Sammanfattning av uppdraget

I vallagen (1997:157) finns det en del materiella brister som behöver rättas till. Detta gäller t.ex. bestämmelserna om röstsammanräkning. Den närmare utformningen av valförfarandet i skilda avseenden behöver också övervägas. Vidare är många av bestämmelserna i lagen svårtillgängliga och onödigt detaljerade.

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall se över bestämmelserna i vallagen och lämna förslag till en ny lag. Lagen skall innehålla de grundläggande reglerna om valförfarandet. Kompletterande valtekniska föreskrifter skall kunna meddelas av regeringen och Valmyndigheten.

Kommittén skall bl.a.

· föreslå hur ansvaret för den s.k. institutionsröstningen kan föras över till kommunerna,

· överväga om tiden nu är mogen för att samla hela det lokala ansvaret för genomförande av val hos kommunerna,

· se över systemet med budröstning och överväga om säkerheten i något eller några avseenden bör förstärkas,

· ta ställning till om brevröstningen skall finnas kvar och i förekommande fall arbeta in bestämmelserna om brevröstning i den nya vallagen,

· pröva frågan om proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige,

· ta upp frågan om införande av offentliga valförberedelser, och

· överväga i vilken utsträckning elektroniska förfaranden bör införas vid röstning i röstningslokal.

De nya vallagen skall tillämpas från och med 2006 års val.

Kommittén får redovisa resultatet av sitt arbete i ett eller flera delbetänkanden. En slutredovisning skall göras senast den 1 november 2004.

Bakgrund

1997 års vallag

Genomförda utredningar

I mars 1991 tillkallades en särskild utredare för att se över valförfarandet från administrativ och teknisk synpunkt (dir. 1991:13). Utredaren antog namnet Vallagsutredningen.

I april 1992 utvidgas uppdraget till att särskilt se över de bestämmelser som reglerar röstningsförfarandet för utlandssvenskar i syfte att göra det lättare för denna väljarkategori att delta i riksdagsvalen (dir. 1992:49).

Efter det att Vallagsutredningen i oktober 1992 överlämnat ett delbetänkande (SOU 1992:108) ombildades den till en parlamentariskt sammansatt kommitté, som antog namnet 1993 års vallagskommitté.

Kommittén överlämnade i mars 1994 slutbetänkandet Vallagen (SOU 1994:30).

Parallellt med arbetet med en ny vallag bereddes frågan om personval.

I början av år 1992 tillkallades Personvalskommittén med uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen samt överväga det lämpliga i att införa ett sådant inslag också vid val till beslutande kommunala församlingar (dir. 1991:121). I betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) redogjorde kommittén för olika modeller med inslag av personval samt lämnade förslag för att komma till rätta med problem kring missbruket av den fria nomineringsrätten.

Vid överläggningar mellan riksdagspartierna under hösten 1993 diskuterades bl.a. Personvalskommitténs förslag. Partierna kom då överens om att det i regeringsformen skulle införas en bestämmelse om att val till riksdagen sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst och att en personvalsreform borde föregås av försök. Som en följd av detta ändrades bestämmelserna i 3 kap. 1 § regeringsformen.

Vid överläggningarna enades man vidare bl.a. om att frågan om åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten och en eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar skulle utredas. I juni 1994 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté som fick i uppdrag att se över vissa frågor med anknytning till valsystemet (dir. 1994:49). Kommittén antog namnet Nomineringsrätts- och valkretskommittén.

Kommittén överlämnade i december 1995 betänkandet Vissa valfrågor (SOU 1995:143). Däri presenterades två modeller för att komma till rätta med missbruket av den fria nomineringsrätten.

I maj 1996 överlämnade Nomineringsrätts- och valkretskommittén betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66). Där redovisade kommittén ett antal förslag till förändringar i valsystemet i syfte att underlätta personvalsinslaget vid de allmänna valen år 1998.

Europeiska unionens råd har utfärdat direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. Direktivet omfattar allmänna och direkta kommunala val och riktar sig till medlemsstaterna. I en bilaga till direktivet bestäms närmare vilka de grundläggande lokala förvaltningsenheterna är i varje medlemsstat. För Sveriges del omfattas kommuner och landsting.

Den 17 september 1995 hölls det för första gången val i Sverige till Europaparlamentet. Valet reglerades i lagen (1995:734) om val till Europaparlamentet. Där beaktades de detaljerade och bindande bestämmelser om val och företrädare i Europaparlamentet som beslutats inom EG och som finns dels i en av rådet beslutad rättsakt (fogad till rådets beslut 76/787 av den 20 september 1976) om allmänna, direkta val till Europaparlamentet, den s.k. valrättsakten, dels i rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om individuella arrangemang angående unionsmedborgarnas rösträtt och valbarhet. I förarbetena till lagen framhölls att de grundläggande principer som den byggde på borde tillämpas även fortsättningsvis (prop. 1994/95:154, bet. 1994/95:KU40). Eftersom lagen endast gällde vid 1995 års val behövdes det nya regler för framtida val.

Regeringen lade i prop. 1996/97:70 fram förslag till en ny vallag huvudsakligen i enlighet med 1993 års vallagskommittés förslag.

· Valsystemet skall bidra till förverkligandet av folkstyrelsen. Det är av grundläggande betydelse ur politisk-demokratisk synvinkel att valsystemet, inbegripet valorganisationen, är så uppbyggt att det legitimerar valresultatet och att väljarna kan känna förtroende för detta och därmed också tilltro till att valets resultat är riktigt.

· Valsystemet måste vara säkert. I detta ligger att både regelverket och organisationen skall vara uppbyggt på så sätt att de hindrar manipulation av valresultaten. Valsystemet måste vidare vara rättssäkert ur väljarens perspektiv, bl.a. när det gäller frågor om röstlängd.

· Vidare bör valsystemet vara förutsägbart i den meningen att väljarna skall kunna förlita sig på att valresultatet bestäms av de regler som gäller och att valorganisationen fungerar så likformigt som möjligt.

· Det är av stor betydelse att valförfarandet ger förutsättningar för en effektiv administration och hantering. Detta gäller såväl personella och ekonomiska resurser som lokaler och utrustning.

· Vallagen bör innehålla en så långt det är möjligt fullständig reglering av valförfarandet. Ett huvudskäl för detta är att valförfarandet i huvudsak är gemensamt för de olika val som äger rum inom landet. Även för val som sker på annan valdag, som valet till Europaparlamentet, finns skäl att undvika en särskild lag med omfattande hänvisningar till den generella vallagen. Detta ställningstagande innebär att vallagen å ena sidan innehåller grundläggande regler om valförfarandet och å andra sidan detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Vallagen får en stor omfattning vilket ställer höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att vallagen bidrar till förståelse för hur valsystemet faktiskt är uppbyggt. Vallagen skall självklart också vara användbar för dem som tillämpar lagen.

· Det skall införas en bestämmelse om att val till riksdagen sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst.

· Ett syfte med omarbetningen av vallagen har varit att lagens uppbyggnad skall stå i överensstämmelse med ordningsföljden av de moment som genomförs vid ett val. För att uppfylla detta har flera omkastningar av reglerna gjorts. Vidare har eftersträvats att lagen skall vara enklare att hitta i.

· Väljarna har getts möjlighet att inom ramen för partivalssystemet avge en särskild personröst. Vilket genomslag en sådan personröst skall få i förhållande till partiernas rangordning av kandidaterna vid nomineringsprocessen avgörs av den spärr som gäller för att de särskilda personrösterna skall räknas för en kandidat. Spärren har satts till åtta procent vid riksdagsvalet och till fem procent vid övriga val.

· För att framhäva personröstningsmomentet och tydliggöra kandidaterna inför valen har det införts en frivillig reglering där partier som väljer att registrera sin partibeteckning också slutligt anmäler sina samtliga kandidater. Härigenom har också partiet getts ett skydd för sin partibeteckning.

· Behovet av strykningar och tillskrivna namn har bortfallit. Tillskrivna namn beaktas inte vid sammanräkningen för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Strykningar beaktas aldrig.

· Ersättare för ledamöter och företrädare skall i första hand utses på grundval av en kandidats personliga röstetal. Detta innebär för ersättarvalet att den s.k. listtroheten har frångåtts för de fall en kandidat fått personröster över spärren.

· Ett nytt system för framställning av röstlängder och röstkort har införts. Detta innebär att kvalifikationsdagen för rösträtt är 30 dagar före valdagen. Systemet med en alltid gällande röstlängd har ersatts med ett system där röstlängden endast tas fram då det skall hållas ett val. Den särskilda röstlängden för utlandssvenskar har tagits bort och utlandssvenskarna tas upp i samma röstlängd som övriga väljare.

· Permanenta regler om Sveriges val till Europaparlamentet har förts in i vallagen.

· Genom vallagen har det EG-direktiv genomförts som stadgar rätt för unionsmedborgare bosatta i en annan medlemsstat att där rösta i kommunala val.

Reglerna innebär att det tidigare kravet på tre års folkbokföring för att utlänningar skall ha rätt att rösta i kommunalval har tagits bort för unionsmedborgare. Treårskravet har också tagits bort för medborgare i Island och Norge.

Den nya vallagen tillämpades första gången vid 1998 års val.

I prop. 1998/99:46 föreslog regeringen ändringar i vallagen av innebörd att när en unionsmedborgare som inte samtidigt är svensk medborgare kandiderar i Sverige vid val till Europaparlamentet, skall valmyndigheten i det land där unionsmedborgaren är medborgare underrättas om detta. Det föreslogs också att unionsmedborgare som anmält en önskan om att tas upp i allmän röstlängd för val till Europaparlamentet skall tas upp i en röstlängd till dess han eller hon stryks från den på egen begäran eller villkoren för rösträtt inte längre är uppfyllda. Syftet med förslagen var att bestämmelserna i vallagen skall stämma överens med EG-rättens regler.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1998/99:KU19, rskr. 1998/99:141). Ändringarna trädde i kraft den 1 april 1999 (SFS 1999:128).

I samband med att konstitutionsutskottet behandlade förslaget till ny vallag (prop. 1996/97:70) underströk utskottet behovet av en utvärdering av 1998 års val och hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört i denna del (bet. 1996/97:KU16). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1996/97:177). Regeringen tillkallade därefter ett parlamentariskt sammansatt råd, Rådet för utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87, 1997:73, 1998:99 och 1999:61). Under hösten 1999 lämnade rådet delbetänkandet Personval 1998 - En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136).

I betänkandet lämnades förslag till vissa lagändringar. Rådet pekade också på ett antal frågor som borde behandlas särskilt. Detta gällde bl.a. valkretsarnas storlek och behandlingen av blanka röster.

Riksskatteverket (RSV) lämnade i februari 1999 förslag till ett antal ändringar i vallagen och pekade på ett antal områden som borde bli föremål för utredning. Det gällde bl.a. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek och valsedlarnas utformning. I november samma år lämnade RSV ytterligare förslag till ändringar i vallagen samt pekade på ytterligare områden som borde utredas. Det gällde bl.a. utlandssvenskarnas möjlighet att rösta. Slutligen väckte RSV frågan om funktionen att vara central valmyndighet borde flyttas till någon annan myndighet.

Mot denna bakgrund tillkallade regeringen i februari 2000 en särskild utredare för att göra en teknisk och administrativ översyn av delar av valsystemet.

Utredaren - Valtekniska utredningen år 2000 - skulle bl.a.

· göra en översyn av bestämmelserna om indelning i valdistrikt,

· göra en översyn av regelsystemet avseende möjligheterna att förtidsrösta och att rösta i vallokal,

· göra en översyn av formen för utlandssvenskars röstning och pröva om 10-årsgränsen för utlandssvenskars rösträtt kunde tas bort,

· överväga att flytta funktionen att vara central valmyndighet från Riksskatteverket till en annan myndighet,

· göra en översyn av bestämmelserna om framställning av röstlängder och röstkort samt om rättelse i röstlängden,

· föreslå ändringar av vallagens bestämmelser om valbarhetskrav så att de står i överensstämmelse med EU:s s.k. valrättsakt,

· föreslå en reglering som ger häktade och anhållna personer godtagbara möjligheter att kunna utöva sin rösträtt,

· överväga om det i vallagen uttryckligen skall anges att som vallokal i första hand bör väljas en lokal som är tillgänglig för personer med funktionshinder och i samband därmed också överväga om det skall vara möjligt för valförrättarna att i särskilda fall ta emot röster utanför vallokalen.

I juni 2000 överlämnade utredaren promemorian En ny central valmyndighet - Riksvalsnämnden. I promemorian behandlas frågan var funktionen att vara central valmyndighet i framtiden skall vara placerad och hur en lämplig framtida organisation för funktionen bör se ut. I promemorian föreslogs att en ny myndighet bildas för funktionen att vara central valmyndighet och att funktionen flyttas den 1 januari 2001 från Riksskatteverket till den nya myndigheten. Enligt förslaget skulle den nya myndigheten organiseras som en nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig förankring.

Den nya centrala valmyndigheten, Valmyndigheten, bildades den 1 juli 2001 (SFS 2001:240; jfr prop. 2000/01:100).

Sedan utredningens betänkande remitterats lade regeringen i en proposition i november 2001 fram förslag till ändringar i vallagen baserade på de förslag som lämnats av Rådet för utvärdering av 1998 års val och Valtekniska utredningen år 2000 (prop. 2001/02:53). Regeringens förslag innebar i huvudsak följande:

· Den som är intagen i häkte skall ha en generell rätt att rösta genom bud. Detsamma skall gälla för den som är intagen i en kriminalvårdsanstalt och som av säkerhetsskäl inte kan rösta i samma röstningslokal som övriga intagna.

· Om kommunen avser att som vallokal använda en lokal som inte är tillgänglig för fysiskt funktionshindrade, skall kommunen först samråda med länsstyrelsen om saken. Kommunen skall ange varför den gjort bedömningen att någon annan lokal inte kan användas i stället. Om det är omöjligt att använda någon lämpligare lokal, skall den som på grund av ett fysiskt funktionshinder inte kan avge sin röst i vallokalen i stället kunna göra det utanför lokalen.

· Duplettröstkort skall om möjligt kunna skrivas ut i alla röstningslokaler.

· Ett beslut om avslag på en begäran om rättelse av uppgifter i röstlängden skall kunna överklagas till Valprövningsnämnden innan valet hålls och inte som i dag först i efterhand.

· Vallagen anpassas till EU:s valrättsakt så att den som kandiderar i valet till Europaparlamentet och samtidigt innehar ett ämbete eller ett uppdrag som är oförenligt med uppdraget som Europaparlamentariker inte skall behöva lämna ämbetet eller uppdraget förrän när han eller hon tillträder sitt uppdrag i Europaparlamentet.

· Ett parti som har varit representerat i riksdagen på grund av att det har fått minst 4 % av rösterna i ett val, skall få sitt partistöd halverat om partiet i det följande valet får mindre än 2 % av rösterna.

· Som villkor för rätt till partistöd skall ett parti ha en auktoriserad eller godkänd revisor. Partiet skall vidare lämna in sin årsredovisning till Partibidragsnämnden.

Utredningen hade också föreslagit att hela det lokala ansvaret för genomförande av val skulle flyttas till kommunerna och att den s.k. poströstningen som en följd därav skulle avskaffas som ett särskilt institut. Regeringen ansåg dock att poströstningen tills vidare borde behållas som huvudregel för röstning som inte sker i vallokal (a. prop. s. 37 f.), och lade därför inte fram något förslag i denna del.

Riksdagen beslutade i huvudsak i enlighet med regeringens förslag. På förslag av konstitutionsutskottet gjordes dock reglerna i den tidsbegränsade lagen (1997:157) om brevröstning i vissa fall generella för alla utlandssvenskar (bet. 2001/02:KU8, rskr. 2001/02:147).

De nya bestämmelserna tillämpades första gången vid 2002 års val (SFS 2002:67 och 68).

Som framgått ovan har en av utgångspunkterna med den nuvarande vallagen varit att den skall innehålla en så fullständig reglering av valförfarandet som möjligt. Detta innebär att det i lagen finns dels grundläggande regler om valförfarandet, dels detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Lagens omfattning gör att man skall kunna ställa höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att lagen bidrar till förståelse för hur valsystemet är uppbyggt. Slutligen skall lagen vara användbar för dem som tillämpar den.

Det kan dock hävdas att de sistnämnda målen inte fullt ut har uppfyllts. Vallagen omfattar 20 kapitel om sammanlagt 350 paragrafer. Den upptar omkring 60 trycksidor med en textmängd om mer än 22 000 ord. Lagen tyngs av att i stort sett identiska bestämmelser upprepas på olika ställen, t.ex. såvitt avser hur röstningen går till eller vad som gäller när en röst skall lämnas genom bud. Bestämmelserna i lagens avslutande kapitel om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder är överflyttade i stort sett oförändrade från 1972 års vallag. Dessa bestämmelser måste betecknas som särskilt svårtillgängliga.

En allmän översyn av hela vallagen bör ske med inriktningen att göra lagen så enkel och lättillgänglig som möjligt utan att de grundläggande principer som bär upp valsystemet förändras.

Av 3 kap. 12 § regeringsformen följer att föreskrifter om val till riksdagen meddelas i lag. Vidare gäller enligt 8 kap. 4 § regeringsformen att föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom Europeiska unionen meddelas i lag.

En inte oväsentlig del av de bestämmelser som i dag finns i vallagen utgör sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 13 § första stycket 1 och tredje stycket regeringsformen. Såvitt avser de kommunala valen faller för övrigt regleringen inom området för regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen.

Det finns således utrymme för att flytta detaljbestämmelser som i dag finns i vallagen till föreskrifter som regeringen meddelar. I viss utsträckning bör det även vara möjligt för regeringen att delegera sina befogenheter i detta avseende till Valmyndigheten.

Det bör i sammanhanget noteras att det tidigare har ansetts vara en fördel att i stort sett samtliga regler om valförfarandet bestäms av riksdagen, eftersom alla riksdagspartier därmed får möjlighet att påverka reglernas innehåll, till skillnad från föreskrifter som beslutas av regeringen. Regeringen anser att detta är en relevant utgångspunkt även för framtiden. Detta innebär dock inte att den nuvarande ordningen är den mest lämpliga. Bestämmelser som avser rent tekniska förfaranden bör kunna flyttas till föreskrifter av lägre valör än lag. Utrymmet för sådana bestämmelser skall då klart avgränsas i den av riksdagen stiftade vallagen. En utgångspunkt bör vara att regeringen med riksdagspartierna på lämpligt sätt stämmer av innehållet i de förordningar på området som regeringen avser att utfärda. Därigenom uppnås den politiska förankring kring regelverket som bör eftersträvas innan regeringen tar ställning till frågor av detta slag.

När det gäller föreskrifter på myndighetsnivå har inrättandet av Valmyndigheten skapat nya förutsättningar till förankring hos riksdagspartierna och samhället i övrigt av den verksamhet som myndigheten bedriver. Valmyndigheten leds nämligen av en nämnd, som ansvarar för verksamheten. I nämnden ingår företrädare för olika delar av samhället. En förstärkning av nämndens sammansättning kan bli aktuell vid överlåtelse av normgivningsmakt till Valmyndigheten.

En sådan översyn av vallagstiftningen som nu sagts bör göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté.

Kommittén skall lämna förslag till hur reglerna om valförfarandet bör fördelas mellan lag, förordning och myndighetsföreskrifter.

· Lagen skall på ett enkelt, begripligt och pedagogiskt sätt reglera de viktigaste momenten i valförfarandet.

· Samtliga val skall regleras i en och samma lag.

· Den nya lagen skall tillämpas från och med 2006 års val.

· Regeringen eller, där detta är lämpligt, Valmyndigheten skall meddela valtekniska föreskrifter om verkställigheten av de grundläggande bestämmelser som finns i vallagen.

· De nuvarande bestämmelserna om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder i 18 och 20 kap.vallagen skall genomgå en fullständig revidering med bibehållande av de principer som ligger till grund för bestämmelserna.

Som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utredningen år 2000 lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om.

Erfarenheterna av 2002 års val visar att den s.k. poströstningen kunde genomföras på ett godtagbart sätt. Tillgängligheten för väljarna var dock något sämre än tidigare år. Andelen väljare som poströstade sjönk också.

Det finns inte något nu som talar för att strukturrationaliseringarna på postområdet inte skulle behöva fortsätta under kommande år. Frågan om ansvaret för förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt.

Kommittén skall överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Valtekniska utredningen år 2000 lade fram.

En särskild fråga i detta sammanhang är den s.k. institutionsröstningen enligt 12 kap.vallagen. I prop. 2001/02:53 konstaterade regeringen (s. 38) att Posten AB dittills svarat för denna på uppdrag av den centrala valmyndigheten. Regeringen framhöll att den centrala valmyndigheten kan anlita kommunerna för detta ändamål, i den mån bolaget inte kan åta sig den uppgiften i framtiden. När det gäller statliga institutioner, t.ex. kriminalvårdsanstalter, kan denna uppgift i stället utföras av institutionerna själva med egen personal.

Utfallet av 2002 års val visar att det finns en viss osäkerhet när det gäller kommunernas deltagande vid institutionsröstningen. För att trygga denna form av röstning är det därför inte tillräckligt med nuvarande regler, som bygger på frivillig medverkan från kommunernas sida. Kommunerna måste därför i vallagen åläggas ett direkt ansvar för institutionsröstningen. Kommittén skall lämna förslag till hur detta kan genomföras.

Bestämmelser om röstning genom bud finns i 14 kap.vallagen.

Väljare som är sjuka, funktionshindrade eller gamla och därför inte kan komma personligen till sin vallokal eller någon annan röstningslokal får lämna sin valsedelbar genom bud. Detta gäller även väljare som är intagna i häkte eller är intagna i kriminalvårdsanstalt och av säkerhetsskäl inte kan rösta i samma röstningslokal som andra intagna på anstalten.

Bud får vara väljarens make, sambo, barn, barnbarn, makes barn, sambos barn, fader, moder eller syskon. Bud får också den vara som yrkesmässigt eller på ett därmed likartat sätt ger väljaren vård eller på ett annat sätt brukar hjälpa väljaren i personliga angelägenheter. Den som anlitas som bud skall ha fyllt 18 år.

Väljare som vill rösta genom bud skall

• för varje slag av val avge sin röst och själv lägga en valsedel i ett valkuvert,
• i budets och ett vittnes närvaro lägga de valkuvert som gjorts i ordning i ett ytterkuvert för budröst,
• klistra igen ytterkuvertet,
• försäkra på heder och samvete att de gjort i ordning valkuvert och ytterkuvertet på detta sätt och att de på grund av funktionshinder, sjukdom eller hög ålder inte kan komma personligen för att rösta i vallokalen eller annan röstningslokal,
• intyga att valkuvert inte gjorts i ordning tidigare än vad som är tillåtet, och
• skriva denna försäkran och detta intyg på ytterkuvertet.

På ytterkuvertet skall budet och vittnet skriftligen intyga att väljaren själv har skrivit under försäkran och att de inte känner till något som gör att innehållet i försäkran inte är riktigt.

Ett vittne skall ha fyllt 18 år. Väljarens make eller barn eller makens barn får inte vara vittne. Detsamma gäller väljarens sambo eller sambons barn.

Budet skall skriva sitt namn, sitt personnummer och sin adress på ytterkuvertet.

Budet skall lämna ytterkuvertet för budröst i väljarens vallokal. Budrösten får också lämnas på ett postkontor, ett särskilt röstmottagningsställe eller ett röstmottagningsställe som anordnas av en utlandsmyndighet.

Budröstning är förenad med nackdelar, bl.a. när det gäller möjligheterna att bevara valhemligheten och att undvika situationer där väljaren utsätts för otillbörlig påverkan när valhandlingen utförs.

Hur röstningen skall gå till är alltid en fråga om avvägningar. Det säkraste sättet är röstning i vallokal, då väljaren själv infinner sig och valförrättarna kan förvissa sig om dennes identitet. Alla väljare kan dock inte rösta i vallokal. För att ta till vara dessa väljares medborgerliga rättigheter har därför budröstningen införts. Budröstning, liksom i än högre grad brevröstning (se vidare nedan), innebär emellertid något sämre säkerhet, eftersom väljaren aldrig uppträder inför någon offentlig valfunktionär. Detta är en naturlig följd av den avvägning som gjorts och som syftar till att så många väljare som möjligt skall kunna delta i valen.

Erfarenheterna av bl.a. 2002 års val gör att det kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan berörda intressen är den lämpligaste. Kommittén skall därför se över systemet med budröstning och överväga om säkerheten i något eller några avseenden bör förstärkas, t.ex. genom att det införs särskilda krav på dem som är vittnen. En grundläggande utgångspunkt skall dock vara att möjligheterna att rösta inte får försämras för de väljare som på grund av sjukdom, ålder m.m. inte själva kan ta sig till någon röstningslokal.

Som redan nämnts ansåg regeringen i samband med att den beslutade prop. 2001/02:53 att den dittillsvarande brevröstningen inte borde utvidgas (s. 42 f.). Eftersom brevröstningen inte längre kunde anses fylla någon särskild funktion för just sjömän och väljare i Tyskland och Schweiz, skulle konsekvensen av att regeringen inte lade fram något förslag i denna del bli att den tidsbegränsade brevröstningslagen upphörde att gälla vid utgången av år 2002.

Riksdagen beslutade dock att utvidga brevröstningen och göra den generell för alla utlandssvenskar. Någon ändring i fråga om brevröstningslagens giltighetstid gjordes dock inte.

I propositionen om folkomröstning om införande av euron gjorde regeringen bedömningen att det i avvaktan på en slutlig utformning av systemet med brevröstning är bäst i överensstämmelse med riksdagens beslut att brevröstningslagen skall tillämpas även vid folkomröstningen den 14 september 2003 (prop. 2002/03:46). Riksdagen har med anledning därav beslutat att brevröstningslagen skall införas igen för att gälla under tiden den 1 april-31 december 2003 (bet. 2002/03:FiU24, rskr. 2002/03:115).

Erfarenheterna av brevröstningen vid 2002 års val visar på en ökning av antalet felaktiga brevröster. Detta är i och för sig en naturlig konsekvens av att fler väljare än tidigare hade möjlighet att brevrösta. Men det kan också konstateras att andelen underkända brevröster ökade.

Brevröstningen är förenad med ett flertal nackdelar.

För det första innebär metoden samma risker som budröstning när det gäller möjligheterna att bevara valhemligheten och skyddet mot otillbörlig påverkan.

Metoden är också förhållandevis komplicerad. Det förhållandet att väljaren avger sin röst helt utan möjlighet till hjälp från någon offentlig valfunktionär gör att andelen felaktiga röster blir högre än vid andra valsätt.

En annan omständighet som heller inte skall underskattas i detta sammanhang är att det för många väljare saknas reella möjligheter att uppfylla kraven i 3 och 4 §§ brevröstningslagen om bevittning. För att ett vittne på ett korrekt sätt skall kunna bevittna iordningställandet av brevrösten måste vittnet själv kunna tillgodogöra sig innebörden av vad som sägs i texten på svenska på ytterkuvertet för brevröst. I många fall är detta över huvud taget inte möjligt. Väljarens make eller barn eller makens barn får nämligen inte vara vittne. Detsamma gäller sambo eller sambons barn.

Erfarenheterna visar att förutsättningarna för brevröstningen behöver ses över ytterligare. Kommittén skall närmare analysera genomförandet av brevröstningen vid 2002 års val samt 2003 års folkomröstning och ta ställning till vilka slutsatser som kan dras på grundval av en sådan analys. Om kommittén kommer fram till att brevröstningen skall finnas kvar även fortsättningsvis, skall den lämna förslag till bl.a. hur säkerheten kan förbättras och vad som kan göras för att minska andelen underkända brevröster. Reglerna om brevröstning skall i sådant fall permanentas och föras in i den nya vallagen.

Vid val till riksdagen är landet indelat i 29 valkretsar. Vid val till landstingsfullmäktige är varje landsting indelat i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner. I båda valen tillämpas en ordning med utjämningsmandat. Samtidigt finns det spärrar mot småpartier.

Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en valkrets. Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen skall utses minst 51 fullmäktige, skall kommunen delas in i valkretsar. Vid 2002 års val var 79 kommuner valkretsindelade.

I valen till kommunfullmäktige förekommer inga utjämningsmandat. Å andra sidan finns det inte någon småpartispärr vid det valet.

Frågan om proportionaliteten i de kommunala valen har diskuterats flera gånger sedan 1970-talet. Tanken på att vid de kommunala valen ha en ordning med småpartispärr och utjämningsmandat fanns redan då det riksproportionella systemet för val till riksdagen infördes i samband med den partiella författningsreformen 1969-70. Sedan ett system av det slaget börjat tillämpas för val till landstingsfullmäktige från och med 1976 års val har det vid olika tillfällen förts fram krav på att det skall införas ett mer proportionellt system också för val till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna.

Till grund för den nuvarande vallagen (1997:157) ligger bl.a. det arbete som utfördes av 1993 års vallagskommitté. Kommittén lämnade inte något förslag till utjämningsmandat eller småpartispärr för val till kommunfullmäktige (SOU 1994:30). De flesta remissinstanser hade inga invändningar mot detta. I sitt förslag till ny vallag uttalade regeringen i huvudsak följande (prop. 1996/97:70 s. 161).

Frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna har inte fått en helt tillfredsställande lösning. Detta torde delvis bero på den från tid till annan skiftande inställningen till huruvida en reform i syfte att öka proportionaliteten också bör förenas med en småpartispärr. Anledningen till att det varit svårt att uppnå enighet torde främst vara att önskemålet om ökad proportionalitet egentligen är oförenligt med kravet på att partier med små röstetal skall uteslutas från möjligheten att bli representerade i fullmäktige. En småpartispärr leder ju alltid till ett mindre proportionellt resultat än om någon spärr inte funnits. 1993 års vallagskommitté kunde inte enas i frågan och detta hade sin orsak i olika synsätt på behovet av att komplettera ett kommunproportionellt system med en småpartispärr och delade meningar om angelägenheten i att ha likartade system för val till landstings- och kommunfullmäktige. Kommittén valde därför att avstå från att lägga fram ett förslag.

Regeringen ansåg därför att det inte skulle införas några regler om utjämningsmandat eller småpartispärr i den nya vallagen. Riksdagen delade denna uppfattning (bet. 1996/97:KU16). Frågan om kommunala utjämningsmandat har därefter vid flera tillfällen tagits upp motioner, som alla har avslagits av riksdagen (bet. 1998/99: KU17, 2000/01:KU7 och 2001/02:KU8).

Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige har i olika sammanhang aktualiserats igen i samband med 2002 års val. Kommittén bör därför på nytt överväga denna fråga för att se om förutsättningarna för en förändring nu skulle vara annorlunda än då 1993 års vallagskommitté prövade saken.

1999 års författningsutredning har föreslagit att det skall införas ett system där de partier som önskar delta i allmänna val måste anmäla detta senast en viss tid före valet (SOU 2001:99). Förslaget innebär att endast de partier som har gjort en sådan förhandsanmälan deltar i fördelningen av mandat. Utredningen bedömde, i likhet med tidigare utredningar på området, att det inte är möjligt att införa ett sådant system utan att samtidigt ändra partibegreppet i regeringsformen (se SOU 1987:6 s. 149, SOU 1993:21 s. 187, SOU 1995:143 s. 146). Förutom ändringar i vallagen föreslog utredningen därför också en ändring i 3 kap. 7 § regeringsformen.

Utredningens förslag har fått ett i huvudsak positivt mottagande av remissinstanserna (dnr Ju/2001/8524). Mycket talar därför för att förslaget bör läggas till grund för lagstiftning. Ett flertal remissinstanser har dock haft synpunkter på den lagtekniska utformningen. Synpunkterna gäller t.ex. att de föreslagna tidsfristerna för anmälan delvis är olika beroende på vilket val anmälan avser och att förslaget saknar en uttrycklig lagbestämmelse om att ett parti måste vara en juridisk person för att få anmäla sitt deltagande i ett val.

Eftersom den nu aktuella kommittén skall lämna förslag till en helt ny vallag finns det inget som hindrar att kommittén på nytt överväger frågan om offentliga valförberedelser.

En ändring av 3 kap. 7 § regeringsformen kan träda i kraft tidigast den 1 januari 2007. Den nya vallagen skall dock kunna tillämpas från och med 2006 års val. Om även kommittén bedömer att ett system med offentliga valförberedelser kräver grundlagsändring, skall den lämna förslag till de justeringar av bestämmelserna i den nya vallagen som ett sådant system förutsätter och som i så fall skall träda i kraft samtidigt med grundlagsändringen. Det står då även kommittén fritt att på nytt se över lydelsen av den ändring i 3 kap. 7 § regeringsformen som i så fall aktualiseras.

Demokratiutredningen aktualiserade i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1) frågan om användningen av Internet i samband med allmänna val. Utredningen ansåg att det borde prövas praktiskt om och i vilken utsträckning den nya informationstekniken kan stimulera politiskt intresse och deltagande och föreslog därför att försök med Internetbaserad röstning borde genomföras i någon kommun. Alternativt kunde tekniken utvecklas i samband med skolval.

Valtekniska utredningen år 2000 ansåg att Internetröstning, innan den prövas i ett val, måste föregås av en omfattande försöksverksamhet (SOU 2001:25). Enligt utredningen är det först efter en sådan försöksverksamhet som man kan ta slutlig ställning till om förfarandet kan tillämpas i allmänna val. Utredningen presenterade ett elektroniskt röstningssystem för röstning via Internet som ansågs kunna uppfylla vissa grundläggande krav.

Vid det kårval som genomfördes vid Umeå universitet i maj 2001 fanns det möjlighet att rösta via Internet. Utvärderingen visar att Internetröstningen hade en begränsad betydelse för valdeltagandet men att metoden användes av en majoritet av de röstande (Statskontorets rapport 2001:23). Säkerheten var godtagbar vid ett val av detta slag. Säkerhetsproblemen generellt ansågs dock vara sådana att Internetröstning inte kunde rekommenderas för allmänna val med nuvarande teknik.

I propositionen Demokrati för det nya seklet ansåg regeringen att det för närvarande inte är aktuellt med röstning i allmänna val via Internet utanför vallokal (prop. 2001/02:80). Regeringen framhöll vikten av att valhemligheten kan upprätthållas och att identifieringen av väljare kan klaras. Valhemligheten måste vara absolut. Valförfarandet skall därför vara utformat så att väljaren kan lämna sin röst utan insyn av någon annan. Även om väljarens identitet kan fastställas med tillräcklig grad av säkerhet kan det inte garanteras att väljaren inte utsätts för otillbörlig påverkan i samband med att rösten avlämnas. Regeringen ansåg, liksom Demokratiutredningen, att det finns risk att ett elektroniskt röstningsförfarande via Internet medför att valhandlingen förlorar den tyngd, värdighet och symboliska betydelse som den traditionella valhandlingen har.

Enligt vad regeringen framhöll i propositionen borde informationstekniken däremot kunna användas för att underlätta röstning i vallokal och för röstsammanräkning. I regleringsbrevet för budgetåret 2001 gavs Valmyndigheten i uppdrag att följa den svenska och internationella utvecklingen i fråga om elektronisk röstning.

Mot den nu angivna bakgrunden skall kommittén överväga i vilken utsträckning elektroniska förfaranden bör införas vid röstning i röstningslokal. Kommittén skall särskilt beakta de fördelar sådana förfaranden kan ha för underrepresenterade väljargrupper, t.ex. unga och väljare som inte fullt ut behärskar det svenska språket, samt funktionshindrade väljare.

Enligt 10 kap. 1 § vallagen skall en vallokal vid val till riksdagen och vid val till landstings- och kommunfullmäktige hållas öppen för röstning mellan kl. 8.00 och 20.00 samt vid val till Europaparlamentet mellan kl. 8.00 och 21.00. Om väljarna i distriktet ändå får tillräckligt bra möjligheter att rösta, får valnämnden bestämma att vallokalen i ett visst valdistrikt skall vara öppen för röstning under kortare tid.

Erfarenheterna har visat att det är mycket få väljare som röstar mellan kl. 8.00 och 9.00. Frågan är därför om det är befogat att huvudregeln skall vara att vallokalerna skall öppna redan kl. 8.00. Kommittén skall överväga om den nuvarande huvudregeln om öppethållande inte bör ändras till att i stället avse tiden från kl. 9.00, med en möjlighet för valnämnden att bestämma att vallokalen skall öppna redan kl. 8.00 om det behövs.

Enligt 10 kap. 5 § vallagen får vid röstning i vallokal valförrättarna begära att väljaren uppger sitt fullständiga namn och sin födelsetid. När det gäller röstning på postkontor vid särskilt röstmottagningsställe, hos utlandsmyndighet eller genom lantbrevbärare skall enligt 11 kap. 8 §, 12 kap. 9 §, 13 kap. 7 § och 14 kap. 9 §vallagen väljare som inte är kända för röstmottagaren eller lantbrevbäraren legitimera sig. Om de inte gör det får de inte rösta.

Reglerna för kontroll av väljarnas identitet är således inte enhetliga. Dessutom råder det oklarhet om exakt vilka befogenheter en röstmottagare i en vallokal har när det finns osäkerhet om en väljares identitet. I den information till valförrättarna som Valmyndigheten tog fram inför 2002 års val sägs att valförrättaren i sådant fall bör be om väljarens legitimation och att väljaren får nekas att rösta om han eller hon inte kan styrka sin identitet på något acceptabelt sätt. Enligt uppgift har valnämnderna i vissa kommuner gått längre än så i sina rekommendationer, och uppmanat valförrättarna att regelmässigt be väljarna om legitimation.

Kommittén skall överväga om inte samma regler för identitetskontroll bör gälla oavsett var en väljare röstar. Utgångspunkten bör i så fall vara att väljaren skall legitimera sig för att få rösta. En väljare som är känd för röstmottagaren eller lantbrevbäraren skall dock inte behöva göra det.

I samband med behandlingen av 2001 års proposition med förslag till ändringar i vallagen m.m. (prop. 2001/02:53) gav riksdagen regeringen till känna att reglerna om rättelse i röstlängd såvitt avser utlandssvenskar borde ses över (bet. 2001/02:KU8 s. 39, rskr. 2001/02:147). Kommitténs uppdrag skall omfatta även en sådan översyn som riksdagens tillkännagivande avser.

Enligt 4 kap. 1 § vallagen skall för varje fastighet samtliga röstberättigade hänföras till samma valdistrikt. Bestämmelsen kan under vissa omständigheter leda till problem när det efter ett beslut om indelning i valdistrikt genomförs fastighetsbildningsåtgärder som berör fastigheter på vilka det bor ovanligt många människor. Enligt 4 kap. 3 § vallagen skall ett valdistrikt normalt omfatta 1 200-2 000 röstberättigade. Resultatet av en sådan fastighetsbildningsåtgärd kan bli att antalet röstberättigade i ett valdistrikt betydligt överstiger 2 000 personer samtidigt som antalet i ett annat distrikt är mycket litet. Detta är inte en godtagbar ordning. Kommittén bör därför lämna förslag om hur man kan undvika att sådana situationer inträffar.

Utöver vad som nu sagts får kommittén överväga även andra bestämmelser som reglerar genomförandet av val och - inom ramen för de grundläggande principer som bär upp valsystemet - lämna de förslag till förändringar som kommittén anser vara befogade.

Kommittén skall beakta den utvärdering av 2002 års val som gjorts av Valmyndigheten.

Kommittén skall lämna förslag till de föreskrifter som behövs för att komplettera den nya vallagen.

När det gäller förändringar av kommunala uppgifter skall den s.k. finansieringsprincipen beaktas.

Kommittén får om den anser det lämpligt lämna ett eller flera delbetänkanden.

En slutredovisning av utredningsarbetet skall göras senast den 1 november 2004.

(Justitiedepartementet)