Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att föreslå tillägg och ändringar i den radiorättsliga lagstiftningen som gäller planering och fördelning av radiofrekvenser samt tillstånd att inneha radiosändare.

Utredaren skall också se över den nuvarande organisationen för frekvensförvaltning och tillståndsgivning samt lägga fram förslag som innebär att televerket skiljs från sin myndighetsutövning på radioområdet.

Bakgrund

Radiokommunikation

Radioteknik, i förening med annan teknik på teleområdet, möjliggör i dag tal- och datakommunikation samt överföring av radio- och TV-program i princip över hela världen.

Vi kan i dag tala med varandra i telefon oavsett avstånd. Genom mobil radio kan man kommunicera i stort sett oberoende av var man befinner sig. När det gäller datakommunikation kan signaler överföras mellan datorer på stora avstånd inom ofattbart korta tidsrymder. Via radio och TV kan vi i ljud och bild direkt följa händelser som inträffar på andra platser på hela jordklotet.

Varje radiokommunikation förutsätter att radiosändare och radiomottagare får disponera en radiofrekvens någorlunda ostörda. Bl.a. inom tättbefolkade områden är efterfrågan på frekvenser för vissa kommunikationsändamål större än tillgången. Detta innebär att man ibland tvingas att prioritera viktigare användningsområden och begränsa antalet användare.

Radiokommunikation kräver både internationell och nationell frekvensplanering samt reglering och kontroll.

För att radiotekniken skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt krävs att det begränsade frekvensutrymmet utnyttjas maximalt och att störningar undviks. Detta åstadkommer man genom bl.a. frekvensplanering. De tekniskt användbara frekvenserna delas därvid in i olika frekvensområden med fastställda användningsområden t.ex. för rundradio, TV, mobil radio (mobiltelefoner, personsökare m.m.), olika satellittjänster, radar, sjöradio och flygradio.

Den internationella frekvensplaneringen sker inom Internationella Teleunionen (ITU) och görs utifrån frekvensområdenas tekniska lämplighet för olika typer av radiosändningar. I Norden görs frekvensplaneringen inom det nordiska samarbetet på teleförvaltningsområdet. Den nationella frekvensplaneringen görs av televerket.

De grundläggande bestämmelserna om radiokommunikation finns för närvarande i radiolagen (1966:755, omtryckt 1986:1209). I radiolagen definieras radiosändning som ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3 000 gigahertz och vilka utbreder sig i rymden utan särskild anordnad ledare. Radiosändare definieras som anordning för radiosändning och mottagare som anordning för mottagning av radiosändning eller trådsändning.

I radiolagen föreskrivs att det krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg utom riket få inneha eller använda radiosändare, ofullständig radiosändare och byggsats för tillverkning av radiosändare. Tillstånd skall meddelas för viss tid (2 §).

Genom kungörelsen (1967:446) om radiosändare har regeringen bestämt att televerket skall vara tillståndsgivande myndighet. Enligt kungörelsen kan televerket meddela generella tillstånd.

Varken radiolagen eller kungörelsen om radiosändare innehåller några bestämmelser om frekvensplanering eller om när tillstånd skall meddelas eller vägras.

I tillståndsärendena prövar televerket bl.a. sökandens behov av radiosändare och frekvenser samt föreskriver tekniska och operativa förutsättningar för sändarens användning.

Kravet på tillstånd för innehav av radiosändare gäller inte för statliga myndigheter. Däremot skall en sändare som planeras för användning av statlig myndighet anmälas till televerket för tilldelning av frekvenser, meddelande av tekniska bestämmelser, anropssignaler och övriga föreskrifter i fråga om innehav och användning av sändaren. Vidare skall vissa sändare för försvarsmaktens behov anmälas till televerket.

Den som innehar eller använder radiosändare utan att ha tillstånd eller använder en sådan sändare i strid mot villkor som har föreskrivits vid meddelandet av tillståndet kan med stöd av radiolagen dömas till böter eller fängelse varvid sändaren kan förverkas. Detsamma gäller den som överlåter eller upplåter en sändare till någon som inte har tillstånd (10 §).

När det gäller mottagare innehåller radiolagen en uttrycklig föreskrift om att sådana får innehas och användas av var och en. Bestämmelsen har kommit till i informationsfrihetens intresse (se prop. 1966:149 s. 28). Radiomottagare får inte användas så att mottagning på andra platser störs. För radarvarnare gäller särskilda bestämmelser i lagen (1988:15) om förbud mot radarvarnare (3 §).

Radiolagen innehåller också bestämmelser om skydd för telehemligheten (3 a §) och om rundradiosändningar m.m. (5--9 §§).

Som framgått av vad jag nyss anfört handhar televerket myndighetsuppgifterna när det gäller tilldelning och användning av radiofrekvenser samt tillstånd att inneha radiosändare. Enligt förordningen (1988:348) med instruktion för televerket ingår det i verkets uppgifter att svara för att möjligheten till radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt. En utförlig beskrivning av televerkets myndighetsuppgifter på radioområdet finns i betänkandet (Ds K 1987:10) Televerkets myndighetsutövning, s. 53--69.

Genom en ändring i televerkets instruktion, som trädde i kraft den 1 januari 1990 (SFS 1989:602), skall det inom televerket finnas en särskild enhet som svarar för televerkets myndighetsutövning på radioområdet (frekvensförvaltningen). Beslut av chefen för frekvensförvaltningen skall kunna överklagas direkt hos regeringen. Ändringen syftar till att skilja myndighetsfunktionen på radioområdet från den kommersiella delen av verksamheten.

Enligt televerkets instruktion ingår det också i verkets uppgifter att driva telerörelse och därmed sammanhängande verksamhet samt att förvalta statliga teleanläggningar.

I det allmänna telenätet ingår inte bara ledningar utan också radioanläggningar som för sitt användande för telemeddelanden kräver tillgång på frekvenser. Sveriges helt dominerande mobiltelefonsystem, Nordisk Mobiltelefon (NMT), marknadsförs av televerket. Andra tjänster som verket marknadsför på mobilradioområdet är bl.a. personsökning, ett mobilt system för ljud, text och datakommunikation, mobilradiosystem samt maritima teletjänster. Vidare marknadsför verket fasta radiokommunikationstjänster med radiolänk och satelliter samt kabel-TV m.m.

I denna kommersiella verksamhet är televerket den största användaren av radiofrekvenser här i landet. I den frekvensplanering som televerket gör avsätts särskilt frekvenser för verkets kommersiella behov.

På rundradioområdet svarar televerket för distributionen av Sveriges Radios radio- och TV-program samt för koncernens programinsamling. Verket tillhandahåller också sändare för närradion.

I Sverige finns inget lagstadgat telemonopol. Televerkets kommersiella verksamhet med olika tjänster på radioområdet har alltmer kommit att utsättas för konkurrens. Andra aktörer på marknaden erbjuder liknande tjänster som televerket till företag och allmänhet. Större företag önskar frekvenser för att bygga upp egna kommunikationssystem.

Den nuvarande ordningen innebär att televerket har en dubbelroll. Samtidigt som televerket tilldelar frekvenser till radioanvändare efterfrågar verket frekvenser och konkurrerar om dessa med andra. Många har i olika sammanhang menat att kraven på opartiskhet i myndighetsutövningen inte kan tillgodoses med den nuvarande ordningen. Kritiken har ökat i takt med att det har tillkommit flera aktörer på teleområdet.

Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vissa principiella uttalanden av verksledningskommittén i betänkandet (SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag. Kommittén anförde bl.a. (s. 43) att objektiviteten och offentligheten i myndighetsutövande verksamhet under inga omständigheter får i frågasättas. Befattningshavare eller organ som deltar i beslut som innebär myndighetsutövning måste därför stå organisatoriskt helt fria. Myndighetsutövning bör förläggas till myndigheter utanför verkskoncernerna om den berör områden där verken själva eller deras bolag bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra. Kommittén ansåg att dessa riktlinjer bör användas som en måttstock både när ny verksamhet övervägs inom koncernen och när befintlig verksamhet inom företagen och verken omprövas.

Verksledningskommitténs betänkande remissbehandlades under år 1986. Bland de remissinstanser som berörde frågan märks bl.a. televerket, justitiekanslern (JK) och näringsfrihetsombudsmannen (NO), vilka samtliga anslöt sig till kommitténs uttalande.

Televerket förklarade sig inte ha någon principiellt avvikande mening i frågan.

JK framhöll att han delade kommitténs uppfattning att objektiviteten och offentligheten i myndighetsutövande verksamhet under inga omständigheter får ifrågasättas. Han instämde också i att myndighetsutövning bör förläggas till fristående myndigheter om den berör områden där verken själva eller deras bolag bedriver affärsverksamhet i konkurrens med andra.

NO underströk i sitt remissvar särskilt vad kommittén anfört om att myndighetsutövning som berör ett verks affärsdrivande verksamhet skall ske organisatoriskt helt skild från verket. Sammanblandningen av myndighetsfunktion och affärsverksamhet är ofrånkomligen en källa till misstro, ansåg NO vidare. Även om myndighetsutövningen bedrivs helt oklanderligt, syntes den NO oförenlig med allmänna principer, som bl.a. kommer till uttryck i jävsregler. Av principiella och pra ktiska skäl bör man enligt NO inte ålägga ett affärsverk dubbla roller av detta slag. De skadar tilltron till verkets bedömningar och kan föra med sig också andra negativa effekter.

I detta sammanhang vill jag också upplysa om att EG-kommissionen i ett direktiv den 28 juni 1989 om konkurrens beträffande teletjänster föreskrivit att fördelning av frekvenser i EG-länderna från och med den 1 juli 1991 skall göras av en av teleoperatörer oberoende organisation.

Den dåvarande kommunikationsministern tillkallade i slutet av år 1985 en särskild utredare med uppgift att se över televerkets myndighetsutövande roll i fråga om bl.a. radiokommunikation och lägga fram de förslag om organisatoriska och andra ändringar som kunde vara befogade. Sommaren 1987 överlämnade utredaren (f.d. generaldirektören Stig Swanstein) betänkandet (Ds K 1987:10) Televerkets myndighetsutövning. I betänkandet föreslogs bl.a. att den aktuella myndighetsutövningen till viss del skulle skiljas ut från televerket till en ny myndighet.

Förslaget i betänkandet behandlades i 1988 års teleproposition (prop. 1987/88:118 om inriktningen av telepolitiken). Min företrädare konstaterade därvid bl.a. följande (s. 24).

Televerket skall enligt sin instruktion (1985:764) verka för att samhällets och enskildas behov av telekommunikationer tillgodoses och därvid svara för att möjligheten till radiokommunikationer utnyttjas på bästa sätt. Samtidigt som televerket i sin frekvensförvaltning har myndighetsuppgifter på radioområdet bedriver man konkurrensutsatt verksamhet som är beroende av tillgång till radiosändare och radiofrekvenser. Det gäller hittills framför allt de mobila teletjänsterna. Televerket är även i övrigt en stor användare av radiofrekvenser och konkurrerar således på flera sätt om det begränsade frekvensutrymmet.

En bedömning måste sålunda göras av angelägenhetsgraden av olika verksamheter som använder radiosändare och deras behov av frekvenser.

Föreskrifter om fördelningen av frekvensutrymmet kräver numera enligt regeringsformen lagform. Det innebär att det är riksdagen som skall besluta om efter vilka principer som frekvenstilldelningen skall ske medan de närmare detaljerna kan fastställas av regeringen i form av verkställighetsföreskrifter. Det krävs bättre underlag för ett ställningstagande till frågan efter vilka grunder frekvenstilldelningen i fortsättningen bör ske. Frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall pröva frågor om tillstånd bör därför också övervägas ytterligare. I avvaktan därpå är jag inte beredd att lägga förslag som rör frekvensförvaltningen. Det innebär att jag inte nu föreslår någon ändring av televerkets myndighetsuppgifter på radioområdet. Den verksamhet som televerket idag bedriver kan ske med stöd av övergångsbestämmelserna till regeringsformen.

Riksdagen instämde med föredraganden att en översyn av grunderna för fördelningen av frekvensutrymmet bör ske innan man tar ställning till frågorna om hur handläggningen av myndighetsuppgifter på radioområdet bör organiseras (TU 28, rskr. 402).

Mot bakgrund av riksdagens uttalanden gav regeringen den 24 november 1988 televerket i uppdrag att bedöma både efterfrågan på utrymme för radiokommunikation i olika delar av Sverige och möjligheterna att tillgodose denna efterfrågan på kort, medellång och lång sikt med hänsyn till den tekniska utveckling som kan förutses (kommunikationsdepartementet, dnr II 1419/89).

Utredningsuppdraget redovisades till regeringen sommaren 1989. Av utredningen framgår bl.a. att det kommer att råda brist på frekvenser också i framtiden, särskilt i tätt befolkade områden. Även om den tekniska utvecklingen leder fram till system som blir mindre spektrumkrävande och till en ökad möjlighet att dela olika tjänster i samma frekvensband måste man också fortsättningsvis prioritera vissa användningsområden och användare framför andra. Vidare kan med utgångspunkt i televerkets utredning konstateras att frekvensplaneringen i framtiden måste effektiviseras ytterligare.

Televerket har i sin senaste treårsplan framhållit att det är av stor betydelse för verkets konkurrensförmåga att myndighetsuppgifterna på radioområdet snarast möjligt läggs utanför verket.

I detta sammanhang finns också anledning att redovisa vissa utredningar inom utbildningsdepartementets ansvarsområde.

TV-utredningen (U 1989:04) avgav i september 1989 betänkandet (SOU 1989:73) TV-politiken. Ett av utredningens förslag innebär att en del av ett nu outnyttjat frekvensutrymme används för att inrätta en tredje rikstäckande reklamfinansierad TV-kanal. TV-utredningens betänkande har nyligen remissbehandlats.

Radiolagsutredningen (U 1985:05) har till huvuduppgift att göra en översyn av den radiorättsliga lagstiftningen. Av utredningsuppdraget enligt de ursprungliga direktiven (dir. 1985:21) återstår en översyn dels av lagstiftningen i bl.a. lagtekniskt hänseende, dels av vissa särskilda problemområden, bl.a. långdistansöverföring av rundradioprogram, sändningar till satelliter, motverkande av radiostörningar och sanktioner vid överträdelser av radiorättsliga regler. Enligt tilläggsdirektiv i maj 1989 (dir. 1989:21) skall utredningen bl.a. belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den år 1989 beslutade Europakonventionen om gränsöverskridande television och lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs för detta. Enligt vad jag har inhämtat avser utredningen att redovisa tilläggsuppdraget under år 1990.

Närradioutredningen (U 1988:07) skall utreda vissa frågor om närradion (dir. 1988:22). Av särskilt intresse i detta sammanhang är frågorna om närradiosändarnas räckvidd, huvudmannaskapet för närradiosändare samt behovet av att använda sändarutrustningen i krig eller vid krigsfara samt för alarmering. Utredningen väntas avge sitt betänkande inom kort.

Slutsatsen av vad jag redovisat är att det behövs föreskrifter i lag om fördelningen av radiofrekvenser. Vidare behövs en organisation skild från televerket för frekvensförvaltning, normgivning och tillståndsgivning på radioområdet.

Jag föreslår att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta sådana lagförslag och att utforma förslag till en ny organisation.

Jag skall i det följande ange några utgångspunkter och riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare överväganden.

En utgångspunkt är att den nuvarande ordningen med en nationell frekvensplanering samt krav på tillstånd, innefattande både en behovs- och en lämplighetsprövning för att inneha och använda radiosändare, skall behållas. Den nuvarande lagstiftningen bör dock byggas ut i flera avseenden.

Grundläggande för frekvensförvaltningens nuvarande arbete är den nationella frekvensplaneringen. Principer för hur denna planering skall gå till bör anges i lag. Till grund för planeringen bör liksom nu självfallet ligga den internationella frekvensplaneringen och frekvensområdenas tekniska förutsättningar för olika användningsområden.

En annan viktig utgångspunkt för utredningsarbetet är att radiofrekvenser är en begränsad och viktig resurs som man måste hushålla med. Nya lagbestämmelser skall syfta till att, inom ramen för vad som följer av frekvensfördelningens betydelse för att uppnå största möjliga yttrande- och informationsfrihet, främja en samhällsekonomiskt god hushållning.

Intresset av en god hushållning med radiofrekvenser och av en effektiv konkurrens på marknaden för teletjänster kan emellertid stå i viss motsättning till varandra. Från frekvensekonomiska utgångspunkter kan det inom vissa områden vara bra med få och stora system, eftersom många och små system tar betydligt större frekvensresurser i anspråk. Detta talar för en begränsning av antalet aktörer på marknaden. Å andra sidan innebär det telepolitiska beslutet år 1988 att system för teletjänster inklusive radiobaserade tjänster bör utformas så att de bidrar till en effektiv konkurrens (prop. 1987/88:118, TU 28, rskr. 402). I propositionen anförde min företrädare bl.a. att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens vid utvecklingen av teletjänster. Med hänsyn till målet att utvecklingsmöjligheterna skall tas till vara bör inte begränsningar införas för televerkets och andra aktörers möjligheter att verka på telekommunikationsområdet annat än om mycket talar för det. Utredaren bör överväga hur en avvägning skall göras mellan dessa delvis motstridiga intressen.

Eftersom tillgången på frekvenser för vissa kommunikationsändamål också i framtiden kommer att vara mindre än efterfrågan bör i lag anges även enligt vilka principer frekvenser som det är brist på skall fördelas. En viktig fråga i det sammanhanget är hur televerket skall behandlas. Televerket har en av riksdagen och regeringen fastställd uppgift att tillhandahålla medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen en god tillgång på telekommunikationer till lägsta möjliga kostnad (se prop. 1988/89:100 bil. 8 s. 154, TU 1989/90:2). Verkets behov av frekvenser för de grundläggande telekommunikationerna måste därför alltid tillgodoses.

En särskild fråga som utredaren bör uppmärksamma är hur beslut om frekvenstilldelning och tillstånd att inneha radiosändare skall kunna överklagas. Den nuvarande ordningen innebär att ett beslut i ett enskilt tillståndsärende av televerket kan överklagas till regeringen. För att Sverige skall fullgöra sina åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det enligt min mening ifrågasättas om inte sådana beslut av en ny myndighet borde få överklagas till domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av förvaltningsbeslut är tillämplig på sådana beslut innebär den nuvarande ordningen för närvarande inga konflikter gentemot konventionen. I propositionen om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18) förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i administrativ ordning. Utredaren bör överväga denna fråga.

Som jag tidigare har angett är det aktuellt att under den närmaste tiden behandla flera utredningsförslag inom rundradioområdet. Eftersom planeringen av frekvenser för rundradioändamål har ett nära samband med massmediepolitiska överväganden kan det bli aktuellt att återkomma till regeringen angående ytterligare direktiv till utredaren när det gäller dessa frågor.

Det kan också bli aktuellt att återkomma till regeringen angående tilläggsdirektiv som berör frågor om lagstiftning med anledning av vissa satellitkonventioner som Sverige anslutit sig till.

Utredaren bör under arbetets gång samråda med radiolagsutredningen. Därvid bör bl.a. övervägas om reglerna om frekvensförvaltning och radiokommunikation liksom hittills bör ingå i samma lag som reglerna om rundradioverksamhet m.m. eller om de bör bilda en särskild lag.

När det gäller frågan huruvida domstolsprövning bör ersätta nuvarande överklagande i administrativ ordning bör utredaren samråda med domstolsutredningen (Ju 1989:06).

Vidare bör beredskapsaspekterna beaktas i utredningsarbetet, särskilt vad avser frekvensplanering och frekvensförvaltning. Vid utarbetandet av förslag i den delen bör utredaren samråda med överbefälhavaren och andra berörda totalförsvarsmyndigheter.

När det gäller den nya organisationen vill jag anföra följande.

Kravet på opartiskhet i myndighetsutövning förutsätter att den nuvarande enheten för frekvensförvaltning inom televerket organisatoriskt blir helt fristående och i alla avseenden oberoende av televerket. Verkets ställning gentemot den nya myndigheten skall i princip inte skilja sig från andra frekvensanvändares. Utredaren har emellertid frihet att föreslå en ordning som innebär att televerket utför vissa arbetsuppgifter åt den nya myndigheten på uppdragsbasis.

Utredaren skall i första hand överväga ett alternativ som innebär att statens telenämnd tar över myndighetsuppgifter på radioområdet och föreslå de förändringar av nämndens organisation som krävs. Utgångspunkten skall vara att de erforderliga centrala och regionala verksamheterna kan arbeta i en väl sammanhållen form. Vidare måste utredaren vara uppmärksam på att den nya organisationen kräver hög teknisk kompetens.

När det gäller frekvensförvaltningsfrågor som berör rundradion skall utredaren beakta behovet av samordning mellan telenämnden och berörda myndigheter inom rundradioområdet. Fördelningen av uppgifter mellan regeringen och telenämnden bör övervägas särskilt.

Utredaren kan utgå från att den nuvarande frekvensförvaltningsenhetens arbetsuppgifter och dimensionering i huvudsak är oförändrade vid omorganisationen. Utredaren bör därvid särskilt pröva möjligheten för den nya organisationen att, liksom den nuvarande frekvensförvaltningen, bedriva viss uppdragsverksamhet inom radioområdet. Utredaren skall bedöma hur alternativa metoder för frekvenstilldelning på sikt kan påverka organisationens dimensionering. Utgångspunkten bör vara att förslagen inte skall leda till några ökade kostnader.

Radiolagsutredningen har i uppdrag att överväga om det behövs särskilda regler för att ge bättre möjligheter att motverka radiostörningar. Med hänsyn till inriktningen av den särskilde utredarens arbete anser jag att detta uppdrag bör fullgöras av denne.

Jag vill erinra om regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Vidare bör särskilt erinras om direktiven (dir. 1988:43) angående beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten. Erfarenheter från andra länder både när det gäller den lagstiftningstekniska och organisatoriska frågan bör tas till vara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den 31 mars 1991.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande och vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation, med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor, och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Jag har samrått med chefen för utbildningsdepartementet i de frågor som faller inom hans ansvarsområde.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att föreslå ändringar och tillägg i den radiorättsliga lagstiftningen och en ny organisation för myndighetsutövningen på radioområdet,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)