Dir. 2006:15

Uppföljning av kostnadsutjämningssyste-

Kommittédirektiv

Uppföljning av kostnadsutjämningssyste-

met för verksamhet enligt LSS

Dir.

2006:15

Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att följa upp och se över det

nationella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind-

rade (LSS).

Sammanfattningsvis skall utredaren

• svara för en uppföljning och utvärdering av det natio-

nella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt

LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort

som lång sikt,

• bedöma i vilken utsträckning målet med systemet upp-

nåtts och om systemets utformning ger resultat som kan

betraktas som rättvisa,

• undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget

för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet

mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning,

ger ett rättvisande resultat,

• följa upp och vid behov se över de genomsnittskostna-

der för olika LSS-insatser som skall användas i beräk-

ningarna av standardkostnaderna,

• undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbar-

heten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat

på utfallet i LSS-utjämningen och vid behov föreslå åt-

2

gärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten,

samt

• undersöka om det finns samband mellan utjämningssy-

stemet och förändringar inom kommunens LSS-

verksamhet.

Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall vara ett ut-

jämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara

opåverkbara för den enskilda kommunen.

Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i sy-

stemet inför bidrags- och avgiftsåret 2007, skall förslag till så-

dana redovisas till regeringen senast den 1 juni 2006. Resteran-

de delar av uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2007.

Bakgrund

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind-

rade

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind-

rade (LSS) trädde i kraft den 1 januari 1994. LSS skall främja

jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.

Målet är att personer med omfattande funktionshinder skall ha

möjlighet att leva som andra medborgare i samhället. Genom att

ansvaret för de olika insatserna ligger hos kommunerna, marke-

ras att personer med funktionshinder skall ha samma ställning i

kommunerna som alla andra kommunmedborgare.

LSS är en rättighetslag. Alla som ingår i LSS personkrets

och dessutom uppfyller villkoren för de i lagen angivna insat-

serna har rätt till dessa. Insatserna skall anpassas till mottaga-

rens individuella behov och den enskilde skall i största möjliga

utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insat-

ser som ges. Av regeringens proposition om stöd och service till

vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) framgår att LSS

inte är en detaljstyrande lag utan syftar till att definiera rättighe-

ter för människor med funktionshinder. Kommuner och brukare

skall tillsammans utforma stödet på bästa möjliga sätt.

3

Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och ti-

digare utjämning

I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för

bl.a. omsorgen om personer med utvecklingsstörning från

landsting till kommuner. Huvudmannaskapsförändringen för

omsorgsverksamheten genomfördes länsvis successivt under

perioden 1991–1996. Huvudmannaskapet för stödet till perso-

ner med fysiska och psykiska funktionshinder åvilade vid denna

tidpunkt redan kommunerna.

Den ekonomiska regleringen av huvudmannaskapsföränd-

ringen skedde genom en skatteväxling, dvs. att landstinget

sänkte skattesatsen så mycket att det motsvarade kostnaderna

för den överförda verksamheten och att kommunerna i länet

höjde skattesatsen i motsvarande mån. Till följd av ojämnt för-

delade övertagna kostnader mellan kommunerna inom respekti-

ve län träffades länsvisa överenskommelser om s.k. mellan-

kommunala utjämningssystem. Den länsvisa kostnadsutjäm-

ningen löstes på olika sätt i enskilda län, vilket resulterade i att

det uppstod flera olika typer av modeller för utjämning mellan

kommuner – modeller med olika varaktighetstider.

Införandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för

LSS-verksamhet från och med 2004 föregicks av ett omfattande

utredningsarbete av olika kommittéer och arbetsgrupper. Frågan

och därmed sammanhängande problem blev därmed belyst i

flera betänkanden och promemorior (SOU 1994:70, SOU

1994:144, Ds 1996:47, Ds 1997:34, SOU 1998:151 och Ds

1999:72). En slutsats i dessa var att det fanns behov av en ut-

jämning av de stora kostnadsskillnader för LSS-verksamhet

som fanns mellan kommuner. Det var dock svårt att skapa ett

utjämningssystem som inte var påverkbart.

Under perioden 2001–2003 lämnades två statsbidrag till

kommuner som kompensation för höga kostnader avseende

verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115 för 2001–2002

och prop. 2002/03:1 för 2003). Dessa bidrag infördes i avvaktan

på att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verk-

samhet enligt LSS skulle införas. Statsbidragen har varit en

form av högkostnadsskydd för vissa kommuner. Det ena stats-

4

bidraget på 350 miljoner kronor per år kompenserade kommu-

ner med höga redovisade kostnader och det andra statsbidraget

på 100 miljoner kronor per år lämnades, efter ansökan, till

kommuner som hade särskilt höga kostnader på individnivå.

Regeringen gav Socialstyrelsen i uppdrag att utvärdera fördel-

ningsmodellen för dessa statsbidrag. Socialstyrelsens slutsats i

slutrapporten (dnr Fi2002/995) var bl.a. att vissa kommuner

överkompenserades genom den valda modellen. I syfte att få

säkrare statistik fick Socialstyrelsen i uppdrag att fr.o.m. 2000

inhämta statistik för LSS-insatser på individnivå.

Regeringen tillsatte i december 2000 en parlamentarisk

kommitté med uppgift att föreslå hur en utjämning av kostnads-

skillnader mellan kommuner för verksamhet enligt LSS skulle

kunna utformas. I november 2002 redovisade kommittén, som

antog namnet Kommittén för utjämning av LSS-kostnader, sitt

förslag till utjämningssystem i betänkandet Utjämning av LSS-

kostnader (SOU 2002:103). Sedan betänkandet remissbehand-

lats och Lagrådets yttrande över lagförslagen inhämtats, över-

lämnade regeringen i september 2003 propositionen Utjämning

av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade till

riksdagen (prop. 2002/03:151).

Ett nationellt system för utjämning av LSS-kostnader

Ett kostnadsutjämningssystem för verksamhet enligt lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS) infördes från och med den 1 mars 2004 (prop.

2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Systemet

regleras i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner

för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade respektive lagen (2003:887) om utjäm-

ningsbidrag för kommuner för kostnader enligt lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS-utjämningslagarna) samt i förordningen (2004:9) om ut-

jämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för

kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS-utjämningsförordningen). Hittills har

utjämningssystemet tillämpats under 2004 och 2005. Huvudsyf-

5

tet med utjämningen är att ge alla kommuner likvärdiga ekono-

miska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots

stora skillnader i andelen personer med beslut om insatser enligt

LSS och stora kostnadsskillnader för LSS-verksamhet. Kost-

nadsutjämningssystemet för LSS är nationellt, och utjämningen

sker i ett separat system helt skiljt från det ordinarie utjäm-

ningssystemet för kommuner och landsting.

Kostnadsutjämningssystemet omfattar samtliga kommuner.

För varje kommun beräknas en standardkostnad i kronor per

invånare för LSS-verksamhet. Kostnadsutjämningen sker ge-

nom att kommuner med en beräknad standardkostnad under

riksgenomsnittet betalar en avgift till staten som motsvarar

skillnaden mellan kommunens standardkostnad och den genom-

snittliga standardkostnaden i landet. Kommuner med en beräk-

nad standardkostnad över riksgenomsnittet får på motsvarande

sätt ett bidrag av staten. Särskilda införanderegler tillämpas un-

der 2004–2008 och kostnaderna för införandereglerna finansie-

ras under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. När

systemet är fullt infört kommer summan av bidragen i landet att

motsvara summan av avgifterna. Statistiska centralbyrån (SCB)

svarar för beräkningarna i systemet och Skatteverket beslutar

om bidrag till och avgifter för kommunerna. Under 2005 om-

fördelades i LSS-utjämningen närmare 1,8 miljarder kronor

mellan kommunerna.

Varje kommuns standardkostnad beräknas genom att antalet

personer med verkställda beslut om insatser enligt LSS multi-

pliceras med en nationell genomsnittskostnad för respektive

insats. Alla tre personkretsar i LSS och samtliga insatser enligt

lagen, med undantag av insatsen råd och stöd, samt assistanser-

sättning enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersättning

(LASS) ingår i beräkningen av standardkostnaden och omfattas

således av utjämningen. För att i kostnadsutjämningen även

kunna ta hänsyn till skillnader i vårdtyngd och till stordriftsför-

delar i verksamheten beräknas för varje kommun ett personal-

kostnadsindex och ett koncentrationsindex.

Skälet till att LSS-utjämningen lagts i ett separat system

skiljt från det ordinarie utjämningssystemet är att underlaget för

beräkningen av standardkostnaden skiljer sig från underlaget i

6

det ordinarie kostnadsutjämningssystemet. I det ordinarie ut-

jämningssystemet utgörs underlaget av faktorer som anses upp-

fylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen.

Underlaget i systemet för kostnadsutjämning för LSS-kostnader

utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna själva

fattat och som kommunen redovisat till Socialstyrelsen. Dessut-

om baseras beräkningen av varje kommuns personalkostnadsin-

dex bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen re-

dovisat till SCB i det s.k. räkenskapssammandraget.

I propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och

service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) bedömde

regeringen att frågan om huruvida verksamhet enligt LSS kan

infogas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet bör över-

vägas på nytt när lagens införandeperiod har avslutats. Införan-

deperioden pågår, enligt ikraftträdande- och övergångsbestäm-

melserna till LSS-utjämningslagarna, till och med 2008.

Regeringen beslutar inför varje bidrags- och avgiftsår om de

förändringar som skall göras i bestämmelserna om beräkningar-

na av bidrag och avgifter. Koncentrations- och personalkost-

nadsindex har hittills endast uppdaterats inför 2006 års utjäm-

ning. Skälet för att inte göra årliga uppdateringar är att minska

påverkbarheten på underlaget för systemet.

Riksdagen beslutade i november 2005 att vissa ändringar i

LSS-utjämningslagarna skulle träda i kraft den 1 januari 2006.

Lagändringarna innebär bl.a. att sådana fel och brister i under-

laget för beslut om bidrag och avgifter i utjämningssystemet

som påtalas först i samband med ett överklagande av Skattever-

kets slutliga beslut, skall beaktas av regeringen endast om det

finns synnerliga skäl (7 § andra stycket LSS-utjämningslagarna,

prop. 2005/06:7, bet. 2005/06:FiU13, rskr. 2005/06:19). Frågan

aktualiserades genom att kommuner i överklaganden påtalade

felaktigheter i sina inlämnade underlag efter det att Skatteverket

fastställt bidrag och avgifter i 2004 respektive 2005 års kost-

nadsutjämning för verksamhet enligt LSS.

7

Andra regeringsuppdrag med anknytning till LSS-utjämningen

För att belysa vissa frågeställningar med anknytning till kost-

nadsutjämningssystemet för LSS, som uppkommit efter att sy-

stemet infördes, har regeringen lämnat uppdrag till Socialstyrel-

sen och SCB.

Socialstyrelsen fick i december 2004 (dnr S2004/9430) upp-

draget att följa upp hur bestämmelsen om möjligheten för kom-

munerna att sluta avtal enligt 17 a § LSS fungerar, följa upp vad

som händer med de äldre individuella avtalen, hur vanligt det är

att kommuner upphäver beslut m.m. Uppdraget redovisades den

5 december 2005 i rapporten Nästan hemma – Uppföljning av

avtal enligt 17 a § och andra äldre avtal. En slutsats som dras är

att 17 a § LSS i huvudsak tillämpas på ett korrekt sätt. Det finns

dock enligt rapporten en risk att kommuner ger insatser i en an-

nan kommun i stället för att planera för att bygga egen verk-

samhet. Det framkommer vidare att ett stort antal äldre avtal

som träffats före kommunaliseringen har sagts upp.

SCB fick i december 2004 (dnr Fi2004/6593) uppdraget att

lämna förslag på en lämplig metod för att öka stabiliteten i

kostnadsutjämningssystemet. Uppdraget redovisades den 1 maj

2005 i promemorian Ökad stabilitet i LSS-utjämningen. SCB:s

promemoria har utgjort ett av flera underlag för regeringens

beslut om uppdatering av nämnda index för 2006.

Assistanskommittén (S 2004:06) skall bl.a. analysera orsa-

kerna till kostnadsutvecklingen för personlig assistans och kon-

sekvenserna av det delade finansieringsansvaret mellan staten

och kommunerna samt om detta förskjutit kostnader mellan sta-

ten, kommunerna och landstingen. Uppdraget skall slutredo-

visas senast den 31 mars 2007.

Behov av uppföljning

Regeringen redovisade i propositionen Utjämning av vissa

kostnader för stöd och service till funktionshindrade (prop.

2002/03:151) bedömningen att utjämningssystemet kontinuer-

ligt bör följas upp och ses över eftersom det är första gången

8

som kostnader för insatser enligt LSS kommer att utjämnas ge-

nom ett nationellt system. Frågan om utformningen av ett ut-

jämningssystem för insatser enligt LSS är enligt propositionen

komplicerad och olika former av beräkningar och antaganden

ledde fram till förslaget. Regeringen ansåg mot denna bakgrund

att en kontinuerlig granskning bör ske av hur utjämningssyste-

met fungerar och om dess utformning i olika delar leder till

rättvisa resultat m.m. En annan viktig fråga att granska kan en-

ligt vad regeringen uttrycker i propositionen vara om det finns

kopplingar mellan utjämningssystemet och förändringar i

kommunernas LSS-verksamhet.

Det finns således ett behov av att följa upp och se över ut-

jämningssystemet för verksamhet enligt LSS. Eftersom syste-

met började gälla under 2004 har det först nu blivit möjligt att

tillgodose detta uppföljningsbehov genom att t.ex. jämföra den

för varje kommun beräknade standardkostnaden för systemets

första utjämningsår, dvs. 2004, med de faktiska kostnaderna för

verksamheten samma år. Men det kan även vara av intresse att

t.ex. följa åren dessförinnan. Skillnader i effektivitet, serviceni-

vå och sättet att beräkna och redovisa kostnader och intäkter

m.m. innebär att någon exakt överensstämmelse mellan de båda

kostnaderna inte går att uppnå ens med ett utjämningssystem

som kan beakta alla skillnader i insatser och vårdbehov. Jämfö-

relserna bör emellertid kunna användas som ett underlag för att

bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts. Däri

ingår även att bedöma om systemets utformning ger resultat

som kan betraktas som rättvisa.

För att i kostnadsutjämningen även kunna ta hänsyn till

skillnader i vårdtyngd och till stordriftsfördelar i verksamheten

beräknas för varje kommun ett personalkostnadsindex och ett

koncentrationsindex. Beräkningen av varje kommuns personal-

kostnadsindex baseras bl.a. på de kostnader för verksamheten

som kommunen redovisat till SCB i räkenskapssammandraget.

För att begränsa den kommunala redovisningens påverkbarhet

på kostnadsutjämningen uppdateras inte personalkostnads- och

koncentrationsindex inför varje års utjämning. Graden av på-

verkbarhet i systemets alla delar behöver följas upp för att det

9

skall bli möjligt att bedöma i vilken utsträckning de av kommu-

nerna lämnade underlagen kan ha inverkat på utfallet.

I olika sammanhang har synpunkter framförts på tidsefter-

släpningen i redovisningen av de LSS-insatser som används i

utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren.

Tillsammans med annat underlag, bl.a. från SCB:s ovan nämn-

da promemoria Ökad stabilitet i kostnadsutjämningen, bör kost-

nadsredovisningen kunna bidra till bedömningen av hur utjäm-

ningssystemet fungerar och om det, trots viss eftersläpning, ger

rättvisande resultat.

Kostnadsutjämningen för LSS har kritiserats för att de pre-

liminära beräkningarna kommer sent, vilket inte ger tillräckliga

planeringsförutsättningar för kommunerna. Även i det ordinarie

kostnadsutjämningssystemet lämnar SCB preliminära beräk-

ningar till kommuner och landsting först den 1 oktober året före

utjämningsåret. SCB:s möjlighet att lämna preliminära beräk-

ningar tidigare styrs av LSS-utjämningsförordningen, men skul-

le kunna tidigareläggas om de uppgifter som kommunerna läm-

nar i samband med räkenskapssammandraget lämnades in på

utsatt tid.

De genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som an-

vänds i beräkningarna av standardkostnaderna har baserats dels

på kommunernas räkenskapssammandrag, dels på uppgifter från

ett urval kommuner som lett fram till vissa uppskattningar om

hur kostnaderna fördelas mellan de olika insatserna. Dessa upp-

skattningar behöver följas upp och eventuellt uppdateras. Med

hänsyn till att insatser kan ha olika utformning och variera stort

i kostnader kan eventuellt även insatser behöva omdefinieras.

Finansutskottet konstaterar i sitt betänkande Vissa kommu-

nalekonomiska frågor (bet. 2005/06:FiU13) att regeringen avi-

serar en uppföljning av systemet för LSS-utjämning i proposi-

tionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 2005/06:7).

Utskottet förutsätter att uppföljningen bl.a. kommer att omfatta

uppföljning av hanteringen av fel i underlaget för beslut om

bidrag och avgifter, kommunernas kontrollverksamhet samt

rättssäkerheten i Skatteverkets respektive regeringens bedöm-

ningar vid överklagande.

10

Uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att följa upp och utvärdera det

nationella kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet.

Vid behov skall utredaren föreslå förändringar på såväl kort

som lång sikt.

I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med

systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga eko-

nomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots

stora skillnader mellan kommunerna i andelen personer med

beslut om insatser enligt LSS och kostnader för LSS-

verksamhet. Däri ingår även att bedöma om systemets utform-

ning ger resultat som kan betraktas som rättvisa.

Utredaren skall undersöka effekterna av tidseftersläpningen

för de LSS-insatser som används i utjämningsberäkningarna

samt stabiliteten i utfallet mellan åren. Annat underlag, bl.a.

från SCB:s uppdrag om systemets stabilitet, bör kunna bidra till

att bedöma hur utjämningssystemet fungerar och om det, trots

viss eftersläpning, ger rättvisande resultat.

Det förekommer att kommuner har sagt upp kostnadsavtal

om LSS-insatser och hänvisat till kostnadsutjämningen trots att

systemets införande inte ändrat de legala förutsättningarna för

detta. Om det finns oklarheter i nuvarande regelverk som har

direkt inverkan på kostnadsutjämningen bör sådana påtalas av

utredaren. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att föreslå

förändringar i sådan lagstiftning.

De genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som skall

användas i beräkningarna av standardkostnaderna skall följas

upp och vid behov uppdateras. Med hänsyn till att insatserna

kan ha olika utformning och variera stort i kostnader kan even-

tuellt även insatserna behöva omdefinieras.

Eftersom underlaget för LSS-utjämningen utgörs av beslut

om insatser som kommunerna fattat kan en påverkbarhet inte

uteslutas. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns

personalkostnadsindex bl.a. på de kostnader för verksamheten

som kommunen redovisat. Utredaren skall undersöka om och i

så fall hur och i vilken omfattning denna påverkbarhet kan ha

inverkat på utfallet i LSS-utjämningen. En särskild granskning

11

skall göras av de statistiska uppgifter som kommunerna lämnar

till statistikansvariga myndigheter. I detta avseende är det av

stor vikt att utredaren granskar hur räkenskapssammandraget

förändras sedan kommunerna har lämnat uppgifter till SCB året

före utjämningsåret fram till det datum Skatteverket fastställer

bidrag och avgifter. Utredaren skall särskilt belysa förändringar

i räkenskapssammandraget för 2004.

Utredaren skall se över möjligheterna att öka kvaliteten i

uppgiftslämnandet och formerna för det och i det sammanhang-

et beakta finansutskottets uttalande om hantering av fel i under-

laget. Mot bakgrund av den påverkbarhet som finns skall utre-

daren överväga om stora skillnader i verksamhetskostnader som

beror på mycket kvalificerade stödinsatser kan beaktas på annat

sätt än genom personalkostnads- och koncentrationsindex. Ut-

redaren bör bl.a. pröva lösningar som innebär att systemet kan

förenklas och att påverkbarheten samtidigt minskas. Om en för-

enkling kan komma att leda till att systemet ger en sämre träff-

säkerhet bör utredaren föreslå hur denna kan förbättras. Ut-

gångspunkten för förslagen på lång sikt skall dock i första hand

vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet

att vara opåverkbara för den enskilda kommunen.

Utredaren skall också överväga om det går att ge kommu-

nerna bättre planeringsförutsättningar genom att tidigarelägga

den tidpunkt då SCB skall lämna preliminära uppgifter till

kommunerna året före utjämningsåret.

I uppdraget ingår att undersöka om det finns samband mel-

lan utjämningssystemet och förändringar inom kommunernas

LSS-verksamhet. Förändringar av kostnader och insatser är då

av särskilt intresse.

Förslaget på kort sikt skall avse hur kostnadsutjämningen för

2007 och 2008 bör utformas så att påverkbarheten minskar och

träffsäkerheten ökar. Utformningen av kostnadsutjämningen på

lång sikt skall avse tiden efter införandeperiodens slut, dvs. från

och med 2009.

Utredaren bör under arbetet samråda med Assistanskommit-

tén.

12

Redovisning av uppdraget

Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i systemet

inför bidrags- och avgiftsåret 2007, skall sådana förslag redovi-

sas till regeringen senast den 1 juni 2006. Resterande delar av

uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2007.

(Finansdepartementetet)