Dir. 2007:10

Anslutning av anläggningar för förnybar

Kommittédirektiv

Anslutning av anläggningar för förnybar

elproduktion m.m. till elnätet.

Dir.

2007:10

Beslut vid regeringssammanträde den 1 februari 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra följande:

• Utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar

elproduktion skapar hinder för en storskalig utveckling

och utbyggnad av den förnybara elproduktionen.

Bedöms förändringar av regelverket krävas skall

utredaren lämna sådana förslag.

• Lämna förslag till hur nuvarande reducerade nätavgift

för mindre elproduktionsanläggningar enligt 4 kap. 10 §

ellagen (1997:857) kan ersättas av enhetliga principer

för bestämmandet av nätavgifter för produktions-

anläggningar samt undersöka behovet av och lämna

förslag till eventuella övergångsbestämmelser avseende

nätavgifter för befintliga anläggningar färdigställda före

den 1 januari 2007.

• Kartlägga förekomsten av små produktionsanläggningar

för förnybar el i Sverige och göra en bedömning av

sådana anläggningars framtida utveckling.

• Lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i

övrigt som krävs för att ett undantag från nuvarande

krav på timvis mätning, beräkning och rapportering för

inmatning av el från små anläggningar för förnybar

elproduktion skall kunna införas.

• Lämna förslag till generella, icke diskriminerande rikt-

linjer enligt vilka ersättning kan bestämmas vid

2

inmatning av el, från mindre

elproduktionsanläggningar.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 januari 2008.

Bakgrund

Överföring av el (nätverksamhet) är ett naturligt monopol som

regleras i ellagen (1997:857) och övervakas av Energimark-

nadsinspektionen vid statens energimyndighet. Regleringen av

nätverksamhet syftar till att verksamheten skall bedrivas

effektivt och rationellt samt att nätföretagens monopolställning

inte skall missbrukas till nackdel för kunder och övriga aktörer

på elmarknaden. Enligt bestämmelser i 2 kap.ellagen krävs till-

stånd (nätkoncession) för att bygga och använda elektriska

starkströmsledningar. Det finns två typer av koncessioner, nät-

koncession för linje (linjekoncession) som avser en ledning med

i huvudsak bestämd sträckning respektive nätkoncession för

område (områdeskoncession). Det är, enligt huvudregeln,

Energimarknadsinspektionen som prövar frågor om nät-

koncessioner, som inte avser utlandsförbindelser. Energimark-

nadsinspektionens beslut kan överklagas till regeringen.

Områdeskoncessionen meddelas för lokalnät och innebär en

rätt för innehavaren att bygga och använda ett ledningsnät upp

till en viss spänningsnivå inom ett geografiskt avgränsat om-

råde. Spänningsgränsen anger den högsta tillåtna spänning som

får finnas på ledningsnätet och markerar också omfattningen av

monopolet på ledningsbyggande och anslutningar inom om-

rådet. Linjekoncessionen är avsedd för de högre spännings-

nivåerna på stamnätet och regionnätet.

Den som har nätkoncession är skyldig att, om inte särskilda

skäl finns, på skäliga villkor ansluta en anläggning till

ledningsnätet och överföra el för annans räkning på skäliga

villkor. För detta skall innehavaren av produktionsanläggningen

betala nättariff, dvs. en engångsavgift i form av en

anslutningsavgift samt överföringsavgifter under den tid som

anläggningen är ansluten. I vissa fall skall innehavaren av pro-

3

duktionsanläggningen också betala en engångskostnad för el-

mätare med insamlingsutrustning och för dess installation.

En huvudprincip i ellagen är att nättariffer skall vara skäliga.

Med nättariffer avses både avgifter för överföring av el och av-

gifter för anslutning. Nättarifferna skall vara utformade så att

nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten

är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna

för att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessinshavarens

sätt att bedriva nätverksamheten. Vidare skall nättarifferna vara

objektiva och icke-diskriminerande. Detta gäller avgifter för

såväl inmatning som uttag av el.

Huvudprincipen när det gäller anslutningsavgifter är att de

skall vara kostnadsriktiga. Vidare skall avgifterna särskilt

beakta anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade

effekten i anslutningspunkten. Av förarbetena framgår att den

som önskar ansluta sig också skall stå för de direkta

merkostnader som anslutningen orsakar för berörda nätägare,

dvs. betala den s.k kundspecifika kostnaden för anslutningen.

Principen har blivit rättsligt prövad vid ett flertal tillfällen.

Kammarrätten i Stockholm har uttalat ett stöd för denna tolk-

ning och vidare ansett att i det fall anslutningen medför

kostnader, t.ex. för förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad,

och dessa kommer fler än anläggningsägaren till godo, skall de

inte bedömas som kundspecifika och därför bekostas av nät-

ägaren (mål nr 4389-2001). Kostnaden får i detta fall finansieras

på annat sätt, t.ex. genom överföringsavgifterna och på så sätt

slås ut på övriga kunder inom området. Kammarrätten i

Stockholm har vidare anfört att även om kostnader inte är

kundspecifika så skall de bäras av producenten om de aktuella

åtgärderna inte innebär någon direkt nytta för nätföretaget eller

för de befintliga kunder som är anslutna till nätföretagets elnät.

Nuvarande regelverk innebär således att anläggnings-

innehavaren får räkna med att själv få stå för de kundspecifika

kostnaderna för att ansluta sin anläggning till elnätet. Den

kundspecifika delen kan ofta bli mycket betydande när t.ex. den

anslutande anläggningen ligger utanför sammanhållen

bebyggelse och långt från befintligt elnät.

4

När det gäller kostnaden för elmätare med tillhörande

insamlingsutrustning och dess installation är utgångspunkten att

denna skall betalas av produktionsinnehavaren och vara

kostnadsriktig. Om en innehavare av en produktionsanläggning

och ett elnätsföretag inte kan komma överens om

anslutningsavgiftens storlek eller kostnaden för elmätare med

tillhörande insamlingsutrustning, skall tvisten, efter ansökan,

prövas av Energimarknadsinspektionen. När det gäller över-

föringstariffen kan Energimarknadsinspektionen granska denna

inom ramen för sin tillsyn av nättarifferna. En enskild kunds

överföringstariff prövas som huvudregel inte. Undantag gäller

dock nättariffer för anläggningar som kan leverera en effekt om

högst 1 500 kW (dvs. småsakliga produktionsanläggningar).

Om utvecklingen av elproduktion i Sverige

Elproduktionsanläggningar, framför allt vattenkraftverk,

började byggas i Sverige från slutet av 1800-talet. Under 1940-

talets första hälft var den genomsnittliga årliga vattenkrafts-

produktionen 10 TWh el. Den storskaliga utbyggnaden av

vattenkraften skedde under perioden 1945–-1980 och i dag

producerar vattenkraften ca 65 TWh el under ett år med normal

nederbörd. Kärnkraften byggdes ut från mitten av 1970-talet

och har sedan 1985 i genomsnitt producerat ca 68 TWh el per

år. Gemensamt för den historiska utbyggnaden av vatten- och

kärnkraften är att utbyggnaden av elproduktionen och elnätet

skedde parallellt. Det innebar sannolikt att dåvarande förutsätt-

ningar skiljer sig betydligt åt från dagens förutsättningar.

Genom omregleringen av elmarknaden 1996 lades ett nytt

regelverk och därmed ett nytt synsätt fram. Reformen innebar

grundläggande förändringar av hur elmarknaden fungerade samt

att nya rättigheter och skyldigheter infördes för marknadens

aktörer. Den grundläggande förändringen ligger bl.a. i en tyd-

ligare ansvars- och rollfördelning mellan marknadens aktörer.

Produktion och försäljning av el skall ske i konkurrens. Över-

föring av el betraktades som ett naturligt monopol och måste

regleras och övervakas för att tillförsäkra kunderna skäliga vill-

kor för överföringen. Det övergripande tekniska ansvaret för

5

den nationella balansen (systemansvaret) ålades staten. Skyldig-

heterna för innehavare av nätkoncession ändrades. Kon-

cessionshavaren blev skyldig att på skäliga villkor ansluta

andras ledningar och överföra el oberoende av vem som är

ägare till elen.

Den pågående omställningen av energisystemet samt ett ökat

behov av el leder till ett ökat behov av investeringar i ny elpro-

duktionskapacitet. Genom propositionen Samverkan för en

trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop.

2001/02:143) lades målet fast att användningen av el från förny-

bara energikällor ska öka med 10 TWh el till år 2010 jämfört

med 2002 års nivå. I propositionen föreslogs också att ett

nationellt planeringsmål för vindkraft skulle fastställas och

omfatta 10 TWh el fram till år 2015. Ambitionen om använd-

ningen av el från förnybara energikällor har därefter höjts till 17

TWh el till år 2016 i samband med förslaget att öka lång-

siktigheten i elcertifikatsystemet i propositionen Förnybar el

med gröna certifikat (prop. 2005/06:154).

En viss del av utbyggnaden av förnybar elproduktion

bedöms komma att ske i form av biobränslebaserad kraftvärme,

som normalt lokaliseras i områden med stabila elnät, antingen i

tätorter eller vid större industrier. För att nå målet till år 2016

bedöms det dock också krävas en storskalig utbyggnad av vind-

kraften.

Nätanslutning av anläggningar för förnybar elproduktion

Generellt kan det konstateras att det är svårt att på ett

planmässigt sätt fastslå vilka delar av det svenska elnätet som

kan behöva förstärkas vid en storskalig utbyggnad av förnybar

elproduktion. Vindkraftsutredningen (SOU 1998:152) pekade

på att det fanns ett behov att förstärka elnäten på ett flertal

platser. De kartläggningar som därefter gjorts, bl.a. av Energi-

myndigheten, visar att de platser som har goda vindlägen ofta

ligger i glest bebyggda områden med få abonnenter. Anslutning

av vindkraft i sådana områden kan kräva kostsamma

investeringar i det elnät till vilket anslutningen sker.

6

Elnäten skall ha en viss kapacitet för den givna förbruk-

ningen respektive produktionen som finns i området. Detta

gäller alla delar av elnätet, stamnät, regionnät och lokalnät.

Ansvaret för en ändamålsenlig utbyggnad ligger sedan flera

decennier på nätföretagen. Generellt sett har nätföretagen dock

inte haft anledning att beakta eller förutse den storskaliga

utbyggnad av den förnybara elproduktionen som nu håller på att

planeras och genomföras. Större etableringar av förnybar elpro-

duktion kan innebära att elnätet, det lokala, regionala eller det

nationella stamnätet, når sin kapacitetsgräns och att det inte

finns utrymme i elnätet för att möjliggöra anslutning av förny-

bar elproduktion. Om en större anläggning ansluts till ett lokalt

eller regionalt nät kan också det överliggande elnätet behöva

förstärkas. Det gäller t.ex. en större utbyggnad i Norrlands

inland, som kan innebära att regionnätet och stamnätet måste

förstärkas samt också vid anslutning till elnätet av havsbaserade

vindkraftparker.

Som beskrivits ovan har elnätsföretagen en anslutnings-

skyldighet. Undantag gäller dock om det finns särskilda skäl.

Av förarbetena (prop. 1996/97:136 s. 141) framgår att kapa-

citetsbrist kan utgöra ett sådant särskilt skäl som innebär att nät-

företaget kan neka en anslutning. Det torde dock vara så att

bristande kapacitet inte i sig hindrar en anslutning utan att det i

stället uppstår behov av större investeringar i elnäten som då

skall finansieras av anläggningsägaren eller indirekt av elnäts-

kunderna. Ofta torde sådana investeringar innebära en trapp-

stegseffekt på kapacitet i nätet och på kostnaden, som kan vara

avsevärda. Situationen på Gotland kan nämnas som ett exempel

på behovet av tillkommande investeringar i elnätet som en

direkt följd av vindkraftsetableringar, t.ex. har nya hög-

spänningsledningar varit nödvändiga att bygga som en direkt

följd av utbyggnaden.

Enligt det nu rådande rättsläget skall det elnätsföretag som

anläggningen ansluts till debitera den anslutande producenten

de kundspecifika kostnader som anslutningen medför. Trots att

vissa principer utvecklats i praxis för vad som är en skälig

anslutningsavgift, ger dagens regelverk ofta upphov till tvister

mellan den anslutande producenten och lokalnätsföretaget.

7

Även om parterna kan vända sig till Energimarknads-

inspektionen vid en tvist, motverkar en utdragen rättsprocess en

snabb utbyggnad av ny elproduktion. Det finns exempel på

rättsprocesser som tagit upp till åtta år innan beslut fastställts i

kammarrätten. Dagens ordning för att beräkna anslutnings-

avgifter innebär så stora kostnader för den anslutande att en

utbyggnad ibland inte blir av, trots att förutsättningarna i övrigt

är goda och skulle främja elmarknadens utveckling.

Regelverket för hur anslutningsavgifter skall utformas är för

närvarande föremål för utredning inom ramen för Energinätsut-

redningen (dir. 2006:39). Energinätsutredningen skall lämna

förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs

för att införa en ny ordning angående bestämmande av

anslutningsavgifter. Regelverket kan komma utformas på olika

sätt. Antingen så att tillsynsmyndigheten skall godkänna eller

fastställa elnätsföretagens anslutningsavgifter eller så att

tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa nätföre-

tagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna innan an-

slutningsavgifterna eller metoderna träder i kraft.

Nedsättning av nätavgiften för mindre elproduktions-

anläggningar

Mindre elproduktion definieras enligt 4 kap. 10 § ellagen som

en anläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilo-

watt. En anläggning för mindre elproduktion skall betala sin

fulla anslutningskostnad. Däremot skall mindre elproduktions-

anläggningar endast betala den del av nätavgiften som mot-

svarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och

rapportering på nätkoncessionhavarens nät. Det innebär att nät-

koncessionshavarens årliga kostnader för drift och underhåll av

elnätet m.m. som övriga kunder betalar (inklusive anläggningar

större än 1500 kW), inte får tas ut. Om flera mindre anlägg-

ningar gemensamt matar in el på elnätet skall dessa anlägg-

ningar betraktas som separata anläggningar vad avser nät-

avgifter. Denna undantagsbestämmelse har med tiden kom-

pletterats med ytterligare regler. En viss praxis håller också på

att utvecklas. Bestämmelsen infördes i samband med att det nya

8

elmarknadssystemet började gälla år 1996 och motiverades med

att den miljövänliga mindre elproduktionen bör få ekonomiska

villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad, och att utform-

ningen av nättariffen för inmatningspunkter på lokalnäten

kommer att få en avgörande betydelse för sådana pro-

duktionsanläggningars lönsamhet (prop. 1995:14 s. 82).

Bestämmelsen om en reducerad nättariff har vid ett flertal

tillfällen varit ifrågasatt, vilket har inneburit att frågan varit

föremål för vidare utredning i flera tidigare utredningar. Vind-

kraftsutredningen (SOU 1999:75), LEKO-utredningen (SOU

1999:44), Elnätsutredningen (SOU 2000:90), Elcertifikat-

utredningen (SOU 2001:77) samt El- och gasmarknadsut-

redningen (SOU 2004:129) har samtliga lämnat förslag på hur

frågan borde hanteras. Sammanfattningsvis kan det sägas att

nämnda utredningar har varit kritiska till ett fortsatt undantag

och föreslagit att det i stället skall tas bort. Den tidigare

regeringen uttryckte, mot bakgrund av förslaget i Elcertifikat-

utredningen, att bestämmelserna i ellagen får effekter som inte

är önskvärda. Samtidigt konstaterades dock att det inte fanns

tillräckligt med underlag för att ta bort bestämmelsen

Principerna för utformning av nättariffer för mindre elpro-

duktionsanläggningar bedöms över tiden ha inneburit en

hämsko för utveckling av ny elproduktion. Detta gäller särskilt

expansionen av vindkraft, som hittills främst utgjorts av

aggregat under 1 500 kW. Nätföretag, som inom sitt kon-

cessionsområde har särskilt gynnsamma förhållanden för förny-

bar elproduktion, har i vissa fall fått vidkännas betydande

kostnadsökningar vilka fått fördelas på övriga kunder i området.

Undantag för krav på timvis mätning, beräkning och rapporte-

ring för små produktionsanläggningar

I 3 kap. 10 § ellagen anges att den som har nätkoncession är

skyldig att utföra mätning av mängden överförd el och dess för-

delning över tiden. Mängden överförd el skall mätas med vissa

tidsintervall. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen eller

den myndighet regeringen bestämmer. Regeringen har i förord-

9

ningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av

överförd el meddelat sådana föreskrifter. I dessa föreskrifter

anges var mätning av överförd el skall ske på ett elnät. Bland

annat skall mätning ske i inmatningspunkter, dvs. de punkter på

ett elnät där el från en produktionsanläggning matas in. Vad

gäller mätning av den inmatade elens fördelning över tiden

anges att mätning av inmatad el skall ske varje timme. I dag kan

elnätsföretagen inte debitera innehavare av mindre produktions-

anläggningar (med effekt på högst 1 500 kilowatt) kostnader för

mätare med insamlingsutrustning och för installationen (jfr 3

kap. 14 § ellagen).

Det har konstaterats att kravet på timvis mätning av den in-

matade elen har vissa nackdelar. Kostnaderna för timutrustning,

beräkning och rapportering för mindre producenter kan inte

sägas stå i rimlig proportion till den ringa mängd el som

produceras i många av dessa små produktionsanläggningar.

Kravet kan dessutom bli ett hinder för en teknisk utveckling och

spridning av små produktionsanläggningar.

Tidigare fanns en möjlighet till undantag från kravet på mät-

ning av den inmatade elens fördelning över tiden. Möjligheten

till undantag var utformad så att endast den som har

nätkoncession kunde ansöka om undantag. Undantaget fick bara

avse mätningen i inmatningspunkter där el från små

produktionsanläggningar matas in på elnätet. I praktiken sker

inmatning av el från små produktionsanläggningar bara på

lokalnät. Definitionen på små produktionsanläggningar var att

de hade ett säkringsabonnemang om högst 200 ampère eller kan

leverera en effekt om högst 135 kW vid lågspänning. Om

undantag beviljades måste det avse samtliga sådana

inmatningspunkter inom koncessionsområdet. Ärenden om

undantag skulle prövas av Affärsverket svenska kraftnät.

Anledningen till att denna möjlighet till undantag infördes var

att kostnaderna för dessa produktionanläggningarna inte ansågs

stå i rimlig proportion till den ringa mängd el som de

producerar.

I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara

energikällor (prop. 2002/03:40) föreslogs att

undantagsmöjligheten skulle avskaffas, ändringen trädde ikraft

10

1 maj 2003. Regeringen framhöll att mätning av inmatningens

fördelning över tiden av tekniska skäl skall ske för att inne-

havaren av en produktionsanläggning skall kunna tilldelas

elcertifikat. Detta innebar att de anläggningsinnehavare som

önskade tilldelas elcertifikat inte kunde få det eftersom

anläggningen hade fått undantag på kravet på mätning. Detta

skulle kunna leda till en snedvridning av konkurrensen mellan

innehavarna av produktionsanläggningar som kan bli respektive

inte kan bli tilldelade elcertifikat. Principiellt torde det dock

vara fullt möjligt att tilldela elcertifikat till en anläggning som

inte är timmätt.

Ersättning vid inmatning av el

Som tidigare redovisats kan innehavaren av produktions-

anläggning som levererar el till det koncessionspliktiga elnätet,

enligt bestämmelserna i 3 kap. 15 § ellagen, ha rätt till ersätt-

ning av nätkoncessionhavaren. Ersättningen skall motsvara dels

värdet av den minskning av energiförlusterna i ledningsnätet

som inmatningen medför i koncessionshavarens ledningsnät,

dels värdet av den reduktion av nätkoncessionshavarens avgifter

för att vara ansluten till annan nätkoncessionshavares

ledningsnät som blir möjlig genom att anläggningen är ansluten

till ledningsnätet. Energimarknadsinspektionen prövar tvister

mellan nätkoncessionshavaren och innehavaren av en produk-

tionsanläggning i frågor om ersättningen. Så har också skett i ett

stort antal ärenden. Ersättningen som innehavaren av en pro-

duktionsanläggning kan få varierar i viss mån mellan kon-

cessionsområdena. Tvisterna mellan innehavare av produktions-

anläggningen och nätkoncessionshavaren bedöms i många fall

gälla hur värdet av den inmatade elen i det aktuella området

skall beräknas och värderas.

Uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera om det nuvarande

regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en

storskalig utveckling och utbyggnad av den förnybara

11

elproduktionen. Bedöms förändringar av regelverket krävas

skall utredaren lämna sådana förslag. Utredaren skall särskilt

beakta hur sådana investeringskostnader som inte direkt kan

kopplas till en enskild anläggnings anslutning till elnätet skall

hanteras på lokal, regional och nationell nivå.

Utredaren skall lämna förslag till hur nuvarande reducerade

nätavgift för mindre elproduktionsanläggningar enligt

4 kap. 10 § ellagen (1997:857) kan ersättas av enhetliga prin-

ciper för bestämmandet av nätavgifter för produktionsanlägg-

ningar samt undersöka behovet av och lämna förslag till even-

tuella övergångsbestämmelser för nätavgifter för befintliga

anläggningar färdigställda före den 1 januari 2007,

Utredaren skall kartlägga förekomsten av små produktionan-

läggningar för förnybar el i Sverige och göra en bedömning av

sådana anläggningars framtida utveckling

Utredaren skall lämna förslag till den lagstiftning och det

regelverk i övrigt som krävs för att ett undantag från nuvarande

krav på timvis mätning, beräkning och rapportering för

inmatning av el från små anläggningar för förnybar

elproduktion skall kunna införas. En lämplig effektgräns för ett

undantag skall föreslås bl.a. utifrån en avvägning mellan hur

mycket en små elproducenter kan anses kunna betala samt

behovet av kontinuerliga mätvärden för t.ex. balansreglering.

Utredaren skall slutligen lämna förslag till generella icke

diskriminerande riktlinjer enligt vilka ersättning kan bestämmas

vid inmatning av el, som skall avse mindre elproduktions-

anläggningar. Förslaget bör innehålla en lämplig definition av

vilka anläggningar som omfattas.

Utredaren skall i förekommande fall lämna fullständiga

författningsförslag. Det står utredaren fritt att inkludera även

annat relevant underlag i sitt arbete.

Konsekvensbeskrivning

Utredaren skall lämna konsekvensanalyser av samtliga förslag

som presenteras i enlighet med 14§ kommittéförordningen

12

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredaren skall beakta vad som framkommit i betänkandet

Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU

2001:73), i betänkandet El- och naturgasmarknaderna –

europeisk harmonisering (SOU 2003:113), i betänkandet El-

och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU

2004:129) samt beakta vad som sägs i propositionerna

Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiför-

sörjning

(prop.

2001/02:143) och Leveranssäkra elnät

Utredaren skall, i relevanta delar, samråda och beakta vad

som framkommit i Energinätsutredningen (dir. 2006:39).

Utredaren skall beakta relevant EG-rätt samt hur frågorna i

uppdraget behandlas inom EU och i övriga nordiska länder. En

bedömning av eventuella förslags överensstämmelse med EU:s

statsstödsregler skall särskilt göras.

Utredaren skall senast den 1 januari 2008 redovisa upp-

draget.

(Näringssdepartementet)