Dir. 2007:111

Radiofrekvensanvändning och elektronisk

Kommittédirektiv

Radiofrekvensanvändning och elektronisk

kommunikation

Dir.

2007:111

Beslut vid regeringssammanträde den 19 juli 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska undersöka behovet av ändrade regler

för att tillämpa allmän inbjudan till ansökan vid

tillståndsgivning enligt lagen (2003:389) om elektronisk

kommunikation, LEK. Utredaren ska ta ställning till om det

finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad

radioanvändning för att tillståndsmyndigheten ska få använda

ett inbjudningsförfarande för att skilja intresserade åt, eller om

detta krav bör ändras i något avseende. Utredaren ska vid behov

lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för

tillståndsprövningen. Om utredaren finner att nuvarande regler

som ligger till grund för tillståndens längd inte är

ändamålsenliga ska förslag till förändringar lämnas.

Utredaren ska även undersöka behovet av ändrade

bestämmelser för överlåtelse av tillstånd.

Utredaren ska vidare formulera ett förslag till ett politiskt

mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan

trådlös elektronisk kommunikation. Utredaren ska också

utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande

system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation i stort.

Om bedömningen är att det finns brister i nuvarande system

med täckningskrav, ska utredaren föreslå alternativa former för

att uppnå täckning.

Utredaren ska undersöka behovet av ändrade regler för de

radioanvändare som i dag inte betalar avgifter för sin

användning enligt 3 kap. 3 § LEK.

2

Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av

sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid

inbjudningsförfaranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.

Bakgrund

Målen för sektorn elektronisk kommunikation är följande.

Enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra

elektroniska kommunikationer. De elektroniska

kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller

urvalet av överföringstjänster samt pris och kvalitet för dessa

tjänster. Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i

framkant i dessa avseenden. De elektroniska

kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och

tillgodose framtidens behov.

Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas

förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar

och begränsningar samt genom att internationell harmonisering

främjas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna

intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden (prop.

2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228).

Tillgången till radiofrekvenser kan jämföras med tillgången

till mark. Det finns en ändlig mängd tillgänglig vid varje

tillfälle. Frekvenserna förbrukas inte vid användning, men

mycket av användningen bygger på ensamrätt att använda ett

visst radiofrekvensutrymme.

Eftersom radiovågorna breder ut sig obehindrade av

nationsgränser behövs internationella regler som förhindrar

skadlig radiostörning. På global nivå fastställer Internationella

teleunionen (ITU) det internationella radioreglementet som

reglerar hantering av störningar över nationsgränser. I

radioreglementet fördelas frekvensutrymme till en eller flera

typer av radioanvändning som därmed får skydd mot skadlig

störning. Radioreglementet är ett internationellt bindande avtal.

På europeisk nivå utpekas och harmoniseras

frekvensanvändningen genom Conférence Européenne des

Administrations des Postes et Télécommunications (CEPT).

3

Dessutom kan man inom EU fatta bindande

harmoniseringsbeslut om användningen av radiospektrum.

Utöver dessa internationella avtal och rekommendationer

träffar Sverige bilaterala koordineringsavtal med andra länder

för att undvika skadlig radiostörning. Dessa kan avvika både

från radioreglementet och eventuella harmoniseringsbeslut.

Att fatta beslut om tilldelning av radiospektrum hör till den

nationella kompetensen. Till grund för beslut om tilldelning

finns en grundläggande frekvensplan för landet. Frekvensplanen

har formen av ett allmänt råd som ges ut av myndigheten på

radioområdet, Post- och telestyrelsen, PTS. Planen är alltså inte

bindande utan endast vägledande.

PTS fattar beslut om rätt att använda radiosändare och

meddelar tillstånd. Tillstånd att använda radiosändare ska avse

viss radioanvändning. Det kan i samband med tilldelning även

finnas tillståndsvillkor på en mer detaljerad nivå såsom

täckningskrav, teknikval samt andra tekniska krav. Sådana

frågor kan dock lämnas öppna för tillståndshavaren att

bestämma själv i viss utsträckning. I vissa frekvensband krävs

inga tillstånd.

Grundprincipen vid tillståndsprövning är att den som

ansöker om ett tillstånd som avser ett frekvensutrymme ska

beviljas detta (3 kap. 6 § LEK). Det är den s.k. positiva

inriktningens princip. Om det är fler än en sökande så gäller

principen att den som ansöker först har företräde.

Intresseavvägningar kan emellertid behöva göras mot bakgrund

av ett ökat behov av radiofrekvenser i samhället och ett behov

av balans mellan olika sektorer och användningsområden. En av

bedömningsgrunderna när beslut fattas om frekvenstilldelning

är därför att det ska vara fråga om en effektiv användning av

frekvensutrymmet (3 kap. 6 § första stycket 3 LEK). Om det

finns flera intresserade är det därför inte tillfredsställande vare

sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av

högsta möjliga frekvenseffektivitet att den som först kommer in

med en ansökan alltid blir den som får tillstånd. De

överväganden som avses torde i första hand gälla mellan olika

slags radioanvändningar och inte mellan olika aktörer för

samma slag av radioanvändning.

4

Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får

enligt 3 kap. 7 § LEK begränsas, om det är nödvändigt för att

garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Ett beslut

att begränsa antalet tillstånd ska omprövas så snart det finns

anledning till det.

När det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att

använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade

radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme

som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge

tillstånd till alla som vill och skulle kunna bedriva sådan

verksamhet, ska prövning ske efter allmän inbjudan till

ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma

gäller när det frekvensutrymme som har avsatts för en viss

radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare

tillstånd meddelas (se 3 kap. 8 § LEK).

Konvergensen inom sektorn för elektronisk kommunikation

innebär att man i allt högre utsträckning kan använda olika

typer av tekniker för att leverera samma typ av innehåll.

Exempelvis kan man i dag se på TV i mobiltelefonen och ”tala i

telefon” genom datorn. Detta gör det mer problematiskt att

föreskriva vilken form av tjänst som ska tillhandahållas inom ett

visst frekvensutrymme.

Teknikutvecklingen har lett till att det numera finns

radioutrustning som bättre än tidigare kan användas parallellt

med annan utrustning utan att det uppkommer skadlig störning.

Detta minskar behovet av att specificera vilka tekniker som får

användas, i syfte att minimera skadlig störning. PTS har sedan

en tid börjat införa delvis teknikneutrala villkor. Myndigheten

har också meddelat tillstånd som avser elektronisk

kommunikation utan att specificera någon särskild tjänst, som

t.ex. mobil telefonitjänst.

Enligt 3 kap. 11 § LEK kan krav på täckning och utbyggnad

inom landet anges som villkor för tillstånd att använda

radiosändare. Vid ett allmänt inbjudningsförfarande enligt 3

kap. 8 § LEK kan vid en s.k. skönhetstävling erbjudanden om

täckning över landet anges som en urvalsgrund eller en

kvalifikationsgrund. Detta gör det möjligt för PTS att ställa krav

om täckning över landet för viss radioanvändning.

5

Behovet av en översyn

Tillståndsprövning och överlåtelse av tillstånd

Allt snabbare tekniska landvinningar, konvergens, alltmer

avancerad radioteknik, samt ökad efterfrågan på

radiofrekvenser i samhället, gör att kravet på en ny eller

väsentligt ändrad radioanvändning som en förutsättning för ett

inbjudningsförfarande kan ifrågasättas. Möjligheten att

definiera vad som är en ny eller väsentligt ändrad

radioanvändning blir som en följd av konvergensen allt svårare.

Detta återspeglas även i PTS ökade användning av inslag av

teknik- och tjänsteneutralitet i tillståndsvillkoren. Denna

utveckling pågår i större eller mindre omfattning inom hela EU.

En stor del av de tillstånd som gäller för

radiofrekvensanvändning är förenade med krav på vilka tjänster

som ska tillhandahållas och vilken teknik som ska användas.

Resultatet blir att den myndighet som utfärdar tillstånden måste

bedöma hur stort frekvensutrymme som behövs för olika

tjänster och tekniker. Utvecklingen av nya tekniker och tjänster

som behöver tillgång till radiofrekvenser sker mycket snabbt.

Många av dessa tekniker och tjänster är helt oprövade, och

deras marknadspotential okänd. Detta sammantaget gör att det

är olämpligt att tillståndsmyndigheten beslutar om den optimala

fördelningen av frekvenser mellan olika tekniker och tjänster.

Nuvarande lagstiftning innehåller inte någon uttrycklig

bestämmelse som möjliggör en tillämpning av

inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning, såvida inte

det frekvensutrymme som har avsatts för en viss

radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att

ytterligare tillstånd meddelas. Vid tillkomsten av lagen

(1993:599) om radiokommunikation uttalades att detta kan

kräva särskild lagstiftning (prop. 1992/93:200 s. 212–213).

6

Bestämmelser om inbjudningsförfarande infördes först 1999

i lagen om radiokommunikation (se prop. 1997/98:167 s. 8 f).

Möjligheten att använda inbjudningsförfarande för befintlig

radioanvändning begränsades dock till fall då frekvensutrymme

som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på

något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas.

Frågan om annan befintlig radioanvändning reglerades inte.

Frågan behandlades inte heller i förarbetena och inte heller i

förarbetena till LEK.

PTS inkom den 12 februari 2007 till regeringen med en

promemoria med önskemål om ändringar av LEK

(N2007/1690/ITP). I skrivelsen tar PTS upp problem med

tillämpningen av lagen. PTS anser att regeringen bör föreslå en

ändring av bestämmelsen om när myndigheten ska initiera en

prövning att meddela tillstånd efter en allmän inbjudan till

ansökan (3 kap. 8 § LEK). I första hand anger PTS som skäl att

distinktionen mellan befintlig och ny eller väsentligt förändrad

radioanvändning inte låter sig göras i ljuset av den tekniska

utvecklingen.

PTS anser dessutom att regeringen bör föreslå att upplåtelse

(uthyrning) av tillstånd uttryckligen bör tillåtas genom en

ändring av 3 kap. 23 § LEK. Detta menar PTS skulle bidra till

ett mer effektivt resursutnyttjande samt till en bättre fungerande

andrahandshandel med radiofrekvenser.

Tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation

Radiobaserade nät ger en bra yttäckning för kommunikationen,

vilket är eftersträvansvärt i glest bebodda områden där det kan

vara alltför kostsamt att dra fram fasta ledningar till var och en.

PTS meddelar tillstånd för de allra flesta radiobaserade

användningar och har således en möjlighet att ställa upp

täckningskrav för tillståndshavaren. Täckningskrav kan avse

befolkningstäckning eller yttäckning.

För närvarande finns inget uttalat politiskt mål avseende

tillgängligheten i olika delar av landet när det gäller mobil eller

annan trådlös kommunikation specifikt. Däremot finns den

7

allmänna politiska bedömningen att hushåll och företag i alla

delar av Sverige inom de närmaste åren bör få tillgång till IT-

infrastruktur med hög överföringskapacitet (prop.

1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). I en

senare proposition fullföljdes den IT-politiska inriktningen

genom målet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur

med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar

av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva

offentliga e-tjänster (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr.

2005/06:142).

Dessutom finns det uttalanden om tillgänglighet i förarbeten.

Den 8 december 1999 beslutade riksdagen (prop. 1999/2000:1,

utg.omr. 22, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85) om vissa

ändringar i dåvarande telelagen (1993:597). Genom ändringarna

möjliggjorde riksdagen att tillstånd enligt telelagen skulle kunna

förenas med krav på god tillgänglighet, vilket inkluderar bland

annat täckning. Telelagen innehöll inte då några uttryckliga

bestämmelser om detta. Regeringen uttalade samtidigt att god

tillgänglighet och regional balans var en väsentlig del av de då

gällande telepolitiska målen.

Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utforma ett

politiskt mål för tillgänglighet till mobila och andra trådlösa

elektroniska kommunikationstjänster, exempelvis trådlöst

bredband, som riktar sig till slutanvändare i olika delar av

landet. Tillgängligheten beror huvudsakligen på vilken fysisk

täckningsgrad näten har, men kan också självfallet påverkas av

kostnaden för konsumenten.

En planerad men ännu inte beslutad, utredning om bredband

i små orter och på landsbygd, kommer att lämna förslag till

utformning av nya stödinsatser som främjar utbyggnad i

eftersatta områden i Sverige. Utgångspunkten är att stödet ska

vara teknikneutralt. T.ex. mobila accessformer och radioburna

förbindelser bör godtas om överföringskapaciteten är tillräcklig.

Sverige har genom täckningskrav på operatörerna, i ett

internationellt perspektiv, uppnått en relativt sett god

befolkningstäckning för bland annat mobilnäten. I ett land som

Sverige som har stora ytor med låg befolkningstäthet är det

emellertid ofrånkomligt att det finns delar där det inte är

8

företagsekonomiskt lönsamt för exempelvis en mobiloperatör

att bygga ut sitt nät. Systemet med att förena radiotillstånd med

statliga villkor om täckningskrav är en av flera tänkbara

mekanismer för att uppnå täckning i de områden där operatörer

sannolikt inte skulle erbjuda detta på kommersiell väg. Dagens

system med tillämpning av täckningskrav behöver därför

utvärderas.

Avgifter för offentlig radiofrekvensanvändning

PTS fick i december 2006 i uppdrag att analysera och redovisa

om och i vilken omfattning radiofrekvensanvändningens

effektivitet skiljer sig åt mellan de tillståndshavare som betalar

avgifter för sitt tillståndsinnehav respektive de radioanvändare

som inte betalar avgifter för sin radioanvändning enligt 3 kap. 3

§ LEK. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1

oktober 2007. Försvarsmakten är en mycket stor

radiofrekvensanvändare och det är därför av intresse att utreda

möjligheterna att effektivisera användningen även av dessa

frekvenser.

Sekretesskydd vid inbjudningsförfarande

PTS har i sitt remissvar över Offentlighets- och

sekretesskommitténs betänkande Ny sekretesslag (SOU

2003:99) framfört behov av ändrade bestämmelser avseende

sekretess när det gäller inbjudningsförfaranden. PTS

uppfattning är att det finns behov av en möjlighet att

sekretessbelägga uppgifter i ansökningar i

inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK, med hänvisning

till det allmännas ekonomiska intresse. Myndigheten menar att

ett inbjudningsförfarande enligt LEK kan likställas med ett

upphandlingsförfarande enligt lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling.

9

Uppdraget

Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla

kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som

förutsättning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett

inbjudningsförfarande, eller om detta krav bör ändras i något

avseende. Övervägandena ska göras utifrån en analys av vad

som ligger i begreppen ny och väsentligt ändrad

radioanvändning.

Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser det skulle få

om kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning tas

bort. Effekterna för befintliga tillståndshavare ska särskilt

beaktas.

Om utredaren kommer fram till att det finns behov av

ändringar i 3 kap. 8 § LEK ska utredaren lämna de förslag som

utredaren finner lämpliga. Om analysen visar att det finns

behov av ändringar av andra gällande principer för

tillståndsprövningen ska utredaren föreslå sådana ändringar.

Utredaren ska föreslå övergångslösningar som tillvaratar

befintliga tillståndshavares intressen.

En angränsande fråga av stor betydelse för operatörerna och

för hur väl marknaden fungerar är tillståndens längd. Utredaren

ska därför analysera hur en rimlig ekonomisk livslängd för ett

radiotillstånd kan fastställas. Om utredaren finner att de

nuvarande regler som ligger till grund för beslut om

tillståndstidens längd inte är ändamålsenliga, ska förslag till

ändrade bestämmelser lämnas.

I 3 kap. 23 § första stycket LEK anges att tillstånd eller del

av tillstånd att använda radiosändare får överlåtas efter

medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet,

förutsatt att vissa krav är uppfyllda. Utredningen ska bedöma

om även uthyrning av tillstånd eller del av tillstånd bör kunna

ske efter medgivande av tillståndsmyndigheten. Om utredaren

finner att det vore lämpligt ska förslag lämnas om detta.

Utredaren kan även lämna förslag till övriga ändringar i

bestämmelsen.

10

Analyserna ska bygga på främjandet av en effektiv

konkurrens, en effektiv frekvensanvändning, möjligheten att

skapa internationellt harmoniserade tjänster, näringslivets

möjligheter till innovation samt marknadens krav på

framförhållning för dess investeringsbenägenhet.

Utredaren ska utarbeta ett förslag till politiskt mål för

tillgängligheten i landet till mobila och andra trådlösa

elektroniska kommunikationstjänster som riktar sig till

slutanvändare. Målet ska utformas utifrån de geografiska och

befolkningsmässiga förutsättningar som råder. Målet ska kunna

tjäna som vägledning för tillämpande myndigheter. En aspekt

som utredaren ska ha med är möjligheten att kunna nå

samhällets nödtjänster. Utredaren ska utforma målet så att det i

största möjliga utsträckning kan följas upp och utvärderas.

Utredaren ska dessutom utvärdera vilka samhällsekonomiska

effekter nuvarande system med täckningskrav har haft för

tillgången till mobil och trådlös kommunikation i samhället.

Om utredaren finner brister i nuvarande system ska förslag till

alternativa former lämnas.

Utredaren ska beakta resultaten av PTS redovisning av

radioanvändningens effektivitet hos de radioanvändare som inte

betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK.

Utredaren ska bedöma om det finns skäl att förändra reglerna

för dessa användare, och i så fall föreslå ändringar.

Det råder viss oklarhet om bestämmelsen i 6 kap. 2 § första

stycket sekretesslagen (1980:100) till skydd för det allmännas

ekonomiska intresse är tillämplig vid inbjudningsförfaranden

enligt 3 kap. 8 § LEK. Utredaren bör ta ställning till vad som

ska gälla på detta område och lämna de författningsförslag som

behövs i enlighet med sitt ställningstagande.

Utredaren ska ta hänsyn till att grundlagarna innehåller

bestämmelser som är av betydelse för

radiofrekvensanvändningen. Det ingår inte i uppdraget att

föreslå grundlagsändringar. Det ingår inte heller i uppdraget att

föreslå ändringar i den dubbla tillståndsplikten för radio och TV

som följer av 3 kap. 6 § andra stycket LEK.

Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som

övervägandena ger upphov till.

11

Utredaren ska redovisa de statsfinansiella konsekvenserna

av samtliga förslag. Om förslagen medför utgiftsökningar för

det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.

Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska ta hänsyn till den pågående processen inom EU

att revidera de direktiv som ligger till grund för bl.a. LEK.

Utredaren ska samråda med den planerade utredningen om

bredband i små orter och på landsbygd.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.

(Näringsdepartementet)