Dir. 2007:145

Ökad konkurrens på marknaden för

Dir.

2007:145

Kommittédirektiv

Ökad konkurrens på marknaden för

persontransport på järnväg

Beslut vid regeringssammanträde den 8 november 2007.

Sammanfattning av uppdraget

En utredare får i uppdrag att föreslå

− åtgärder som skapar förutsättningar för konkurrens på

den kommersiella marknaden för persontrafik på järn-

väg och som tillgodoser samhällets och resenärernas

krav på effektivitet och kvalitet m.m.,

− principer, kriterier och process för en effektiv reglering

av konkurrens och samverkan mellan kommersiell och

upphandlad persontrafik på järnväg,

− de förändringar av lagstiftningen som följer av egna

förslag, EG:s direktiv om öppning av marknaden för

internationell persontrafik på järnväg samt EG:s förord-

ning om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter,

− lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och

utvärdering av marknadens utveckling efter ett genom-

förande av förslagen,

− en övergripande plan för genomförande av sina förslag.

Utredaren ska vidare analysera förslagens konsekvenser,

inklusive omställningseffekter och i förekommande fall föreslå

finansiering. Utredaren ska överväga om förslagen kräver för-

ändringar av de statliga myndigheternas eller trafikhuvudmän-

nens ansvar och uppgifter.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober

2008.

2

Politiska utgångspunkter

En ökad konkurrens på en väl fungerande marknad för person-

transport på järnväg bidrar till att tillgodose resenärernas och

samhällets krav på ett attraktivt, effektivt och långsiktigt håll-

bart trafikutbud av god kvalitet. Det bidrar i sin tur till ökat

resande på järnväg till förmån för tillväxt, sysselsättning, regio-

nal utveckling, tillgänglighet och miljö.

Godstrafiken på järnväg har avreglerats, vilket har medfört

att fler tågoperatörer kunnat komma in på marknaden. På

persontrafiksidan har det gått långsammare att öppna

marknaden. Det har dock skett en utveckling mot fler operatörer

i den upphandlade trafiken. Regeringen ser positivt på detta och

anser att det långsiktiga målet bör vara en öppen och väl

fungerande marknad för all persontrafik på järnväg. Det

förutsätter en avveckling av SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt.

I budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1) uttalade

regeringen att det långsiktiga målet bör vara en avreglerad per-

sontrafikmarknad. För att öka järnvägstrafikens konkurrenskraft

är det nödvändigt att höja dess kvalitet och tillgänglighet. Sam-

ordnade system för biljettbokning och information liksom

attraktiva och tillgängliga bytespunkter lyfts också fram.

I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1) aviserade

regeringen detta utredningsuppdrag liksom ambitionen att åter-

komma till riksdagen med förslag till ny lagstiftning under

riksmötet 2008/09. I propositionen uttalades även att ett ytterli-

gare stärkt lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande

över transportsystemet är eftersträvansvärt och betydelsefullt

för väl fungerande kommunikationer över hela landet.

Den svenska marknaden för persontrafik på järnväg består i

huvudsak av den interregionala s.k. kommersiella marknaden

där SJ AB har en exklusiv trafikeringsrätt, samt av den

lokala/regionala marknaden där trafiken upphandlas av trafik-

huvudmännen i länen under konkurrens mellan anbudsgivande

operatörer. Dessa marknader är i huvudsak komplementära,

men även överlappande inom länen.

3

Det är angeläget att öka konkurrensen på marknaden för per-

sontrafik på järnväg för att tillgodogöra sig den dynamik och

utveckling som kännetecknar en väl fungerande marknad. För-

ändrade pendlingsmönster och ökad samverkan mellan närlig-

gande regioner, dvs. regionförstoring, kräver att även de regio-

nala trafiksystemen utvecklas och anpassas till dessa föränd-

ringar. Båda marknadsmodellerna bör därför ges förutsättningar

och utrymme att utnyttja sina möjligheter till utveckling, både

var för sig och i samverkan med varandra.

Samverkan mellan kommersiell och upphandlad trafik

utövas regelmässigt inom de flesta län. Det finns även utveck-

lings- och samverkansmöjligheter mellan upphandlad och

kommersiell trafik vid ett utökat regionalt engagemang i storre-

gionala tågsystem, t.ex. där dessa kan fungera som matarsy-

stem till snabbtågstrafiken.

Man kan dock inte utesluta att det i vissa fall kan uppstå en

sådan konkurrens om resenärerna mellan kommersiell och upp-

handlad trafik att förutsättningarna för att bedriva kommersiell

trafik försämras. Det har sin grund i att den ena modellen kän-

netecknas av att offentliga organ delvis skapar sin marknad via

skattemedel, medan den andra modellen bygger på att kommer-

siella aktörer finansierar sin verksamhet via biljettintäkter.

En utgångspunkt bör vara att det inte ska förekomma några

monopol vare sig på operatörs- eller organisatörsnivå. En annan

bör vara att upphandlad trafik inte ska tillåtas konkurrera ut

kommersiell trafik om det inte kan påvisas att detta leder till

ökad samhällsnytta.

Det är därför angeläget att formulera principer, kriterier och

process för effektiv reglering av gränssnittet mellan de två

modellerna, deras utbredning och inbördes förhållande, så att

bägge ges goda utvecklingsförutsättningar och att resenärernas

nytta av utbudet blir så stort som möjligt. En ny effektiv

reglering kräver sannolikt också förändringar i en del statliga

myndigheters ansvar och uppgifter.

4

Tidigare utredningar

Konkurrens på järnvägsområdet har behandlats av flera utred-

ningar.

I Järnvägsutredningens huvudbetänkande Järnväg för rese-

närer och gods (SOU 2003:104) föreslogs en blandad modell,

där en ökad konkurrens om resenärerna kombineras med ett

utbud som garanteras och styrs av samhället. Utredningen före-

slog att licensierade järnvägsföretag skulle få bedriva kommer-

siell persontrafik i konkurrens över hela järnvägsnätet och att

operatörs- eller organisatörsmonopol inte skulle tillåtas. Vidare

föreslogs att rätten att organisera linjebunden persontrafik ska

regleras via ett tillståndsförfarande. En trafikutövare som anser

sig lida skada av att ny trafik etableras ska kunna påkalla s.k.

skadlighetsprövning.

Utredaren föreslog vidare att fordon bör tillhandahållas

under likvärdiga villkor till alla operatörer på en successivt

utvecklad marknad för nya och gamla fordon. Utredaren före-

slog också att etablering av fordonsbolag med uppgift att till-

handahålla fordon och service bör uppmuntras och att fordonen

bör utgöra ett konkurrensmedel gentemot resenärerna. För att

stärka resenärens ställning och för att marknadsöppningen inte

ska motverkas av att resenären möts av ett svåröverskådligt och

splittrat utbud föreslogs en trafikslagsövergripande resevill-

korslag. En sådan lag skulle garantera resenären lättillgänglig

information om trafiken samt rätt till ersättning till följd av

brister i kvaliteten. På uppdrag av Järnvägsutredningen gjorde

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) en prognos

över den företagsekonomiska utvecklingen av

persontransportmarknaden på järnväg. Tre stråk bedömdes

lönsamma 2010, nämligen Stockholm–Göteborg, Stockholm–

Malmö samt Stockholm–Sundsvall.

I Regelutredningens betänkande Liberalisering, reglering

och marknader (SOU 2005:4) föreslogs bl.a. att SJ AB:s

ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och villkoras

och att kopplingen mellan investeringar och trafik bör stärkas.

5

Ekonomiska incitament föreslås ingå i avtal som tecknas mellan

Banverket och operatörerna.

I samband med arbetet med propositionen Moderna trans-

porter (prop. 2005/06:160) gavs en utredare i uppdrag att utar-

beta förslag till förändring av villkor för tillträde till marknaden

för persontransport på järnväg. I rapporten Vem får köra var?

(N2004/10080/TR) uttalade utredaren att det är för tidigt att

släppa marknaden helt fri, eftersom funktioner som fordonsför-

sörjning och kriterier för prioritering vid fördelning av infra-

strukturkapacitet inte var klara och att en konkurrens på lika

villkor på nationella och internationella marknader måste säker-

ställas.

Utredaren föreslog att marknaden skulle öppnas stegvis med

sikte på att öppna den svenska marknaden för konkurrens på

spåret 2010, i samband med öppningen av marknaden för inter-

nationell persontrafik på järnväg inom EU. Som ett steg på

vägen föreslogs att charter- och nattågsmarknaden skulle öpp-

nas för konkurrens.

Utredaren anförde att en högre grad av förutsägbarhet och

stabilitet bör skapas på de delmarknader som i dag trafikeras av

SJ AB och att det är orimligt med ensamrätt utan krav kopplade

till de transportpolitiska målen. Rikstrafiken föreslogs få i upp-

drag att träffa en trafikeringsöverenskommelse med SJ AB om

ett basutbud av långväga trafik, i samråd med regionala intres-

senter. Som motprestation skulle SJ AB få behålla sin ensamrätt

till dess marknaden öppnades för konkurrens.

Trafikhuvudmännen ansågs kunna ta ett ökat ansvar för

sådan järnvägstrafik över länsgräns som tillgodoser daglig

arbetspendling inom storregionala arbetsmarknadsregioner.

Utredaren föreslog en segmentering av marknaderna för daglig

storregional arbetspendling och långväga resande. Utredaren

föreslog ett tillståndsförfarande för trafik över mer än en läns-

gräns och att kriterier skulle utformas som förhindrar att storre-

gional trafik i för hög grad konkurrerar med långväga kommer-

siell trafik. En samordning med SJ AB:s och Rikstrafikens tra-

fik ska vara ett villkor för att tillstånd ska ges.

Regeringen uppdrog åt Boston Consulting Group att utreda

effekterna på SJ AB av förslagen ovan. Man drog slutsatsen att

6

SJ AB:s ekonomi skulle påverkas kraftigt om trafikhuvudmän-

nen gavs generellt tillstånd att trafikera över mer än en läns-

gräns. En trafikeringsöverenskommelse med Rikstrafiken,

respektive en avreglering av charter- och nattågstrafik, bedöm-

des få mindre betydelse.

Riksdagen beslutade om avreglering av charter- och natt-

tågstrafiken 2006. Avregleringen trädde i kraft den 30 april

2007 via en ändring i järnvägsförordningen (2004:526). Kom-

mersiella operatörer kan nu konkurrera på denna marknad på

hela järnvägsnätet.

Aktuell regional utveckling

Allt fler kommunala och regionala aktörer efterfrågar gemen-

sam trafikeringsrätt för tågtrafik som samordnas över flera län.

Aktuella just nu är trafik i Norrland, runt Öresund samt trafiken

i Mälardalen. Regeringen får i dag med stöd i järnvägsförord-

ningen (2004:519) besluta att en trafikhuvudman får utföra och

organisera persontrafik även i angränsande län. Regeringen får

också besluta att ge trafikhuvudmän i olika län som samverkar

gemensam rätt att utföra och organisera persontrafik.

Trafikhuvudmän m.fl. i intresseföreningen Norrtåg har

ansökt om att få ta över och samordna all dagtågstrafik i

Norrland, inklusive trafik från Norrland till Stockholm. I propo-

sitionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160) föreslogs i

stället att trafikhuvudmännen skulle erbjudas att ta över ansva-

ret för all persontrafik på järnväg norr och väster om Sundsvall.

Rikstrafiken har utrett villkor och genomförande av ett försök.

Skånetrafiken m.fl. trafikhuvudmän har ansökt om gemen-

sam trafikeringsrätt för Öresundstågen från Malmö till Alvesta

respektive Göteborg. SIKA, som utrett effekterna av ett bifall,

samt flera remissinstanser anser att möjligheten att bedriva

kommersiell persontrafik på järnväg kan försämras men att

fördelar kan ses för den regionala och kortväga interregionala

trafiken i form av ett ökat utbud och något förbättrade

möjligheter för pendling över länsgräns om ansökan bifalles.

I en tidigare avsiktsförklaring om medfinansiering av

Citybanan genom Stockholm föreslogs att staten ska medverka

7

till att ge trafikhuvudmännen i Mälardalen gemensam trafike-

ringsrätt för persontrafik på järnväg från Uppsala till Linköping

och Örebro. Inom Mälardalsrådet pågår ett arbete med att

bedöma om och hur en gemensam trafikhuvudman för

Mälardalen skulle kunna utformas. Det är inte uteslutet att en så

omfattande tågtrafik i trafikhuvudmannaregi kraftigt skulle

påverka möjligheterna att bedriva kommersiell interregional

persontrafik till och från regionen. Konsekvenserna av ett

sådant upplägg är ännu inte utredda.

Uppdraget

En utredare får i uppdrag att föreslå

− åtgärder som skapar förutsättningar för konkurrens på

den kommersiella marknaden för persontrafik på järn-

väg, och som tillgodoser samhällets och resenärernas

krav på effektivitet och kvalitet m.m.,

− principer, kriterier och process för en effektiv reglering

av konkurrens och samverkan mellan kommersiell och

upphandlad persontrafik på järnväg,

− de förändringar av lagstiftningen som följer dels av

utredarens egna förslag, dels av EG–direktivet om öpp-

ning av marknaden för internationell persontrafik på

järnväg dels av regleringen av tillgång till biljetter och

funktionshindrande resenärers rätt till assistans i EG-

förordningen om tågpassagerares rättigheter och skyl-

digheter,

− lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och

utvärdering av marknadens utveckling efter ett genom-

förande av förslagen,

− en övergripande plan för genomförande av sina förslag.

Utredaren ska vidare analysera förslagens konsekvenser,

inklusive omställningseffekter och i förekommande fall föreslå

finansiering. Utredaren ska även överväga om förslagen kräver

förändringar av de statliga myndigheternas eller trafikhuvud-

männens ansvar och uppgifter.

8

Utredaren ska utreda förutsättningarna för och ge förslag på

hur ökad konkurrens mellan kommersiella operatörer ska kunna

åstadkommas samtidigt som resenärernas önskemål om kvalitet

och tillgänglighet tillgodoses. Förslagen ska utgå ifrån princi-

perna om konkurrensneutralitet och icke-diskriminering och

EG:s statsstödsregler för att bidra till en konkurrens på lika vill-

kor. I uppdraget ingår att utreda olika alternativ för att direkt

eller stegvis öppna marknaden för persontrafik på järnväg för

konkurrens. Utgångspunkten ska vara att SJ AB:s exklusiva

trafikeringsrätt avskaffas. Utredaren ska analysera vilka effekter

alternativen får för resenärer, operatörer och andra aktörer inom

sektorn inklusive staten. Alternativen ska bedömas med och

utan rätt för regionala aktörer att organisera persontrafik på

järnväg i flera län.

Fordonsförsörjningen är strategiskt viktig för möjligheterna

att åstadkomma en ökad konkurrens på marknaden för person-

transport på järnväg. Fordonen är också av yttersta betydelse för

tågtrafikens utveckling och attraktivitet. Tillgång till fordon kan

även vara ett betydelsefullt konkurrensmedel. Fordonsförsörj-

ningen är ett bekymmer och inträdeshinder för nya, framförallt

små och medelstora, aktörer. Kapitalkostnaden för nya järn-

vägsfordon är hög och avskrivningstiden lång. Dessutom funge-

rar andrahandsmarknaden dåligt, vilket medför hög restvärdes-

risk.

Inträdeshindren till denna marknad är således kraftiga, såväl

vid konkurrens på som vid konkurrens om spåren. Vid konkur-

rens om spåren kan det bli nödvändigt med relativt långa kon-

cessionstider för att den kommersiella risken, som är förknippad

med anskaffning av fordon, ska vara hanterbar. Detta riskerar

att hämma utvecklingen mot en väl fungerande konkurrens.

För att skapa en ökad konkurrens är det viktigt att fler opera-

törer ges möjlighet att etablera verksamhet på marknaden. Där-

för är det strategiskt viktigt att få till stånd en konkurrensneutral

och väl fungerande fordonsförsörjning. En sådan behövs även

för att driva på förnyelsen av fordonsparken på den svenska

marknaden. Utredaren ska därför bedöma om staten ensam, t.ex.

via affärsverket Statens järnvägar, eller i samverkan med andra

aktörer, t.ex. Transitio, kan medverka till att det etableras en

9

konkurrensneutral fordonsförsörjning. Utredaren ska även

undersöka möjligheterna för operatörerna att leasa fordon på

den internationella marknaden.

Från ett kundperspektiv är det önskvärt att tågtrafikutbudet

med tillhörande tjänster uppfattas som en sammanhängande

helhet med god kvalitet och tillgänglighet, även om konkurren-

sen och antalet operatörer ökar. Trafiken bör vara upplagd så att

byten mellan tåg, trafikslag och transportörer underlättas. Sär-

skild hänsyn måste tas till funktionshindrades rättigheter i den

kommande EG-förordningen om tågpassagerares rättigheter och

skyldigheter. Samordnade system för information, bokning och

biljettering förenklar för resenärerna. Sådana system är av

strategisk betydelse för möjligheten att kunna öka konkurrensen

utan att det samlade utbudet blir svåröverskådligt och svårhan-

terligt för konsumenterna. Det är dock nödvändigt att avväga

dessa önskemål mot önskemålet om en öppen marknad med väl

fungerande konkurrens, så att önskad dynamik och utveckling

inte förhindras. Det är även angeläget att bedöma hur resenärer-

nas behov och krav kan tänkas förändras på längre sikt, och hur

det bör påverka utformningen av marknadsreglering och sam-

verkan mellan olika aktörer.

Utredaren ska därför utreda och föreslå utformning och

organisation av ett operatörsneutralt system, med sådana villkor

och krav på organisatörer och operatörer att resenärerna kan

garanteras åtminstone ett minimum av operatörsneutral och

samlad trafikantinformation. Det är även viktigt att det finns

system som möjliggör enkla köp av genomgående biljetter för

resa med fler operatörer. I det arbetet måste hänsyn tas till den

beslutade EG-förordningen om tågpassagerares rättigheter och

skyldigheter. Förordningen innehåller vissa krav om biljett-

system och om hur biljetter ska tillhandahållas.

I juni 2007 kom Europaparlamentet och rådet överens om ett

direktiv om marknadsöppning för den internationella person-

trafiken på järnväg, Europaparlamentets och rådets direktiv om

ändring av rådets direktiv 1991/440/EEG om utveckling av

gemenskapens järnvägar. Direktivet reglerar villkoren för

bedrivande av kommersiell internationell persontrafik på järn-

väg. Från och med 2010 kommer det att vara tillåtet att bedriva

10

sådan trafik över och inom Sveriges gränser med rätt att ta

ombord och släppa av samma passagerare inom landet, s.k.

cabotage. Det kommer även att påverka konkurrensen på den

svenska marknaden för persontransport på järnväg. Utredaren

ska beakta detta direktiv vid bedömningen av möjligheterna att

öka konkurrensen på den svenska marknaden, samt föreslå

bestämmelser som införlivar ovan nämnda direktiv samt

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG om tilldel-

ning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande

av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg i

svensk rätt.

I uppdraget ingår även att utreda vilka effekterna skulle bli

på järnvägsmarknaden och dess aktörer om länstrafikansvariga

och deras trafikhuvudmän ges rätt att gemensamt organisera

och samordna regional järnvägstrafik över flera län. Flera

exempel på tänkbara storregionala tågtrafiksystem i trafik-

huvudmannaregi bör analyseras, t.ex. för Mälardalsregionen.

Utredaren ska även bedöma hur det framtida resandet kan

påverkas av sådana förändringar på marknaden.

För att det ska finnas utrymme för kommersiell trafik är det

sannolikt nödvändigt att staten vid behov ska kunna begränsa

viss av samhället subventionerad trafik. Utredaren ska därför

föreslå process och regelverk för hur konkurrens från upphand-

lad gentemot kommersiell persontrafik på järnväg ska kunna

hanteras.

Här ingår att föreslå eventuella villkor för bifall till en ansö-

kan om trafikeringsrätt. Ett sådant kan vara att de sökande ska

redovisa ett långsiktig trafikförsörjningsprogram, som i huvud-

sak omfattar den upphandlade trafiken. I detta bör en prognos

göras av den kommersiella trafikens potentiella utveckling vid

olika omfattning på den upphandlade trafiken. Prognosen ska

även innehålla en beskrivning av regionens behov av och för-

väntningar på den kommersiella trafiken. Programmet kan då

fungera som vägvisare för operatörer om var det kan vara

intressant att starta kommersiell trafik, vilket kan minska beho-

vet av att upphandla trafik. Ett sådant program behövs även som

grund för en prövning av om den föreslagna trafiken medför en

bättre trafikförsörjning än om all trafik bedrivs av kommersiella

11

operatörer. Utredaren ska även lämna förslag på en lämplig pro-

cess, som anger hur och när en ansökan om trafikeringsrätt bör

prövas. Utgångspunkten vid utformningen av processen ska

vara att den ska innehålla en rimligt allsidig bedömning av kon-

sekvenserna av en beviljad trafikeringsrätt för resenärer och

samhälle, bl.a. när det gäller samhällsekonomisk effektivitet.

Inom kort kommer Europaparlamentet och rådet även att

anta en EG-förordning om kollektivtrafik på väg och järnväg.

Förordningen ska ersätta EEG-förordning 1191/69. Den nya

förordningen anger ramar och villkor för anordnande av kollek-

tivtrafik som subventioneras av samhället. Förordningen kom-

mer att gälla direkt i Sverige och svensk rätt måste sannolikt

anpassas för att möjliggöra en korrekt tillämpning av förord-

ningen. Regeringen har för avsikt att inom kort tillsätta en

utredning som ska utreda detta inom ramen för en allmän över-

syn av lagstiftningen på den lokala och regionala kollektivtrafi-

kens område. Utredaren ska samarbeta med den kommande

utredningen.

Tilldelningen av tåglägen kommer att få en ökad betydelse

om järnvägstrafiken ökar och det kommer in fler konkurrerande

operatörer på marknaden. Det är därför ytterst viktigt att meto-

derna för kapacitetstilldelning utvecklas så att järnvägssystemet

kan få effektivast möjliga utnyttjande. Banverket har i uppdrag

att utveckla metoderna för kapacitetstilldelning under tillsyn av

Järnvägsstyrelsen. Banverket ska informera utredaren om kapa-

citetstilldelningen och arbetet med utveckling av metodik.

Utredaren ska bedöma om det krävs ytterligare förändringar av

kapacitetstilldelningen för att säkerställa konkurrensneutralitet

och icke-diskriminering.

Erfarenheter från konkurrensutsättning av verksamhet på

andra marknader visar på vikten av att på förhand fastställa

metoder för uppföljning och utvärdering av marknadens funk-

tionalitet. Det kan t.ex. handla om att klarlägga vilka parametrar

som ska användas och hur och till vem information ska för-

medlas. Utredaren ska därför föreslå lämplig form och lämpligt

innehåll i uppföljning och utvärdering, när detta bör ske och

vem som bör få ansvaret. Utredaren ska analysera konsekven-

serna av sina förslag och i förekommande fall lämna finansie-

12

ringsförslag. Här ingår att utreda om föreslagna åtgärder kräver

förändringar i statliga myndigheters ansvar och uppgifter. Utre-

daren ska även utforma förslag till sådan lagstiftning som krävs

för att realisera föreslagna åtgärder i övrigt.

Genomförande

Utredaren ska utgå från tidigare utredningar och samråda med

Konkurrensverket, Konsumentverket, Glesbygdsverket,

Banverket, Järnvägsstyrelsen, SIKA, Rikstrafiken och

Affärsverket Statens järnvägar. Berörda myndigheter ska lämna

de underlag som utredaren behöver för sitt arbete. Utredaren ska

även samråda med SJ AB med flera operatörer,

Tågoperatörerna, Svenska Lokaltrafikföreningen, Sveriges

Kommuner och Landsting, Samtrafiken i Sverige AB, forskare

och andra experter samt representanter för resenärerna. Utred-

ningen ska även beakta den internationella utvecklingen på

området. Utredningen ska bedrivas under öppna former och i

dialog med berörda aktörer.

Uppdraget ska slutredovisas till regeringen senast den 1

oktober 2008.

(Näringsdepartementet)