Dir. 2018:47

Centrala marknadsfrågor vid omregleringen

Kommittédirektiv

Centrala marknadsfrågor vid omregleringen

av spelmarknaden

Beslut vid regeringssammanträde den 7 juni 2018.

Sammanfattning

AB Svenska Spels anpassning till den omreglerade spel-

marknaden samt hästnäringens och idrottsrörelsens ekonomiska

förutsättningar är av betydelse för genomförandet av reformen.

En särskild utredare ges därför i uppdrag utreda förutsättningarna

för och, om det bedöms vara motiverat, föreslå hur en fristående

finansieringsmodell för spel på häst- respektive idrottstävlingar,

såsom en marknadsavgift, kan utformas och belysa konse-

kvenserna av en sådan modell.

Utredaren ska även överväga behovet av ytterligare åtgärder

för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och

på värdeautomater. Metoderna för att stänga ute olicensierat spel,

särskilt över internet, ska analyseras.

Utredaren ska mot bakgrund av de ovan beskrivna över-

vägandena lämna förslag på åtgärder för att upprätthålla en väl-

fungerande spelmarknad. Utredaren får även föreslå andra åt-

gärder som behövs för att stärka regleringen av spelmarknaden.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.

Bakgrund

Regeringen har i propositionen En omreglerad spelmarknad

(prop. 2017/18:220) föreslagit att ett licenssystem ska införas där

alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha en licens

och aktörer utan licens ska stängas ute. Regleringen ska vara

Dir.

2018:47

2

tillämplig på spel som tillhandahålls i Sverige, även spel över

internet som riktas till den svenska marknaden.

Spelverksamhet ska enligt den nya regleringen vara lämplig

ur allmän synpunkt samt bedrivas på ett sunt och säkert sätt,

under offentlig kontroll. Det ställs krav på ett starkt konsument-

skydd och en hög säkerhet på spelen. De negativa konse-

kvenserna av spelande ska begränsas. Spelmarknaden delas upp

mellan en konkurrensutsatt del, som främst omfattar spel online

och vadhållning, en del som förbehålls spel för allmännyttiga

ändamål, som främst omfattar lotterier och bingo, samt en del

som förbehålls staten, som främst omfattar de statliga kasinona

och spel på värdeautomater.

En licenshavare ska ha en långtgående skyldighet att skydda

spelarna mot överdrivet spelande. Höga krav på måttfullhet ska

gälla vid marknadsföring av spel. En statlig spelmyndighet ska

besluta om licenser och utöva tillsyn enligt lagen. Straffen för

olovlig spelverksamhet skärps. Den som vidtar en åtgärd som är

ägnad att påverka utgången av ett spel, s.k. matchfixning, ska

kunna dömas för spelfuskbrott.

Punktskatt ska tas ut på licenspliktigt spel med 18 procent av

skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de samman-

lagda utbetalningarna. Spel förbehållet allmännyttiga ändamål

ska fortfarande vara skattebefriat.

Regeringen anförde i den ovan nämnda propositionen att

reformen bör följas upp och utvärderas kontinuerligt och, efter

en viss tid, mer samlat, främst när det gäller dess effekter på

marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsumentskyddet, folk-

hälsan, den personliga integriteten, idrottsrörelsens och andra

allmännyttiga organisationers finansiering, kostnadsutveck-

lingen för berörda myndigheter och statens intäkter. Samma dag

som propositionen beslutades gav regeringen Statskontoret i

uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av spel-

marknaden (Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att

skapa underlag för att vid behov justera regleringen. I propo-

sitionen anförde regeringen vidare att det borde införas möjlig-

heter att besluta om andra behövliga åtgärder för att utestänga

dem som utan licens tillhandahåller spel på den svenska mark-

naden och att begränsa skadeverkningarna av sådant spel. En

3

utredning av hur detta på bästa sätt kan ske för att nå målen med

reformen skulle enligt regeringen tillsättas skyndsamt. Enligt

regeringen skulle vidare särskilt utredas vilka spelproblem som

värdeautomater och onlinespel ger upphov till. Regeringen

konstaterade också att en särskild uppföljning borde göras av hur

AB Svenska Spel (Svenska Spel) anpassat sin verksamhet till de

nya reglerna. Avslutningsvis framhöll regeringen att hästnäring-

ens och idrottsrörelsens förutsättningar borde utredas särskilt

(prop. 2017/18:220 s. 277–279).

Mot denna bakgrund finns behov av att ge en utredare i

uppdrag att överväga behovet av och lämna förslag till ytterligare

åtgärder med anledning av omregleringen av spelmarknaden.

Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen

Om Svenska Spel vill fortsätta att tillhandahålla de spel som

bolaget för närvarande tillhandahåller med ensamrätt på mark-

naden, och även andra spel som kommer att tillåtas enligt den

nya spellagen, krävs en omstrukturering av bolagets verksamhet.

Spel med ensamrätt får nämligen enligt den nya lagen inte

bedrivas av samma juridiska person som bedriver verksamhet

som är utsatt för konkurrens. Omstruktureringen är dock en fråga

för bolaget och dess styrelse, och således inte en ägarfråga. Hur

bolaget agerar kan dock påverka resultatet av reformen.

Svenska Spel ska vidare bedriva sin verksamhet på ett sådant

sätt att den inte strider mot det konkurrensrättsliga regelverket.

Detta innebär bl.a. att det inte får ske otillåten korssubven-

tionering mellan den verksamhet som bedrivs med ensamrätt och

den konkurrensutsatta verksamheten. Statens uppgift som ägare

av bolaget är att bedriva ägarstyrning utifrån det uppdrag som

beslutats av riksdagen.

Utredaren bör mot denna bakgrund analysera hur Svenska

Spel strukturerat om sin verksamhet med anledning av reformen

och överväga om ytterligare åtgärder krävs för att tillgodose de

krav som följer av den nya regleringen.

4

Utredaren ska därför

• redogöra för hur uppdelningen av Svenska Spel har

genomförts,

• se över bolagets roll efter uppdelningen av dess verk-

samhet i en del som bedrivs med ensamrätt och en del

som är konkurrensutsatt,

• överväga och redovisa vilka eventuella ytterligare åt-

gärder som bedöms nödvändiga för att bolagets omstruk-

turering ska vara förenlig med gällande rätt, samt

• föreslå eventuella förtydliganden av det uppdelade

bolagets roll i respektive marknadssegment enligt den

nya spelregleringen.

Föreslå en modell för finansieringen av hästnäringen

Vadhållning på hästar har hittills i Sverige varit reglerat genom

att trav- och galoppsporten via spelbolaget AB Trav och Galopp

(ATG) getts ensamrätt att erbjuda vadhållning på hästar. Detta

har säkerställt att trav- och galoppsporten och hästnäringen kan

finansiera sina verksamheter genom att ta del av intäkterna från

spelet på hästar. ATG ägs av Svensk Travsport (90 procent) och

Svensk Galopp (10 procent), men staten utser majoriteten av

ledamöterna i bolagets styrelse, vilket innebär att staten har ett

bestämmande inflytande över verksamheten. ATG har utdel-

ningsförbud och hela överskottet fördelas av bolagets styrelse

baserat på innehållet i det s.k. totalisatoravtalet som ATG:s ägare

och staten enas om. Enligt avtalet ska ATG verka för att trav- och

galoppsporten inom landet ska kunna bedrivas så att de

långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geo-

grafiska spridning tryggas. ATG ska även avsätta medel för

finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse och dess

huvudinriktning på utbildning och utveckling av hästsektorn.

Stiftelsen tilldelas årligen 50 miljoner kronor, varav 33 miljoner

kronor avsätts till utbildning.

Regeringens förslag till omreglering av spelmarknaden inne-

bär att ATG:s ensamrätt upphör. Samtliga aktörer som uppfyller

kraven för att få licens kan därmed erbjuda vadhållning på hästar.

5

Detta förändrar i grunden förutsättningarna för ATG och trav-

och galoppsportens finansiering.

Det finns bl.a. mot denna bakgrund behov av att ta fram en ny

modell för finansieringen av hästnäringen som är fristående från

skattesystemet. Förslaget ska säkerställa en konkurrensrättsligt

hållbar lösning som är förenlig med den omreglerade spelmark-

naden.

Utredaren ska därför

• överväga och om det är motiverat föreslå en finan-

sieringsmodell för hästnäringen,

• lämna förslag till författningsändringar och andra nöd-

vändiga åtgärder,

• vid behov redogöra för hur förslagen är förenliga med

det EU-rättsliga regelverket för statsstöd, samt

• göra en internationell utblick och då särskilt redovisa och

beakta erfarenheter från Danmark och Storbritannien.

Utreda en modell för finansiering av idrottsrörelsen

Spelmarknaden utnyttjar i stor utsträckning idrotten som vadhåll-

ningsobjekt och detta har varit fallet alltsedan föregångaren till

Svenska Spel, AB Tipstjänst, grundades 1934. Avsikten var då

att hela överskottet av bolagets verksamhet skulle gå till idrotts-

ändamål. Vadhållning på idrott har över tid utvecklats med ett

allt större utbud och, genom internet och kommersiella tv-

kanaler, fler aktörer. Samtidigt har sättet för idrotten att ta del av

intäkterna från sådant spel förändrats. Tidigare fanns en direkt

koppling mellan vinster från det statliga spelbolaget och idrotts-

rörelsen. Numera kommer vinsterna idrottsrörelsen till del främst

genom sponsoravtal m.m. mellan Svenska Spel och idrotts-

rörelsen.

I samband med omregleringen av spelmarknaden har före-

trädare för idrottsrörelsen, bl.a. Riksidrottsförbundet och Sven-

ska Fotbollförbundet, till regeringen framfört att en ersättning

bör utgå till idrotten då idrottsevenemang utnyttjas som vadhåll-

ningsobjekt.

6

Omregleringen av spelmarknaden förändrar bl.a. förutsätt-

ningarna för Svenska Spel att sponsra idrottsrörelsen. Frågan om

idrottsrörelsens möjligheter att ta del av vinster från spel på idrott

är dock mer komplex.

Utredaren ska därför

• överväga om den finansieringsmodell som utredaren

föreslår för hästnäringen, eller någon annan lämplig

modell fristående från skattesystemet, kan införas för att

ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som

spelobjekt,

• om en sådan modell kan införas, lämna förslag till för-

fattningsändringar och andra nödvändiga åtgärder,

• överväga och redogöra för alternativa sätt för idrotten att

ta del av intäkter från spel på idrott, samt

• göra en internationell utblick och redovisa eventuella

erfarenheter från andra länder.

Ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av

spel online och på värdeautomater

Spel har olika farlighetsgrad, dvs. det skiljer sig hur beroende-

framkallande de är

och hur stora hälsomässiga och sociala

problem samt finansiella förluster de kan skapa. Vissa spel anses

farligare än andra. Studier har visat att kasinospel online och spel

på värdeautomater tillhör de mest beroendeframkallande spelen.

Skadeverkningarna av dessa spel bör därför följas närmare än

andra spel som t.ex. bingo eller skraplotter.

Samma dag som propositionen med förslag till en ny spellag

beslutades gav regeringen Statskontoret i uppdrag att följa upp

och

utvärdera

omregleringen

av

spelmarknaden

(Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att skapa underlag

för att vid behov justera omregleringen. Redan nu kan dock sägas

att spel på värdeautomater minskar, medan kasinospel online

ökar. Denna strukturella förändring innebär förändrade förutsätt-

ningar för skadeverkningarna av spel. I förlängningen kan

utvecklingen leda till att det inte längre kommer att vara lönsamt

för Svenska Spel att tillhandahålla spel på värdeautomater. Detta

7

kan påverka utbudet av illegalt spel på automater och också

skadeverkningarna av sådant spel.

Utredaren ska därför

• analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga

värdeautomater påverkar utbudet och skadeverkningarna

av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen

förändrar förutsättningarna och formerna för att

tillhandahålla sådant spel,

• överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas

för att minska skadeverkningarna av spel, särskilt

kasinospel online och spel på värdeautomater,

• vid behov lämna förslag till författningsändringar och

andra åtgärder, samt

• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter

från andra länder.

Ytterligare åtgärder för att stänga ute olicensierat spel

Syftet med omregleringen av spelmarknaden är att styra

spelandet i Sverige till licensierat spel. Systemet för spelande ska

vara attraktivt, och det ska finnas ett effektivt sanktionssystem

mot spel utan licens som riktas mot den svenska marknaden.

Spellicensutredningen, som i betänkandet En omreglerad spel-

marknad (SOU 2017:30) lämnade förslag till en ny spellag,

övervägde ett antal åtgärder för att stänga ute olicensierat spel,

särskilt över internet. Regeringen beslutade att gå vidare med de

förslag som utredningen valde, bl.a. varningsmeddelanden för

spel på webb-platser med olicensierat spel, blockering av betal-

ningar till anordnare av olicensierade spel och beskattning av

spelares vinster från olicensierat spel (prop. 2017/18:220).

Om det vid den uppföljning av reformen som Statskontoret

utför visar sig att t.ex. kanaliseringen inte uppnås i tillräcklig

grad, att föreslagna åtgärder inte är tillräckliga, att olicensierat

spel bedrivs i oacceptabel omfattning eller om utvecklingen på

annat sätt blir negativ, behöver ytterligare åtgärder vidtas.

8

Utredaren ska därför

• utreda och lämna förslag till åtgärder, utöver de som

regeringen har föreslagit, för att begränsa eller stänga ute

olicensierat spel, särskilt över internet,

• lämna förslag till författningsändringar och andra nöd-

vändiga åtgärder, samt

• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter

från andra länder.

Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå ändringar i grund-

lag.

Andra förslag som kan stärka omregleringen

Omregleringen av spelmarknaden är genomgripande och

komplex. Ett stort antal faktorer påverkar hur väl den uppnår sina

syften. Det kan därför uppstå behov av att, bl.a. till följd av vad

som kommer fram i samband med Statskontorets uppdrag,

genomföra ändringar i spelregleringen. Utredaren är oförhindrad

att föreslå andra åtgärder som behövs för att stärka reformen.

Utredaren får därför

• överväga och lämna förslag till andra åtgärder som

behövs för att stärka genomförandet av omregleringen av

spelmarknaden,

• vid behov lämna förslag till författningsändringar och

andra åtgärder, samt

• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter

från andra länder.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med

kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt redo-

göra för effekterna på spelmarknaden samt effekterna för häst-

näringen, idrottsrörelsen och statens finanser, samt om regle-

ringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som

följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

9

Utredaren ska även redovisa vilka konsekvenserna skulle bli

om en finansieringsmodell för spel på hästar eller på idrotts-

evenemang skulle införas.

Samverkan och redovisning av uppdraget

Utredaren ska löpande ha kontakt med Lotteriinspektionen och

Statskontoret samt övriga berörda myndigheter. Utredaren ska

även ha kontakt med företrädare för spelbranschen och särskilt

berörda bolag samt med hästnäringen och idrottsrörelsen. Ut-

redaren ska vidare hålla sig informerad om och vid behov beakta

relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Utred-

ningsväsendet, EU och andra internationella organisationer.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.

(Finansdepartementet)