Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Chefen för miljödepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare ges i uppdrag att utreda och lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till att främja retursystem.

Bakgrund

I miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil.16 s. 27) behandlas vissa avfallsfrågor. I propositionen föreslås bl.a. att renhållningslagen (1979:596) kompletteras med bestämmelser om återanvändning och återvinning för att åstadkomma såväl minskade avfallsmängder som ökad sparsamhet med samhällets samlade resurser. I propositionen redovisas också vissa åtgärder inom förpackningsområdet. Där aviseras det uppdrag som jag nu föreslår. Riksdagen har sedermera ställt sig bakom förslagen och inriktningen av arbetet med avfallsfrågor (1989/90:JoU16, rskr. 241).

I propositionen redogörs för hur avfallet utgör en allt större belastning för miljön, såväl genom stora volymer som genom innehållet av miljöstörande eller skadliga ämnen. Många av problemen följer av varornas utformning. För att radikalt kunna minska dessa problem måste varor och produkter därför dels i ökad utsträckning ingå i retursystem för att kunna återvinnas eller återanvändas, dels vara anpassade till miljöns krav redan från början.

De åtgärder som kommer att krävas för att minska avfallets mängd och miljöstörande eller skadliga innehåll gäller inte bara varorna utan även förpackningar och emballage.

För att nå en förbättrad avfallshantering och hushållning med samhällets samlade resurser måste återvinning och återanvändning bli ledstjärnor för den framtida produktutvecklingen.

Enligt statens naturvårdsverk består en betydande del -- 25 viktprocent av hushållsavfallet -- av förpackningar av olika slag. Dessa är i allmänhet avsedda för engångsbruk. Enbart dryckesförpackningarna står för ca 7 viktprocent. Volymmässigt utgör förpackningarna en ännu större andel, totalt mellan 40 och 50 % beroende på graden av komprimering.

Hushållsavfallet består till 25--35 % av organiskt avfall och 35--45 % papper medan resten utgörs av plast, glas, metaller och det papper som är så behandlat att det varken kan brytas ned eller återvinnas.

Om man beaktar att det organiska avfallet och pappersavfallet i framtiden skall sorteras ut och komposteras, rötas eller i ökad utsträckning återvinnas, så utgör förpackningar som inte återvinns eller återanvänds en stor andel av den återstående fraktionen. Ett sätt att ytterligare minska avfallsvolymerna är därför att i ökad utsträckning återanvända förpackningar. Ett annat är att sortera ut och återvinna materialet. Då uppnås också ett bättre sorterat och därmed mer lätthanterligt avfall. Medverkan från såväl tillverkare och importörer som handlare och konsumenter är mycket viktig för att få sådana system att fungera.

Det har inte gjorts några detaljerade analyser av restprodukterna från industriell verksamhet. Naturvårdsverket gör en uppskattning, baserad på mätningar i Borås, att förpackningsandelen i det samlade avfallsflödet från industriell verksamhet i genomsnitt är ca 25 %.

Den totala energiförbrukningen inom förpackningsmaterialsektorn kan uppskattas till 2--3 % av Sveriges totala energiförbrukning. En slutsats som drogs i samband med energisparkommitténs (ESK 1979:01) arbete var att det dominerande behovet av energi finns i processleder, dvs. vid framställningen av förpackningsmaterial ur de primära råvarorna. Detta är ett ytterligare motiv för att främja återanvändning och återvinning av förpackningar

För vissa dryckesförpackningar finns retursystem och återvinningssystem redan utvecklade. Även inom vissa andra förpackningsområden har det etablerats mer eller mindre effektiva återanvändnings- eller återvinningssystem. Det gäller transportförpackningar av wellpapp och papp, lastbärare av trä och tomfat av plast och metall.

Frånsett dryckesförpackningarna och vissa andra emballage saknar emellertid det stora flertalet förpackningar något som helst system för återanvändning eller återvinning. Förpackningarna fördelar sig främst på materialslagen glas, papper, plast och metall. Användandet av plast ökar mest, främst på bekostnad av glas och metall.

Det finns sedan några år en särskild punktskatt på dryckesförpackningar enligt lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Den tas ut på alla dryckesförpackningar utom på sådana som är gjorda huvudsakligen av papper och papp. Returförpackningar beskattas lägst och utan hänsyn till förpackningens volym. Övriga förpackningar beskattas delvis i förhållande till sin volym. Alla förpackningar över 70 cl beskattas med samma belopp, vilket gör att stora engångsförpackningar av typen PET (polyetylentereftalat)-flaskor får anses vara skattemässigt gynnade. Förpackningar över 300 cl beskattas inte. Då skatten tillkom fanns engångsförpackningar på över 100 cl endast i begränsad omfattning. Beloppen har inte justerats sedan lagen infördes.

Dryckesförpackningar tillverkade huvudsakligen av papper och papp beskattas alltså inte. Det innebär att vår vanligaste dryckesförpackning, den för mjölk och liknande produkter, är undantagna i skattesystemet. Mjölkförpackningar utgör ca 35 % av alla dryckesförpackningar i Sverige och svarar volymmässigt för en avsevärd del av förpackningarna i hushållsavfallet. Det finns i dag också en tendens till att fler typer av drycker, även sådana som i dag finns i andra förpackningar med retursystem, t.ex. mineralvatten, börjar försäljas i engångsförpackningar av papper. Dryckesförpackningsskatten som den ser ut i dag har ingen styrande effekt för att gynna retursystem.

Utgångspunkter för utredningen

En viktig uppgift inom förpackningsområdet måste, enligt naturvårdsverket, vara att säkra och effektivisera redan befintliga system genom en utveckling dels av styrmedel, dels av marknaden för återvunna material och produkter. Efter hand måste också återvinningen öka inom andra förpackningsområden, bl.a. genom en ökad standardisering.

Jag anser att det inom förpackningsområdet bör finnas stora möjligheter att utveckla och införa fler retursystem, som kan hjälpa till att minska avfallsmängderna och spara på resurser.

Byggbranschen är exempel på ett område där stora mängder varor anländer emballerade i företrädesvis enhetliga material, främst wellpapp och polyeten. En fungerande källsortering på byggarbetsplatser och liknande skulle kunna ge stora kvantiteter och rena material att utnyttja i en återvinningsverksamhet. Här finns sannolikt en stor outnyttjad potential för återvinningsbara material.

Vid bensinstationer är engångsförpackningar också vanliga. Många av dessa har i vissa fall extremt kort livslängd vid konsumtionen. Förpackningarna med t.ex. spolarvätska eller olja bärs ofta bara ut till bilen och slängs direkt efter det att de tömts och förs sedan som osorterat avfall från bensinstationen till destruktion.

Ett hittills relativt outforskat sätt att lösa en del av våra avfallsproblem kan vara att tillverka förpackningar i fullständigt nedbrytbara material. Nedbrytningsbara ersättningsmaterial för t. ex. plaster håller på att utvecklas.

Uppdraget

Frågan om hur åtgärderna inom förpackningsområdet kan utformas för att främja retursystem bör utredas av en särskild utredare.

Utredningen skall inriktas på att lämna förslag till styrmedel för att påverka tillverkning, distribution och användning, inkl. kvittblivning, av förpackningar av olika slag. Avsikten är att retursystem tydligt skall främjas på bekostnad av engångsförpackningar och att återanvändning i möjligaste mån skall gynnas i förhållande till återvinning. Systemen skall vara så konstruerade att en styrning sker mot resurs- och energihushållning samt miljövänliga materialslag. Konstruktioner som medför hinder för den internationella handeln bör så långt möjligt undvikas. Principen att den som ger upphov till miljöpåverkan och avfall också skall stå för kostnaderna som miljöpåverkan och avfallet orsakar skall tillämpas.

Utredaren skall kartlägga vilka typer av förpackningar och förpackningssystem som för närvarande huvudsakligen förekommer på den svenska marknaden. Häri ingår att ta reda på var och i vilka mängder förpackningarna används, i vilken utsträckning de återanvänds, återvinns eller kasseras samt i vilka material de tillverkas. Förbrukningen av råvaror och energi för olika förpackningssystem skall belysas. Utredaren skall även klarlägga vilka miljöeffekter olika materialslag och förpackningssystem för med sig. Effekter skall beaktas oavsett om de uppstår i produktions-, onsumtions- eller avfallsled. I sammanhanget skall utredaren också ta fram uppgifter om alternativa materialslag och tillgängliga eller tänkbara substitut. Möjligheten att i ökad utsträckning använda nedbrytbara förpackningsmaterial skall undersökas. Utredaren skall också klarlägga i vilken omfattning förpackningarna tillverkas inom landet resp. importeras.

Kartläggningen skall ligga till grund för en bedömning av för vilka förpackningstyper och -system det är miljö- och resursbesparande att införa en annan ordning än den nuvarande i form av t.ex. enhetliga förpackningar så att retursystem kan införas. I bedömningen skall ingå en kostnadsanalys av samhällsekonomiska effekter. Konkreta modeller för retursystem och andra åtgärder skall anges.

Åtgärder som kan gynna dessa nya modeller och andra föreslagna åtgärder skall utformas. Inte bara ekonomiska styrmedel utan även andra former av åtgärder, t.ex. informativa och administrativa skall övervägas.

Utredaren skall särskilt se över dryckesförpackningsskatten så att denna skatt får en styrande verkan samt undersöka om den kan vara förebild för eller utvidgas till andra förpackningstyper.

I samband med föreslagna åtgärder skall förslag till lagändringar utformas.

Effekter på marknaden av de föreslagna styrmedlen skall bedömas. Bl.a. bör sådana effekter som sysselsättningspåverkan inom berörda branscher, förändrad arbetsmiljö i de olika distributionsleden och påverkan på internationell handel och varudistribution belysas.

Utredan skall enligt regeringens direktiv (dir. 1988:43) beakta EG-aspekter och ta till vara de möjligheter till harmonisering med EG som kan finnas.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och det programråd för forskning för ett avfallssnålt samhälle som skall bildas inom kort.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. En första rapport med översyn av dryckesförpackningsskatten skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 1990. Övriga förslag skall redovisas senast den 1 september 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för miljödepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområdet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljödepartementet)