Dir. 2017:74

Kommunernas möjligheter att säkerställa

Kommittédirektiv

Kommunernas möjligheter att säkerställa

att befintliga byggrätter tas i anspråk

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska kartlägga kommunernas möjligheter att

säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med

gällande detaljplaner. Om det finns behov av att förstärka kommu-

nernas möjligheter i detta avseende, ska utredaren lägga fram

förslag som tillgodoser behovet. Syftet med utredningen är att

kommunerna i högre utsträckning än i dag ska kunna säkerställa

att i detaljplaner tillskapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt

dröjsmål.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2018.

Bakgrund

Under de senaste åren har det genomförts ett antal utredningar

när det gäller frågan om och i så fall i vilken omfattning byggrätter

för bostadsändamål inte har kommit att utnyttjas. Plan- och bygg-

lagen innehåller bl.a. bestämmelser om detaljplaners omfattning,

utformning och genomförande. I det följande lämnas en redovis-

ning i nu nämnda avseenden.

Tidigare genomförda studier

Lantmäteriet konstaterade i en promemoria 2013 att det av fastig-

hetsregistret (taxeringsuppgiftsdelen) framgick att det i Sverige

fanns cirka 115 000 tomter för småhus som inte hade bebyggts

(60 000 för permanenthus och 55 000 för fritidshus). Dessa tom-

ter var belägna både inom och utanför detaljplanelagda områden.

Dir.

2017:

74

2

Som förklaringar till det stora antalet obebyggda tomter angavs i

rapporten att många tomter var belägna i kommuner med låg

efterfrågan och att marknadsförutsättningarna inte hade varit till-

räckligt goda. Enligt promemorian var det emellertid anmärk-

ningsvärt att det fanns cirka 14 000 obebyggda tomter för perma-

nenthus i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och

Malmö.

Regeringen gav den 3 oktober 2013 länsstyrelserna i Stock-

holms, Uppsala, Östergötlands, Skåne och Västra Götalands län i

uppdrag att var för sig i ett urval kommuner göra en inventering

av förekomsten av sådan detaljplanelagd mark avsedd för bo-

stadsändamål som inte tagits i anspråk för det planerade ända-

målet. I uppdraget ingick också att göra en djuplodande analys av

orsakerna till att respektive identifierad, icke-ianspråktagen bygg-

rätt inte hade tagits i anspråk.

Av länsstyrelsernas redovisningar i mars 2014 framgår att det

i samtliga län fanns detaljplaner för bostäder som fått laga kraft

där byggstart inte hade skett. En stor del av dessa byggrätter

ingick i projekt där byggherrarna planerade för en utbyggnad i

etapper där efterfrågan styrt det tidsmässiga genomförandet. Det

innebär att det varit konjunkturen och de marknadsmässiga för-

hållandena som har avgjort när byggandet kommit i gång. Svå-

righeterna att påbörja vissa projekt eller att åstadkomma en

snabbare utbyggnad av ett område anses också ha varit att bygg-

herrarna riktat in sig mot en för snäv kundkrets och därmed kon-

kurrerar om samma kundgrupper. I flera fall har skälet till att

byggrätterna inte tagits i anspråk varit att planerna varit alltför

detaljerade och att de tilltänkta projekten behövt projekteras om

efter att detaljplanerna blivit inaktuella.

På uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting hösten

2013 har konsultbolaget Sweco studerat 25 av Sveriges tillväxt-

kommuner för att klarlägga hur många outnyttjade detaljplaner

som finns och varför de inte har förverkligats. Av Swecos rapport

Hänger det ihop? framgår bl.a. att det fanns färdiga detaljplaner

för 71 800 bostäder i de studerade kommunerna, men att det i

samma kommuner bara påbörjades byggande av 13 600 bostäder

per år under perioden 2008–2012. Av det totala antalet outnytt-

3

jade byggrätter fanns 22 250 i Stockholms, Malmö och Göte-

borgs kommuner.

Av de intervjuer som Sweco genomfört med sakkunniga i

kommunerna framgår att den enskilt största anledningen till att

byggstarterna dröjt har varit att byggföretagen väntar på bättre

marknadsförutsättningar. Att byggstarterna inte legat i fas med de

byggklara detaljplanerna beror i vissa fall på att planerna omfattar

större utbyggnadsområden som av olika skäl byggs ut etappvis. I

andra fall har orsaken varit att utbyggnaden av nödvändig infra-

struktur fördröjts. I rapporten anges vidare att byggföretagen ofta

konkurrerat med varandra med samma typ av bostäder och att

byggstarter för likartade projekt inte kunnat ske samtidigt. Före-

tagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden

har vidare ofta varit svalt, trots att det funnits ett behov av bostä-

der i områdena.

Av det utredningsmaterial som presenterats ovan framgår

klart att det finns ett stort antal byggrätter som inte tagits i an-

språk och att det finns olika orsaker till att så inte har skett. Antalet

icke utnyttjade byggrätter i landet kan bedömas motsvara flera

års bostadsproduktion.

Plan- och bygglagen

Enligt 4 kap. 21 § plan- och bygglagen (2010:900) ska kommunen

ange en genomförandetid i en detaljplan. Tiden ska bestämmas så

att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden

får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år. Av

bestämmelserna i 4 kap.plan- och bygglagen framgår vidare att

en detaljplan inte får omfatta ett större område än vad som be-

hövs med hänsyn till planens syfte och genomförandetid. Den får

inte heller vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till

planens syfte.

Tillsammans med detaljplanen ska det finnas en beskrivning

av hur den ska förstås och genomföras (planbeskrivning). Be-

skrivningen ska bl.a. innehålla en redovisning av hur planen är

avsedd att genomföras. Av redovisningen ska det bl.a. framgå om

kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra mark-

anvisningar.

4

Av 6 kap. 15 § plan- och bygglagen framgår att om kommu-

nen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose

en kvartersmarks eller ett annat utrymmes behov av den allmänna

platsen och kvartersmarken eller utrymmet vid genomförande-

tidens utgång inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer

detaljplanen, får kommunen lösa in marken eller utrymmet. Rätten

att lösa in marken eller utrymmet gäller inte om marken eller ut-

rymmet omfattas av ett bygglov som får tas i anspråk.

Utredningsbehovet

Behovet av nya bostäder i Sverige är stort. Den omständigheten

att det i många kommuner finns ett betydande antal byggrätter

som inte har kommit att utnyttjas eller som utnyttjas först efter ett

flertal år medför att det finns utrymme för ett ökat byggande.

Kommunal detaljplaneläggning för bostadsändamål sker i syfte

att planerna ska genomföras.

Detaljplaner är i regel en färskvara. Det innebär att svårigheter-

na att genomföra en plan på det sätt som varit avsikten blir större

ju längre tid som går från det att planen utarbetades till dess att

den genomförs. I vissa fall leder en fördröjning till att det måste

ske en omprojektering eller att detaljplanen måste ändras.

Kommunerna kan påverka planeringens omfattning och inne-

håll och därigenom också i vissa avseenden påverka det tids-

mässiga genomförandet av utarbetade detaljplaner. Bland de in-

strument som i övrigt står till kommunernas förfogande finns

bl.a. markanvisnings- och exploateringsavtal. Båda dessa avtals-

typer kan innehålla överenskommelser om det tidsmässiga ge-

nomförandet av planerna. De kan också innehålla bestämmelser

om vite i de fall byggherren inte fullgör sina skyldigheter enligt

tecknat avtal. Markanvisningsavtalen kan vidare innehålla överens-

kommelser om att den mark som över- eller upplåtits till bygg-

herren ska återgå till kommunen om byggherren inte fullgör sina

åtaganden, t.ex. när det gäller det tidsmässiga genomförandet av

planen. Avtalen kan vidare reglera hur och på vilka villkor en så-

dan återgång av marken ska gå till.

Kommunerna har vidare i vissa fall möjlighet att efter det att

genomförandetiden har gått ut lösa in sådan kvartersmark som

5

inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen.

Tillämpning av dessa bestämmelser kan ge kommunen rådighet

över den obebyggda marken och därmed skapa förutsättningar

för kommunen att genomföra planen i egen regi eller efter ett

markanvisningsförfarande låta byggrätterna tas i anspråk av en

annan byggherre.

Ett snabbt genomförande av de detaljplaner som har utarbetats

kan medföra ett ökat bostadsbyggande och kan därmed bidra till

en förbättrad situation på bostadsmarknaden. Det finns därför

skäl att närmare utreda vilka möjligheter kommunerna har att

påverka planeringens tidsmässiga genomförande och hur dessa

möjligheter tillämpas i praktiken.

Uppdraget

Det är angeläget att de detaljplaner som antas och får laga kraft

verkligen genomförs. Mot bakgrund av det stora behovet av nya

bostäder är det särskilt angeläget att de byggrätter för bostadsända-

mål som tillskapas genom detaljplaneläggning kommer till genom-

förande utan onödigt dröjsmål. Enligt plan- och bygglagen är det

en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark

och vatten. Kommunerna har vidare enligt lagen (2000:1383) om

kommunernas bostadsförsörjningsansvar ansvar för planeringen

för bostadsförsörjningen. Den fråga som då infinner sig är vilka

möjligheter som kommunen har att säkerställa att de byggrätter

som tillskapas genom detaljplaneläggning verkligen utnyttjas och

vilka medel kommunen har att påskynda genomförandet av så-

dana detaljplaner som har fått laga kraft samt om dessa medel är

tillräckliga. Utredaren ska därför



kartlägga kommunernas användning av de möjligheter

att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk som

har beskrivits ovan under rubriken Bakgrund samt analy-

sera hur effektiva dessa instrument är,



studera och redovisa eventuella andra i dag förekom-

mande kommunala metoder som syftar till att säkerställa

att i detaljplaner tillskapade byggrätter tas i anspråk samt

hur dessa metoder används och hur effektiva de är,

6



sprida information om goda exempel på effektiva metoder

för ett snabbt genomförande av utarbetade detaljplaner,



bedöma om det finns behov av att förstärka kommunernas

möjligheter att säkerställa att detaljplanerna genomförs

och,



om det finns ett behov, eller om det framstår som svårt

för kommunen att ingå avtal med samma innebörd lägga

fram förslag, inklusive författningsförslag, som förstärker

kommunernas möjligheter att säkerställa att befintliga

byggrätter bebyggs i enlighet med gällande detaljplaner.

Uppdraget omfattar inte skattefrågor.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera kostnader och konsekvenser i enlighet

med kommittéförordningen (1998:1474). Om de förslag som läm-

nas påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner,

företag eller enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser

redovisas. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regerings-

formen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella

inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogö-

relser, analyser och förslag. Utredaren ska vidare särskilt redovisa

vilka konsekvenser utarbetade förslag kan få för bostadsbyggan-

det.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berör-

da myndigheter och organ, särskilt Boverket, Lantmäteriet, Sve-

riges Kommuner och Landsting och Sveriges Byggindustrier.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2018.

(Näringsdepartementet)