Dir. 2008:104

Regelförändringar till följd av en EU-

Kommittédirektiv

Regelförändringar till följd av en EU-

gemensam viseringskodex m.m.

Dir.

2008:104

Beslut vid regeringssammanträde den 2 oktober 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska lämna förslag till de

författningsändringar som behöver göras när

Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en

gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och

förordning om ändring av de gemensamma konsulära

anvisningarna (CCI) antas. Utredaren ska också lämna förslag

till de författningsändringar som behöver göras med anledning

av förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning

av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare.

EG-förordningarna är till alla delar bindande och direkt

tillämpliga och får inte införlivas i svensk rätt. De kan

emellertid behöva kompletteras på nationell nivå för att

undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår

vid deras ikraftträdande. Utredaren ska vidare lämna en

redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som

förordningarna och föreslagna författningsbestämmelser

medför. Om förordningarna medför ökade kostnader ska förslag

till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas.

Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om

viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna

ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 juni 2009.

Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 oktober 2009.

2

Bakgrund

Den svenska regleringen

Bestämmelser om visering finns i 3 kap.utlänningslagen

(2005:716), UtlL, och i 3 kap. utlänningsförordningen

(2006:97). Reglerna i utlänningslagen om visering innehåller

ingen bestämmelse som ger rätt att överklaga ett avslag på en

ansökan om visering med undantag för vad som följer av 14

kap. 3 § UtlL. Där framgår att Migrationsverkets beslut får

överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär

avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering

för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare,

utan att själv vara EES-medborgare. Bestämmelser som reglerar

handläggningen av viseringsärenden finns i utlännings-

förordningen. I utlänningsförordningen samt förordningen

(1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna regleras de

avgifter som viseringsmyndigheterna får ta ut för viserings-

ansökningar.

Schengenregelverket

I dag är de gemensamma reglerna för visering spridda i ett antal

EG-förordningar och andra rättsakter. Dessa brukar ofta

refereras till som ”Schengenregelverket” på viseringsområdet.

Bestämmelser om visering finns först och främst i

Schengenkonventionen (konventionen om tillämpning av

Schengenavtalet av den 14 juni 1985) artikel 1 och artiklarna 9-

18, samt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars

2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars

medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de

yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars

medborgare är undantagna från detta krav. Bestämmelser om

handläggning av viseringsärenden finns i de s.k. Gemensamma

konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska

beskickningar och karriärkonsulat (CCI). Europaparlamentets

3

och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006

om en gemenskapskodex om gränspassage för personer

innehåller även bestämmelser som rör viseringsärenden.

Förordningen om införande av en gemenskapskodex om

viseringar

Kommissionen presenterade år 2006 ett förslag om införande av

en gemenskapskodex om viseringar för kortare vistelse (KOM

2006(403)). Syftet med förslaget till viseringskodex är att samla

de bestämmelser som avser utfärdande av viseringar i en och

samma förordning samt harmonisera de arbetsmetoder som

medlemsstaternas beskickningar ska följa när de handlägger

viseringsansökningar. Viseringskodexen föreslås enbart omfatta

bestämmelser om utfärdande av viseringar för kortare vistelse,

transitviseringar och viseringar för flygplatstransitering. Det

nuvarande gemensamma viseringsregelverket måste uppdateras

på grund av införandet av rådets förordning (EG) nr 767/2008

av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar

(VIS) som bl.a. kräver regler för hur biometri (ansiktsbild,

fingeravtryck) ska upptas i viseringsansökningar och hur

medlemsstaterna ska kunna representeras av varandra, regler

gällande gemensamma ansökningskontor och möjligheter till

samarbete med s.k. externa tjänsteutövare för mottagande av

viseringsansökningar. En rätt att överklaga ett avslag på en

ansökan om visering föreslås också i viseringskodexen.

Förordningsförslaget omfattar fem avdelningar. I den första

avdelningen anges förordningens allmänna bestämmelser, syfte,

tillämpningsområde och definitioner. Den andra avdelningen

behandlar

mottagande och handläggning av

viseringsansökningar och preciserar behörighetskrav för de

myndigheter som medverkar vid handläggningen av

viseringsansökningar. Denna avdelning innehåller också regler

om tidsfrister för samråd,

avtal om representation,

bestämmelser om ingivande av ansökan samt krav på

upptagande av biometri. Den andra avdelningen innehåller

dessutom regler för prövning av ansökan, avvisning av

4

ansökan, meddelande av beslut i viseringsärenden och avslag i

sådana ärenden samt bestämmelser om visering med begränsad

territoriell giltighet, visering för flygplatstransitering, visering

som utfärdas vid gräns samt regler för förlängning,

återkallande och upphävande. Sökande som nekas visering ska,

enligt kommissionens förslag, ha rätt att överklaga. Formerna

för överklagandet ska regleras i nationell rätt. I förslagets tredje

avdelning regleras förutsättningar för förvaltning och

organisation. Avsikten är att införa en rättslig ram som ger

medlemsstaterna möjlighet att välja bland ett antal sätt att

organisera

insamlingen av biometriska uppgifter från

viseringssökande. Särskilda bestämmelser ska följas om

medlemsstaterna beslutar att samarbeta med externa

tjänsteleverantörer. Dessutom definieras de arbetsuppgifter

som kommersiella mellanhänder får utföra. I förslagets fjärde

avdelning anges bestämmelser för lokalt konsulärt samarbete

vid medlemsstaternas diplomatiska och konsulära

beskickningar. Förslagets femte avdelning innehåller

slutbestämmelser, inklusive undantagsordningar,

kommittéförfarande, rättsakter som upphävs samt en

standardbestämmelse om ikraftträdande och direkt

tillämplighet. Till förordningsförslaget finns fjorton bilagor.

Beslut om förordningen fattas med kvalificerad majoritet i rådet

efter medbeslutandeförfarande. Förordningen kommer sannolikt

att antas av rådet och parlamentet tidigast hösten 2008.

Förordningen ska börja tillämpas sex månader efter dess

ikraftträdande, dvs. sex månader efter publicering i Europeiska

unionens officiella tidning.

Förordningen om ändring av de gemensamma konsulära

anvisningarna angående visering (CCI)

Parallellt med förhandlingarna i rådet om en gemensam

viseringskodex pågår förhandlingar med anledning av

kommissionens förslag (KOM (2006) 269) om förordning om

ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående

viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i

samband med införandet av biometri samt bestämmelser om

5

organiseringen av mottagandet och behandlingen av

viseringsansökningar. Syftet med förordningsförslaget är att

skapa en rättslig grund för insamlandet av biometriska uppgifter

i samband med viseringsansökningar som följer av

förordningen om informationssystemet för viseringar (VIS).

Förslaget ger även en rättslig ram för hur medlemsstaternas

diplomatiska och konsulära beskickningar ska organiseras med

avseende på genomförande av VIS. Förordningen förväntas

antas under hösten 2008. Förordningens bestämmelser kommer

sedan att inkorporeras i viseringskodexen.

Förordning om ändring i förordning( EG) nr 1030/2002 av den

13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd

för tredjelandsmedborgare

Den 18 april 2008 antogs förordningen om ändring i förordning

EG 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd

för tredjelandsmedborgare (EUT L 115, 29.4.2008, s. 1-7).

Denna förordning syftar till att införa ny biometrisk teknik

(ansiktsfotografi och fingeravtryck av två fingrar) i

tredjelandsmedborgares uppehållstillståndskort. Genom

förordningen blir uppehållstillståndskorten som ska innehålla

biometriska säkringar obligatoriska för dem som har

uppehållstillstånd inom EU. Efter det att de tekniska

specifikationerna fastställts under sommaren 2008 har

medlemsstaterna två år på sig att införa foto i

uppehållstillståndskorten respektive tre år för att införa

fingeravtryck av två fingrar.

Uppdraget

De aktuella EG-förordningarna är bindande och direkt

tillämpliga och ska inte införlivas i svensk rätt. Kompletteringar

kan emellertid behövas på nationell nivå för att säkerställa en

ändamålsenlig tillämpning av förordningarna. Det kan också

finnas skäl att undanröja eventuella motstridigheter i

regelverket som uppstår vid förordningarnas ikraftträdande.

Förordningsförslagen innehåller således bestämmelser som

6

innebär att nationella författningar måste ses över. Detta gäller

framförallt bestämmelsen om att en sökande som nekas visering

ska ha rätt att överklaga beslutet. Någon möjlighet att överklaga

finns inte för närvarande i svensk rätt i detta hänseende.

Processuella frågor behöver analyseras, särskilt avseende

instansordning. Utgångspunkten ska vara att en

överklagandemöjlighet införs.

Förordningsförslagen innehåller även bestämmelser som berör

skydd för personuppgifter och lagring av dessa, sekretess,

handläggning av viseringsansökningar samt upptagande av

biometriska uppgifter. Det svenska regelverket behöver

anpassas för att överensstämma med de bestämmelser som

fastställs i förordningarna.

I förordningsförslagen preciseras vidare olika former för

samarbete i samband med mottagandet och handläggningen av

viseringsansökningar. I Sverige finns i dag inga motsvarande

bestämmelser. Det kan finnas skäl att överväga användningen

av dessa möjliga samarbetsformer i framtiden.

Organisatoriska förändringar som ska vara kostnadseffektiva

samt dessas påverkan på myndigheterna ska redovisas.

Eventuella ökade kostnader ska finansieras inom berörda

utgiftsområden. Utredaren ska även bedöma de totala utgifterna

för viseringsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och

Migrationsverket. Utredaren ska vidare redovisa regleringen om

överklagande av viseringsbeslut i några med Sverige jämförbara

EU-medlemsstater. Utredaren ska lämna en redogörelse för

ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och

föreslagna författningsbestämmelser medför.

Utredaren ska göra beräkningar av de budgetära

konsekvenserna för domstolarna, Migrationsverket,

utlandsmyndigheterna och Polisen. Om förordningarna medför

ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda

utgiftsområden redovisas.

7

Samråd

Utredaren ska samråda med utredningen om försörjningskrav

vid anhöriginvandring (Ju 2008:12) och utredningen om

utvärdering av instans och processordningen i utlännings- och

medborgarskapsärenden (Ju 2007:119).

Redovisning av uppdraget

Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om

viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna

ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 juni 2009.

Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 oktober 2009.

(Justitiedepartementet)