Dir. 2007:184
Tilläggsdirektiv till
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till
Miljöprocessutredningen (M 2007:04)
Dir.
2007:184
Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2007
Sammanfattning
Utredaren har tidigare fått i uppdrag att utreda och föreslå de
organisations- och författningsändringar som behövs för en ny
instansordning för vissa mål- och ärenden enligt miljöbalken
och plan- och bygglagen (PBL) samt ett samordnat dömande
vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Det uppdraget
ändras och utökas med dessa direktiv.
Tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare
uppdraget ändras.
Utredaren får i uppdrag att också utreda behovet av författ-
ningsändringar i fråga om
• förnybar energi,
• vattenverksamheter,
• riksintressen enligt 3 kap.miljöbalken,
• miljökonsekvensbeskrivningar, och
• samordning och samråd i prövningsförfarandet.
Vid behov ska utredaren föreslå nödvändiga författnings-
ändringar i miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10) och
andra berörda författningar.
Utredaren får därutöver ta upp och föreslå de ändringar som
har nära samband med uppdraget.
2
Bakgrund
Regeringen beslutade den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild
utredare med uppdrag att dels utreda och föreslå de organisa-
tions- och författningsändringar som behövs för en ändrad in-
stansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och
PBL, dels utreda och föreslå organisations- och författnings-
ändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastig-
hetsdomstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet
Miljöprocessutredningen (M 2007:04).
Enligt de tidigare beslutade direktiven ska utredaren i ett för-
sta delbetänkande föreslå de organisations- och författningsänd-
ringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL-
ärenden. I ett andra delbetänkande ska utredaren föreslå de
organisations- och författningsändringar som behövs för den
ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vat-
tenverksamheter (dvs. mål som enligt det nuvarande regelverket
tillståndsprövas av miljödomstol som första instans). I det andra
delbetänkandet ska utredaren också analysera fördelar och
nackdelar med olika alternativ för prövning av civilrättsliga
frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till
vattenverksamheter. Vidare ska utredaren i det andra delbetänk-
andet föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna
ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar
och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara loka-
liserade samt överväga och vid behov lämna författningsförslag
rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och
ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska
pröva.
I de tidigare beslutade direktiven angavs att utredaren i
tilläggsdirektiv skulle få i uppdrag att utreda fler frågor som hör
samman med prövningar enligt miljöbalken. Det är frågor om
riksintressen, miljökonsekvensbedömningar, vattenverksamheter
och produktion av förnybar energi. Utredarens uppdrag i de frå-
gorna framgår av dessa tilläggsdirektiv.
En del av de frågor som avses i dessa tilläggsdirektiv behö-
ver behandlas i ett sammanhang med frågor som enligt de tidi-
gare direktiven skulle redovisas i det andra delbetänkandet.
3
Detta gäller t.ex. prövningen av vattenverksamheter och de in-
stansordnings- och ersättningsfrågor som hör samman med vat-
tenverksamheterna. Samtidigt behöver vissa av de processuella
frågor som, enligt de tidigare beslutade direktiven, skulle redo-
visas i det andra delbetänkandet behandlas i ett sammanhang
med frågor som redovisas i det första delbetänkandet. Detta
gäller den nya instansordningen för PBL-ärenden och t.ex. frå-
gorna om miljödomstolarnas lokalisering och vilka handlägg-
ningsregler som ska gälla. De ändrade tidpunkterna för redovis-
ningen framgår av dessa tilläggsdirektiv.
Allmänna utgångspunkter för tilläggsuppdraget
Det övergripande syftet med tilläggsuppdraget är att effektivi-
sera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och
enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljö-
skyddskraven. I detta sammanhang är en utgångspunkt att hand-
läggningstiderna ska hållas så korta som möjligt utan att för-
svåra möjligheten att nå miljömålen eller åsidosätta allmänhe-
tens rätt till insyn och deltagande. En annan utgångspunkt är att
bestämmelserna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade
och ändamålsenliga. Kraven för miljöprövningen ska inte vara
mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till skyddet för
miljön och människors hälsa. Onödiga krav ska tas bort.
Ett annat syfte med tilläggsuppdraget är att säkerställa att
alla tillståndspliktiga verksamheter har moderna tillstånd i över-
ensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken.
Ytterligare ett syfte är att regelverket ska ge förutsättningar
för att beslutade mål inom de områden som berörs av tilläggs-
uppdraget nås.
I den mån konflikter mellan olika mål uppkommer ska dessa
belysas, lösningar i regelverket presenteras liksom konsekvens-
erna av föreslagna lösningar redovisas.
4
Förnybar energi
Bakgrund
EU-bestämmelser om förnybar elproduktion finns i Europapar-
lamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september
2001 om främjande av el producerad från förnybara energikäl-
lor på den inre marknaden för el (direktivet om förnybar el).
Riksdagen har i enlighet med direktivet beslutat att i Sverige
ska användningen av förnybar el, jämfört med 2002 års nivå,
öka med 10 terawattimmar till år 2010 (prop. 2001/02:143, bet.
2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och 17 terawattimmar till år
I samband med beslutet 2002 bestämde riksdagen också ett pla-
neringsmål för vindkraft som innebär att det ska finnas plan-
mässiga förutsättningar för en vindkraftsproduktion motsvar-
ande 10 terawattimmar till 2015. Det huvudsakliga styrmedlet
för att nå riksdagens utbyggnadsmål är det elcertifikatsystem
som infördes 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr.
2002/03:133).
I mars 2007 enades Europeiska rådet om ett bindande mål
för förnybar energi på 20 procent av den totala energianvänd-
ningen 2020 (7224/07 CONCL 1). Ett förslag till ramdirektiv
för förnybar energi, med bindande mål för andelen förnybar
energi i de olika medlemsstaterna, har aviserats till början av
2008.
Vattenkraftverk prövas som vattenverksamheter enligt be-
stämmelser huvudsakligen i 11 kap.miljöbalken.
Vindkraftsanläggningar prövas enligt bestämmelser huvud-
sakligen i miljöbalken, PBL och ellagen (1997:857).
Utredningsbehov vindkraft
Med beaktande av att vindkraften är en förnybar energikälla
med goda miljöegenskaper, att vindkraften har en stor outnytt-
jad potential, att den tekniska utvecklingen inom området går
fort och att det krävs en omfattande utbyggnad av vindkraften
för att nå uppsatta mål, bör man särskilt utreda möjligheterna att
5
förenkla de delar av regelverket som påverkar förutsättningarna
för etablering av vindkraft.
Även om Sverige bedöms ha en stor potential för vindkrafts-
utbyggnad har planeringen för utbyggnad av vindkraft hittills
haft varierande omfattning och kvalitet i landet. Likaså kan det
konstateras att processen från ansökan till uppförande av vind-
kraftverk i flera fall har tagit lång tid bl.a. beroende på att upp-
förande av vindkraftverk kräver separata prövningar enligt flera
regelverk vid olika myndigheter och domstolar.
PBL-kommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) fö-
reslagit ett antal ändringar i PBL för att underlätta en fortsatt ut-
byggnad av vindkraft. I propositionen ”Ett första steg för en
enklare plan- och bygglag” (prop. 2006/07:122) föreslog reger-
ingen att riksdagen skulle anta ett av förslagen, som innebär att
kommunernas arbete med att planera för vindkraft underlättas.
Riksdagen antog förslaget (bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54).
Riksdagen har också godkänt regeringens förslag till in-
riktning för det fortsatta arbetet med en gemensam instansord-
ning för PBL- och miljöbalksärenden (prop. 2006/07:98, bet.
2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). En sådan instansordning ger
förutsättningar för samordning av hanteringen av vissa ärenden
enligt PBL och miljöbalken. En ökad samordning av dessa
ärenden bedöms i sin tur leda till kortare handläggningstider.
PBL-kommitténs förslag att samordna prövningsförfarandet
enligt PBL och miljöbalken – bl.a. för att ge förutsättningar för
enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som
kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken – skulle
kunna underlätta processen för vindkraftsutbyggnad. Detta för-
slag, liksom kommitténs övriga samordningsförslag, behöver
dock utredas närmare och samordnas med förslag till motsvar-
ande bestämmelser i miljöbalken och annan lagstiftning som
har betydelse för vindkraftsutbyggnad.
Myndigheter, organisationer och vindkraftsprojektörer har
framfört synpunkter och föreslagit författningsändringar för att
underlätta en utbyggnad av vindkraften i Sverige.
Även EG-direktivet om förnybar el ställer höga krav på ut-
byggnad av förnybar elproduktion för att gemenskapens mål om
förnybar energi ska kunna nås.
6
Sammanfattningsvis finns det alltså ett behov av att se över
de bestämmelser som påverkar förutsättningarna för etablering
och utbyggnad av vindkraft. Handläggningen av vindkraftsären-
den behöver förenklas och effektiviseras. Handläggningen be-
höver också samordnas inom och mellan de myndigheter som
deltar i processen. I detta sammanhang bör man beakta erfaren-
heter från andra länder, t.ex. Tyskland och Danmark.
Uppdrag vindkraft
Utredaren ska
1. redovisa processen från planering till uppförande av vind-
kraftsanläggningar utifrån relevanta krav i olika författningar,
2. undersöka och redovisa i vilken utsträckning dubbelpröv-
ning förekommer,
3. utreda om något krav eller något prövningsmoment skulle
kunna tas bort eller samordnas med något annat, och i detta
sammanhang särskilt
a) utreda behovet av krav på detaljplan för vindkraftverk i
PBL alternativt möjligheten och lämpligheten att differentiera
ett sådant krav beroende på vindkraftsanläggningens storlek och
placering,
b) utreda behovet av att införa ett krav på maximal höjd för
bygglovsfria vindkraftverk i 8 kap. 2 § PBL,
c) utreda möjligheten och lämpligheten att undanta vind-
kraftsanläggningar från riksintresset ”obruten kust” i 4 kap. 3 §
d) utreda möjligheten att för tid innan ett tillstånd för en
vindkraftsanläggning ges besluta om ensamrätt till vindkrafts-
etablering för en viss verksamhetsutövare under en viss begrän-
sad period och avseende ett visst vattenområde eller en viss
statligt ägd mark,
e) utreda möjligheten och lämpligheten i att undanta vind-
kraftverk från bestämmelserna om tillstånds- och tillåtlighets-
prövning i miljöbalken alternativt begränsa denna prövning,
eller, om inte detta är lämpligt, särskilt
– utreda möjligheten att samordna samrådsförfarandena en-
ligt PBL och miljöbalken,
7
– utreda behovet av en lokaliseringsprövning både enligt
PBL och miljöbalken för uppförande av vindkraftsanläggningar
alternativt undersöka samordningsmöjligheterna i denna del,
– utreda behovet och möjligheten att i fråga om regeringens
tillåtlighetsprövning av vindkraftsanläggningar justera den av-
gränsning som görs i 17 kap. 4 a § 7 miljöbalken för att få över-
ensstämmelse med övriga bestämmelser om vindkraft och i
detta sammanhang närmare utreda om det är effekten, storleken,
antalet eller något annat hos vindkraftverken som bör styra
prövningsnivån,
– utreda behovet och lämpligheten av att byta ut den nuvar-
ande tillståndplikten för mindre vindkraftverk i vattenområden
mot anmälningsplikt enligt 9 kap.miljöbalken med hänsyn till
den anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter som har in-
förts med stöd av 11 kap.miljöbalken, och
4. utreda möjligheterna att inom och mellan myndigheter
samordna och effektivisera handläggningen av ärenden och mål
enligt olika författningar som påverkar förutsättningarna för ut-
byggnad av vindkraft.
Syftet med översynen ska vara att identifiera behov av regel-
ändringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i
enlighet med uppsatta mål samtidigt som miljömålen ska nås,
försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket,
rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen
ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en
mer överskådlig och tidsmässigt både kortare och mer effektiv
handläggning samtidigt som prövningen ska förbli omsorgsfull
och rättssäker.
Utredningsbehov vattenkraft
Enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § miljöbalken är en till-
ståndshavare skyldig att utan ersättning tåla viss del – högst en
femetedel och lägst en tjugondel – av en förlust eller inskränk-
ning i samband med en omprövning till förmån för bl.a. det all-
männa fiskeintresset. Det kan röra sig om förlust av vatten eller
fallhöjd.
8
En kartläggning av omprövade vattendomar i mindre vatten-
drag visar att elproduktionen ofta minskar med 5 procent varje
gång en omprövning sker.
Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av
förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då den, till
skillnad från annan elproduktion, många gånger är både lag-
rings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte
minst då en allt större mängd el i framtiden bedöms komma från
vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för Sveriges elför-
sörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är
därför viktigt att främja en god produktionskapacitet i vatten-
kraftverken. Vid översynen av de bestämmelser som gäller vid
omprövning av tillstånd för vattenverksamheter är det nödvän-
digt att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt, utan
att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten
att särskilt beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Med
ett generellt vattensystemperspektiv, som bl.a. behövs enligt
EG:s ramdirektiv för vatten (Europaparlamentets och rådets di-
rektiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av
en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område),
ges förutsättningar att på ett samlat sätt tillgodose elproduk-
tionsintresset, miljömålsintresset och fiskeintresset.
Uppdrag vattenkraft
Utredaren ska
1. utreda vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar
produktionskapaciteten för vattenkraftverk, och
2. i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av
att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktions-
kapacitet i vattenkraftverken.
Syftet med översynen är att identifiera behov av regeländ-
ringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt
i vattenkraftverken. Om utredaren finner att identifierade behov
av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget un-
der rubriken Vattenverksamheter, ska utredaren belysa konflik-
ten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar
en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna av förslagen.
9
Detsamma gäller i fråga om konflikter med andra uppsatta mål,
intressen och regelverk för bl.a. miljön, fisket, rekreation och
turism.
I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap.
miljöbalken som skyddar vissa vattenområden.
Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenpro-
duktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av kli-
matförändringarna.
Vattenverksamheter
Bakgrund
Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning
och utrivning av vattenkraftverk, dammar eller andra anlägg-
ningar i vattenområden.
Miljöprövningen av vattenverksamheter regleras huvudsak-
ligen i 11 kap.miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet.
EG-rätten har också betydelse i sammanhanget. EG:s ramdi-
rektiv för vatten innebär att inga försämringar av vattenkvalite-
ten får ske och att i princip allt ytvatten senast i december 2015
ska ha uppnått god ytvattenstatus eller god ekologisk potential.
Direktivet genomförs huvudsakligen med ändringar i 5 kap.
miljöbalken och med förordningen (2004:660) om förvaltning
av kvaliteten på vattenmiljön. En annan EG-författning av bety-
delse är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 för att skydda det
europeiska beståndet av ål. Enligt förordningen ska nationella
planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för
fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommis-
sionen.
År 1999 antog riksdagen miljökvalitetsmålet Levande sjöar
och vattendrag (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.
1998/99:183). Målet innebär att sjöar och vattendrag ska vara
ekologiskt hållbara, deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras
och potentiellt skyddsvärda miljöer ska restaureras. Om det be-
hövs, ska hotade arter bevaras genom återskapande av tillräck-
liga naturliga miljöer.
10
Utredningsbehov
Några vattenverksamheter har tillstånd enligt 1983 års vatten-
lag, men det finns också ett stort antal verksamheter, främst
vattenkraftverk och dammar, som har tillkommit i enlighet med
1918 års vattenlag. Några vattenverksamheter är från tiden före
1918. Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner har påtalat
att det förekommer vattenverksamheter som regleras av en eller
flera gamla vattendomar, vattenverksamheter som helt saknar
tillstånd och vattenverksamheter för vilka drift- eller underhålls-
ansvaret är oklart. De vattenverksamheter som det är fråga om
är främst vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag.
Myndigheterna har framfört att det är svårt att utläsa vad som
gäller i äldre domar och att många äldre vattendomar har få
eller inga villkor som tar hänsyn till miljön.
Tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att be-
stämmelserna i 11 kap.miljöbalken är svåra att tillämpa, otids-
enliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i miljöbal-
ken och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning.
Prövningen av vattenverksamheter enligt 11 kap.miljöbalken
skiljer sig bl.a. från prövningen av miljöfarliga verksamheter
enligt 9 kap.miljöbalken och prövningen i 5 kap.miljöbalken.
Klimat- och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande
”
H
Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter
H
”
(SOU 2007:60) pekat på behovet av en översyn av bestämmel-
serna i 11 kap.miljöbalken mot bakgrund av förväntade klimat-
förändringar och de krav sådana ställer på ändrade tillstånd för
dammar och markavvattning.
Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2005/06:BoU11 före-
slagit en utredning av förutsättningarna för att ändra regelverket
så att regleringsföretagen kan åläggas att anlägga laxtrappor el-
ler andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. I sam-
band med det anförde utskottet att det är väsentligt att utnyttja
de möjligheter som finns för att ställa krav på den som vill be-
driva eller bedriver en vattenverksamhet att ordna och under-
hålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller be-
stånd, att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i den-
na del när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och till-
11
syn och, för det fall brister i regelverket konstateras, att snarast
föreslå nya eller ändrade bestämmelser. Riksdagen tillkännagav
detta som sin mening (rskr. 2005/06:237).
Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i en rapport (Reger-
ingskansliets dnr Jo2007/1393/JFS) dels redovisat hur den hit-
tillsvarande verksamheten med omprövning av vattendomar har
bedrivits, dels föreslagit författningsändringar och andra änd-
ringar för att effektivisera förfarandet. Rapporten beskriver bl.a.
problem med omprövningar och vandringsvägar för fisk.
Regeringen konstaterar att vattenverksamheter ska bedrivas
enligt tillstånd som prövats enligt miljöbalkens hänsynsregler.
Den omständigheten att det förekommer vattenverksamheter,
främst dammar och markavvattningsföretag, som antingen helt
saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet reg-
leras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksam-
heterna. Svårigheter att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin
tur förutsättningarna att nå miljöbalkens mål att främja en håll-
bar utveckling.
Det behöver klargöras hur vanligt det är att vattenverksam-
heter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföre-
tag, saknar tillstånd eller ägare eller regleras av gamla tillstånd.
Det bör också klargöras i vilken utsträckning det behövs mer re-
surser, ökad kompetens, ändrat arbetssätt eller ändrade regler
för att ompröva gamla tillstånd eller tillståndspröva oprövade
verksamheter så att tillsynsmyndigheterna kan utöva en effektiv
tillsyn.
Eftersom bestämmelserna om vattenverksamheter i 11 kap.
miljöbalken överfördes i stort sett oförändrade från tidigare vat-
tenlagen (1983:291) till miljöbalken 1999 kan bestämmelserna
behöva moderniseras och anpassas till övriga bestämmelser i
miljöbalken. En möjlig anpassning skulle kunna vara att be-
stämmelser om tillståndsprövning av vattenverksamheter och
miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken samlas i ett kapi-
tel. I detta sammanhang är det viktigt att bestämmelserna ses
över mot bakgrund av förväntade klimatförändringar och beho-
vet av omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och
markavvattning. Både av klimat- och dammsäkerhetsskäl finns
det exempelvis anledning att utreda om tillsynsmyndigheten i
12
tillräcklig utsträckning kan förelägga om säkerhetshöjande åt-
gärder bl.a. i form av förstärkning och höjning av dammar utan
att behöva begära omprövning av tillståndet. Av samma skäl
bör man överväga om även verksamhetsutövaren ska kunna
vidta säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning av det aktu-
ella tillståndet utöver de möjligheter som finns enligt 11 kap.
16 § miljöbalken. Vid översynen av bestämmelserna är det vik-
tigt att beakta hur reglerna berörs av annan lagstiftning som
t.ex. väglagen (1971:948).
Uppdrag
Utredaren ska
1. översiktligt redovisa hur vanligt förekommande det är att
vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt sak-
nar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar
från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig
reglering av drift- och underhållsansvar,
2. överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning
av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan infö-
ras i miljöbalken, vid behov föreslå de ändringar som behövs
för detta och i övrigt föreslå ändringar eller redovisa utrednings-
behov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverk-
samheter,
3. utreda behovet av regeländringar så att de tillämpande
myndigheterna, och i vissa fall även verksamhetsutövarna, får
tillräckliga förutsättningar för att få icke tillståndsprövade och
ibland herrelösa verksamheter tillståndsprövade och äldre vat-
tendomar omprövade samt för att kunna förelägga om eller vid-
ta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprö-
vas,
4. utreda om tillämpande myndigheter har kompetens och re-
surser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera om-
prövningsprocesser, och
5. utreda behovet av ändrade bestämmelser med beaktande
av det som riksdagen har tillkännagett om fiskvandringsvägar.
Utredarens arbete ska i första hand vara inriktat på vatten-
kraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Utredaren ska
13
beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som ramdirekti-
vet för vatten ställer. Syftet är att de relevanta bestämmelserna
om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksam-
heterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ända-
målsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljöbalkens
hänsynsregler och EG-rättens krav. Vid översynen av bestäm-
melserna ska t.ex. det allmänna och enskilda fiskeintresset sär-
skilt beaktas.
Områden av riksintresse enligt 3 kap.miljöbalken
Bakgrund
Bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden,
bl.a. områden av riksintresse finns i 3 och 4 kap.miljöbalken.
Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt in-
tresse för ett visst värde eller en viss användning inte ska tas i
anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt
lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Syftet med
bestämmelserna är att skydda mark- och vattenområden som
rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt bety-
delsefulla i ett nationellt perspektiv. Bestämmelserna utgör en
grund vid bedömningar i samhällsplaneringen av skilda intres-
sen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen
samt vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och
enligt de lagar som hänvisar till balkens bestämmelser om hus-
hållning med mark- och vattenområden.
Bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. skiljer sig
från dem i 4 kap. som innehåller särskilda bestämmelser för
hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Om-
rådena anges direkt i bestämmelserna på ett översiktligt sätt.
Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse
med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföre-
tag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas
natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast
under vissa förutsättningar eller om det finns särskilda skäl.
De grundläggande bestämmelserna för hushållning med
mark- och vattenområden finns i 3 kap. Områden av riksintresse
14
för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyd-
das mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ända-
målen. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga
ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämp-
ligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med marken,
vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs
för en anläggning för totalförsvaret, ska försvarsintresset ges fö-
reträde. Frågan om ett område är av riksintresse enligt bestäm-
melserna i 3 kap. och avvägningen mellan olika riksintressen
avgörs slutligt vid prövningen av det enskilda ärendet.
Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara
av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, läns-
styrelser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvars-
fördelningen med närmare riktlinjer för samarbetet finns i för-
ordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten-
områden m.m. (hushållningsförordningen).
Bestämmelser om planer och planeringsunderlag för att be-
lysa frågor om hushållning med mark och vatten finns i 6 kap.
Utredningsbehov
PBL-kommittén påtalade i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77)
att under utredningen framfördes bl.a. den allmänna synpunkten
att frågan om vad som är områden av riksintresse enligt miljö-
balken inte har hanterats på det sätt som reglerna i PBL och
miljöbalken förutsätter. Enligt kommittén är det en återkom-
mande synpunkt att länsstyrelserna inte tillräckligt tar sitt an-
svar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värden
ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det är enligt kom-
mittén en vanlig men felaktig uppfattning att de centrala myn-
digheterna har till uppgift att fastställa områden av riksintresse.
Kommittén ansåg dock att dess uppdrag inte omfattade att utre-
da rollfördelning och framtagande av underlag för områden av
riksintresse eftersom det i hög grad handlar om en reglering i
Även Miljöbalkskommittén uppmärksammade i sitt arbete
vissa frågeställningar avseende 3 kap.miljöbalken som man be-
15
dömde låg utanför kommitténs uppdrag. Dessa frågeställningar,
som kort redovisas i principbetänkandet ”Miljöbalken under
utveckling” (SOU 2002:50), gällde främst systemet att utse
riksintresseområden enligt 3 kap., men även vilka typer av om-
råden som ska skyddas eller utgöra områden av riksintresse.
Också Boverket har påtalat behovet av en översyn av be-
stämmelserna om riksintresse. Några frågor som Boverket har
lyft fram är att förändringar i synen på vilka intressen som är
viktiga för samhällsutvecklingen inte fångas upp i den nuvaran-
de lydelsen av 3 kap.miljöbalken, att det underlag som de cent-
rala myndigheterna tar fram för bedömning av om områden är
av riksintresse har varierande aktualitet och kvalitet, att över-
siktsplaneringen inte fyller sin funktion i riksintresseprocessen,
att det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan länsstyr-
elsen och berörda centrala myndigheter samt att författningsstö-
det för översiktsplanens roll är otydligt.
Av Riksrevisionens rapport ”Uppsikt och tillsyn i samhälls-
planeringen – intention och praktik” (RiR 2005:12) framgår
bl.a. att delar av PBL inte tillämpas som det är avsett och att
länsstyrelserna därför har svårt att väga samman olika statliga
intressen i enskilda planärenden.
I frågan om vilka slags områden som skulle kunna bli före-
mål för en riksintresseavvägning har jordbruksmark och områ-
den med särskilda grund- och ytvattenförekomster lyfts fram.
I den internationella debatten om vad som kan göras för att mot-
verka negativa effekter av klimatförändringarna har det bl.a. an-
förts att jordbruksmark kan komma att få en ökad betydelse.
Synpunkter har också framkommit som tyder på att riksintresset
för vindkraft skulle behöva stärkas.
Regeringen konstaterar att många uppgifter tyder på att det
nuvarande systemet med hur områden av riksintresse enligt
3 kap.miljöbalken anges och beaktas i planerings- och besluts-
processer inte i alla avseenden fungerar på det sätt som varit av-
sett. Det finns bl.a. oklarheter i hur myndigheterna ska inter-
agera för att väga olika riksintressen mot varandra. Därför be-
höver man analysera förekomsten och omfattningen av even-
tuella brister i fråga om kunskapsförsörjning, ansvarsfördel-
ningen mellan olika statliga myndigheter, översiktsplaneringens
16
roll i processen, tillämpningen av riksintressebestämmelserna
vid olika rättsverkande beslut och översiktsplanens funktion
som beslutsunderlag i detta sammanhang.
Vidare behöver man analysera om de ändamål som enligt
3 kap.miljöbalken kan ligga till grund för att anse att ett om-
råde är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov utifrån
ett nationellt perspektiv. Det är viktigt att bestämmelserna och
deras tillämpning säkerställer att områden som kan vara av sär-
skilt stort intresse för ändamål av nationell betydelse identifi-
eras och skyddas. Samtidigt är det viktigt att inte för många
eller för omfattande områden anges eftersom det skulle kunna
riskera att urholka begreppet riksintresse.
I detta sammanhang bör man överväga om det finns andra
resurser och värden än de som anges i 3 kap.miljöbalken som
bör läggas till grund för att betrakta ett område som ett område
av riksintresse. Vid övervägandena om att lägga nya resurser
och värden till grund för riksintresseområden bör även utredas
vilka kriterier som ska gälla vid identifieringen av sådana om-
råden.
Uppdrag
Utredaren ska
1. analysera det nuvarande systemet för att utse och hantera
områden av riksintresse enligt 3 kap.miljöbalken och hushåll-
ningsförordningen och förutsättningarna för att beakta områden
av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser samt vid be-
hov föreslå ändringar,
2. analysera om de ändamål som enligt 3 kap.miljöbalken
kan ligga till grund för att ange att ett område är av riksintresse
speglar gällande samhällsbehov och i detta sammanhang över-
väga om det finns andra resurser och värden som borde läggas
till grund för att peka ut områden av riksintresse och i så fall
kriterier för detta, och
3. särskilt överväga om 3 kap. 10 § miljöbalken har en ända-
målsenlig utformning.
17
Miljökonsekvensbedömningar m.m.
Bakgrund
Inom EG-rätten finns två direktiv med bestämmelser om be-
dömning av miljöpåverkan. Det är dels rådets direktiv 85/337/EG
av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av
vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), dels Eu-
ropaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni
2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåver-
kan (SEA-direktivet).
MKB-direktivet genomförs i huvudsak med bestämmelserna
i 6 kap.miljöbalken och förordningen (1998:905) om miljö-
konsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen). Bestämmelser-
na bygger på en indelning av projekten i olika slag av verksam-
hetstyper som bedöms enligt olika bestämmelser inom såväl
miljöbalken som andra författningar.
Utformningen av de svenska bestämmelserna har i huvudsak
byggt på principen att en omfattande miljökonsekvensbeskriv-
ning, motsvarande kraven i MKB-direktivet, ska krävas för alla
tillståndspliktiga verksamheter oavsett om verksamheterna är
angivna i MKB-direktivet eller inte. Vilka verksamheter som är
tillståndspliktiga framgår av bilagan till förordningen (1998:899)
om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Nyligen har den bi-
lagan ändrats på så sätt att vissa verksamheter som i dag kräver
tillstånd i stället ska kunna anmälas. Dessutom har det i 11 kap.
9 a § miljöbalken och i förordningen (1998:1388) om vatten-
verksamhet m.m. nyligen införts en möjlighet att anmäla vissa
typer av vattenverksamheter.
SEA-direktivet genomförs med bestämmelser framför allt i
6 kap.miljöbalken och PBL. Bestämmelserna i PBL avser mil-
jöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översikts-
planer och vissa detaljplaner.
Utredningsbehov
I uppdraget till Miljöbalkskommittén ingick bl.a. att föreslå oli-
ka möjligheter att effektivisera miljöprövningen med den nuvar-
ande prövningsorganisationen, exempelvis genom att förenkla
18
förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar (tilläggsdirektiv
dir. 2003:61). Till följd av delbetänkandet ”En effektivare mil-
jöprövning” (SOU 2003:124) och regeringens proposition ”En
effektivare miljöprövning” (prop. 2004/05:129) har bestämmel-
serna ändrats (bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). Be-
stämmelserna blev bl.a. tydligare i frågan om när en miljökon-
sekvensbeskrivning krävs. I Miljöbalkskommitténs slutbetänk-
ande ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna
i miljöprocessen och avgifter” (SOU 2005:59) konstaterade
kommittén att ytterligare utredningsarbete behövs för att skapa
ett samordnat system för miljökonsekvensbedömningar för att
effektivisera prövningen. Även remissinstanserna var positiva
till att förutsättningarna för ett samordnat system för miljökon-
sekvensbedömningar utreds vidare.
Myndigheter, intresseorganisationer och verksamhetsutövare
har i samband med regeringens regelförenklingsarbete kommit
med förslag om att begränsa det obligatoriska kravet på miljö-
konsekvensbeskrivningar i MKB-förordningen till de verksam-
heter som anges i MBK-direktivets bilaga 1 och att länsstyrel-
sen för övriga verksamheter ska göra en bedömning från fall till
fall.
Regeringen konstaterar att det finns ett behov av att dels ge-
nerellt utreda förutsättningarna för krav på miljökonsekvensbe-
skrivningar i 6 kap.miljöbalken med tillhörande författningar,
dels bättre samordna de olika bestämmelserna om miljökonse-
kvensbedömningar för projekt, planer och program. De nya be-
stämmelserna om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för
vissa verksamheter gör också att bestämmelserna om krav på
miljökonsekvensbeskrivningar för olika verksamheter behöver
ses över. Man behöver också undersöka om det i de berörda för-
fattningarna går att förenkla den använda terminologin genom
att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika ter-
mer som exempelvis miljökonsekvensbedömning, miljökonse-
kvensbeskrivning, miljöbedömning och miljöprövning, bl.a. i
förhållande till EG-rättens krav. Det bör också tydliggöras att
konsekvenserna för hälsa ska ingå i miljökonsekvensbeskriv-
ningarna.
19
Uppdrag
Utredaren ska undersöka möjligheterna att samordna och för-
enkla bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar och
miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken, PBL och andra
författningar, och i detta sammanhang
1. föreslå bestämmelser som tydliggör för vilka verksamhe-
ter det ska krävas sådana miljökonsekvensbeskrivningar som
avses i MKB-direktivet,
2. föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på miljö-
konsekvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndsplik-
tiga verksamheter, och
3. undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella termi-
nologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet
mellan olika använda termer.
Inriktningen på utredarens arbete ska vara att samordna be-
stämmelserna och kraven så långt det är möjligt. I en ny regler-
ing måste det också tydligt framgå hur miljöbedömningar av
planer och program enligt miljöbalken och PBL förhåller sig till
miljökonsekvensbeskrivningar av projekt. Det övergripande syf-
tet ska vara att få ett tydligt, enkelt och effektivt regelverk där
de krav på miljökonsekvensbeskrivning som anges i MKB-di-
rektivet så långt som möjligt förbehålls sådana verksamheter
som enligt direktivet ska omfattas av kraven. Av bestämmelserna
bör på ett tydligt sätt framgå vad som i frågan om bedömningar
och beskrivningar av konsekvenserna för miljön ska gälla för
andra tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter.
Övriga samordningsfrågor
På miljöområdet är utgångspunkten att regelverket ska vara ut-
format på ett sätt som medför att hälso- och miljöskyddskraven
beaktas samtidigt som möjligheterna till demokratisk insyn och
inflytande inte åsidosätts. Med hänsyn till angelägna samhälls-
intressen och berörda enskilda intressen är det samtidigt viktigt
att regelverket är enkelt och tydligt för att underlätta tillämp-
ningen, effektivisera beslutsprocesserna och hålla handlägg-
ningstiderna så korta som möjligt.
20
Utöver de frågor som tidigare presenterats i dessa tilläggs-
direktiv har det, i samband med regeringens regelförenklings-
arbete, kommit fram att det behövs dels en ökad samordning av
bestämmelser om samråd i miljöbalken med bestämmelser om
samråd i andra författningar, dels en tidsmässig samordning av
olika beslut vid prövningen av en tillståndspliktig verksamhet.
Genom propositionen ”En effektivare miljöprövning” har
bl.a. bestämmelserna om samråd förenklats i 6 kap. miljöbal-
ken. De nya bestämmelserna trädde i kraft under 2005. Enligt
inkomna synpunkter fungerar tillämpningen av dessa bestäm-
melser inte alltid som det är avsett, bl.a. har flera företag fram-
fört att berörda myndigheter inte alltid respekterar verksamhets-
utövarens behov av ett samråd tidigt i processen.
PBL-kommittén har föreslagit att prövningsförfarandet en-
ligt PBL samordnas med prövningsförfarandet enligt miljöbal-
ken, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för en-
skilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som
kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken. Som an-
getts i avsnittet om vindkraft behöver detta förslag utredas när-
mare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser
i miljöbalken och annan berörd lagstiftning.
Uppdrag
Utredaren ska, utöver det som angetts i tidigare avsnitt,
1. utreda möjligheterna att samordna och effektivisera hand-
läggningen inom och mellan myndigheter av ärenden som inne-
bär prövning av verksamheter både enligt miljöbalken och an-
nan lagstiftning,
2. utreda möjligheterna att samordna och förenkla bestäm-
melser om samråd i miljöbalken och annan lagstiftning som rör
samma verksamhet, och
3. utreda behovet av och möjligheten till tidsmässig samord-
ning av beslut enligt miljöbalken och andra författningar när
besluten rör samma verksamhet.
Vid översynen bör utredaren beakta erfarenheter från andra
länder, t.ex. Danmark och Finland.
21
Arbetsformer
Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.
Arbetet ska ske i enlighet med fastställda mål och strategier
på miljöområdet.
De olika rapporter och andra dokument som nämns i dessa
direktiv ska beaktas. Utredaren ska samråda med Byggprocess-
utredningen (M 2007:06), Boverket, Fiskeriverket, Naturvårds-
verket, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet och andra be-
rörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresse-
organisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren ska beakta
de förslag om att effektivisera miljöprövningen som hör sam-
man med uppdraget och som lämnas till utredaren inom ramen
för regeringens regelförenklingsarbete.
Utredaren ska, när det gäller redovisning av förslagens kon-
sekvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regel-
nämnd. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa kostnad-
erna för näringslivet och utforma sina förslag så att kostnaderna
hålls så låga som möjligt. Vid beräkningar av företagens admi-
nistrativa kostnader till följd av föreslagna ändringar ska utreda-
ren samråda med Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och
så långt som möjligt använda Nuteks databas Malin.
Kostnader och andra konsekvenser
Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra kon-
sekvenser som förslagen medför. Det som sägs om kostnader
och andra konsekvenser i de tidigare beslutade direktiven
(dir. 2007:94) gäller även fortsättningsvis.
Tidpunkter för redovisning, m.m.
Uppdraget i dessa tilläggsdirektiv
Ett delbetänkande, utredningens tredje delbetänkande, med för-
slag i delfrågan om vindkraft ska redovisas senast den 30 sept-
ember 2008. Tilläggsuppdraget i övrigt ska redovisas senast den
31 december 2008.
22
Uppdraget i de tidigare beslutade direktiven
Den nya instansordning för PBL-ärenden som avses med upp-
draget förutsätter att man i den fortsatta beredningen hanterar de
frågor som behandlas i första delbetänkandet i ett sammanhang
med vissa av de organisatoriska och processuella frågor som
behandlas i det andra delbetänkandet. Detta bl.a. för att undvika
risken att först behöva flytta och bygga upp resurser inom den
nuvarande domstolsorganisationen för att en kort tid därefter
åter flytta och bygga upp resurser i en ny domstolsorganisation.
Det är också angeläget att den nya instansordningen för mil-
jöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processu-
ella regler som är mest lämpade för domstolarnas hantering.
Mål och ärenden i de allmänna domstolarna bör handläggas en-
ligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de all-
männa domstolarna. En ordning där allmänna domstolar följer
processuella regler som är anpassade för förvaltningsdomstolar
bör fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl för
det. Den frågan ska belysas i det andra delbetänkandet.
För en ändamålsenlig fortsatt beredning av reformen med en
ny instansordning för PBL-ärenden och för att inte försena den
reformen, bör redovisningen av det andra delbetänkandet av-
gränsas och tidigareläggas. Därför ska andra delbetänkandet re-
dovisas den 31 mars 2008 och avgränsas till att innehålla de
överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och
deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna,
och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödom-
stolarna ska pröva.
Vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och
domkretsindelning ska frågan om lokalisering av framtida pröv-
ningsmyndigheter för A- och vattenverksamheter beaktas.
De frågor i övrigt som enligt de tidigare beslutade direktiven
skulle ha redovisats i det andra delbetänkandet ska i stället re-
dovisas senast den 31 december 2008.
(Miljödepartementet)