och anpassa dessa författningar till dagens behov.

Departementschefen uttalade vidare att det är nödvändigt att beslut som riktas mot statliga myndigheter om beredskapshöjande åtgärder före ett beredskapstillstånd också får genomslag i kommuner och landstingskommuner. Mot denna bakgrund ansåg departementschefen att det fanns skäl att göra en författningsteknisk översyn av lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och hithörande författningar.

En sådan översyn har nära ankytning till utredningens arbete och till det uppdrag i fråga om civilförsvarsbegreppet som jag berört i det föregående. Uppdraget bör inte begränsas till lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och hithörande författningar utan bör avse samtliga beredskapsbestämmelser. Syftet är att åstadkomma en mer enhetlig begreppsbildning. Utredningen bör därvid också beakta vad som gäller för det militära försvaret.

Utredningen bör därför få i uppdrag att se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och övriga författningsbestämmelser som berörs därav.

Det civila totalförsvarets ledning och samordning

En effektiv ledning och en väl fungerande samordning är viktiga förutsättningar för styrkan hos den civila delen av totalförsvaret. Indelningen av den civila delen av totalförsvaret i funktioner samt kommunernas nya roll i totalförsvaret har nu skapat bättre möjligheter för detta än tidigare.

I förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del anges att ÖCB leder och samordnar beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. För ordningen är tillämplig på myndigheterna under regeringen med undantag för totalförsvarets chefsnämnd och myndigheterna inom det militära försvaret.

I beredskapsförfattningarna finns i dag endast knapphändiga bestämmelser om ledning och samordning. Detta gäller exempelvis möjligheterna för myndigheter på central och regional nivå att meddela föreskrifter mot sidoordnade och underlydande myndigheter samt mot kommuner och landstingskommuner. Frågan berör också enskildas och företags medverkan i totalförsvaret.

Utredningen bör överväga behovet av sådana lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del och lämna de författningsförslag som övervägandena föranleder. Utredningen bör i denna fråga samråda med överstyrelsen för civil beredskap som fått i uppdrag att se över ledningssystemet för totalförvarets civila del.

Övrigt

I den mån utredningen lämnar förslag som medför en kostnadsökning för statsverket skall den i enlighet med regeringens direktiv till kommittéer (dir. 1984:5) också föreslå hur dessa kostnader skall finansieras.

Utredningen bör -- som angavs i direktiven (dir. 1985:1) -- i samband med översynen sträva efter att åstadkomma förenklingar i regelsystemet och undvika detaljregleringar.

Arbetet bör vara avslutat senast vid utgången av år 1988.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare har lämnats till utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m. i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)