Beslut vid regeringssammanträde 1990-02-08

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda omfattningen, inriktningen och organisationen av tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna. Utredaren skall särskilt studera bankinspektionens och försäkringsinspektionens organisation och verksamhet. Han skall därvid vara oförhindrad att föreslå lösningar som innebär att inspektionerna slås samman till en myndighet eller att bankinspektionens tillsynsuppgifter helt eller till vissa delar övertas av riksbanken.

Utvecklingstendenser på finansmarknaden

Snabba och omfattande förändringar har präglat de finansiella marknaderna sedan början av 1980-talet. I takt med avregleringen, strukturomvandlingen och ny lagstiftning ökar internationaliseringen och därmed också konkurrensen över gränserna. Innovationer kommer fortlöpande och inte minst till följd av den tekniska utvecklingen. Kreditinstituten kan i dag erbjuda betydligt fler tjänster än för bara ett fåtal år sedan. Nya finansiella instrument utvecklas i snabb takt och ny teknik för hantering av handeln med aktier och andra värdepapper har tillkommit eller är under utveckling. Dessa förändringar innebär en större frihet för de olika kreditinstituten men medför även ökade finansiella och tekniska risker för dem. Därtill kommer att en ökande konkurrens kan leda till att instituten ökar sitt risktagande för att upprätthålla lönsamhet och behålla marknadsandelar. Marknadsrisker och organisatoriska risker har också ökat i betydelse.

De olika sektorerna av kapitalmarknaden har utretts av försäkringsverksamhetskommittén (FVK), kreditmarknadskommittén (KMK), värdepappersmarknadskommittén (VMK) och hypoteksutredningen.

Betecknande för utvecklingen på det finansiella området är den strävan att så långt det är möjligt delta i det västeuropeiska samarbetet för att möjliggöra en enhetlig marknad för bl.a. finansiella tjänster som riksdagen för Sveriges del har gett uttryck för (prop. 1987/88:66, UU 24, rskr.245). Som ett led i bl.a. detta arbete har delar av FVK:s och KMK:s förslag behandlats av statsmakterna. Detta har resulterat i ny lagstiftning med ändrade kapitaltäckningsregler för banker och andra kreditinstitut samt nya försäkringstekniska lösningar för försäkringsbolagen. Regeringen har dessutom lagt fram förslag om möjlighet för utländska banker att etablera filial i Sverige och förslag till utländskt ägande i bl.a. banker. Förslag till organisatoriska lösningar för samverkan mellan banker och försäkringsbolag är också att förvänta liksom direktiv till en utredning av försäkringsrörelselagstiftningen.

Avskaffandet av valutaregleringen innebär också en ny situation för de finansiella marknaderna. De svenska kreditinstituten etablerar sig i ökad utsträckning utomlands. En uppmjukning av de nu restriktiva reglerna för etableringar av utländska kreditinstitut här i landet kan samtidigt medföra att internationellt verksamma finansiella institut söker sig hit i större utsträckning.

Internationaliseringen av den finansiella verksamheten ställer krav på ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika länder, inkl. Sverige. Samarbetet syftar till såväl informationsutbyte som samverkan och harmonisering av övervakningsmetoder och regler. Exempelvis träffades år 1988 en överenskommelse mellan länderna i den s.k. tio-gruppen om gemensamma kapitaltäckningsregler, vilka även antagits av länder utanför gruppen. Ett område som på senare tid rönt stor uppmärksamhet i samarbetet är utvecklingen av internationella betalningssystem, då störningar i dessa kan få allvarliga återverkningar i flera länder. Risken för störningar har också ökat i betydelse på det nationella planet, där betalningssystemen blir alltmera omfattande och komplicerade.

Den ökade konkurrensen på de inhemska marknaderna har också inneburit att de olika kreditinstituten har breddat sina verksamheter så att den tidigare uppdelningen av olika tjänster på kreditmarknaden mellan instituten kommit att ifrågasättas. Nya instrument har gjort gränsen mellan kredit- och värdepappersmarknaderna oklar. Även om bankernas och försäkringsbolagens huvudsakliga verksamheter skiljer sig åt, har den gräns som av tradition upprätthållits mellan dessa institut kommit att suddas ut alltmer. En annan faktor som har ökat gränsdragningsproblemen är uppkomsten av omfattande finansiella koncerner.

Generellt sett bör framhållas att avregleringen såväl på den inhemska som på den internationella marknaden skärper kraven på tillsyn och därmed på kompetens och möjligen också på befogenheter hos tillsynsmyndigheterna.

Även vissa diskutabla inslag har under senare år uppmärksammats på de finansiella marknaderna. Det gäller t.ex. insideraffärer, medverkan i olika slag av skatteplaneringsåtgärder, bristande kontroll- och säkerhetsrutiner samt otillräckligt hänsynstagande i vissa konsumentfrågor. Till följd härav har bl.a. etiska frågor kommit att ta en växande del av tillsynsmyndigheternas uppmärksamhet i anspråk.

Bankinspektionen och försäkringsinspektionen skall se till att instituten följer de lagar och andra författningar som berör dem. I tillsynen ingår även att övervaka att instituten följer stadgar och bestämmelser som meddelats av stämma, styrelse eller motsvarande organ. Det åligger inspektionerna att följa institutens verksamhet för att hålla sig underrättade om förhållanden som kan inverka på institutens säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av verksamheten. Med stöd av denna bestämmelse skall inspektionsmyndigheterna bl.a. se till att det föreligger en betryggande marginal mellan det faktiska handlandet och de gränser för tillåtet handlande som dras upp i brottsbalken, skattelagstiftningen, konsumentlagstiftningen och annan lagstiftning. Som vägledning för de olika instituten har inspektionsmyndigheterna bl.a. gett ut allmänna råd för institutens agerande.

Tillsynen utövas i första hand genom lagtillämpning i form av tillståndsprövning och liknande, genom underhandskonsultationer, genom granskning av rapporter som instituten har sänt in till inspektionen, genom platsundersökningar och genom revisorer som har utsetts av inspektionerna.

Inspektionerna kan ingripa mot ett institut genom att sammankalla dess styrelse eller stämma, förbjuda verkställighet av beslut, förelägga styrelsen att vidta erforderliga åtgärder, utfärda föreskrifter m.m. Dessutom finns straffbestämmelser som kan tillämpas vid vissa överträdelser av reglerna för ett instituts verksamhet.

Riksbanken har till uppgift att ansvara för valuta- och kreditpolitiken samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken har också ett självklart intresse av marknadens funktionssätt i sitt utövande av penning- och valutapolitiken. I detta ligger att fortlöpande följa utvecklingen på marknaderna för att söka förebygga att störningar uppkommer. Bl.a. övervakar och reglerar riksbanken bankernas risktagande på valutamarknaden. Det yttersta ansvaret för att det finansiella systemet kan klara allvarliga störningar vilar på riksbanken. Denna uppgift som garant fullgör riksbanken som ''lender of last resort'', dvs. som den från vilken en bank som råkat i svårigheter i sista hand kan få hjälp för att klara av sina förpliktelser.

Nya krav på tillsynen.

Den skisserade utvecklingen ger upphov till en rad frågor och problem när det gäller tillsynen och ställer den inför nya och ökade krav.

De nya och ökade riskerna och den hårdare konkurrensen har betydelse för tillsynens omfattning och inriktning. Tillsynen måste bli mera intensiv och löpande, så att eventuella problem kan upptäckas snabbt och skadeverkningarna därmed begränsas. Ökad vikt bör läggas vid förebyggande åtgärder genom att myndigheterna klarlägger och ger råd eller föreskrifter om institutens soliditet, risktagande, revision, säkerhet, interna kontroll etc. Vidare måste tillsynen vara flexibel, så att den fortlöpande kan anpassas till marknadsutvecklingen och koncentreras på de mest angelägna områdena. Därjämte ställer internationaliseringen av den finansiella verksamheten väsentligt ökade krav på samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter. Sammantagna ställer de ökade riskerna och det utvidgade samarbetsbehovet krav på ytterligare resurser och kompetensuppbyggnad hos myndigheterna.

Utvecklingen har också gett upphov till ett antal gränsdragningsproblem. Integrationen av olika marknader och de mera diffusa gränserna mellan olika institutgruppers verksamhet gör att den traditionella gränsdragningen mellan olika tillsynsmyndigheters ansvarsområde i vissa delar kan framstå som mindre ändamålsenlig. Ett annat gränsdragningsproblem gäller avgränsningen av tillsynsområdets totala omfattning och gränserna mot andra myndigheters ansvarsområden. Dessa problem har bl.a. aktualiserats av den växande betydelsen av etiska frågor och konsumentfrågor. Till följd av den internationella integrationen och framför allt finansiella instituts etableringar över gränserna uppkommer också frågor om ansvarsfördelningen mellan svenska tillsynsmyndigheter och utländska.

Bankinspektionen består numera av tre huvudenheter, nämligen allmänna avdelningen, undersökningsavdelningen och administrativa byrån. Att arbeta med en flexibel bemanningsplan är enligt bankinspektionen en av de viktigaste förutsättningarna för en rationell verksamhet.

Inom undersökningsavdelningen har personalen i huvudsak fördelats på grupper utifrån de institutfrågor som tillsynen avser. Grupper finns sålunda för bank-, finansbolags-, fondkommissionsbolags- samt utlands- och säkerhetsfrågor.

Inom allmänna avdelningen arbetar man i huvudsak på två sakenheter. Dessa omfattar dels bank-, finansbolags- och konsumentfrågor, dels värdepappers-, börs- och insiderfrågor.

Inom försäkringsinspektionen har nyligen företagits organisatoriska förändringar. Livförsäkringsbyrån och skadeförsäkringsbyrån har slagits samman till en avdelning för allmänna tillsynsärenden. Denna avdelning har delats in i grupper för bevakning av särskilda frågor såsom försäkringstekniska frågor, frågor som rör kapitalplacering, soliditet och skälighet samt redovisning.

Utöver nämnda avdelning finns numera en avdelning för försäkringsjuridiska ärenden och byrån för administrativa ärenden.

Förändringarna på de finansiella marknaderna -- särskilt avregleringen på valutaområdet -- har föranlett riksbanken att genomföra en organisatorisk förändring av huvudkontoret. En strävan har varit att förbättra samordningen av penning- och valutapolitiken. Den nya organisationen omfattar en penning- och valutapolitisk avdelning, en ekonomisk avdelning, en betalningsbalansavdelning och en finansmarknadsavdelning. Den sistnämnda avdelningen skall bära huvudansvaret för riksbankens deltagande i omvandlingen av den finansiella lagstiftningen. Samtidigt skall avdelningen inom riksbanken ansvara för den institutionella bevakningen av finansinstituten och de finansiella koncernerna hemma och utomlands. Emissionskontrollen har också ålagts avdelningen.

Bankerna och försäkringsbolagen har av tradition hållits strikt åtskilda. Gränsen mellan dessa branscher har emellertid i flera avseenden blivit allt svårare att definiera, särskilt gränsen mellan livförsäkring och förmögenhetsförvaltning.

Försäkringsbolagens förvaltning av försäkringstagarnas premier och en del av den verksamhet som bankerna bedriver är i många hänseenden likartade. Detsamma gäller utbudet av tjänster. Bankerna erbjuder inlåning och förmögenhetsförvaltning medan försäkringsbolagen erbjuder försäkringar med ett stort inslag av sparande. Vidare erbjuder bankerna garantigivning och försäkringsbolagen kreditförsäkring. Såväl bank- som försäkringssektorn strävar efter att erbjuda sina kunder ett så fullständigt sortiment av finansiella tjänster som möjligt. En ökad branschglidning ligger också i linje med den internationella utvecklingen.

Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen bör en utredare tillkallas för att utreda bank- och försäkringsinspektionernas verksamhet. Utredaren bör överväga den framtida tillsynens inriktning och bedöma vilka tillsynsområden och uppgifter som bör prioriteras. Han är oförhindrad att föreslå lösningar som innebär bl.a. att de båda inspektionsmyndigheterna slås samman eller att riksbanken helt eller till vissa delar övertar bankinspektionens tillsynsuppgifter. I det senare fallet bör beaktas de konsekvenser som en förändring skulle få på grund av att riksbanken och inspektionsmyndigheterna inte har samma huvudman.

Branschglidningen kan motivera att en sammanslagning av bank- och försäkringsinspektionerna övervägs. Utredaren bör utförligt redovisa för- och nackdelar med en sådan sammanslagning.

För en överföring av tillsynsuppgifter till riksbanken talar bl.a. riksbankens uppgifter som övervakare av valutamarknaden och inte minst rollen som lender of last resort.

Under alla förhållanden bör utredaren klargöra gränsdragningen mellan å ena sidan riksbankens och å andra sidan bank- och försäkringsinspektionernas ansvar vad gäller olika tillsynsuppgifter på de finansiella marknaderna. Det bör särskilt uppmärksammas att inte tillsynsuppgifterna går i varandra.

Om utredaren anser att en sammanslagning av bank- och försäkringsinspektionerna är att föredra skall utredningen inriktas på hur en sådan sammanslagen myndighet skall organiseras med hänsyn till de tillsynsuppgifter som kan komma att läggas på myndigheten.

Vad gäller tillsynen över värdepappersmarknaden bör särskild uppmärksamhet ägnas åt VMK:s förslag (SOU 1989:72). Det är här bl.a. frågan om tillsynen över börser och över aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda utan att vara föremål för officiella noteringar. Ökade tillsynsuppgifter på detta område väcker också mer allmänt frågan om organisationen på den statliga sidan av tillsynen över företagens redovisning.

Några exempel på frågor som utredaren bör ta ställning till kan nämnas. I vilken utsträckning behövs ytterligare tillskott av kompetens och resurser? I vilken utsträckning kan en ökad datorisering förväntas medföra rationaliserings- och effektivitetsvinster? Hur stort är kommande lokalbehov? Hur skall en eventuell ny myndighet benämnas? Utredaren bör också lämna förslag till åtgärder som syftar till att öka möjligheterna att rekrytera och behålla kvalificerad personal.

Tillsynen finansieras genom avgifter från de institut som står under tillsyn. Denna ordning bör bestå. Utredaren bör emellertid göra de överväganden om den närmare fördelningen av tillsynskostnaderna som föranleds bl.a. av de lämnade förslagen.

Förslagen bör för bank- och försäkringsinspektionerna eller för en gemensam inspektionsmyndighet innefatta en principskiss över lämplig organisation, en bedömning av personalbehovet och riktlinjer för en fortsatt ADB-uppbyggnad.

Utredaren bör kunna finna viss vägledning i sitt arbete genom att studera hur tillsynen organiserats i andra länder. Bl.a. har man i Danmark och Norge nyligen slagit samman tillsynen över banker och försäkringsbolag. I många industriländer har centralbanken ansvaret för tillsynsverksamheten på kreditmarknaden.

I uppdraget ingår inte att överväga det gällande s.k. sundhetskravet på det finansiella området. Inte heller ingår det i uppdraget att föreslå nya sanktionsformer till stöd för inspektionernas tillsyn. Dessa frågor kommer att tas upp i regeringskansliet i samband med behandlingen av FVK:s, KMK:s och VMK:s betänkanden.

Utredaren bör beakta de direktiv (dir. 1984:5 och 1988:43) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Utredningen bör bedrivas skyndsamt. Utredaren bör lämna sitt förslag senast i december 1990. Utredaren bör under arbetet samråda med ledningarna för de berörda myndigheterna. Han bör också informera berörda personalorganisationer och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om den framtida tillsynen över de finansiella instituten och marknaderna och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)