Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Statsrådet Könberg anför.

Mitt förslag

Jag förelår att det uppdrag som har lämnats kommittén för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen (dir. 1991:74) övertas av en särskild utredare.

Uppdraget skall inriktas på att överväga förslag till ändring av grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada, så att beslut om att bevilja ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring bygger på ett fastare underlag än vad som är fallet med nuvarande regler. Förslagen skall syfta till ändringar i lagstiftningen för att uppnå ökad klarhet i avgränsningen mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador.

I uppdraget skall vidare ingå att överväga under vilka förutsättningar försäkringsskyddet för arbetsskadade kan tillgodoses i annan ordning än den nuvarande. Utredaren skall särskilt pröva förutsättningarna för en obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata försäkringsbolag och föreslå de lagregler som behövs som grund för en sådan försäkring.

Om ett försäkringssystem av hittillsvarande modell bedöms som mest ändamålsenligt, skall utredaren överväga om och i så fall hur arbetsskadeavgiften bör differentieras för att stimulera till arbetsmiljöförbättringar. Skulle det då bedömas lämpligt med ett system med differentiering av också andra socialavgifter utifrån företagens kostnader för sjukfrånvaro skall förslag lämnas till ett sådant system.

Utredaren skall också pröva vilka åtgärder som behöver vidtas dels för att tillgodose bl.a. arbetarskyddsverkets behov av information om arbetsskador och hälsorisker i arbetsmiljön, dels för att nedbringa administrationskostnaderna för prövning och utbetalning av ersättningar enligt äldre yrkesskadelagstiftning.

Tidigare behandling

Den förutvarande regeringen utfärdade den 22 augusti 1991 direktiv för en kommitté för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen. Uppgiften för kommittén är enligt direktiven i huvudsak att göra en analys av bestämmelserna i 2 kap. lagen om arbetsskadeförsäkring och utifrån denna analys bedöma om lagen fått en från vissa synpunkter ändamålsenlig utformning. Kommittén skall vid behov lämna förslag till lagändringar. Uppdraget är dock begränsat så till vida att förslag inte skall läggas fram om någon principiell ändring av bevisregeln i lagens 2kap. 2§. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag vid utgången av januari 1992.

I regeringens proposition (1991/92:40) om vissa socialförsäkringsfrågor m.m., som för närvarande behandlas av riksdagen, föreslås att samord ningstiden inom arbetsskadeförsäkringen förlängs från 90 till 180 dagar fr.o.m. den 1 januari 1992. I propositionen framhålls att förslaget om en förlängd samordningstid skall ses som ett första steg att komma till rätta med problemen med arbetsskadeförsäkringen samt att direktiv skall ges för en genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Därvid skall såväl möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsgivarna som förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna prövas. Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp. I propositionen framhålls vidare det otillfredsställande i att arbetsskadeförsäkringen är ett hinder i rehabiliteringsarbetet, liksom att utvecklingen av försäkringens kostnader och det växande underskottet i arbetsskadefonden är ytterst oroväckande.

Arbetsmiljökommissionen har i betänkandet (SOU 1990:49) Arbete och hälsa framhållit att det finns två väsentliga svagheter med den generella arbetsgivaravgiften. Dels belastar avgiften företagen och förvaltningarna orättvist, dels fungerar inte avgiften som ett ekonomiskt incitament för att förbättra arbetsmiljön. Kommissionen har därför föreslagit att delar av den nuvarande arbetsgivaravgiften förs samman till en arbetslivsavgift, som skall vara differentierad och i princip täcka kostnaderna för brister i arbetsmiljön. Arbetslivsavgiften, som enligt förslaget skall fastställas av försäkringskassan, bör enligt kommissionen bestå av en generell del, som betalas solidariskt av alla arbetsgivare, och en kostnadsanpassad del. Den kostnadsanpassade delen skall bestämmas utifrån företagets kostnader för sjukfrånvaro, dvs. sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, arbetsskadesjukpenning samt en begränsad del av kostnaderna för förtidspensioner och arbetsskadelivräntor. Enligt kommissionen skall det finnas möjlighet till avgiftsreducering för arbetsgivare som tagit initiativ utöver det vanliga för att förbättra arbetsmiljön eller motverka utslagning och utestängning. Arbetsmiljökommissionens betänkande har remissbehandlats och dess förslag har i vissa delar föranlett beslut av riksdagen (1990/91:AU22, rskr. 302) efter förslag i proposition (1990/91:140) Arbetsmiljö och rehabilitering.

I propositionen (1990/91:141) om rehabilitering och rehabiliteringsersättning konstaterades dock att arbetsmiljökommissionens förslag om en arbetslivsavgift inte var så genomarbetat att det var möjligt att realisera i föreliggande form. Remissvaren var visserligen övervägande positiva men det fanns kritik mot olika delar i det skisserade förslaget. I propositionen anfördes att möjligheterna och konsekvenserna av ett system med differentierade arbetsgivaravgifter skulle utredas närmare i samband med den fortsatta beredningen av frågor om arbetsskadeförsäkringen.

Vid riksdagens behandling av propositionen framhöll socialförsäkringsut skottet i betänkandet 1990/91:SfU16 att det var angeläget att ekonomiska styrmedel infördes som kunde medverka till att åstadkomma bättre arbets miljöer. Utskottet ansåg därför att regeringen snarast borde återkomma till riksdagen med förslag om differentierade arbetsgivaravgifter. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 303). Något uppdrag att utreda möjligheterna och konsekvenserna av ett system med differentierade arbetsgivaravgifter har inte lämnats till kommittén för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen.

Problemen med arbetsskadeförsäkringen m.m.

Enligt gällande lag skall arbetsskadeförsäkringen finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift. Av influtna medel skall en viss del tillför as staten som bidrag till kostnaderna för försäkringens förvaltning. Återstoden skall tillföras arbetsskadefonden med vars tillgångar kostnaderna för ersättningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och motsvarande äldre bestämmelser skall täckas. Arbetsskadefondens kapital är emellertid förbrukat och utgifter utöver de löpande avgiftsinkomsterna täcks tills vidare från en inkomsttitel i statsbudgeten. Belastningen på statsbudgeten till följd av bristande finansiering beräknas till drygt 8 miljarder kr. för budgetåret 1992/93. De inkomster som skall finansiera utgifterna för arbetsskador är således helt otillräckliga.

Vidare har arbetsskadeförsäkringen, med dess i princip hundraprocentiga ersättningsnivå och med de långa handläggningstiderna, kommit att utgöra ett hinder i rehabiliteringen av de arbetsskadade. Detta är djupt olyckligt och kraftfulla åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med problemen med arbetsskadeförsäkringen.

Den omläggning av sjukförsäkringen fr.o.m. den 1januari 1992 som följer av lagen (1991:1047) om sjuklön medför en viss omfördelning av kostnaderna för sjukfrånvaro mellan olika företag. De som har en större andel korttidsfrånvaro kommer automatiskt att drabbas av högre kostnader än andra. Införandet av lagstiftningen om sjuklön innebär således i praktiken en form av avgiftsdifferentiering när det gäller korttidsfrånvaron. Detta torde emellertid inte utgöra tillräckligt incitament för att stimulera till arbetsmiljöförbättringar och övriga insatser som kan göras för att minska sjukfrånvaron.

Utredningsuppdraget

Problemen med arbetsskadeförsäkringen är mångfasetterade samtidigt som det är angeläget att skyndsamt nå fram till lösningar. En särskild utredare bör därför tillkallas för att från kommittén överta uppdraget att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen. För att undvika onödig tidsutdräkt bör utredaren bedriva sitt arbete så att det redan från början omfattar samtliga centrala frågor som uppdraget avser. Sålunda bör utredaren samtidigt dels överväga förslag till ändring av grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada, dels överväga under vilka förutsättningar försäkringsskyddet för arbetsskadade kan tillgodoses på annat sätt än genom nuvarande system.

Utredaren bör generellt uppmärksamma de administrativa konsekvenserna av förslagen samt även beakta att de inte får leda till utslagning eller utestängning av arbetskraft från arbetsmarknaden.

Arbetsskadebegreppet

Arbetsskadeförsäkringen har, vilket framhållits i olika sammanhang, be tydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och för möjligheterna att upptäcka nya arbetsmiljörisker. Genom arbetsskadeanmälningarna får ansvariga myndigheter, företag, organisationer och andra intressenter kännedom om brister i arbetsmiljön som leder till arbetsskador. För att försäkringen skall kunna fylla denna funktion är det viktigt att gränsen mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador kan upprätthållas. Detta gäller även om en annan ordning för regleringen av ersättningen till arbetsskadade införs än den som gäller idag. Också i det fall en obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata försäkringsbolag införs behövs ett instrument med vilket man med en rimlig grad av säkerhet kan identifiera de skador som faktiskt har sin grund i arbetet.

Frågan är om arbetsskadeförsäkringen med nu gällande presumtion om orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och en uppgiven skada leder till att en rimlig sådan gräns upprätthålls. Enligt min uppfattning är så inte fallet och jag anser det därför nödvändigt att åtgärder vidtas för att ändra detta förhållande. En befogad åtgärd bör då vara att överväga vilka ändringar som behövs när det gäller grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada.

Utredaren skall därför överväga och lämna förslag till ändring av de grundläggande bestämmelserna om arbetsskada i 2kap. lagen om arbets skadeförsäkring i syfte att åstadkomma en tydligare avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Med denna utgångspunkt bör utredaren kunna ompröva dessa regler utan någon särskild begränsning.

Utredaren bör också pröva behovet av anpassning av lagstiftning som anknyter till lagen om arbetsskadeförsäkring, t.ex. lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.

Vidare skall konsekvenserna för försäkringskassorna och förvaltnings domstolarna av ändrad lagstiftning så långt möjligt anges.

Utredarens förslag kan komma att inverka på de avtalsbundna försäkringar om ersättning vid arbetsskada som tillkommit efter överenskommelse i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, t.ex. Trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA). Utredaren bör analysera och bedöma konsekvenserna för dessa försäkringar av förslagen. Beaktas bör även om förslagen kan förväntas få återverkningar på benägenheten hos dem som skadas att föra fram skadeståndsanspråk mot arbetsgivare.

Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 30 april 1992.

Ändrad ordning för arbetsskadeersättning

Utredaren skall överväga i vad mån de arbetsskadades rätt till kompensa tion för inkomstbortfall kan tillgodoses på annat sätt än genom nuvarande ordning för prövning och utbetalning av ersättningar. Utredaren bör i första hand pröva förutsättningarna för en obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privata försäkringsbolag, dvs. ett system liknande det som finns på biltrafikens område. Fördelarna med en sådan försäkring är att premierna kan differentieras utifrån riskerna för arbetsskador hos företag och branscher samt att det därmed skapas ett incitament även för försäkringsbolagen att medverka till rehabiliteringen av de arbetsskadade. Det står emellertid utredaren fritt att överväga annan lämplig lösning.

Utredaren bör, om ett alternativ till nuvarande ordning ter sig framkom lig, utarbeta förslag till författningsbestämmelser som behövs som grund för ett nytt allmänt arbetsskadesystem. I ett sådant sammanhang torde få övervägas behovet av regler bl.a. om vem som skall vara skyldig att teckna en försäkring, vem som får meddela försäkring, vilka skador försäkringen skall omfatta, ersättningens storlek och vilken ordning som skall gälla för överprövning av beslut i uppkommande ersättningsärenden. Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på arbetsskadeområdet måste beaktas vid utformningen av de regler som behövs.

Om ett försäkringssystem av hittillsvarande modell trots allt skulle förordas skall utredaren överväga om och i vilken utsträckning arbetsskadeavgiften bör differentieras för att stimulera till arbetsmiljöförbättringar.

Utredaren skall också pröva möjligheten att differentiera arbetsgivarav gifterna med hänsyn tagen till företagens kostnader för sjukfrånvaro. Om förutsättningar bedöms föreligga skall förslag lämnas till ett system med differentierade arbetsgivaravgifter med syfte att skapa incitament för företagen att vidta åtgärder för att minska sjukfrånvaro och förtidspensionering.

Utredaren skall särskilt uppmärksamma de administrativa konsekvenserna, inklusive eventuella konsekvenser för domstolsväsendet, av ett diffe rentierat avgiftssystem samt beakta att systemet inte får leda till utslagning eller utestängning av arbetskraft från arbetsmarknaden.

Som tidigare nämnts har arbetsskadeförsäkringen betydelse för det före byggande arbetsmiljöarbetet. Arbetsskadeanmälningarna ligger till grund för arbetsskadestatistiken. Informationen till yrkesinspektionen och arbetarskyddsstyrelsens informationssystem om arbetsskador (ISA) måste tillgodoses. Utredaren skall därför överväga om och i så fall vilka åtgärder som behöver vidtas för att tillgodose arbetarskyddsverkets behov av information.

Konsekvenserna för socialförsäkringsadministrationen av ändrad lagstift ning skall anges, liksom vilken anpassning som kan behöva göras av lag stiftning som anknyter till lagen om arbetsskadeförsäkring.

Utredaren skall göra en samlad bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för de olika alternativen. I detta sammanhang skall utredaren också beakta att de nya regler om rehabilitering som träder i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:141, SfU16, rskr. 303) kan komma att få konsekvenser också för kostnaderna för arbetsskador. Avsikten med rehabiliteringsbestämmelserna är att ge personer med upprepad korttidssjukskrivning eller begynnande långtidssjukskrivning möjlighet till en tidig och aktiv rehabilitering med en rehabiliteringsersättning på samma nivå som den nuvarande arbetsskadesjukpenningen. I stor utsträckning bör detta komma att bli av betydelse för personer som drabbas av arbetsskador. Eftersom det kan förväntas att ett stort antal av dessa personer tidigt fångas upp av arbetsgivarnas och/eller försäkringskassornas rehabiliteringsverksamhet med en snabb återgång i lämpligt arbete som följd, kan det nya systemet antas få effekt i form av minskade kostnader för arbetsskador.

Vidare skall konsekvenserna av förslagen för de avtalsbundna försäkring arna om ersättning vid arbetsskada analyseras och bedömas.

De övergångsfrågor som uppkommer till följd av ny eller ändrad lagstift ning bör ägnas särskild uppmärksamhet och förslag utarbetas också i så dant avseende.

Vidare bör utredas vilka åtgärder som lämpligen kan vidtas för att ned bringa administrationskostnaderna för prövning och utbetalning av ersättningar enligt lagen om yrkesskadeförsäkring. Denna lag upphörde att gälla den 1juli 1977 men tillämpas alltjämt på skador som inträffat före denna dag. Kostnaderna för sjukpenning och livränta från yrkesskadeförsäkringen uppgick år 1990 till 1150milj.kr.

Mot bakgrund av de ändringar som kan komma att ske i fråga om arbets skadeförsäkringen bör det även övervägas vilka förändringar i administrativt hänseende av yrkesskadeförsäkringen jämte äldre lagstiftning som kan göras, t.ex. genom att föreskriva att en periodisk yrkesskadelivränta i ökad utsträckning får bytas ut mot ett kapitaliserat engångsbelopp.

Utredaren bör redovisa uppdraget i dessa delar senast före utgången av år 1992.

Ramar för arbetet

Till utredaren bör knytas dels en referensgrupp sammansatt av represen tanter för de i riksdagen ingående politiska partierna, dels en referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens parter.

För utredaren skall gälla kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt ning samt direktiven (dir. 1988:43) angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om arbetsskadeförsäkring

att låta det uppdrag som lämnats kommittén för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen övertas av en särskilt tillkallad utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att fullfölja utredningsarbetet med den inriktning jag angett i det föregående,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommit tén skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)