Beslut vid regeringssammanträde 1992--03--26

Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Mats Odell, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå åtgärder som ökar konkurrensen inom järnvägssektorn.

Bakgrund

I samband med 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, bil.1, TU19, rskr. 260) infördes en ny modell för det svenska järnvägssystemet. Modellen innebär bl.a. att ansvaret för investeringar och underhåll av bannätet numera vilar på en särskild myndighet, Banverket, medan affärsverket Statens järnvägar (SJ) skall driva järnvägstrafik på affärsmässiga grunder. Uppdelningen ger möjlighet att tillåta flera operatörer på bannätet.

Genom det trafikpolitiska beslutet indelades bannätet i stomjärnvägar, dvs. banor och bandelar som ansågs vara av nationell och internationell betydelse, samt länsjärnvägar. På stomnätet gäller som huvudregel att SJ har trafikeringsrätten för såväl person- som godstrafik. På länsjärnvägarna har trafikhuvudmän som avses i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik tilldelats trafikeringsrätten för persontrafik, medan SJ har trafikeringsrätten för i princip all godstrafik. De rådande villkoren för trafikering av det svenska järnvägsnätet ger således SJ ensamrätt att trafikera huvuddelen av bannätet.

SJ:s nuvarande koncernstrategi fastställdes i samband med 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 8, TU25, rskr. 325). Enligt strategin skall SJ-koncernen utvecklas mot ett heltäckande transportföretag. SJ kan således idag i egen regi producera och sälja heltäckande transportlösningar där järnvägstransporter ingår. Det gäller såväl persontrafiken där tåg och buss kan komplettera varandra som godstrafiken där tåg-, färje- och lastbilstransporter kan kombineras för att uppnå optimala transportlösningar.

Med hänsyn till de stora belopp som nu satsas på järnvägens infrastruktur är det angeläget att den färdigställda infrastrukturen utnyttjas så effektivt som möjligt. Syftet med avreglering och konkurrens i allmänhet är främst att stimulera till ett effektivt resursutnyttjande. Detta i kombination med en marknadsorienterad syn på produktion och prissättning kan leda till betydande samhällsekonomiska vinster.

Min grundläggande uppfattning är att ett avskaffande av konkurrensbegränsningar, genom avreglering och avmonopolisering och en allmänt skärpt konkurrenslagstiftning, är en viktig förutsättning för ökad kostnadseffektivitet inom de sektorer som sorterar under Kommunikationsdepartementet. Järnvägstrafiken är idag utsatt för konkurrens från andra trafikslag, en konkurrens som sannolikt kommer att öka bl.a. som följd av en avreglering avinrikesflyget. Såsom angetts i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 7) är det regeringens avsikt att också få ökad konkurrens inom järnvägssektorn. Det är min bedömning att en ökad konkurrens inom järnvägssektorn ger förutsättningar för förnyelse som kan leda till nya trafiklösningar.

En omställning av konkurrensförhållandena inom järnvägssektorn kräver emellertid dels en rad överväganden som rör organisation, ansvarsfördelning mellan SJ, Banverket m.fl. samt regler för fördelning av spårkapacitet m.m., dels en avvägning i tiden med hänsyn till de reella förutsättningarna för att konkurrensutsätta olika järnvägsprodukter. Jag anser att konkurrensen inom järnvägssektorn bör öka stegvis. Samtidigt måste nya aktörer ges reella möjligheter att komma in på marknaden. Målsättningen, såsom angetts i årets budgetproposition, är att järnvägstrafiken skall vara avreglerad senast den 1 januari 1995.

Europasamarbetet

Den övergripande målsättningen för arbetet med transportfrågor inom EG är att åstadkomma en helhetssyn på det europeiska transportsystemet. Det innebär bl.a. att EG skall utforma en gemensam transportpolitik, som tillförsäkrar konkurrens på lika villkor mellan olika transportslag. Riktlinjerna för EG:s transportpolitik är vidare att största möjliga frihet skall gälla för såväl transportörer som de transportköpande företagen.

Inom EG har direktiv antagits på järnvägsområdet (91/440/EEC). Dessa omfattar bl.a. järnvägsförvaltningarnas tillträde till bannäten i Europa, transittrafik i EG:s medlemsstater, principer för samhällsekonomiskt motiverad järnvägstrafik samt förslag om ett europeiskt nät för höghastighetståg och om internationell liberalisering av viss kombitrafik.

Nuvarande tidplan för ikraftträdande av ett EES-avtal innebär att Sverige fr.o.m. den 1januari 1993 skall följa regler om bl.a. rätt för internationella järnvägsgrupperingar att transitera på medlemsländernas infrastruktur.

Den svenska järnvägsmodellen följer EG-kommissionens järnvägspolitiska riktlinjer. När det gäller möjligheterna att åstadkomma konkurrens inom järnvägssystemet går den svenska modellen i vissa avseenden längre än EG:s nuvarande direktiv. Sverige är det enda land i Europa som gjort en direkt åtskillnad mellan infrastrukturen och tillhandahållandet av transporttjänster genom att skapa två separata organisationer.

Beslutade åtgärder

I regeringens proposition från den 12 mars 1992 om ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken (prop. 1991/92:130) föreslås att statens köp av interregional persontrafik på järnväg, och därtill sådan kompletterande persontrafik på stomnätet som köps av trafikhuvudmännen, bör ske i konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta innebär bl.a. att andra trafikutövare än SJ skall kunna få trafikeringsrätt på stomnätet fr.o.m. trafikåret 1993. Förslaget ligger i linje med min tidigare redovisade uppfattning att en ökad konkurrens inom järnvägssektorn bör införas stegvis.

I propositionen föreslås också vissa förändringar när det gäller tillståndsgivning till långväga busslinjetrafik. I fortsättningen skall det enligt propositionen vara järnvägsföretaget eller trafikhuvudmannen som skall göra sannolikt att den berörda järnvägstrafiken skadas i betydande mån om sökt tillstånd för busslinjetrafik beviljas.

I den tidigare regeringens uppdrag till Banverket den 2november 1989 om finansiering av en järnvägsförbindelse till Arlanda angavs att alternativt huvudmannaskap för såväl banan som trafiken kunde övervägas vid utformningen av finansieringslösningen. Denna möjlighet gäller alltjämt i det pågående arbetet med Arlandabanans finansiering.

Aktuella utredningar

Under våren 1991 initierade den tidigare regeringen en kartläggning och redovisning av förutsättningarna för och konsekvenserna av ökad konkurrens på bannätet. Uppdraget, som gavs till SJ, Banverket, Transportrådet och Statens pris- och konkurrensverk (SPK) avrapporterades till regeringen den 15 juni 1991. Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF) samt Railforum Sweden fick tillfälle att inkomma med synpunkter.

I flertalet rapporter framhålls betydelsen av att etablera intern konkurrens inom järnvägsområdet. SJ har dock angivit att konkurrens mellan flera operatörer innebär stora praktiska och ekonomiska svårigheter, bl.a. genom att det enligt SJ blir omöjligt att uppnå lönsamhet inom de rikstäckande gods- och persontransporterna. SJ föreslår istället ett utökat samarbete mellan SJ, industrin och länstrafiken samt att mindre företag ges möjlighet att driva matartrafik till de större godsterminalerna.

Banverket, SPK, Transportrådet m.fl. anger att etableringshindren självfallet är stora på en marknad som under lång tid dominerats av ett monopolföretag och att det därför krävs en rad olika åtgärder för att potentiella aktörer skall kunna komma in på järnvägsmarkna den. Banverket menar att den svåraste principfrågan vid en avreglering är formerna för hur spårkapacitet skall upplåtas till olika intressenter.

Uppdraget

Utredaren skall föreslå åtgärder som ökar konkurrensen inom järnvägssektorn. Arbetet skall bedrivas med förutsättningen att SJ:s nuvarande trafikeringsmonopol skall avvecklas stegvis fram till den 1 januari 1995.

Utredaren skall prioritera stegen i avregleringen utifrån regeringens förslag om ökad konkurrens fr.o.m. trafikåret 1993, utifrån behov av harmonisering i enlighet med EG:s direktiv samt utifrån förutsättningarna i tiden för att konkurrensutsätta olika järnvägsprodukter. Utredaren skall redovisa sina överväganden för stegen i avregleringsprocessen.

Utredaren skall vidare föreslå former för banupplåtelse. Det gäller såväl vem som skall ansvara för fördelningen av bankapacitet som vilka principer som skall vara styrande vid fördelningen. En särskild fråga i detta sammanhang är utformningen av avgifts- och upphandlingssystem. Utredaren kan härvid utforma olika system för banupplåtelse med hänsyn till järnvägsprodukternas individuella förutsättningar. Utredaren bör belysa konsekvenserna av förslagen i denna del för den nuvarande indelningen av bannätet i ett stomnät och ett länsjärnvägsnät.

I uppdraget ingår att klargöra behovet av nya riktlinjer beträffande förutsättningarna för utländska företag att bedriva järnvägstrafik i Sverige som en direkt följd av ett EES-avtal.

Utredaren skall också redovisa vilka åtgärder som krävs för att garantera operatörer likvärdiga konkurrensförutsättningar på bannätet. Härvid skall utredaren särskilt analysera hur gemensamma järnvägsfunktioner, som idag handhas av SJ, kan tillhandahållas på ett konkurrensneutralt sätt. Det gäller t.ex. trafikledning, tågplanekonstruktion, tidtabelläggning, stationstjänster, utbildning av personal, bangårdar som inte ingår i infrastrukturen, godsterminaler och underhållsverkstäder. Utredaren bör i detta sammanhang avväga effekterna på järnvägens konkurrenskraft vid en separering av olika funktioner i järnvägens produktionskedja mot vinsterna av flera operatörer inom samma järnvägsprodukt med access till gemensamma funktioner. I uppdraget ingår också att klargöra finansiering och former för samutnyttjande av gemensamma funktioner.

Järnvägstransporter är en bransch som traditionellt förknippas med höga etableringskostnader i fasta tillgångar utan alternativvärde, t.ex. etableringskostnader för inköp av rullande materiel. Utredaren skall särskilt belysa hur tillgången till lok och vagnar kan säkerställas effektivt och konkurrensneutralt för potentiella nya aktörer.

I uppdraget ingår att närmare analysera nuvarande ansvars- och rollfördelning mellan SJ, trafikansvariga, banhållare och andra intressenter samt rollfördelningen i en avreglerad marknad. Härvid bör frågan om de olika intressenternas inflytande över investeringar och underhåll på bannätet studeras särskilt.

Järnvägsinspektionen, vars uppgift är att tillse säkerheten i all spårburen trafik, är idag knuten till Banverket. Utredaren bör belysa hur inspektionens nuvarande uppgifter påverkas av en avreglering.

SJ och Banverket ansvarar i dagsläget för vissa beredskapsfunktioner. Utredaren skall klargöra hur dessa åtaganden kan säkerställas efter en avreglering.

Utredaren skall lämna förslag till eventuell lagstiftning och författningsreglering i övrigt som behövs vid en ändrad konkurrenssituation inom järnvägsområdet.

För arbetet gäller dels regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, dels regeringens direktiv (dir.1988:43) om EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Utredaren bör samråda med de myndigheter och organisationer som arbetar med eller berörs av förslagen.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 15 januari 1993 med en lägesrapport till regeringen senast den 15oktober 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag till åtgärder som ökar konkurrensen inom järnvägssektorn,

att besluta om sakkunniga, experter samt annat biträde till utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)