Ds 2013:36
Förändrade åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldraförsäkringen
1. Sammanfattning
I denna promemoria föreslås att föräldrapenning efter barnets fyraårsdag ska kunna lämnas med högst 96 dagar. Förslaget är en del av de åtgärder som planeras för att förstärka incitamenten för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden. Föräldrapenningens nuvarande konstruktion medför att föräldrar som kommer till Sverige med barn som inte har fyllt åtta år kan få föräldrapenning för 480 dagar även om barnet har fyllt t.ex. sex år redan vid ankomsten hit. Ett långvarigt uttag av föräldrapenning när barnet är äldre kan dock motverka ambitionen att nyanlända föräldrar bör delta i arbetsförberedande insatser som kan föra dem närmare arbetsmarknaden. Genom förslaget betonas också att huvuddelen av föräldrapenningen bör användas när barnet är litet och behovet av omvårdnad från föräldrarna är som störst.
Finns det vid fyraårsgränsen fler än 96 dagar kvar för föräldrarna gemensamt ska de 96 dagarna fördelas mellan dem så att vardera föräldern får behålla lika stor andel av dagarna som han eller hon hade kvar före fyraårsgränsen. I promemorian föreslås att föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen i första hand lämnas på sjukpenning- eller grundnivå, vilket följer det uttagsmönster av föräldrapenning som redan finns i dag.
För att tillgodose föräldrars behov av ledighet från arbete även för äldre barn, exempelvis under lov och studiedagar eller deltagande i skolans verksamhet föreslås att åldersgränsen för att ta ut föräldrapenning höjs så att förmånen kan lämnas till dess att barnet har fyllt tolv år mot i dag åtta år.
Sammanfattning Ds 2013:36
I och med att antalet ersättningsdagar enligt förslaget kan behöva reduceras och fördelas om vid fyraårsgränsen uppstår ett behov av att begränsa möjligheten att ansöka om föräldrapenning retroaktivt. Därför föreslås att föräldrapenning inte lämnas för längre tid tillbaka än den nittionde dagen före den dag då ansökan om föräldrapenning kom in till Försäkringskassan.
Vidare föreslås i promemorian att tidsperioden för tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn avlidit förlängs så att förmånen kan tas i tio dagar fram till den 90:e dagen efter barnet avlidit. Arbetsgruppen bedömer även att det bör införas harmonierande bestämmelser inom studiestödssystemet.
I promemorian föreslås även ett förtydligande av föräldraledighetslagen.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2014 och ska tillämpas på föräldrapenning för ett barn som är fött efter ikraftträdandet. Vid adoption ska detta gälla när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet. Den nya bestämmelsen om ansökningsfrist för föräldrapenning ska dock tillämpas första gången på föräldrapenning som avser tid från och med den 1 januari 2015. Bestämmelsen om tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn har avlidit ska enligt förslaget däremot tillämpas från och med ikraftträdandet. Den ändrade bestämmelsen i föräldraledighetslagen tillämpas från och med ikraftträdandet.
2. Promemorians lagförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken
dels att 12 kap.1, 3, 8, 12, 13, 20, 33 och 34 §§ samt 13 kap.
31 f § ska följande lydelse,
dels att det i balken ska införas tretton nya paragrafer, 12 kap.
12 a, 15 a, 15 b, 34 a §, 41 a–41 h och 46 §§, samt närmast före 12 kap. 41 a och 46 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 kap.
1 §
I detta kapitel finns bestämmelser om - rätten till föräldrapenning i 2–11 §§, - förmånstiden i 12 och 13 §§,
- förmånstiden i 12–13 §§,
- vem som får föräldrapenningen i 14–17 §§, - ersättningsnivåer i 18–24 §§, - beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivån i 25– 31 §§,
- beräkning av antalet dagar med rätt till föräldrapenning i 32–34 §§,
- föräldrapenning för de första 180 dagarna i 35–38 §§, - föräldrapenning efter 180 dagar i 39–41 §§, och
- föräldrapenning efter 180 dagar i 39–41 §§,
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
- föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår i 41 a–41 h §§, och
- föräldrapenning vid flerbarnsfödsel i 42–45 §§.
- föräldrapenning vid flerbarnsfödsel i 42–46 §§.
3 §
För rätt till föräldrapenning enligt 2 § gäller också som villkor att föräldern under tid som anges där till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet.
För rätt till föräldrapenning enligt 2 § gäller också som villkor att föräldern under tid som anges där till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet på det
sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder.
8 §
Bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn, med följande undantag:
1. Föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt tio år.
2. Vid adoption av andra
makens barn eller av eget barn lämnas föräldrapenning inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum.
1. Vid adoption av andra
makens barn eller av eget barn lämnas föräldrapenning inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum.
3. Föräldrapenning i sam-
band med föräldrautbildning enligt 6 § till den som avser att adoptera ett barn lämnas inte före den dag då föräldern har fått barnet i sin vård.
2. Föräldrapenning i sam-
band med föräldrautbildning enligt 6 § till den som avser att adoptera ett barn lämnas inte före den dag då föräldern har fått barnet i sin vård.
Ds 2013:36 Promemorians lagförslag
12 §
Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse lämnas under högst 480 dagar sammanlagt för föräldrarna.
Vid flerbarnsfödsel lämnas föräldrapenning under ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första.
För tid efter barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, lämnas föräldrapenning dock under högst 96 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 36 dagar för varje barn utöver det första.
12 a §
Föräldrapenning lämnas inte för längre tid tillbaka än nittio dagar före den dag ansökan om föräldrapenning kom in till Försäkringskassan. Detta gäller dock inte om det finns synnerliga skäl för att föräldrapenning ändå bör lämnas.
13 §
Föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt
åtta år eller till den senare tid-
punkt då barnet har avslutat det första skolåret i grundskolan.
Föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt
tolv år eller till den senare tid-
punkt då barnet har avslutat det femte skolåret i grundskolan.
15 a §
Överstiger antalet kvarstående dagar för föräldrapenning
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
omedelbart före utgången av barnets fjärde levnadsår det antal dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas enligt 12 § tredje stycket, fördelas antalet dagar för föräldrapenning enligt nämnda lagrum mellan föräldrar, som har gemensam vårdnad om ett barn, så att vardera föräldern får så stor andel av antalet dagar som motsvarar den förälderns andel av de dagar som kvarstod omedelbart före utgången av barnets fjärde levnadsår. Antalet dagar som ingår i respektive beräknad andel avrundas till närmaste hel dag, varvid halv dag avrundas uppåt.
15 b §
Om den ena föräldern får rätt till föräldrapenning först under sådan tid som avses i 12 § tredje stycket, lämnas föräldrapenning till vardera föräldern under hälften av det antal dagar som återstår för föräldrapenning omedelbart efter utgången av barnets fjärde levnadsår. Det antal dagar under vilka den först berättigade föräldern har fått föräldrapenning för nämnda tid, fram till dess att båda föräldrarna fick rätt till föräldrapenning, ska avräknas. I första hand ska avräkning göras från
Ds 2013:36 Promemorians lagförslag
den först berättigade förälderns andel.
20 §
När det gäller flerbarnsfödsel finns bestämmelser om ersättningsnivåerna i 42–45 §§.
När det gäller flerbarnsfödsel finns bestämmelser om ersättningsnivåerna i 42–46 §§.
33 §
Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt 12 §.
Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt 12 §.
Inträder rätten till föräldrapenning först under sådan tid som avses i 12 § tredje stycket och har den ena av föräldrarna eller båda fått en sådan utländsk förmån som ska avräknas enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas enligt 12 § första och andra styckena.
34 §
Avräkning enligt 33 § ska i första hand göras från de dagar som föräldern själv har rätt till enligt 15 § första meningen
Avräkning enligt 33 § första
stycket ska i första hand göras
från de dagar som föräldern själv har rätt till enligt 15 §
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
samt, när det gäller dessa dagar, från de dagar som avses i 35–37 §§.
första meningen samt, när det gäller dessa dagar, från de dagar som avses i 35–37 §§.
För återstående dagar som ska räknas av gäller följande:
1. Om den utländska förmånen grundas på inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete, ska avräkningen i första hand göras från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas på sjukpenningnivån.
2. Om den utländska förmånen lämnas med ett belopp som för alla förmånstagare är enhetligt och oberoende av inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete, ska avräkningen i första hand göras från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas endast på lägstanivån.
34 a §
Avräkning enligt 33 § andra stycket ska i första hand göras från de dagar som föräldern enligt 15 § första meningen själv skulle kunna ha haft har rätt till föräldrapenning.
Föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår
41 a §
Bestämmelserna i 35–41 §§ gäller inte för föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt. För sådan tid gäller i stället det som föreskrivs i 41 b– 41 h §§.
Ds 2013:36 Promemorians lagförslag
41 b §
Till en förälder som är försäkrad för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån.
41 c §
Till en förälder som är försäkrad för enbart bosättningsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen på grundnivån.
41 d §
Till en förälder som är försäkrad för enbart arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån.
41 e §
Antalet dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas anges i 12 § tredje stycket.
Vid gemensam vårdnad om ett barn ska det antal dagar som det kan lämnas föräldrapenning för fördelas på det sätt som föreskrivs i 15 a och 15 b §§.
41 f §
Om antalet dagar, för vilka en förälder kan få föräldrapenning enligt 41 e §, överstiger det antal dagar för vilka förmånen
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
kan lämnas på sjukpenningnivå eller grundnivå, lämnas förmånen på lägstanivån för det överskjutande antalet dagar, om föräldern är försäkrad för förmånen på lägstanivå.
41 g §
Har en förälder för tid före utgången av barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, fått föräldrapenning som avses i 17 § under färre än 60 dagar, kan han eller hon inte avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern såvitt avser en tid som motsvarar de 60 dagarna efter avdrag för det antal dagar under vilka han eller hon har fått sådan föräldrapenning.
41 h §
Har en förälder rätt till föräldrapenning enbart under sådan tid som avses i 12 § tredje stycket, ska det som föreskrivs i 17 § tillämpas på föräldrapenning för den tiden. Därvid ska 17 § andra stycket dock endast omfatta det antal dagar som föräldern kan få föräldrapenning för.
Ds 2013:36 Promemorians lagförslag
Antalet dagar med föräldra-penning för tid efter barns fjärde levnadsår
46 §
-
När det gäller föräldra-
penning för sådan tid som avses i 41 a §, ska vid flerbarnsfödsel det som föreskrivs om antal dagar och ersättnings-nivåer i 42 § i stället avse 36 dagar enbart på sjukpenning-nivån, dock lägst på grund-nivån,
-
det som föreskrivs om
antal dagar och ersättningsnivåer i 43 § i stället avse 36 dagar enbart på grundnivån,
-
det som föreskrivs om
antal dagar i 44 § i stället avse 18 dagar, och
-
det som föreskrivs om
antal dagar i 45 § i stället avse 36 dagar.
13 kap.
31 f §
1
Tillfällig föräldrapenning enligt 31 e § lämnas under högst 10 dagar per förälder och barn. Förmånen lämnas tidigast från och med dagen efter den då barnet har avlidit och senast för den dag som infaller
Tillfällig föräldrapenning enligt 31 e § lämnas under högst 10 dagar per förälder och barn. Förmånen lämnas tidigast från och med dagen efter den då barnet har avlidit och senast för den dag som infaller
1 Senaste lydelse 2010:2005.
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
30 dagar efter den dag då
barnet har avlidit.
90 dagar efter den dag då bar-
net har avlidit.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
2. De nya föreskrifterna i 12 kap. 3, 8, 12, 13, 15 a, 15 b, 20, 41 a–41 h och 46 §§ tillämpas på föräldrapenning för ett barn som har fötts efter ikraftträdandet eller, vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet.
3. Den nya föreskriften i 12 kap. 12 a § tillämpas första gången på föräldrapenning som avser tid från och med den 1 januari 2015.
2.2. Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
Härigenom föreskrivs att 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
2
En förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är 18 månader oavsett om föräldern får föräldra-
penning eller inte.
En förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är 18 månader. För
en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det ska tiden 18 månader i stället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård och rätten till ledighet upphöra när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Är det fråga om adoption av arbetstagarens makes barn eller av eget barn, har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum.
En förälder har därutöver rätt till hel ledighet medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken.
För en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adop-
2 Senaste lydelse 2010:1263.
Promemorians lagförslag Ds 2013:36
tera det ska tiden 18 månader i stället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård. Är det fråga om adoption av arbetstagarens makes barn eller av eget barn, har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum. Rätten till ledighet för adoptivföräldrar upphör när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
3. Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
3.1. Bakgrund
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2013 avsikten att återkomma till riksdagen med lagförslag om att högst 20 procent av de 480 föräldrapenningdagarna ska kunna sparas till tid efter barnet fyraårsdag, vilket innebär att föräldrarna kan ta ut högst 96 dagar efter denna tidpunkt. Vidare aviserades ett förslag att samtidigt höja den övre åldersgränsen för uttag av föräldrapenning från åtta till tolv år. De aviserade förslagen är en del av de åtgärder som planeras för att förstärka incitamenten för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden. Föräldrapenningens nuvarande konstruktion medför att föräldrar som kommer till Sverige med barn under åtta år kan få 480 dagar med föräldrapenning per barn. Det innebär t.ex. att föräldrarna till ett barn som kommer till Sverige vid fyra års ålder tilldelas lika många dagar med föräldrapenning som när ett barn föds i Sverige, dvs. 480 dagar. Ett långvarigt uttag av föräldrapenning när barnet är äldre kan dock motverka ambitionen att nyanlända föräldrar bör delta i arbetsförberedande insatser som kan föra dem närmare arbetsmarknaden. Det kan också medföra en försening av den positiva effekt som deltagande i förskoleverksamhet kan ge för barnets språkutveckling, och därmed eventuellt på sikt eventuellt försämra förutsättningar att uppnå kunskapsmålen i skolan.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
3.1.1. Arbetsmarknadsanknytning för nyanlända föräldrar
Under perioden 2007–2011 var det ca 55 000 personer per år som invandrade till Sverige från länder utanför EU/EES och fick uppehållstillstånd eller uppehållsrätt som gällde under minst ett år. Under hela perioden har gruppen dominerats av flyktingar och övriga skyddsbehövande samt anhöriginvandrare. Sedan december 2008 gäller nya regler för arbetskraftsinvandring, som gör det möjligt för personer utanför EU/EES att få uppehållstillstånd under vissa förutsättningar när en person beviljats anställning i Sverige. En studerande kan få ett begränsat uppehållstillstånd om den kan försörja sig själv under studietiden. Utöver dessa grupper är det även ca 10 000 personer per år boende inom EU/EES som kommer till Sverige som arbetskraftsinvandrare under en längre eller kortare tid. (Med rätt att delta, SOU 2012:69).
Utrikes födda kvinnor och män har lägre arbetskraftsdeltagande än kvinnor och män födda i Sverige. Särskilt utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande är lågt och det tar lång tid innan de etablerar sig på arbetsmarknaden. Deltagandet skiljer sig tydligt från det för inrikes födda. Sysselsättningsgraden (antalet sysselsatta i åldern 16–64 år, av den totala befolkningen i samma åldersgrupp) var 68 procent för utrikes födda män och 59 procent för utrikes födda kvinnor. För inrikes födda män och kvinnor var motsvarande siffra 78,7 respektive 76,3 procent. (SCB, AKU 2012). Det finns dock stora variationer inom gruppen utrikes födda. Flyktingar och övriga skyddsbehövande och deras anhöriga samt personer födda utanför Europa har lägre sysselsättningsgrad än andra grupper födda utomlands. Bland anhöriga till skyddsbehövande är det hälften av kvinnorna och 20 procent av männen som aldrig arbetat efter fem år i Sverige. (SOU 2012:69)
De kvinnor och män som kommer till Sverige är förstås inte alla föräldrar. Bland skyddsbehövande som invandrat år 2000 och år 2005 var det bland kvinnorna 32 procent som hade barn i åldern 0–7 år, bland männen 18 procent. För anhöriga till
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
skyddsbehövande var motsvarande andel 30 procent för kvinnorna och 27 procent för männen (Förmån och fälla, nyanländas uttag av föräldrapenning, SOU 2012:9)). Under år 2011 beviljades 9 500 utrikes födda barn under åtta år uppehållstillstånd i Sverige (adoptivbarn är inte inkluderade).
Tiden i Sverige, kön samt barnets ålder vid invandringen har betydelse för etableringen på arbetsmarknaden.
Källa: Bearbetningar, Med rätt att delta, SOU 2012:69.
Av figuren går det att utläsa att andelen sysselsatta ökar med tiden i Sverige för samtliga grupper. De kvinnor som har yngre barn vid invandringtillfället (under sex år) har lägst sysselsättningsgrad under hela mätperioden. Män i motsvarande situation är i betydligt högre utsträckning sysselsatta, och andelen i sysselsättning är även högre än för män utan barn.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
Utvecklingen av andelen sysselsatta ser olika ut beroende på grund för uppehållstillstånd, och är särskilt låg för exempelvis flyktingar och övriga skyddsbehövande med små barn vid invandringstillfället.
Sysselsättningsgraden påverkas också av hur många som står till arbetsmarknadens förfogande. Färre utrikes födda kvinnor än inrikes födda ingår i arbetskraften. Andelen som arbetar i hemmet, är sjuka eller studerar är högre än för männen, vilket är ett mönster som är tydligt både för inrikes och utrikes födda. År 2011 hade fem procent, eller 27 000 personer av de utrikes födda kvinnorna i åldern 20–64 år hemarbete som sin primära sysselsättning. Motsvarande för inrikes födda kvinnor är en procent och för män, oavsett bakgrund, noll procent. (SCB, AKU helåret 2011).
Försenad etablering och lägre sysselsättningsgrad för utrikes födda har flera orsaker och det är viktigt att betona att gruppen är heterogen. Tidigare utbildning, humankapital, tillgången till nätverk samt diskriminering kan vara viktiga förklaringsfaktorer till försenad etablering. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och övriga anhöriginvandrare (Dir. 2011:88) har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för den nämnda gruppen. Utredningen konstaterar även att föräldrapenningens nuvarande regelverk möjliggör ett långvarigt och intensivt uttag av föräldrapenning även för barn som är äldre när de kommer till Sverige och att detta kan vara en bidragande orsak till att etableringen på arbetsmarknaden blir försenad för kvinnor. Utredningen bedömer därför att antalet föräldrapenningdagar för de som kommer till Sverige med barn bör begränsas.
3.1.2. Gällande rätt
Föräldrapenningens syfte är att underlätta för föräldrar att kombinera arbete med vård av barn i samband med barnets födelse
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
eller adoption. Föräldrapenning betalas ut under högst 480 dagar till och med att barnet fyller åtta år eller den senare tidpunkt då barnet slutar första klass. För adoptivbarn gäller att föräldrapenning kan tas ut först efter det att föräldrarna fått barnet i sin vård och åtta år framåt. Föräldrapenning betalas dock inte efter det att barnet fyllt tio år. Mamman kan ta ut föräldrapenning från och med 60 dagar före barnets beräknade födelse. Båda föräldrarna kan också före barnets födelse ta ut föräldrapenning vid föräldrautbildningar. Från den 1 januari 2012 har föräldrarna även möjlighet att vara föräldralediga samtidigt med föräldrapenning i 30 dagar under barnets första levnadsår.
För föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn fördelas de 480 föräldrapenningdagarna jämnt mellan dem, dvs. de disponerar 240 dagar var. Dessa föräldrar kan avstå rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, utom såvitt avser 60 dagar på sjukpenningnivå. Den som har avstått rätt till föräldrapenning kan ta tillbaka sitt avstående i den mån det ännu inte betalats ut någon ersättning. En förälder som har ensam vårdnad om barnet har rätt till föräldrapenning under samtliga 480 dagar.
Det finns tre ersättningsnivåer inom föräldrapenningen, sjukpenningnivå, grundnivå och lägstanivå. Sjukpenningnivån innebär att förälderns sjukpenninggrundande inkomst ligger till grund för beräkning av föräldrapenningen. Föräldrapenning på grundnivå lämnas om föräldern saknar sjukpenninggrundande inkomst eller inte uppfyller vissa kvalificeringsvillkor. Grundnivån uppgår till 225 kr om dagen. Av de 480 dagarna för vilka det kan lämnas föräldrapenning kan förmånen lämnas på sjukpenningnivå eller grundnivå för 390 dagar. För resterande 90 dagar utges föräldrapenning på lägstanivå, som uppgår till 180 kronor per dag för barn födda 1 juli 2006 och senare och 60 kr per dag för barn födda före 1 juli 2006.
För de första 180 dagarna lämnas föräldrapenning alltid på sjukpenningnivå eller grundnivå. För att få föräldrapenning beräknad på sjukpenningnivå under dessa dagar måste föräldern varit försäkrad för en sjukpenning som överstiger lägstanivån,
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
dvs. 180 kr per dag, i 240 dagar i följd före barnets beräknade eller faktiska födelse.
Föräldrapenning kan utges som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels förmån. Hur mycket föräldrapenning en förälder kan ta ut per dag beror på hur mycket föräldern arbetar i förhållande till normal arbetstid för en heltidsarbetande inom yrket.
Försäkringstillhörighet
En bedömning av om en person tillhör den svenska socialförsäkringen görs med utgångspunkt i socialförsäkringsbalken (SFB), EU:s förordningar och socialförsäkringskonventioner. Både EU:s förordningar och konventioner som Sverige har ingått med andra länder kan ha företräde framför SFB. I balken regleras vem som omfattas av svensk socialförsäkring, som är uppdelad i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad försäkring. En person omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen från och med den tidpunkt då personen anses vara bosatt i Sverige. Bosatt i Sverige anses den vara som har sin egentliga hemvist här (5 kap. 2 § SFB). Den som kommer till Sverige och har för avsikt att vistas här under längre tid än ett år ska också anses bosatt här. En person som arbetar i Sverige omfattas av den arbetsbaserade försäkringen. Med arbete avses både anställning, uppdrag och arbete i egen verksamhet (6 kap. 2 § SFB). För personer som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen gäller särskilda regler. Förordningen omfattar samtliga medborgare, statslösa och flyktingar som är försäkrade i ett medlemsland och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i ett eller flera medlemsländer, samt deras familjemedlemmar eller efterlevande (artikel 2.1 i förordning 883/2004). Förordning 883/2004 tillämpas även gentemot EESländerna och Schweiz. Genom förordning 1231/2010 kan samordningsbestämmelserna i förordning 883/2004 även bli tillämp-
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
liga på tredjelandsmedborgare som annars enbart på grund av sitt medborgarskap inte skulle omfattas av förordning 883/2004.
Föräldrapenning på lägstanivå är en bosättningsbaserad ersättning och föräldrapenning på sjukpenningnivå är en arbetsbaserad ersättning. Föräldrapenning på grundnivå är en bosättningsbaserad eller arbetsbaserad försäkring beroende på om föräldern uppfyller det så kallade 240-dagarsvillkoret eller inte.
En av de bärande principerna i EU-fördraget är att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Likabehandlingsprincipen finns även i förordning 883/2004 och innebär att personer som är medborgare, statslösa eller flyktingar i ett medlemsland och som är bosatta i ett annat medlemsland har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om socialförsäkringsförmåner som landets egna medborgare. Det betyder att villkor i ett medlemslands lagstiftning om krav på medborgarskap eller bosättning inte kan göras gällande gentemot personer som är omfattade av förordningen. Likabehandlingsprincipen framgår av artikel 4 i förordning 883/2004.
Bosättningskriteriet och andra försäkringsvillkor ska kunna uppfyllas även om bosättning eller kvalifikationstid tjänats in i andra medlemsländer. Det innebär t.ex. att om en förälder är försäkrad i Sverige men barnet och resten av familjen bor i ett annat EU/EES-land kan föräldern få svensk föräldrapenning.
3.1.3. Särlevandeutredningens förslag
Särlevandeutredningen redovisade i sitt betänkande (Fortsatt förälder, om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull SOU 2011:51) att nuvarande fördelning av dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning kan verka konfliktdrivande mellan föräldrarna. Dagens regelverk möjliggör för en förälder att, utan att den andres medgivande krävs, ta ut föräldrapenning på sjukpenningnivå under 240 dagar. Utredningen föreslog därför att för föräldrar med gemensam vårdnad ska föräldrapenningen fördelas så att föräldrarna får 195 dagar på sjukpenningnivå eller
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
grundnivå och 45 dagar på lägstanivå vardera. Föräldrarna föreslås fortsatt kunna avstå rätten att få föräldrapenning till varandra, med undantag för 60 dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå för varje förälder. Utredningen ansåg även att förslaget förtydligar båda föräldrarnas ansvar för barnen samt kan minska konflikter mellan såväl särlevande som sammanboende föräldrar. Förslaget har remissbehandlats under 2011. Arbetsgruppen delar de överväganden som gjordes inom ramen för Särlevandeutredningens betänkande. En fördelning av dagar på sjukpenningnivå/grundnivå respektive lägstanivå med hälften till vardera föräldern utgör därför en utgångspunkt för arbetsgruppens förslag om ändrade åldersgränser för uttag av föräldrapenning som presenteras närmare nedan.
3.1.4. Uttaget av föräldrapenning bland utrikes födda
I ett delbetänkande till AKKA-utredningen, (Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning, SOU 2012:9) beskrivs att av samtliga flyktingmottagna kvinnor som invandrat under perioden 2006–2009 var det 30 procent (6 802 kvinnor) som tog ut föräldrapenning år 2009. Bland övriga anhöriginvandrare är motsvarande siffra 22 procent (1 913 kvinnor). Utredningen gör även en fördjupad kartläggning av uttaget av föräldrapenning bland nyanlända föräldrar som är flyktingar eller anhöriginvandrare från länder utanför EU och Norden. I fokus är de som fick uppehållstillstånd år 2006. Uppgifterna redovisas nedan.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Källa: Arbetsgruppens bearbetningar av data från ”Förmån eller fälla, nyanländas uttag av föräldrapenning”, SOU 2012:9.
I denna grupp var det sammanlagt ca 3 450 kvinnor och 3 301 män som hade barn under åtta år med sig till Sverige och därmed fick rätt till föräldrapenning, totalt 480 dagar om barnet är fött år 2002 eller senare. Föräldragruppen delas i den fortsatta analysen upp i två grupper, dels de som inte fick fler barn under perioden 2006 till 2009 och dels den grupp som föder fler barn under perioden. Den första gruppen utgjordes av totalt ca 2 100 kvinnor där uttaget av föräldrapenning begränsar sig till de barn som föddes utanför Sverige. Barnen var i genomsnitt 3,2 år i början av 2006. Av dessa kvinnor var det 60 procent som tog ut föräldrapenning året efter invandringstillfället och det genomsnittliga uttaget var 130 dagar. Var tredje kvinna tog ut mer än 200 dagar med föräldrapenning. Det var dock ovanligt att ta ut ett stort antal dagar flera år i rad. Bland dessa kvinnor var det också drygt 27 procent som inte tog ut någon dag alls med föräldrapenning
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
under perioden 2006 till 2009. Som jämförelse tog män som kom med barn under åtta år till Sverige och inte fick fler barn de närmaste åren ut ett i genomsnitt betydligt lägre antal dagar än vad kvinnorna gjorde, och hela 59 procent av fäderna tog inte ut en enda dag med föräldrapenning de första fyra åren i Sverige.
Av de kvinnor som kom till Sverige med barn under åtta år var det 38 procent (1 320 kvinnor) som även födde fler barn under de följande tre åren. För denna grupp är uttaget av föräldrapenning längre och mer intensivt, som en följd av att de får rätt till föräldrapenning även för det barn som fötts i Sverige. Även jämfört med kvinnor som inte invandrat och som får fler barn under perioden är uttaget mer intensivt. Drygt hälften av kvinnorna tog ut minst 200 dagar med föräldrapenning år 2007 och var fjärde kvinna tog ut mer än 200 dagar med föräldrapenning under både 2007 och 2008. Endast fyra procent i denna grupp tog inte ut någon dag alls. Ett högt uttag av föräldrapenning flera år i rad kan därmed hänföras främst till de nyanlända mammor som får ytterligare barn under de första åren i Sverige. Föräldrapenning utgörs till stor del av ersättning på grundnivå för nyanlända kvinnor, vilket kan förklara det mer intensiva uttaget, då gruppen av ekonomiska skäl kan behöva ta ut flera dagar per månad än vad föräldrar med högre ersättning kan behöva. Det mer intensiva uttaget av föräldrapenning kan också förstärkas i de fall hushållet ansöker om försörjningsstöd. En förälder som söker försörjningsstöd är skyldig att först använda andra former av ersättningar och bidrag för sin försörjning, exempelvis föräldrapenning.
Konsekvenser av ett längre uttag av föräldrapenning för äldre barn
Ett längre uttag av föräldrapenning för äldre barn kan vara en av orsakerna till försenad etablering för gruppen nyanlända utrikes födda kvinnor. Deltagande i etableringsinsatser som kan föra gruppen närmare arbetsmarknaden kan fördröjas, liksom möjligheten att delta i utbildning som exempelvis svenska för invand-
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
rare (Sfi). Tidiga insatser med tydlig arbetsmarknadsinriktning är viktiga faktorer för gruppens etablering på arbetsmarknaden. Genom försörjning med eget arbete minskar riskerna för långvarigt utanförskap och ekonomisk utsatthet.
Etableringsreformen, som genomfördes den 1 december 2010, syftar till att korta tiden för etablering på arbetsmarknaden för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande och deras anhöriga. Genom lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ges gruppen rätt till en individuell etableringsplan med insatser som ska underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Etableringsinsatserna ska påbörjas så tidigt som möjligt, senast ett år efter folkbokföring i en kommun. Nyanlända som medverkar till upprättande av en etableringsplan, eller deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan, har rätt till statlig etableringsersättning under denna tid. Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 aviserat ett förslag om utvidgad målgrupp för etableringslagen som innebär att tidsgränsen för när anhöriga till flyktingar och skyddsbehövande ska omfattas av lagen, förlängs från två till sex år efter att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Deltagande i etableringsinsatser kan kombineras med vård av barn på deltid. Insatserna kan som längst pågå i 24 månader, oavsett deltagande på hel- eller deltid, vilket i praktiken minskar den effektiva tiden för insatser för de som vill kombinera insatser med föräldraledighet. Föräldrar som vårdar barn på heltid har högst ett år med överhoppningsbar tid, vilket kan innebära att föräldrarnas möjligheter att delta i etableringsinsatser begränsas eller helt uteblir vid ett längre uttag av föräldrapenning.
Barn som flyr till Sverige från utlandet kan vara i stort behov av föräldrarnas stöd för anpassning till ett nytt land och nya omständigheter. Föräldrarnas möjligheter till ledighet med barnet kan därför vara centrala för barnets bästa, särskilt när barnet är litet. För äldre barn kan dock deltagande i förskoleverksamhet vara positivt för exempelvis språkutvecklingen och därmed också skapa bättre förutsättningar att på sikt uppnå kunskapsmål i
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
skolan. Vidare har barnet i takt med ökad ålder också ett ökat behov av att skapa relationer med jämnåriga kamrater.
3.1.5. Flexibel föräldrapenning och uttagsmönster
Föräldrapenningens nuvarande regelverk möjliggör ett flexibelt användande, där föräldrarna har möjlighet att sprida på uttaget av föräldrapenningdagar över tid, genom att själva välja intensitet i uttaget avseende dagar per vecka, månad och genom att spara dagar med föräldrapenning för senare användande. För en majoritet av barnen koncentreras uttaget till barnets yngre åldrar.
Källa: Försäkringskassan, STORE.
För barn födda år 2004 hade i genomsnitt 78 procent av alla dagar använts när barnet fyllde fyra år. Fyra år senare, när rätten till föräldrapenning upphör, var andelen dagar som använts 90
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
procent. I genomsnitt kvarstod 48 dagar med föräldrapenning för barnet när rätten till ersättning upphörde, dagarna bestod av 19 dagar på sjukpenning- eller grundnivå och 29 dagar på lägstanivå. Uppgifterna är genomsnittsiffor, utrikes födda barn är exkluderade. Det finns stora skillnader i uttaget mellan män och kvinnor. Vid tre års ålder har mödrar tagit ut närmare 90 procent av det totala antalet dagar som de i genomsnitt använder för ett barn. Män använder huvudsakligen föräldrapenningen senare i barnets liv än vad kvinnor gör. Vid tre års ålder har män i genomsnitt använt 63 procent av det totala antalet dagar de använder. Efter barnets fyraårsdag använder mammor ca 3–4 dagar per år på sjukpenningnivå, och 2–3 dagar på lägstanivå, under det år barnet fyller åtta tas fler dagar ut. Männen tar ut fler dagar på sjukpenningnivå än kvinnorna, mellan 4,4–5,3 dagar per år, men bara runt 1 dag per år med lägstanivå.
Källa: Försäkringskassan, STORE.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
Vid barnets fyraårsdag har 54 procent av de barn som föddes 2008 föräldrar som tagit ut mer än 384 dagar med föräldrapenning, vilket motsvarar 80 procent av de 480 dagarna. Det innebär att för 46 procent av barnen har föräldrarna kvar fler än 96 dagar vid barnets fyraårsdag. För 15 procent av barnen har föräldrarna tagit ut mer än 450 dagar innan barnet blir fyra år gammalt.
Källa: Försäkringskassan, STORE.
Vid barnets fyraårsdag kvarstår i snitt 60 dagar på sjukpenningnivå för barnet, samt 46 dagar med lägstanivå. Det är 15 procent av barnen vars föräldrar tagit ut mer än 384 föräldrapenningdagar på sjukpenningnivå, 35 procent av barnen har föräldrar som tagit ut mellan 60 och 90 dagar med lägstanivå.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Källa: Försäkringskassan, STORE.
Av de män som har barn födda 2008, är det 16,5 procent som inte har tagit ut en enda dag när barnet fyllt fyra år, motsvarande siffra för kvinnorna är 1,7 procent. Det vanligaste är att männen har tagit ut mellan 30–60 dagar, 22 procent av fäderna befinner sig inom det intervallet när barnet är fyra år. Av männen hade 41 procent tagit ut 60 dagar eller mer på sjukpenningnivå, vilket motsvarar det antal dagar som inte är möjliga att överlåta på någon annan förälder. Motsvarande andel för kvinnorna var 83 procent.
3.1.6. Tidigare förslag om ändrade åldersgränser
I betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73), föreslogs en generell fyraårsgräns
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
för uttag av föräldrapenning. Motivet bakom förslaget var att föräldrapenningen ska utnyttjas när barnet är litet samt att en mer begränsad tid ger större överblickbarhet och goda planeringsförutsättningar. En fyraårsgräns ansågs också minska administrationen för Försäkringskassan genom att det kan bli färre ärenden. Förslaget ansågs också förbättra möjligheterna till planering av föräldraledigheten på arbetsplatsen.
Behovet av att vara ledig från arbetet när barnet är över fyra år anser utredningen tillgodoses med ett förslag om barndagar (förälder till barn över fyra år men under tio får rätt till två dagar per förälder och år med betald ledighet samt ytterligare tio dagar med ledighetsrätt men utan ersättning) samt kvarvarande rätt att vara ledig från arbetet upp till en fjärdedel enligt föräldraledighetslagen fram till barnets är åtta år eller avslutat det första skolåret. Remissinstanser som Försäkringskassan, Socialstyrelsen, SACO och LO var positiva till förslaget. TCO, HTF och Lantbrukarnas riksförbund var exempel på remissinstanser som ansåg att förslaget begränsar möjligheterna till föräldraledighet för grupper som ensamstående föräldrar med äldre barn och egna företagare, samt att det försämrar flexibiliteten för samtliga föräldrar.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
3.2. Arbetsgruppens förslag
3.2.1. Begränsning av antalet ersättningsdagar efter barnets fyraårsdag
Arbetsgruppens förslag: Föräldrapenning ska efter barnets
fjärde levnadsår kunna lämnas för högst 96 dagar. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning kunna lämnas med högst 36 dagar för tid efter barnets fjärde levnadsår för varje barn utöver det första. Vid adoption av ett barn ska barnets fjärde levnadsår räknas fyra år från det att föräldrarna har fått barnet i sin vård.
Den tidsram inom vilken föräldrapenning kan lämnas ska förlängas så att den löper till barnet har fyllt tolv år, eller den senare tidpunkt då barnet slutar femte klass. I samband med denna förlängning införs en regel om att vården när det lämnas föräldrapenning får anpassas till barnets ålder.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Regeringen aviserade i bud-
getproposition för 2013 avsikten att återkomma till riksdagen med lagförslag om att högst 20 procent av de 480 föräldrapenningdagarna ska kunna sparas till tid efter barnets fyraårsdag, vilket innebär att föräldrarna kan ta ut högst 96 dagar efter denna tidpunkt. Förslaget om att högst 96 dagar med föräldrapenning kan lämnas efter barnets fyraårsdag är en del av de åtgärder som planeras för att förbättra möjligheterna för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden. Föräldrapenningens nuvarande konstruktion medför att föräldrar som kommer från utlandet till Sverige med ett barn som t.ex. är fyra år gammalt tilldelas lika många dagar med föräldrapenning som när ett barn föds i Sverige, dvs. 480 dagar. Ett långvarigt uttag av föräldrapenning när barnet är äldre kan motverka ambitionen att nyanlända utrikes födda föräldrar bör delta i arbetsförberedande insatser som kan föra dem närmare arbetsmarknaden. Föräldrapenninguttaget bör vara koncentrerat till barnets yngre åldrar då
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
vård- och omsorgsbehovet är som störst. Arbetsgruppen föreslår därför att det införs en ny åldersgräns, som innebär att uttaget av föräldrapenning blir mer koncentrerat till barnets tidigare år. Efter det att barnet fyllt fyra år ska maximalt 20 procent av det totala antalet dagar för barnet kunna användas. Det innebär i normalfallet att föräldrar med gemensam vårdnad behöver ta ut 384 dagar av föräldrapenningen före barnets fyraårsdag för att inte förlora föräldrapenningdagar. Om färre dagar tas ut förloras dessa. För en majoritet av barnen koncentreras redan i dag uttaget av föräldrapenningen till barnets yngre åldrar. Föräldrapenningens konstruktion ger möjlighet till stor flexibilitet för föräldrarna. Uttaget av dagar kan fördelas över en lång tidsperiod, dagar kan tas ut på deltid eller så kan föräldrarna välja att koncentrera uttaget genom att ansöka om föräldrapenning för samtliga dagar i en föräldraledighetsperiod för att därmed få en högre ersättning. Förutsättningarna för föräldrarna kan se olika ut, önskemålen om föräldraledighetens längd, fördelning m.m. kan variera. Arbetsgruppen anser att det är av stor vikt att de föräldrar som så önskar även fortsatt ska kunna ta ut alla dagar med föräldrapenning när barnet är litet, men att en begränsning dock bör införas i hur många dagar med föräldrapenning som kan tas ut för äldre barn. Möjligheten att ta ut föräldrapenning även när barnet är äldre bör dock behållas till viss del. För att öka föräldrars möjlighet till ledighet från arbetet även för äldre barn, exempelvis under lov, studiedagar eller för deltagande i förskolans eller skolans verksamhet föreslås att maximalt 20 procent av dagarna, dvs. 96 dagar, kan användas från barnets 4-årsdag fram till dess 12-årsdag eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret. Enligt 12 kap. 3 § gäller som villkor för rätt till föräldrapenningen att föräldern under den tid för vilket det lämnas föräldrapenning till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet. Uttrycket ”faktiskt vårdar barnet” tillkom genom SFB för att det tydligare skulle framgå att det krävs en rumslig kontakt mellan barnet och föräldern under större delen av den tid som föräldrapenningförmånen lämnas (prop. 2008/09:200, s. 417). Bestämmelsen i 3 § innebär endast ett förtydligande av
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
vad som gällde sedan tidigare. Kravet på rumslig kontakt med barnet hindrar inte att föräldern kan uträtta ärenden eller uppgifter som normalt ingår i hushållet och som minskar umgängestiden med barnet bara i begränsad omfattning (prop. 1978/79:168 s. 487 och 56).
Med förslaget om en senareläggning av den bortre tidsgränsen ökar flexibiliteten och möjligheterna till deltagande i skola och samvaro med barnet för föräldrar till äldre barn jämfört med i dag, samtidigt som ett av föräldrapenningens syften förstärks, att underlätta för föräldrar att kombinera arbete med vård av barn. Senareläggningen av den bortre tidsgränsen innebär att föräldrapenning kan lämnas för vård av barn som är något äldre och därmed bör vara mer självständiga. Det sätt på vilket en förälder umgås med eller tar hand om sitt barn brukar vanligen ändras när barnet blir äldre. Kravet på rumslig kontakt under den tid för vilken det lämnas föräldrapenning får därmed olika styrka allteftersom barnet utvecklas och blir äldre. Väsentligt för att uppfylla förutsättningarna för att få föräldrapenning för ett lite äldre barn är dock att barnet på något sätt står under förälderns tillsyn, vilket kan vara fallet även om barnet vistas utanför hemmet för att t.ex. leka med andra barn. Barnet ska dock stå under förälderns tillsyn, vilket inte kan anses vara fallet när barnet t.ex. är i skolan eller deltar i lägerverksamhet, eftersom någon annan då ansvarar för barnet. Däremot kan det finnas rätt till föräldrapenning när en förälder faktiskt är i skolan för att följa barnet i dess skolgång.
Som en konsekvens av att föräldrapenning bör kunna lämnas för tiden fram till dess att barnet har fyllt tolv år eller slutar femte klass bör villkoret att föräldern till huvudsaklig del vårdar barnet kompletteras så att det framgår att det är fråga om vård på ett sätt som är anpassat till barnets ålder. Denna komplettering innebär i praktiken inte någon förändring när det gäller de barn som redan i dag kan berättiga till föräldrapenning. Föräldrapenningens regelverk ska även i fortsättningen möjliggöra en flexibel användning, där föräldrarna kan sprida uttaget av dagar över tid,
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
genom att själva välja hur många dagar de vill ta ut per vecka, månad eller år.
Adopterade barn
Vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenningförmåner likställs i dag den tidpunkt när den som adopterat ett barn har fått barnet i sin vård med tidpunkten för barnets födelse. Arbetsgruppen föreslår att detta fortfarande ska gälla. I och med att tidpunkten för barnets födelse beräknas från den tidpunkt då föräldrarna fått barnet i sin vård ges det adopterade barnet en möjlighet att knyta an till sina föräldrar vilket är viktigt för barnets fortsatta utveckling. När det gäller adopterade barn ska fyraårsgränsen för föräldrapenning alltså räknas från den tidpunkt när den som adopterat ett barn har fått barnet i sin vård. Det är således i detta fall inte fråga om en beräkning av barnets ålder. Med nuvarande regler finns möjlighet för en förälder att få använda föräldrapenningen under åtta år från den tidpunkt då föräldern fick barnet i sin vård, dock högst till dess barnet fyller tio år. Nu föreslås att den övre gränsen för uttag av föräldrapenning ska höjas till tolv år, eller den senare tidpunkt då barnet slutar femte klass. Någon ännu högre yttersta tidsgräns än 12 år för uttag av föräldrapenning för adopterade barn kan inte anses påkallad. Ett barn äldre än 12 år får anses ha ett begränsat behov av tillsyn och omsorg från föräldrarna. En övre åldersgräns på 12 år överensstämmer också med exempelvis regelverket för den tillfälliga föräldrapenningen. Det finns nämligen i dag möjlighet att få tillfällig föräldrapenning när en förälder behöver avstå förvärvsarbete för att ett barn under 12 år är sjukt eller smittat. För att få tillfällig föräldrapenning för ett barn äldre än 12 år krävs däremot ett särskilt vård- eller tillsynsbehov. Utgångspunkten är att ett normalt utvecklat och friskt barn över 12 år kan klara sig själv vid tillfälliga, ej allvarliga, sjukdomar. Motsvarande resonemang bör kunna tillämpas för föräldrapenningen.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Under 2011 var det 672 barn födda utomlands som adopterades i Sverige och barnens genomsnittliga ålder var 5,4 år vid adoptionen. (SCB, 2012). Barnets ålder vid adoptionen varierade kraftigt beroende på ursprungsland, och främst anhörigadoptionerna påverkade genomsnittsåldern uppåt. För år 2009 visar statistiken att av 912 från utlandet adopterade barn var 45 procent mellan 0–1 år vid adoptionstillfället. Drygt en tredjedel, 31 procent, var mellan 2–3 år, 9 procent var mellan 4–5 år och 16 procent av barnen var mellan 6–10 år när de adopterades. Föräldrar till ett 3-årigt barn som adopteras kommer med föreslagna regler ha möjlighet att ta ut föräldrapenning under sammantaget ca nio år. Efter barnets sjuårsdag fram till tolvårsdagen får föräldrarna ta ut högst 96 dagar med föräldrapenning, vilket med tanke på bland annat skolplikten, som begränsar möjligheten till längre användande av föräldrapenningen för barn i skolåldern, kan anses vara en omfattande ledighets- och ersättningsrätt för barn i dessa åldrar.
3.2.2. Proportionell fördelning av dagar mellan föräldrarna
Arbetsgruppens förslag: Det antal dagar för vilka föräldra-
penning kan lämnas för tid efter fyraårsgränsen ska fördelas proportionellt mellan föräldrarna. Vardera föräldern ska för denna tid vara berättigad till föräldrapenning under så lång tid som motsvarar hans eller hennes andel av det återstående antalet dagar för vilka föräldrapenning kunde lämnas för tiden fram till utgången av barnets fjärde levnadsår. Vid beräkning av en förälders andel av återstående dagar ska beaktas om en förälder har avstått rätt att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern för tid före utgången av barnets fjärde levnadsår.
Antalet dagar som ingår i respektive beräknad andel avrundas så att halv dag räknas uppåt till hel dag.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
Skälen för arbetsgruppens förslag: I avsnitt 3.2 har föreslagits
att föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen ska kunna lämnas med högst 96 dagar. Finns det vid den tidpunkten fler än en förälder som har kvar föräldrapenningdagar och föräldrarna tillsammans har fler än 96 dagar kvar ska dagarna fördelas mellan föräldrarna. Fördelningen ska göras med hänsyn till hur många dagar som respektive förälder har tagit ut för tid före fyraårsgränsen. Dagar som avståtts till den andra föräldern följer med den föräldern vid fördelningen. Dessa dagar kan liksom tidigare tas tillbaka så länge de inte har utnyttjats. Arbetsgruppen anser att en proportionell fördelning, baserad på det antal dagar som respektive förälder har möjlighet att ta ut före fyraårsgränsen ger den mest rättvisa fördelningen av dagar även efter fyraårsgränsen. Vid barnet födelse har föräldrarna rätt till hälften var av föräldrapenningdagarna. Fyra år senare har fördelningen av dagarna påverkats av dels hur många dagar respektive förälder har använt, och dels eventuella avståenden av dagar. Om båda föräldrarna får motsvarande andel av kvarvarande dagar efter fyraårsdagen som de hade innan reduceringen, ändras enbart antalet dagar men däremot inte förälderns andel av dem. Detta alternativ kan därför sägas utgöra ett uttryck för föräldrarnas vilja att fördela dagarna. En alternativ fördelning skulle kunna vara att de 96 dagarna får vara gemensamma för barnet, och att den som först önskar ta ut dem kan göra det. Arbetsgruppen anser emellertid att det alternativet åsidosätter principen om att föräldrarna från början har en individuell rätt till föräldrapenning. Om dagarna å andra sidan skulle fördelas med hälften var efter fyrårsgränsen skulle detta kunna ske på bekostnad av den förälder som har avvaktat med att använda sin rätt till föräldrapenning. Det skulle kunna leda till att den förälder som tagit ut 240 av sina dagar mot den andra föräldern vilja skulle få rätt till hälften av de kvarvarande dagarna, vilket framstår som en mindre lämplig ordning.
För beräkning av antalet dagar efter fyraårsdagen används följande formel: (Kvarvarande dagar för föräldern/totalt kvarvarande antal dagar för båda föräldrarna)*96.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Om enbart en förälder har dagar kvar, reduceras antalet kvarvarande dagar ned till 96 dagar för den föräldern när barnet fyller fyra år. Om båda föräldrarna gemensamt har mindre än 96 dagar kvar får de behålla sina respektive dagar.
Avrundning
Arbetsgruppen föreslår att avrundning vid proportionering av dagar mellan föräldrarna sker på så sätt att respektive beräknad andel avrundas så att halv dag räknas uppåt till hel dag.
Avstående av dagar
I dag finns möjlighet att avstå alla utom de 60 s.k. reserverade dagarna till den andra föräldern. Om en förälder har gjort ett sådant avstående kommer det att fortsätta att gälla även efter fyraårsgränsen. Avståendet får därmed betydelse för hur dagar ska proportioneras mellan vårdnadshavare och ev. andra föräldrar som dagar har avståtts till. Enligt en kammarrättsdom från april 2001 finns inte något hinder för den förälder som tidigare avstått ett visst antal dagar till den andra föräldern att därefter ta tillbaka dagarna – åtminstone de dagar som inte redan utnyttjats av den andra föräldern (KR mål nr. 1995-2000). Det kan anmärkas att Högsta Förvaltningsdomstolen den 26 april 2013 beviljat prövningstillstånd i liknande mål (mål nr. 4433-12 m.fl.). I och med att föräldrarnas tidigare val respekteras behöver det inte uppstå
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
irritation hos dem över att exempelvis behöva avstå dagar flera gånger, t.ex. en gång före fyraårsdagen, en gång efter.
De dagar för vilka en förälder avstått rätt till föräldrapenning till en annan kommer, om föräldrarna har kvar fler än 96 dagar med föräldrapenning vid fyraårsgränsen, att minska i samma proportion som övriga dagar minskar vid fyraårsgränsen. Ett avstående kan även efter fyraårsgränsen återtas i den mån det inte har utnyttjats. Det innebär att antalet ersättningsdagar som är möjliga att återta efter denna tidpunkt kan vara färre än om en minskning av dagarna inte hade skett. Det blir därmed en viktig uppgift för Försäkringskassan att informera föräldrar om att antalet dagar som har avståtts till den andra föräldern kan komma att minska efter fyraårsdagen.
Ett sätt att undvika oklarheter eller tvister om hur många dagar som kan tas tillbaka efter fyraårsdagen skulle kunna vara att helt begränsa möjligheten att återta dagar efter denna tidpunkt. Ett sådant förslag skulle innebära en minskad flexibilitet och ett minskat handlingsutrymme för den som avstått dagar och kunna leda till irritation bland föräldrar som av olika anledningar ångrat sitt avstående till den andra föräldern och vill återta sina dagar. Ytterligare en möjlig lösning skulle kunna vara att begränsa ett avstående till att bara gälla fram till fyraårsgränsen på så sätt att de dagar som ej har använts vid denna tidpunkt återgår. Detta framstår dock som krångligt och svårt att överblicka för föräldern. Att ett avstående upphör att gälla utan att någon uttryckligen önskat detta kan även eventuellt aktualisera en konflikt kring dagarnas fördelning som annars inte uppstått.
I dag finns möjlighet att återta tidigare avstådda dagar, och därmed finns även i dag en osäkerhet när en förälder planerar föräldraledighet med dagar som avståtts. Att de dagar som har avståtts kan komma att minska i antal efter fyraårsgränsen om många dagar med föräldrapenning kvarstår är med god information något som föräldrarna bör kunna komma att anpassa sig till. En möjlig effekt kan bli att avståendet av föräldrapenning begränsas till att omfatta den tid som ska tas ut i nära anslutning till avståendet, istället för att avstå många dagar vid ett tillfälle,
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
något som eventuellt kan gynna ett mer jämnt fördelat uttag av föräldrapenning. Mot bakgrund av detta anser arbetsgruppen att det är mest rimligt att föräldrarnas uttryckta vilja om avstående får gälla, och därmed påverka fördelningen av dagar vid fyraårsgränsen, tills de eventuellt ändrar uppfattning och återtar dagar.
Av de 50 dagar som förälder 1 avstod innan fyraårsdagen kan enbart 48 dagar återtas, då dessa reduceras i motsvarande mån. 50/70 * 67 = 48 dagar.
3.2.3. Om en av föräldrarna blir försäkrad först efter fyraårsgränsen
Arbetsgruppens förslag: Om den ena föräldern får rätt till
föräldrapenning först efter fyraårsgränsen ska föräldrapenning lämnas till vardera föräldern under hälften av de dagar som återstår för föräldrapenning omedelbart efter fyraårsgränsen. Om den andra föräldern har fått föräldrapenning efter fyraårsgränsen ska motsvarande dagar i första hand räknas av från de dagar som denna förälder själv har rätt till.
Skälen för arbetsgruppens förslag: När en förälder i dag får rätt
till föräldrapenning först vid en senare tidpunkt än den andra föräldern får vardera föräldern rätt till hälften av de dagar som det kan lämnas föräldrapenning för, vilket i de flesta fall är 480 dagar (12 kap. 12, 14 och 15 §§ SFB). Fördelningen av de återstående dagarna görs med utgångspunkt från det antal dagar som
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
faktiskt har tagits ut av respektive förälder (prop. 1993/94:147, s. 95). Det innebär exempelvis att om en förälder i dag får vårdnad om barnet vid ett senare tillfälle än den första föräldern får föräldern rätt hälften av det ursprungliga antalet dagar som kunde betalas ut för barnet, i de flesta fall uppgår rätten till 240 dagar för vardera föräldern. Den föräldrapenning som redan lämnats räknas i första hand av från den förälder som fått den men om dagarna inte räcker till räknas den även av från den andra förälderns dagar.
Arbetsgruppen föreslår att samma princip ska gälla också när den ena föräldern får rätt till föräldrapenning först efter fyraårsgränsen. Utgångspunkten ska dock vara att de dagar som fanns kvar omedelbart efter fyraårsgränsen, dvs. maximalt 96 dagar, ska delas lika mellan föräldrarna. Har den först berättigade föräldern fått föräldrapenning efter fyraårsgränsen ska motsvarande antal dagar i första hand räknas av från denna förälders egna dagar.
Om en förälder som har gemensam vårdnad om barnet exempelvis blir försäkrad när barnet är fem år och det omedelbart efter fyraårsgränsen fanns kvar 96 dagar ska föräldrarna anses ha haft rätt till 48 dagar vardera. Om den förälder som varit försäkrad under längst tid i Sverige exempelvis tagit ut 50 dagar med föräldrapenning sedan fyraårsgränsen inföll innebär det att den föräldern inte har kvar någon egen rätt till föräldrapenning. Utifrån hur många dagar som finns kvar för barnet tilldelas därmed den andra föräldern 46 (48–2) dagar med föräldrapenning. Arbetsgruppen bedömer att det inte är nödvändigt att ta hänsyn till hur ett eventuellt uttag av föräldrapenning såg ut innan barnets fyraårsdag. En eventuell reducering av antalet dagar vid fyraårsgränsen har redan skett, och den förälder som har blivit försäkrad för föräldrapenning först efter fyraårsgränsen har aldrig haft faktisk rätt till de 240 dagar med föräldrapenning denne skulle ha tilldelats om den varit försäkrad vid barnets födelse. I det nu tänkta fallet har föräldern istället kommit in i systemet då det maximalt kan finnas kvar 96 dagar med föräldrapenning. Arbetsgruppen anser därför att det är det antal dagar som kvar-
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
står omedelbart efter fyraårsgränsen som ska ligga till grund för fördelningen av dagar efter fyraårsgränsen.
En nackdel med att inte utgå från att den förälder som blir senast försäkrad har en fiktiv rätt till 240 dagar och därefter beräkna rätten till ersättning är dock den tröskeleffekt som kan uppstå. I de situationer då en av föräldrarna blir försäkrad efter fyraårsgränsen kan utfallet bli annorlunda jämfört med om den föräldern i stället blir försäkrad strax före fyraårsgränsen. I det senare fallet skulle föräldern, få så stor andel av dagarna som motsvarar den förälderns andel av kvarstående dagar omedelbart före utgången av barnet fjärde levnadsår. I många fall skulle det innebära att en förälder som blivit sent försäkrad, och därmed inte kunnat utnyttja några eller enbart ett fåtal dagar med föräldrapenning, skulle få alla eller en majoritet av de 96 dagarna efter fyraårsgränsen. För den grupp som kommer efter fyraårsgränsen blir dock fördelningen av dagar maximalt 48 dagar till vardera föräldern.
Arbetsgruppen anser dock att det inte är rimligt att beräkna föräldrapenningdagar utifrån en rättighet som den sent försäkrade föräldern aldrig haft möjlighet att få. Detta är anledningen till att utgångspunkten i stället är de dagar som föräldrarna kunnat bli berättigade till efter fyraårsgränsen.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
3.2.4. Ersättningsnivå
Arbetsgruppens förslag: Föräldrapenning ska lämnas för tid
efter fyraårsgränsen på sjukpenningnivån, dock lägst grundnivån, till den som omfattas av arbetsbaserad föräldrapenning och på grundnivån till den som omfattas av bosättningsbaserad föräldrapenning. Om en förälder som omfattas av bosättningsbaserad föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen har rätt till föräldrapenning för fler dagar än som motsvarar antalet disponibla dagar för ersättning på sjukpenningnivån eller grundnivån, ska föräldrapenning för det överskjutande antalet dagar lämnas på lägstanivån.
Skälen för arbetsgruppens förslag: En förälder som bor och
arbetar i Sverige är normalt försäkrad för såväl arbetsbaserad som bosättningsbaserad föräldrapenning. Den som är försäkrad för arbetsbaserad föräldrapenning kan få föräldrapenning på sjukpenningnivån, dock lägst grundnivån, medan den som är försäkrad för bosättningsbaserad föräldrapenning kan få föräldrapenning på grundnivån och på lägstanivån. Det kan nämnas att föräldrapenning på sjukpenningnivån och grundnivån utgör alternativ till varandra, medan förmånen på lägstanivån är en kompletterande ersättningsnivå, som kan lämnas under 90 dagar till den som är försäkrad för bosättningsbaserad föräldrapenning. Arbetsgruppen föreslår att för tiden efter fyraårsgränsen ska föräldrapenning i första hand lämnas på sjukpenningnivån eller grundnivån. Är en förälder för den tiden berättigad till föräldrapenning under fler dagar än som återstår för förmånen på sjukpenningnivån eller grundnivån, ska föräldrapenning för det överskjutande antalet dagar lämnas på lägstanivån. Denna situation kan uppstå bara om en förälder är försäkrad för bosättningsbaserad föräldrapenning.
Den som är försäkrad för enbart arbetsbaserad föräldrapenning har inte rätt till ersättning på lägstanivå. Därför kan enbart föräldrapenning på sjuk- eller grundnivå lämnas till denna grupp.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Föräldrapenning på sjukpenningnivå eller grundnivå har ett högre monetärt värde än föräldrapenning på lägstanivå. Det får därför normalt sett anses bättre för föräldrarna att i första hand få utnyttja förmånen på sjukpenning- eller grundnivån. Dagens uttag av föräldrapenning visar också att föräldrar i första hand väljer att utnyttja sin föräldrapenning på sjukpenningnivå eller grundnivå jämfört med på lägstanivå. Försäkringskassans rapport ”Outnyttjad föräldrapenning”, Socialförsäkringsrapport 2010:14 visar att för barn födda i Sverige år 2001 hade i genomsnitt inte 25 av de totalt 90 dagarna på lägstanivå använts när barnet fyllt åtta år. För dagar på sjukpenningnivå var motsvarande siffra 11 dagar av totalt 390. Eftersom föräldrapenning på sjukpenningnivå är relaterad till föräldrarnas inkomst, ger förmånen på den ersättningsnivån föräldrar en större ekonomisk möjlighet att ta ledigt från arbetet.
Föräldrapenning på lägstanivå ger föräldrar ett lägre monetärt värde men kan å andra sidan utnyttjas på arbetsfri tid, t.ex. helger. Hela dagar med lägstanivå kan dessutom tas ut om föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid. Arbetsgruppen håller för sannolikt att den extra flexibilitet som föräldrapenning på lägstanivå ger föräldrarna i förhållande till sjukpenningnivån eller grundnivån inte är av central betydelse i de lägen det är den faktiska rätten till ledighet som är viktig för föräldrarna. Rätten till ledighet kan potentiellt vara viktigare för föräldrar med äldre barn eftersom det i dessa fall inte finns andra möjligheter till föräldraledighet än ledighet med föräldrapenning. De föräldrar som ändå vill ha kvar den extra flexibilitet som lägstanivådagarna ger efter fyraårsgränsen kan styra sitt uttag så att det är dessa dagar som kvarstår efter fyraårsgränsen. Arbetsgruppen föreslår mot bakgrund av detta att för tid efter fyraårsgränsen ska föräldrapenning lämnas i första hand på sjukpenningnivån eller grundnivån. Förmånen ska kunna lämnas på lägstanivån endast om antalet dagar som återstår för föräldrapenning efter fyraårsgränsen överstiger antalet dagar som återstår för förmånen på sjukpenningnivå (sjp) eller grundnivå.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
Avstående av dagar på olika ersättningsnivå
Särlevandeutredningens förslag om att dagar på sjuk-/grundnivå respektive lägstanivå ska delas lika mellan föräldrarna, samt att föräldrarna ska ange på vilken ersättningsnivå de avstår rätt till föräldrapenning till varandra har varit en utgångspunkt vid arbetsgruppens utformning av förslaget om ändrade åldersgränser i föräldrapenningen. Särlevandeutredningens förslag gör det tydligt på vilken ersättningsnivå som respektive förälder har rätt till föräldrapenning efter fyraårsgränsen.
Förälder 1 avstår 50 dagar på lägstanivå till förälder 2. Eftersom föräldrapenning i första hand lämnas på sjukpenningnivå efter fyraårsgränsen finns det efter denna tidpunkt inte några lägstanivådagar. Därmed har förälder 1 ingen möjlighet att återta de dagar som har avståtts. Om föräldern önskar använda dessa
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
dagar ska de därför återtas före fyraårsgränsen, se exempel 4b nedan.
Om förälder 1 i stället tar tillbaka de dagar denne avstått före reducering och proportionering av dagarna förändras antalet dagar som föräldrarna kan disponera för tiden efter fyraårsgränsen. Antalet dagar på sjukpenningnivå för förälder 2 minskar som en följd av att förälder 1 ökar sin andel av kvarstående dagar vid fyraårsdagen.
3.2.5. Dagar för vilka rätten till föräldrapenning inte kan avstås till den andra föräldern
Arbetsgruppens förslag: Har en förälder för tid före fyraårs-
gränsen inte fått föräldrapenning i sådan utsträckning som motsvarar samtliga s.k. reserverade dagar, ska det kvarstående antalet av dessa dagar hänföras till tiden efter fyraårsgränsen, dock högst det som motsvarar det antal dagar för vilka denna förälder fortfarande har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån.
Skälen för arbetsgruppens förslag: De dagar för vilka rätt till
föräldrapenning i dag inte kan avstås till förmån för någon annan förälder uppgår till 60 dagar på sjukpenningnivå för vardera
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
vårdnadshavaren. Dessa dagar brukar kallas ”reserverade dagar” och föreslås, om en förälder inte utnyttjat dem för att få föräldrapenning, i första hand följa med föräldern till tid efter fyraårsgränsen. När barn födda 2008 fyllde fyra år hade i genomsnitt både mamman och pappan tagit ut mer än 60 dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå. Vid en närmare analys kan dock konstateras att av män som har barn födda 2008 var det 41 procent som hade tagit ut mer än 60 dagar på sjukpenningnivå när barnet fyllt fyra år. För kvinnor var motsvarande andel 83 procent. Kvinnor har i mycket högre utsträckning än män ersättning på grundnivå, därför är andelen kvinnor som tagit ut 0 dagar med sjukpenningnivå relativt hög i diagrammet nedan. En stor andel av papporna, 23 procent, befinner sig i ett uttagsintervall mellan 30 och 60 dagar. Hur många av dessa som tagit ut exakt 60 dagar visar inte den aktuella fördelningen av statistiken. Om nuvarande uttagsmönster behålls kan det konstateras att det i flera fall kan vara reserverade dagar för män som tas med till tiden efter fyraårsgränsen.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Källa: Försäkringskassan, STORE.
Arbetsgruppen anser mot bakgrund av skälen till införandet av s.k. reserverade dagar att dessa dagar ska följa med föräldern efter barnets fyraårsdag. Arbetsgruppen anser däremot att det är orimligt att den ena förälderns reserverade dagar ska kunna påverka den andra förälderns rätt till föräldrapenning. Detta
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
medför att om båda föräldrarna har relativt många dagar med föräldrapenning kvar vid barnets fyraårsdag proportioneras i vissa fall även de reserverade dagarna ned. Arbetsgruppen anser att varje förälders egna rätt till sin andel av dagar med föräldrapenning är viktigare än att bevara samma antal reserverade dagar som innan den dagen. Vid fyraårsgränsen har föräldrarna i genomsnitt få dagar kvar. Det torde därför vara i endast ett begränsat antal fall där det blir en reducering av antalet reserverade dagar. Exemplet 6 nedan är endast ett ytterlighetsexempel som främst tar sikte på de fall då föräldrarna blir försäkrade nära fyraårsgränsen.
Förälder 2 avstår samtliga dagar utom de 60 reserverade dagarna till den andra föräldern. Förälder 1 tar ut samtliga av sina 240 dagar, samt 80 av de dagar den andra föräldern avstått. Vid fyraårsgränsen kvarstår således totalt 160 dagar. Samtliga är på sjukpenningnivå. Dagar behöver reduceras samt fördelas mellan föräldrarna. Förälder 1 får behålla 60 dagar på sjukpenningnivå. Förälder 2 får behålla 36. Av de dagar som avståtts har en del förbrukats och några har minskats ned vid fyraårsgränsen. De kvarvarande 60 dagarna kan dock förälder 2 ta tillbaka om denne så önskar och dagarna inte har utnyttjats.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
3.2.6 240-dagarsvillkoret
Arbetsgruppens förslag: Det nuvarande 240-dagarsvillkoret för att få föräldrapenning på sjukpenningnivån ska inte tilllämpas på föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Föräldrapenning för de
första 180 dagarna för ett barn lämnas på sjukpenningnivå eller grundnivå. För att ha möjlighet att få föräldrapenning på sjukpenningnivå under denna period måste föräldern vara försäkrad för arbetsbaserad föräldrapenning samt uppfylla det s.k. 240dagarsvillkoret. Detta villkor innebär att föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelse måste ha varit försäkrad för sjukpenning och under hela den tiden haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning. Om föräldern inte uppfyller villkoret betalas föräldrapenning i stället på grundnivån. För en förälder som omfattas enbart av den arbetsbaserade föräldrapenningen krävs dock i dag att 240-dagarsvillkoret är uppfyllt även för att få föräldrapenning på grundnivån. Föräldrar som enbart är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning får förmånen på grundnivå under de första 180 dagarna. För föräldrar som invandrar med barn från ett EU/EES land finns i dag möjlighet att uppfylla 240-dagarsvillkoret genom inkomster och arbete i annat land. Den tid föräldrarna arbetat inom EU/EES räknas nämligen på samma sätt som om föräldrarna arbetat i Sverige.
Arbetsgruppen föreslår att villkoret inte ska tillämpas på föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. De flesta föräldrar som omfattas av socialförsäkringen redan vid barnets födelse eller adoption har fått föräldrapenning under de 180 dagar då villkoret gäller innan fyraårsgränsen har passerats. Det har således inte så stor faktisk betydelse om man efter fyraårsgränsen upprätthåller 240-dagarsvillkoret för denna grupp. Vid fyraårsdagen hade 84 procent av föräldrarna till barn födda 2008 tagit ut 180 dagar eller fler på sjukpenningnivå för barnet. Till denna andel ska läg-
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
gas dagar som betalats ut på grundnivå för barnet. Därför är andelen egentligen högre. Det är i första hand kvinnors uttag av föräldrapenning som påverkar andelen.
Regeln om att föräldrarna ska vara försäkrade för viss sjukpenning under ett visst antal dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen tillkom för att undvika att föräldrar enbart i syfte att få högre föräldrapenning påbörjade ett förvärvsarbete under graviditeten (prop. 1984/85:78 s. 59). Föräldrarna kan på grund av villkoret inte tillfälligt ta ett arbete för att höja ersättningsnivån för föräldrapenningen.
Incitamenten att undgå villkoret genom att vänta med att ansöka om föräldrapenning till efter barnets fyraårsdag bedöms som högst begränsat, eftersom föräldrarna då i stället går miste om föräldrapenning under ett stort antal dagar. Med nuvarande regler skulle de föräldrar som kommer till Sverige efter fyraårsgränsen från ett land utanför EU/EES inte ha någon möjlighet att uppfylla 240-dagarsvillkoret. Det skulle innebära att de, även när de etablerat sig på arbetsmarknaden och fått en sjukpenninggrundande inkomst, inte kan få föräldrapenning på sjukpenningnivå. Därmed kan de inte under någon del av den återstående tiden för uttag av föräldrapenning (från barnets fyraårsdag till tolvårsdag) få ersättning i relation till inkomsten. Detta anser arbetsgruppen vara en orimlig konsekvens.
Även de föräldrar vars tillhörighet till svensk socialförsäkring inleds en kort tid före fyraårsgränsen skulle bara få ersättning på grundnivå för den resterande tiden med föräldrapenning. För en förälder som blir försäkrad i Sverige exempelvis 50 dagar innan barnet fyller fyra år finns ingen möjlighet att ta ut 180 dagar med ersättning på grundnivå för att därefter få möjlighet att få 96 dagar med ersättning på sjukpenningnivå.
Med hänsyn till att ett viktigt syfte med föräldrapenningreformen är att skapa incitament för föräldrar att etablera sig på arbetsmarknaden bör det finnas möjligheter för dem att genom eget arbete kvalificera sig till en högre föräldrapenning än grund-
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
nivån. Arbetsgruppen föreslår därför att 240-dagarsvillkoret inte ska gälla för tid efter fyraårsgränsen.
I de fall en förälder kommer till Sverige ett stort antal år efter barnets födelse kan det dessutom vara komplicerat för Försäkringskassan att utreda om 240-dagarsvillkoret är uppfyllt eller inte. Förslaget om att detta villkor inte ska gälla för tid efter barnets fyraårsdag torde därför minska administrationen i den delen.
3.2.7. Föräldrapenning när föräldrar får rätt till förmånen först efter fyraårsgränsen
Arbetsgruppens förslag: När föräldrar får rätt till förmånen
först efter fyraårsgränsen ska föräldrapenning på sjukpenning- eller grundnivå lämnas under högst 96 dagar sammanlagt för föräldrarna. Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet ska föräldrapenning lämnas med hälften till vardera föräldern. Till en förälder med ensam vårdnad om barnet ska föräldrapenning lämnas under samtliga 96 dagar.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Föräldrar som har gemen-
sam vårdnad om ett barn och som blir försäkrade för föräldrapenning i Sverige efter fyraårsgränsen ska kunna få föräldrapenning med sammanlagt högst 96 dagar. Dagarna fördelas med hälften var mellan föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet. Arbetsgruppen föreslår vidare att föräldrapenning för de 96 dagarna kommer att lämnas enbart på sjukpenningnivå, eller om en sjukpenninggrundande inkomst saknas, på grundnivå. Eftersom arbetsgruppen i avsnittet föreslår att 240dagarsvillkoret inte ska gälla för tid efter fyraårsgränsen, finns möjligheter för de föräldrar som får en sjukpenninggrundande inkomst att få föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Enligt nuvarande regel om att den ena föräldern kan avstå sin rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, med
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
undantag för 60 dagar på sjukpenningnivå (12 kap. 17 § andra stycket SFB), kommer de 96 dagarna, om de avser sjukpenningnivå, inte vara möjliga att avstå till en annan förälder. De föräldrar som varit försäkrade för föräldrapenning på sjukpenningnivå från barnets födelse har haft tid på sig att ta ut sina reserverade dagar. Därmed kan den gruppen i hög utsträckning avstå rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern för tid efter fyraårsgränsen. Föräldrar som kommer till Sverige med äldre barn kan vara i behov av en liknande flexibilitet, för vad som sannolikt är huvudsakligen kortare längder av föräldraledighet, men som ska sträcka sig under en åttaårsperiod. Arbetsgruppen anser dock inte att det motiverat att införa en särreglering och ett avsteg från bestämmelsen om att rätt till föräldrapenning i vissa fall inte kan avstås till den andra föräldern. En anledning till att behålla de s.k. reserverade dagarna i dessa fall är att det ligger i linje med huvudförslagets syfte att förbättra förutsättningarna för utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden. Längre föräldraledighet för äldre barn kan komma att försena etableringsinsatser och arbetsmarknadsinträdet.
Ytterligare ett skäl mot en sådan särreglering är att en sådan ordning skulle komplicera regelverket. Om en särskild regel om avstående infördes för dem som får rätt till svensk föräldrapenning först efter fyraårsgränsen, skulle de föräldrar som får motsvarande rätt strax före denna tidsgräns att stå inför helt andra villkor, vilket skulle te sig svårmotiverat. En tröskeleffekt skulle uppstå när de föräldrar som får rätt till föräldrapenning kort tid före fyraårsgränsen omfattas av regeln om avstående, medan föräldrar som fick samma rätt några dagar senare inte omfattas av den. I de fall ett föräldrapar blir försäkrade vid olika tidpunkter, exempelvis en kort före och en kort efter fyraårsgränsen skulle samma föräldrar riskera att möta helt olika krav avseende reserverade dagar.
Trots att regeln om reserverade dagar kvarstår är föräldrarnas möjligheter att ta ut föräldrapenning stora eftersom föräldrapenningsystemet i övrigt är mycket flexibelt. Föräldrapenning kan som en följd av förslaget i denna promemoria dels tas ut fram till
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
dess barnet fyller 12 år eller avslutat sitt femte skolår, dels tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning per dag. De föräldrar som får rätt till föräldrapenning i Sverige först efter fyraårsgränsen bör därför ha goda möjligheter att ta ut föräldrapenning vid en tidpunkt som i det individuella fallet förefaller mest lämplig med hänsyn till arbets- och inkomstförhållanden. Av dessa skäl föreslår arbetsgruppen att nuvarande reglering avseende s.k. reserverade dagar även fortsatt ska gälla, också för dem som får rätt till föräldrapenning i Sverige först efter fyraårsgränsen.
3.2.8. Avräkning av tid med föräldrapenningförmån enligt utländsk lagstiftning
Arbetsgruppens förslag: Inträder rätten till föräldrapenning
först efter fyraårsgränsen och har den ena av föräldrarna eller båda fått en sådan utländsk förmån som ska avräknas, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för om rätten till föräldrapenning hade funnits för tid dessförinnan. Dagarna ska i första hand avräknas från de dagar som föräldern själv skulle haft rätt till.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Syftet med bestämmelsen
om avräkning är att undvika att oavkortade förmåner betalas från två eller flera länder för vård av samma barn. Avräkningen görs för den utländska ersättningen oavsett vem av föräldrarna som har fått ersättningen (prop. 1994/95:197 Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m., s. 17, 18 och 25). Arbetsgruppen har valt att inte ändra på de i dag rådande principerna om avräkning utan valt den lösningen att en utländsk förmån ska räknas av från det högsta antal dagar föräldrapenning kan lämnas för, vanligen 480 dagar, oavsett om den utländska förmånen har lämnats för tid före eller efter fyraårsgränsen. En anledning till att arbetsgrup-
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
pen valt att inte dela upp dagarna beroende på om den utländska förmånen togs ut före eller efter fyraårsgränsen är för att inte göra regeln mer krånglig än nödvändigt.
En följd av att den utländska förmånen alltid räknas av från det högsta möjliga antalet dagar för föräldrapenning, dvs. för tid före fyraårsgränsen, blir att den utländska förmånen kan påverka en eventuell reducering och fördelning av dagar vid fyraårsgränsen. Eftersom dagarna, även om de avser tid efter fyraårsgränsen, alltid räknas av före en eventuell reducering på grund av fyraårsregeln kan effekten i vissa fall bli att färre dagar bortfaller för tid efter fyraårsgränsen, än om dagarna hade räknats av från dagar efter fyraårsgränsen. Om en förälder som har ensam vårdnad om barnet exempelvis har fått en utländsk förmån under 380 dagar, varav 40 efter fyraårsdagen, blir konsekvensen att föräldern får räkna av 380 dagar från 480 dagar som han eller hon hade kvar vid fyraårsgränsen. Resultatet blir att av de återstående 100 dagarna bortfaller sedan 4 dagar på grund av fyraårsregeln, vilket gör att föräldern efter fyraårsgränsen har kvar 96 dagar.
Om dagarna i stället skulle ha räknats av efter fyraårsgränsen hade föräldern haft 96 dagar efter reduceringen varifrån de 40 dagarna skulle räknats av, vilket skulle ha medfört att föräldern bara haft 56 dagar kvar. Visserligen kan det alternativet tyckas ge den mest exakta avräkningen men det kommer att ha väsentlig betydelse att Försäkringskassan känner till exakt för vilka dagar en utländsk förmån har tagits ut före respektive efter fyraårsgränsen. För att tillämpa regeln korrekt skulle den enskilde eller Försäkringskassan behöva hämta in uppgift om det exakta datumet från en utländsk myndighet. Arbetsgruppen anser inte att det alternativet medför sådana fördelar att det uppväger den ökade administrationen som alternativet skulle medföra för den enskilde och Försäkringskassan. Ett annat alternativ hade kunnat vara att endast räkna av utländsk förmån som tagits ut efter fyraårsgränsen, vilket skulle inneburit att alla föräldrar som fått rätt till föräldrapenning efter fyraårsgränsen skulle fått 96 dagar oavkortat, oavsett hur många dagar som lämnats med utländsk förmån före den tidsgränsen. En konsekvens av ett sådant förslag
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
skulle bli att föräldrar som tagit ut fler än 386 dagar med utländsk förmån skulle få rätt till sammanlagt fler än 480 dagar med föräldrapenning varför arbetsgruppen har valt att inte förorda det alternativet.
Det förslag som arbetsgruppen i stället förordar innebär visserligen en mer generös lösning för föräldrarna men den medför ändå inte att det sammanlagda antalet dagar med föräldrapenning kan överstiga 480 dagar.
3.2.9. Tidsfrist för att ansöka om föräldrapenning
Arbetsgruppens förslag: Föräldrapenning ska inte lämnas för
längre tid tillbaka än från och med den nittionde dagen före den dag då ansökan om föräldrapenning kom in till Försäkringskassan. Om det finns synnerliga skäl ska föräldrapenning ändå kunna lämnas.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Det bör finnas en gräns för
hur lång tid efter den aktuella ersättningsperioden som en förälder ska kunna komma in med sin ansökan om föräldrapenning. I dag har en förälder, enligt de vanliga preskriptionsreglerna, upp till tio år på sig att ansöka om föräldrapenning efter att den gjort en anmälan enligt 11 kap. 12 § SFB. En begränsning av tiden under vilken en förälder i efterhand kan ansöka om förmånen gör att Försäkringskassan får bättre möjlighet att kontrollera att föräldern uppfyller villkoren för rätt till ersättning samt att samordna olika förmåner. I och med att arbetsgruppens förslag om att begränsa antalet dagar med föräldrapenning och fördela om dem mellan föräldrarna vid fyraårsgränsen införs så blir det viktigt både för föräldrarna och för Försäkringskassan att känna till hur många dagar vardera föräldern har kvar vid fyraårsgränsen. I och med att föräldrarna har rätt att under en mycket lång tid ansöka om föräldrapenning i efterhand kan antalet dagar behöva räknas om flera gånger för föräldrarna. En ansökningsfrist
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
begränsar problemet med retroaktiva ansökningar även om den inte helt förhindrar att antalet dagar som respektive förälder disponerar efter barnet fyllt fyra år kan komma att förändras.
När föräldrapenning ska lämnas för tid efter fyraårsgränsen kan det bli fråga om att reducera antalet disponibla dagar för föräldrapenning, om det omedelbart före denna tidsgräns finns kvar fler än 96 outnyttjade dagar. Det kan också bli fråga om att proportionera de återstående dagarna mellan föräldrarna, om de har gemensam vårdnad om barnet. Gemensamt för dessa två åtgärder är att de måste vidtas när en förälder har lämnat en ansökan om föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. Det beslut som följer på en sådan ansökan kommer således i förekommande fall att innehålla resultatet av reduktionen och proportioneringen samt behandlas i förvaltningsrättsligt hänseende på samma sätt som Försäkringskassans övriga beslut.
Med tanke på att införandet av en ansökningsfrist till stor del syftar till att underlätta hanteringen av antalet dagar som fördelas per förälder vid fyraårsgränsen så är det viktigt att den är i kraft senast den 1 januari 2018. De flesta föräldrar ansöker redan i dag om föräldrapenning i nära anslutning till att de varit hemma och vårdat barnet eftersom föräldrapenningen ska täcka det inkomstbortfall som uppstått. Den nya ansökningsfristen kommer inte att påverka dessa föräldrar men kan få den effekten att de föräldrar som i dag ansöker om ersättning långt efter den period de har varit hemma ändrar sitt beteende när den nya bestämmelsen träder ikraft. Den nya bestämmelsen om ansökningsfristen föreslås träda i kraft samtidigt med övriga i denna PM föreslagna författningsändringar, dvs. den 1 januari 2014. För att Försäkringskassan ska hinna nå ut med information till samtliga föräldrar i god tid bör emellertid den nya bestämmelsen om ansökningsfristen tillämpas första gången på föräldrapenning som avser tid från och med den 1 januari 2015. Detta torde även innebära att kostnaden för Försäkringskassan att anpassa sina system blir lägre än om bestämmelsen blivit tillämplig redan den 1 januari 2014.
Ds 2013:36 Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen
Anledningen till att arbetsgruppen föreslår en tidsfrist på 90 dagar är för att det är en vanlig tidsfrist i SFB och har bedömts ge föräldrarna tillräcklig tid för att hinna komma in med sin ansökan. När möjligheten att ansöka om föräldrapenning retroaktivt stramas upp kan det dock uppstå ömmande fall där föräldrarna kan anse sig haft goda skäl till att de inte ansökt om förmånen i tid. Därför föreslår arbetsgruppen att det ska finnas en möjlighet att i undantagsfall bevilja föräldrarna förmånen även om de kommer in med sin ansökan efter tidsfristen. Arbetsgruppen föreslår att det införs en möjlighet att bevilja föräldrapenningen om föräldern kan visa på synnerliga skäl för att en ansökan inkommit för sent.
3.2.10. EG-rättsliga frågor
En av de bärande principerna i EU-fördraget är att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Likabehandlingsprincipen finns också i förordningen (EG) nr 883/2004 och innebär att personer som är medborgare, statslösa eller flyktingar i ett medlemsland och som är bosatta i ett annat medlemsland har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om socialförsäkringsförmåner som det landets egna medborgare. Likabehandlingsprincipen framgår av artikel 4 i förordning 883/2004.
Förslaget om förändrade åldersgränser i föräldrapenningen medför att uttaget av dagar koncentrerar sig till barnets yngre åldrar och att möjligheterna till kortare ledighet även för äldre barn förstärks. Inga andra förändringar avseende rätten till förmånen föreslås. Bosättningskriteriet och andra försäkringsvillkor kan, liksom tidigare, uppfyllas även i andra medlemsländer via likabehandlings- och sammanläggningsprinciper. Det innebär t.ex. att om en förälder är försäkrad i Sverige men barnet och resten av familjen bor i ett annat EU/EES-land kan föräldern få svensk föräldrapenning.
Nya åldersgränser och ökad flexibilitet i föräldrapenningen Ds 2013:36
Sedan den 1 september 2011 samordnas den svenska föräldrapenningen som en moderskaps- eller likvärdig faderskapsförmån vid tillämpning av förordning 883/2004. Arbetsgruppen anser att förslaget om förändrade åldersgränser i föräldrapenningen är förenligt med nuvarande EG-rättsliga regleringar.
4. Förslag till utökad tid för uttag av tillfällig föräldrapenning när ett barn under 18 år har avlidit
4.1. Bakgrund
Sedan den 1 januari 2011 kan tillfällig föräldrapenning betalas ut under högst tio dagar per förälder och barn i samband med att ett barn som är under 18 år har avlidit. Förmånen får tas ut tidigast från och med dagen efter den då barnet avlidit och senast för den dag som infaller 30 dagar senare (13 kap. 31 e och f §§ SFB).
Syftet med bestämmelserna är att underlätta för föräldrar som har mist sitt barn. Den tillfälliga föräldrapenningen förutsätter i dessa fall inte, vilket är fallet med ersättning med sjukpenning, att Försäkringskassan prövar om föräldern har en nedsatt arbetsförmåga. Bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning fråntar inte föräldrarna rätten att vara sjukskrivna ifall de har rätt till sjukpenning. Försäkringskassan har i sitt uppdrag om regelförenklingar (S2012/4505/FST) föreslagit att den tidsperiod inom vilken tillfällig föräldrapenning kan tas ut utökas för att bättre tillgodose föräldrarnas behov.
Förslag till utökad tid för uttag av tillfällig Ds 2013:36 föräldrapenning när ett barn under 18 år har avlidit
4.2. Förslag om utökad tidsperiod
Arbetsgruppens förslag: Tidsperioden för tillfällig föräldra-
penning under tio dagar i samband med att ett barn avlidit ska förlängas så att förmånen får tas ut under tio dagar inom en tidsperiod från den dag barnet avlidit till och med den 90:e dagen efter att barnet avled.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att
tidsperioden för uttag av tillfällig föräldrapenning förlängs. Tidsperioden för uttag förlängs från den 30:e dagen till den 90:e dagen efter att barnet avled. Förlängningen gör det möjligt för fler föräldrar att utnyttja den tillfälliga föräldrapenningen. Efter det att ett barn avlidit är sjukskrivning med sjukpenning vanligt förekommande. En möjlighet att efter sjukskrivningsperioden successivt börja arbeta igen underlättas om föräldern har möjlighet att få tillfällig föräldrapenning. Ledighet med tillfällig föräldrapenning kan förekomma med exempelvis en hel dag, tre fjärdedels dag, halv dag, en fjärdedels respektive en åttondels dag.
Försäkringskassan har med nuvarande regelverk begränsade möjligheter att nå en förälder innan dess att möjligheten till uttag av tillfällig föräldrapenning har begränsats eller upphört på grund av det snäva tidsintervallet. Även när ett barn avlider i samband med förlossning kan nuvarande tidsperiod för uttag av tillfällig föräldrapenning vara för snäv. När ett barn avlider i samband med förlossning har en mamma rätt till föräldrapenning till och med den 29:e dagen efter förlossningsdagen (12 kap. 5 § andra stycket SFB). Om mamman skulle använda sig av den möjligheten har hon i realiteten endast en dag på sig att ta ut tillfällig föräldrapenning för ett avlidet barn. En förlängning av tidsperioden för uttag underlättar därmed Försäkringskassans kontakt med föräldern i en svår situation.
Ds 2013:36 Förslag till utökad tid för uttag av tillfällig föräldrapenning när ett barn under 18 år har avlidit
Förslaget innebär att en ändring ska göras i 13 kap. 31 f § SFB så att möjligheten att få tillfällig föräldrapenning under högst tio dagar löper ut 90 dagar efter den dag då barnet har avlidit.
4.3. Studiestödssystemet
Arbetsgruppens bedömning: Tidsperioden för rätten för en
studerande förälder att behålla sina studiemedel under högst två veckor i samband med ett barns dödsfall bör förlängas till och med den 90:e dagen efter det att barnet avled.
Skälen för arbetsgruppens bedömning: Inom studiestödssys-
temet infördes från och med den 1 juli 2012 en rätt för studerande föräldrar att behålla studiestödet för tid i samband med att ett barn har avlidit (prop. 2011/12:42, bet. 2011/12:UbU11, rskr. 2011/12:168). Rätten att behålla studiemedlen omfattar enligt studiestödsförordningen (2000:655) högst två veckor per barn och gäller tidigast från och med dagen efter den dag då barnet har avlidit och senast den dag som infaller 30 dagar efter den dag då barnet har avlidit (3 kap. 32 g §).
Med anledning av förslaget om förlängd tidsperiod för uttag av tillfällig föräldrapenning när ett barn avlidit, anser arbetsgruppen att det bör införas harmonierande bestämmelser inom studiestödssystemet. Rätten för en studerande förälder att behålla sina studiemedel under högst två veckor i samband med ett barns dödsfall bör därför utsträckas att gälla till och med den 90:e dagen efter den dag då barnet avled. Studiestödsförordningen bör ändras i enlighet med detta.
5. Förslag till ändring i föräldraledighetslagen
5.1. Föräldraledighet
Arbetsgruppens förslag: En arbetstagare som har adopterat
ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det ska ha rätt till hel ledighet från sin anställning under tid då arbetstagaren får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken.
Skälen för arbetsgruppens förslag: Arbetstagares rätt till ledig-
het från sin anställning för vård av barn regleras i föräldraledighetslagen (1995:584). Av lagen framgår att en förälder har rätt till hel ledighet medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken. Arbetsgruppens förslag till utökad möjlighet att använda föräldrapenning till barnets tolvårsdag eller den senare tidpunkt då barnet slutar femte klass innebär därför att rätten till ledighet utökas i motsvarande mån. I föräldraledighetslagen är det dock otydligt om även adoptivföräldrar har rätt till hel ledighet medan föräldrapenning betalas ut (dvs. längst till dess barnet har fyllt tio år) eller om rätten till ledighet upphör när barnet fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet avslutat det första skolåret. Då arbetsgruppens förslag kommer att gälla samtliga föräldrar, även adoptivföräldrar, är det rimligt att rätten till ledighet även för adoptivföräldrar följer reglerna om föräldrapenning. Föräldraledighetslagen bör därför justeras så att det tydligt framgår att även adoptivföräldrar
Förslag till ändring i föräldraledighetslagen Ds 2013:36
har rätt till hel ledighet under tid då de uppbär hel föräldrapenning.
6. Konsekvenser
6.1. Ekonomiska konsekvenser
I avsnittet beskrivs förslagens effekter på utgifterna för föräldraförsäkringen samt andra ersättningar, administrativa konsekvenser för Försäkringskassan, konsekvenser för barn och för jämställdheten. Avslutningsvis beskrivs konsekvenser av förändringen av bestämmelserna i Studiestödsförordningen.
6.1.1. Utgifter för föräldraförsäkringen
Förslag om ändrade åldersgränser i föräldrapenningen
Arbetsgruppen har uppskattat de budgetära effekterna av förslaget om ändrad tidsram för uttag av föräldrapenning på anslaget. Det bör noteras att skattningarna är mycket osäkra. Osäkerheten beror dels på antagandet om att uttagsmönstret kommer att se ut som i dag, dels på osäkerheten i migrations- och befolkningsprognoser.
Källa: Egna beräkningar. I beräkningen ingår statlig ålderspensionsavgift för föräldrapenning.
Med arbetsgruppens förslag får föräldrar som kommer till Sverige med barn äldre än fyra år, födda efter den 1 januari 2014,
Konsekvenser Ds 2013:36
föräldrapenning i 96 dagar, istället för som tidigare 480 dagar. Föräldrar som kommer till Sverige med barn som närmar sig fyraårsgränsen kommer inte att ha möjlighet att använda samtliga 480 dagar. Av dessa båda anledningar beräknas utgifterna minska. I beräkningarna har hänsyn tagits till nuvarande uttagsmönster för gruppen.
För barn som föds i Sverige är det rimligt att anta att föräldrarna tidigarelägger uttaget av föräldrapenningdagar något till följd av att dagar annars går förlorade vid fyraårsgränsen. Det kan även antas att något fler dagar kan komma att användas som en följd av att åldersgränsen för uttag av föräldrapenning höjs från åtta till tolv år. Detta beräknas öka utgifterna för anslaget. Bestämmelserna föreslås träda ikraft den 1 januari 2014 och tillämpas på föräldrapenning för ett barn som är fött efter ikraftträdandet. Effekterna till följd av ändrade uttagsmönster uppkommer därmed först runt år 2017.
Faktaruta
Antaganden för föräldrar som kommer till Sverige - Antal inflyttade barn baseras på SCB befolkningsprognos (maj 2012) - Medelersättningen är 225 kr per dag - Uttaget enligt nuvarande regler har justerats utifrån historiskt uttagsmönster (barn födda 2001) så att mellan 27–46 procent av dagarna utnyttjas (då barnet var mellan 4 och 8 år vid inflyttningen). - För uttaget enligt föreslagna regler antas att samtliga (96) dagar utnyttjas fram till barnet fyller 12 år. - Uttaget för barn > 3 år är jämt fördelat över kvarvarande år fram till barnet fyller 12 år.
Ds 2013:36 Konsekvenser
Tillfällig föräldrapenning när ett barn avlidit
För förslaget om utökad tid för uttag av tillfällig föräldrapenning när ett barn har avlidit ökar utgifterna för tillfällig föräldrapenning med ca två miljoner kronor årligen.
6.1.2. Möjliga effekter på andra ersättningar
Förslaget innebär bland annat att för de föräldrar som kommer till Sverige med barn äldre än fyra år kommer det totala antalet föräldrapenningdagar minska från dagens 480 dagar per barn till 96 dagar per barn. För den grupp som år 2006 invandrade med barn under åtta år och inte fick fler barn, var det i genomsnitt 200 dagar med föräldrapenning som togs ut det följande året. Det var dock enbart var tredje kvinna som använde föräldrapenningen alls. Med arbetsgruppens förslag kommer tiden med föräldrapenning att minska och i stället för längre perioder av föräldraledighet kan etableringsinsatser och arbetssökande påbörjas tidigare. Denna del av reformen kan ha en viss inverkan på kostnaderna i andra system såsom etableringsersättningen, försörjningsstödet och bostadsbidraget.
Etableringsersättning
Flyktingar, andra skyddsbehövande och deras anhöriga som kommit till Sverige inom två år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun, omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen syftar till att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Nyanlända har inom ett år efter folkbokföring rätt till en individuell etableringsplan som ska innehåll utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering och arbetsförberedande insatser. Nyanlända som medverkar till upprättande av en etableringsplan, eller deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan,
Konsekvenser Ds 2013:36
har rätt till statlig etableringsersättning. Nyanlända med hemmavarande barn har rätt till etableringstillägg, ensamstående utan hemmavarande barn kan ha rätt till särskild bostadsersättning. Som huvudregel ska insatserna motsvara verksamhet på heltid. Etableringsplanen får dock omfatta verksamhet på deltid om den nyanlände vårdar barn med föräldrapenning. Föräldrar som vårdar barn på heltid har rätt till överhoppningsbar tid i etableringsinsatserna på högst ett år. Föräldrapenningsreformen förväntas leda till ett ökat deltagande i etableringsinsatser. Fler kvinnor i målgruppen, som tidigare var föräldralediga under lång tid för äldre barn, antas dels påbörja etableringsinsatser tidigare, dels i större utsträckning delta på heltid. Denna grupp får då etableringsersättning istället för föräldrapenning. Behovet av kompletterande försörjningsstöd och även bostadsbidrag kan komma att minska för denna grupp, då ersättning enligt etableringsersättningen är högre än den ersättning som i dag ges i form av grundnivå i föräldrapenningen. Detta är en önskvärd övergång då den leder till en förkortad etableringstid med tidigare insatser och därmed ökade möjligheter till inträde på arbetsmarknaden.
Ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag
Eftersom majoriteten av de nyanlända har en relativt låg inkomst de första åren efter invandringen är försörjningsstöd ofta den huvudsakliga försörjningskällan. (SOU 2012:9, s. 115). På kort sikt kan ett minskat antal föräldrapenningdagar för äldre barn komma att öka behovet av försörjningsstöd och även bostadsbidrag. På sikt kommer dock troligen kostnaderna för både bostadsbidrag och försörjningsstöd att minska, dels när föräldrarna i högre utsträckning deltar i etableringsinsatser som berättigar till etableringsersättning, dels på lång sikt när föräldrarnas möjligheter till självförsörjning förbättras.
Nära 90 procent av dem som invandrar på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person omfattas inte av etableringslagen och har därmed inte rätt till etableringsersättning. Denna
Ds 2013:36 Konsekvenser
grupp har generellt något lättare att etablera sig på arbetsmarknaden än de som tillhör flyktinggruppen, men också i denna grupp är trösklarna relativt höga. Bland de nyanlända anhöriginvandrarna som inte hör till målgruppen för etableringsreformen har var femte behov av försörjningsstöd de första åren i Sverige (SOU 2012:9 s. 122). För de i denna grupp som tidigare använt föräldrapenning minskar inkomsten när färre antal föräldrapenningdagar kan användas än vad som är fallet för de föräldrar som kommer till Sverige innan reformen får effekt. Men även de grupper som inte omfattas av etableringsersättningen väntas i högre utsträckning ställa sig till arbetsmarknadens förfogande genom att anmäla sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Även om de som tidigare tagit ut föräldrapenning då i högre grad blir beroende av försörjningsstöd och bostadsbidrag för sin försörjning kan det på sikt förväntas att reformen har en kostnadssänkande effekt på kompletterande ersättningar eftersom etableringstiden förkortas. Därför kan en eventuell kostnadsökning för försörjningsstöd och bostadsbidrag på kort sikt mer handla om en omfördelning av kostnader över tid.
Skattningarna av reformens kostnader är osäkra eftersom reformens effekter inträder successivt från och med år 2017. Osäkerheten beror också på antagandet om uttagsmönster för föräldrapenning och på migrations- och befolkningsprognoser. Följaktligen är skattningar av eventuella effekter på andra system osäkra och inte möjliga att kvantifiera. Sammantaget uppskattas dock inte de eventuellt ökade kostnaderna överstiga reformens skattade besparingar.
6.2. Administrativa konsekvenser
Förslaget om ändrade åldersgränser i föräldrapenningen förväntas innebära vissa förändringar av befintliga IT-system hos Försäkringskassan. Förslaget bygger till stor del på att beräkningar görs automatiskt av systemet, och att som regel ingen manuell handläggning görs i ärendena vid fyraårsgränsen. I dag ökar
Konsekvenser Ds 2013:36
antalet ärenden med föräldrapenning något i närheten av åttaårsdagen, då rätten till förmånen upphör. En likande puckel är med det nya förslaget trolig dels inför fyraårsgränsen och dels inför tolvårsgränsen. Den förlängda tiden för uttag av föräldrapenning från åtta till tolv år innebär även att det finns fler år att fördela antalet ansökningar på, vilket bör föranleda ett ökat antal ärenden med föräldrapenning. Detta ska dock vägas mot att antalet föräldrapenningdagar för de föräldrar som kommer till Sverige med äldre barn födda efter ikraftträdandet kommer att minska jämfört med dagens regelverk. Med färre dagar att ansöka om kan ansökningarna komma att minska för denna grupp. Totalt sett bör ärendemängden öka något i förhållande till i dag. En uppskattning av den totala förändringen av ärendemängden är dock svår att göra.
Komplexiteten i ärendena kan också komma att ändras med förslaget. Som en följd av den nya fyraårsgränsen kommer ett antal olika beräkningar att krävas för ungefär hälften av föräldrarna, som en reducering av det totala antalet dagar, en fördelning mellan föräldrarna m.m. Antalet föräldrar som berörs kan också komma att minska om dagens uttagsmönster anpassas utifrån de föreslagna reglerna. De flesta beräkningarna som för-slaget föranleder torde dock kunna genomföras automatiskt, och därmed kostnadseffektivt, men den information som ska ges till föräldrarna måste vara mycket tydlig. Redan utvecklade simuleringsmodeller som t.ex. den så kallade Kassakollen bör kunna utvecklas ytterligare för att underlätta föräldrarnas planering och förståelse för reglerna. Andra delar av förslaget kan både öka och minska komplexiteten i handläggningen. Komplexiteten minskar när 240-dagarsvillkoret slopas för tid efter fyraårsdagen, vilket torde innebära lättnader för de ärenden där denna ibland komplicerade bedömning krävs i dag. Även förslaget om en ansökningsfrist i föräldrapenningen kan väntas medföra att administrationen minskar något, då utredningarna bör underlättas av att göras i närtid. Sammantaget beräknas kostnaderna för administrationen öka dels inledningsvis till följd av utvecklingskostnader
Ds 2013:36 Konsekvenser
och ett ökat informationsbehov samt dels en mindre ökning årligen till följd av fler ärenden med föräldrapenning.
Förslaget om utökad tidsgräns för tillfällig föräldrapenning medför enbart marginella kostnader för Försäkringskassan.
6.3. Konsekvenser för barn
Sverige ratificerade FN:s barnkonvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) 1990. En central princip i barnkonventionen är att barnets bästa särskilt ska uppmärksammas vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3). Det innebär att hänsyn ska tas till alla samlade rättigheter som barnet har enligt konventionen och till de behov och intressen som det enskilda barnet har.
Arbetsgruppens förslag om en fyraårsgräns för uttag av föräldrapenning syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet bland nyanlända utrikes födda kvinnor. Ett ökat och tidigarelagt arbetskraftsdeltagande bland föräldrarna, och därmed ökade chanser till inkomster från arbete, leder i sin tur till en förbättrad ekonomisk situation och förbättrade levnadsförhållanden för familjerna. De föräldrar som kommer till Sverige efter barnets fyraårsdag och har eller får en sjukpenninggrundande inkomst föreslås inte behöva uppfylla det särskilda kvalificeringsvillkor om viss försäkran innan barnets födelse. På så sätt kan föräldern få en högre ersättning vid uttag av föräldrapenning än vad som är fallet i dag då föräldern oftast får ersättning på grundnivå. Förslaget kan stärka familjernas ekonomiska situation ytterligare då kompensationen vid behov av ledighet från arbetet kan bli högre än vad som tidigare var fallet. Av dessa skäl bedöms förslaget om ändrade åldersgränser vara positivt för barns ekonomiska levnadsförhållanden.
Med arbetsgruppens förslag ges föräldrar med barn i åldern åtta till tolv år möjlighet att med ersättning från föräldrapenningen vara ledig med barnet i samband med lov och studiedagar alternativt besöka skolan. Rätten till ledighet från arbetet är också en viktig faktor för de föräldrar som i dag inte har så stor
Konsekvenser Ds 2013:36
flexibilitet i sitt arbete. Ökade möjligheter till samtida ledighet och stöd från föräldrarna, samt att barnet vid behov kan få ha en förälder närvarande i skolan även i äldre åldrar bör stärka kontakten mellan föräldrar och barn och är därför gynnsamt för barnen.
De föräldrar som kommer till Sverige efter barnet fyllt fyra år kommer med arbetsgruppens förslag minska sin tid med föräldraledighet för äldre barn jämfört med vad som är möjligt i dag och förväntas istället i högre utsträckning delta i etableringsinriktade insatser och arbete. Möjligheten till längre ledigheter med föräldrapenning för äldre barn minskar därmed. Föräldrapenningen har dock som syfte att båda föräldrarna ska få möjligheter att kombinera förvärvsarbete med familjeliv och få kompensation för frånvaro från arbetet när barnen är små. På så sätt ligger förslaget om en fyraårsgräns och de effekter på ledighetslängden som uppstår för föräldrar som kommer till Sverige när barnet är äldre i linje med intentionerna bakom införandet av föräldrapenningen. Vidare har barnet i takt med ökad ålder också ett ökat behov av att skapa relationer med jämnåriga kamrater vilket deltagande i förskoleverksamhet kan bidra till.
6.4. Konsekvenser för jämställdheten
Arbetsgruppens förslag bedöms stärka jämställdheten mellan män och kvinnor genom att framför allt ge utrikes födda kvinnor starkare incitament att komma in och utvecklas i arbetslivet och få ekonomisk självständighet. Det gemensamma ansvaret om barnen betonas även fortsatt och förutsättningarna för en jämnare fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan föräldrarna förstärks.
Förslaget om att minska antalet dagar med föräldrapenning som kan tas ut efter fyraårsgränsen syftar bland annat till att stimulera nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig snabbare på arbetsmarknaden. Med ett ökat arbetskraftsdeltagande bland de nyanlända kvinnorna stärks deras förutsättningar till
Ds 2013:36 Konsekvenser
egenförsörjning och deltagande i samhällslivet och därmed förbättras förutsättningarna för jämställdhet. Även förslaget om att 240-dagarsvillkoret inte ska gälla för tid efter fyraårsgränsen medför ökade incitament att etablera sig på arbetsmarknaden för de som kommer till Sverige med äldre barn. Detta gäller båda föräldrarna, men eftersom det med nuvarande uttagsmönster främst är kvinnor som tar ut föräldrapenning kan ett slopande av villkoret främst tänkas gynna dem.
Rätten till föräldrapenning uppgår vid ett barns födelse till 240 dagar för vardera föräldern när de har gemensam vårdnad om barnet. För de föräldrar som blir försäkrade i Sverige först efter fyraårsgränsen är antalet dagar färre, men även då fördelas antalet ersättningsdagar jämnt mellan föräldrarna, och därmed betonas deras gemensamma ansvar för barnet. De s.k. reserverade dagarna fortsätter att vara reserverade även efter fyraårsgränsen, både för de föräldrar som har barn födda i Sverige och de som kommer till Sverige efter fyraårsgränsen. Vid fyraårsgränsen kan det totala antalet disponibla föräldrapenningdagar komma att reduceras, vilket kan påverka även antalet reserverade dagar för föräldrarna. Man kan dock förvänta sig att föräldrarna kommer att anpassa uttaget av föräldrapenning utifrån den nya lagstiftningen för att inte mista dagar. Med god information kan föräldrarna även förväntas planera uttaget mer noggrant och tidigare i barnets liv än vad de behöver i dag när rätten till föräldrapenning upphör först efter åtta år. Fyraårsgränsen kan därmed få till följd att männen i större utsträckning än i dag tar ut föräldrapenning när barnet är litet. Därmed kan en tidig anknytning mellan barn och förälder förstärkas under en tid då grunden läggs för en djup och nära kontakt.
Med en utökad åldersgräns från åtta till tolv år ökar även möjligheterna för både män och kvinnor att förena arbetsliv och familjeliv även när barnet är äldre.
Konsekvenser Ds 2013:36
6.5. Konsekvenser inom studiestödssystemet
Bedömningen om att det bör införas harmonierande bestämmelser inom studiestödssystemet när det gäller utökad tidsperiod för rätten att behålla studiemedlen, beräknas inte innebära några särskilda ekonomiska konsekvenser för statens budget. Vidare bör den inte heller få någon större effekt på CSN:s administration. För den enskilde studerande innebär förändringen dock en ökad flexibilitet och trygghet i en svår livssituation.
7. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Arbetsgruppens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska
träda i kraft den 1 januari 2014. Bestämmelserna om åldersgränserna inom föräldrapenningen ska tillämpas på föräldrapenning för ett barn som är fött efter ikraftträdandet. Vid adoption ska detta gälla när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet
Den nya bestämmelsen om ansökningsfrist för föräldrapenning ska tillämpas första gången på föräldrapenning som avser tid från och med den 1 januari 2015.
Bestämmelsen om tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn har avlidit ska tillämpas från och med ikraftträdandet. Detsamma gäller ändringen i föräldraledighetslagen.
Skälen för arbetsgruppens förslag: En naturlig utgångspunkt är
att i möjligast mån undvika negativa retroaktiva effekter för de försäkrade. För en sådan inställning talar bland annat rättssäkerhetsaspekter i termer av att den enskilde ska kunna planera sin livsföring utifrån gällande lagstiftning. En sådan ordning talar för att de nya reglerna om ändrade åldersgränser ska tillämpas enbart med avseende på barn som är födda eller har kommit i adoptantens vård efter ikraftträdandet. Denna utgångspunkt grundas på att det får anses rimligt att många föräldrar redan i nära samband med barnets födelse eller adoption planerar, i vart fall i grova drag, hur de ska ordna tillsynen av barnet. De kan behöva göra så
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Ds 2013:36
av flera skäl, bland annat med hänsyn till respektive förälders skyldigheter att informera arbetsgivare och planera återgången till arbetet. Ändras det regelverk som påverkar en förälders möjligheter att själv ta hand om sitt barn och att i samband med det vara ledig från sitt arbete, kan det självfallet få negativa konsekvenser för den enskilde förälderns möjligheter att planera barntillsyn och arbete. För att undvika sådana svårigheter bör ändringarna genomföras på ett sådant sätt att berörda föräldrar får rimliga möjligheter att anpassa sig till det nya regelverket. Om man vill undvika att rubba föräldrars planering ligger det närmast till hands att föreskriva att de nya bestämmelserna ska tillämpas endast för barn som är födda eller har kommit i adoptantens vård efter ikraftträdandet. En sådan lösning innebär å andra sidan att de gamla föreskrifterna kan komma att tillämpas under åtta år.
De föräldrar som kommer till Sverige med barn födda före ikraftträdandet kommer med förslaget att omfattas av äldre regler, vilket innebär att de kommer att kunna få föräldrapenning under 480 dagar fram till dess att barnet fyller åtta år. Å andra sidan blir det heller inte någon utvidgning av rätten till föräldrapenning fram till dess att barnet fyllt tolv år för denna grupp.
Arbetsgruppen förordar att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla i fråga om föräldrapenning för barn som är födda före ikraftträdandet. En sådan reglering innebär att barn födda samma år behandlas lika oavsett tidigare bosättningsland/födelseland och man undviker därmed diskriminerande konsekvenser. Övergångsreglerna enligt arbetsgruppens förslag ger också utrymme för Försäkringskassan att utveckla system för hantering av föräldrapenning under en längre tid.
När det gäller den nya ansökningsfristen för föräldrapenning, som inte bör ha någon större inverkan på föräldrarnas planering bör ett snabbare genomförande kunna ske. För att ge tid till information och anpassning hos såväl Försäkringskassan som föräldrarna bör därför den nya bestämmelsen om ansökningsfrist tillämpas för första gången på föräldrapenning som avser tid från och med den 1 januari 2015.
Ds 2013:36 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Bestämmelsen om tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn har avlidit ska tillämpas från och med ikraftträdandet. Detsamma gäller ändringen i föräldraledighetslagen.
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Andra strecksatsen i paragrafen ändras med anledning av att det
12 kap. 1 §
införs en ny 12 a §. I en ny nionde strecksats införs en hänvisning till de nya bestämmelserna i 41 a–41g §§ om föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår. Den tionde strecksatsen (dvs. den förutvarande nionde) kompletteras med hänvisning till den nya 46 §.
3 §
Paragrafen ändras på sätt att det införs ett tillägg till villkoret att en förälder för rätt till föräldrapenning till huvudsaklig del faktiskt ska vårda barnet. Tillägget innebär att villkoret kompletteras så att det framgår att det är fråga om en vård som är anpassad till barnets ålder. Ändringen är föranledd av att den tidsram inom vilken föräldrapenning kan lämnas förlängs så att den löper till barnet har fyllt tolv år mot i dag åtta år (se vidare avsnitt 3.2.1).
Ett villkor för att få föräldrapenning är, liksom hittills, att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet. Höjningen av åldersgränsen medför emellertid att vården kan ha en annan utformning efter hand som barnet blir äldre. Behovet av rumslig kontakt med barnet kan bli mer uttunnat när barnet utvecklas och blir äldre.
Författningskommentar Ds 2013:36
8 §
Bestämmelsen i första punkten slopas. Detta innebär att för föräldrapenning vid vård av adoptivbarn kommer samma åldersgräns att gälla som för övriga barn. Sistnämnda åldersgräns höjs genom en ändring i 13 § till tolv år.
De två resterande punkterna i denna paragraf numreras om med anledning av att bestämmelsen i den hittillsvarande första punkten slopas.
12 §
I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Bestämmelserna i detta stycke innebär en begränsning av det antal dagar för vilka det annars skulle kunna lämnas föräldrapenning. Begränsningen gäller dock endast för tiden efter barnets fjärde levnadsår räknat från dess födelse eller därmed likställd tidpunkt. Det införs således en partiell begränsning i möjligheterna att få föräldrapenning för tiden efter denna fyraårsgräns, som inte är relaterad till kalenderår. Fyraårsgränsen infaller nämligen den dag barnet fyller fyra år, dvs. exakt på dagen när det fjärde levnadsåret löper ut.
I vissa fall räknas utgången av det fjärde levnadsåret från en tidpunkt som likställs med barnets födelse. Detta är fallet för adopterade barn. När det gäller dessa barn likställs nämligen enligt 11 kap. 7 § andra stycket tidpunkten när adoptivföräldern har fått barnet i sin vård med tidpunkten för ett barns födelse, dock inte vid beräkning av barnets ålder. Överfört på den nya bestämmelsen i tredje stycket innebär detta att fyraårsgränsen räknas från den tidpunkt när adoptanten har fått barnet i sin vård, vilket innebär att fyraårsgränsen infaller motsvarande dag fyra år senare. Det är således i detta fall inte fråga om en beräkning av barnets ålder.
Efter den nämnda fyraårsgränsen kan föräldrapenning för ett barn lämnas för högst 96 dagar. Om det vid denna fyraårsgräns återstår fler än 96 outnyttjade dagar för föräldrapenning för ett barn, kan det inte lämnas föräldrapenning för det överskjutande antalet dagar. Bestämmelsen tar sikte endast på antalet dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning för ett barn. Hur rätten till
Ds 2013:36 Författningskommentar
föräldrapenning för dessa 96 dagar fördelar sig mellan föräldrarna regleras i 15 a §. Hur de dagar som kan disponeras för föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen ska fördelas på föräldrapenningens ersättningsnivåer regleras närmare i 41 a–41 f §§.
Vid flerbarnsfödsel kan föräldrapenning för tiden efter fyraårsgränsen lämnas för ytterligare 36 dagar för varje barn utöver det första. Dessa 36 dagar är ett tillskott till de 96 dagar som annars skulle ha varit disponibla för föräldrapenning.
12 a §
I denna paragraf, som är ny, införs en tidsfrist för att ansöka om föräldrapenning på så sätt att föräldrapenning lämnas för högst 90 dagar före den dag då ansökan om förmånen kom in till Försäkringskassan. Lämnas en ansökan inom den angivna tidsfristen, som således räknas från den första dagen som det i ansökan begärs föräldrapenning för, kan föräldrapenning lämnas för hela den tid som ansökan avser, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.
Inkommer en ansökan efter den nu angivna tidsfristen, medför det att föräldrapenning inte kan lämnas för de dagar som har infallit mer än nittio dagar före det att ansökan kom in. Omfattar samma ansökan även dagar som infallit inom nämnda nittiodagarsfrist utgör bestämmelsen inte något hinder mot att lämna föräldrapenning för de dagarna.
Undantagsvis kan föräldrapenning lämnas för längre tid tillbaka än nittio dagar innan att ansökan kom in. Detta gäller om det finns synnerliga skäl för att lämna föräldrapenning trots att den nämnda tidsfristen inte har iakttagits. Omständigheter som kan utgöra sådana skäl för att lämna föräldrapenning för tid även före nittiodagarsfristen kan vara att det har funnits hinder, t.ex. hälsoskäl, för en förälder att lämna en ansökan i rätt tid. Om det har förelegat hinder mot att lämna en ansökan inom den angivna tiden, krävs att ansökan lämnas kort tid efter det att hindret har upphört. I annat fall kan ett sådant hinder inte anses utgöra synnerliga skäl för att lämna föräldrapenning för tid före tidsfristen. För att det ska finnas synnerliga skäl för att frångå tidsfristen
Författningskommentar Ds 2013:36
måste det inte ha förelegat hinder mot att lämna en ansökan i tid utan synnerliga skäl kan också föreligga om det finns särskilt ömmande omständigheter i det enskilda fallet. Det ankommer på den som har lämnat en ansökan att visa att det finns synnerliga skäl för att frångå tidsfristen.
13 §
Bestämmelsen i denna paragraf ändras på så sätt att förmånstiden för föräldrapenning förlängs med fyra år. Föräldrapenningen kan härefter lämnas längst till dess barnet har fyllt tolv år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i grundskolan. Bestämmelsen kommer således att tillämpas för samtliga barn, eftersom den motsvarande särbestämmelsen i 8 § för adoptivbarn upphävs.
15 a §
I paragrafen, som är ny, införs en bestämmelse (fördelningsbestämmelse) om hur antalet dagar som kan disponeras för föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när antalet disponibla dagar har reducerats på grund av fyraårsregeln i 12 § tredje stycket.
Denna fördelningsbestämmelse är inte tillämplig om föräldrarna vid fyraårsgränsen inte har kvar fler dagar för föräldrapenning än som kan utnyttjas trots fyraårsregeln i 12 § tredje stycket. I sådant fall behåller nämligen vardera föräldern sina dagar fullt ut och någon särskild fördelning behövs inte.
Överstiger däremot antalet dagar för föräldrapenning som kvarstår omedelbart före utgången av barnets fjärde levnadsår det antal dagar för vilka det därefter kan lämnas föräldrapenning, ska det antal dagar som fortfarande kan disponeras för föräldrapenning fördelas på visst sätt mellan föräldrarna. Denna fördelningsbestämmelse blir således tillämplig, om antalet disponibla dagar i det enskilda fallet har reducerats enligt 12 § tredje stycket.
Fördelningsbestämmelsen innebär att det antal dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas efter fyraårsgränsen ska fördelas i
Ds 2013:36 Författningskommentar
förhållande till hur många dagar som vardera föräldern hade kvar för föräldrapenning omedelbart före fyraårsgränsen. Som ett exempel kan nämnas att det omedelbart före fyraårsgränsen återstår 150 dagar för föräldrapenning, varav 50 dagar för modern och 100 dagar för fadern. För tiden efter fyraårsgränsen kan föräldrapenning, enligt fyraårsregeln i 12 § tredje stycket, emellertid lämnas för endast 96 dagar. Enligt fördelningsbestämmelsen hänförs av dessa dagar en tredjedel (dvs. 32 dagar) till modern och två tredjedelar (dvs. 64 dagar) till fadern.
Enligt 12 kap. 17 § kan en förälder genom skriftlig anmälan till Försäkringskassan avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, med undantag för de s.k. reserverade dagarna, dvs. föräldrapenning för 60 dagar på sjukpenningnivå. Denna möjlighet att genom avstående ändra fördelningen av föräldrapenning mellan föräldrarna kvarstår och kan användas även för tiden efter fyraårsgränsen. Vid tillämpning av fördelningsbestämmelsen beaktas ett sådant avstående. Har en förälder avstått rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, ingår därefter det antal dagar som avståendet motsvarar i den andra förälderns andel av dagar, som ligger till grund för proportioneringen enligt fördelningsbestämmelsen.
Vidare ska en förälders beräknade andel avrundas till närmaste hel dag, varvid halv dag avrundas uppåt. Detta innebär att 0,49 avrundas nedåt och 0,50 uppåt.
15 b §
I paragrafen, som är ny, införs en bestämmelse om hur antalet dagar som kan disponeras för föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när den ena av föräldrarna får rätt till föräldrapenning först för tid efter fyraårsgränsen enligt 12 § tredje stycket. Detta kan vara fallet, om en förälder har kommit att omfattas av försäkringen först efter nämnda tidsgräns. Innan den föräldern fick rätt till föräldrapenning, kan den andra föräldern, om han eller hon är försäkrad för tid före fyraårsgränsen, redan ha fått föräldrapenning under merparten av de dagar för vilka förmånen kan lämnas. Den fördelning som ska göras i samband
Författningskommentar Ds 2013:36
med att båda föräldrarna får rätt till föräldrapenning innebär att föräldrarna ska dela på det antal dagar som återstår för föräldrapenning omedelbart efter fyraårsgränsen. Om den förälder som hade rätt till föräldrapenning före fyraårsgränsen har fått föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen ska det antal dagar för vilka det har lämnats föräldrapenning efter den tidsgränsen avräknas från den förälderns andel, när antalet ersättningsdagar för tid efter fyraårsgränsen ska fördelas mellan föräldrarna. Sådan avräkning kan bli aktuell om en av föräldrarna blir berättigad till föräldrapenning först en tid efter fyraårsgränsen. Överstiger antalet dagar som ska avräknas antalet dagar i den andelen, ska det överskjutande antalet avräknas från den andra förälderns andel.
Om båda föräldrarna har rätt till föräldrapenningen enbart för tid efter fyraårsgränsen, har de vardera rätt till förmånen under hälften av det antal dagar som det kan lämnas föräldrapenning. Detta följer av 15 §.
20 §
I paragrafen görs en konsekvensändring med anledning av att det införs en ny bestämmelse i 46 § om flerbarnsfödsel, till vilken det görs en hänvisning.
33 §
I paragrafen införs ett nytt andra stycke som reglerar avräkning för utländsk förmån i de fall ett barns båda föräldrar endast har rätt till föräldrapenning efter fyraårsgränsen. Avräkningen görs då från det högsta antal dagar under vilka föräldrarna skulle ha varit berättigade till föräldrapenning enligt 12 § första och andra styckena. Det är således fråga om en avräkning från högsta antal fiktiva dagar för föräldrapenning, vilken kan påverka det antal dagar som sedan återstår för föräldrapenning för tiden efter fyraårsgränsen.
Detta högsta antal fiktiva dagar från vilka avräkning ska beräknas utifrån den faktiska försäkringstillhörighet som finns efter fyraårsgränsen, dvs. om föräldrarna är försäkrade för såväl
Ds 2013:36 Författningskommentar
arbetsbaserade som bosättningsbaserade förmåner eller bara för det ena slaget av dessa förmåner.
Det antal dagar som återstår efter att avräkning har gjorts enligt andra stycket ligger till grund för beräkningen av det antal dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning enligt 12 § tredje stycket.
34 §
Genom ändringen i första stycket begränsas paragrafens tillämpningsområde till avräkning enligt 33 § första stycket, vilket motsvarar nuvarande ordning. För avräkning enligt 33 § andra stycket införs en ny bestämmelse i 34 a §.
34 a §
I denna paragraf, som är ny, finns en bestämmelse om i vilken ordning avräkning enligt 33 § andra stycket ska göras. Liksom gäller hittills ska avräkning göras för den utländska förmånen oavsett vem av föräldrarna som har fått förmånen. Avräkningen ska dock i första hand göras från de dagar som den förälder som fått den utländska förmånen har en självständig rätt att få föräldrapenning för.
Några föreskrifter om att avräkning i första hand ska göras från de 180 första dagarna eller på sätt som anges i 34 § andra stycket införs inte när det gäller avräkning enligt 33 § andra stycket, eftersom avräkningen görs från fiktiva dagar och det bara för att man därefter ska kunna beräkna hur många dagar för föräldrapenning det finns kvar efter fyraårsgränsen.
41 a §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen i första meningen innebär att bestämmelserna i 35–41 §§ inte ska tillämpas på föräldrapenning för tid efter den fyraårsgräns, som har beskrivits närmare i kommentaren till 12 § tredje stycket. Detta medför bland annat att 240-dagarsvillkoret i 35 § inte ska tillämpas när det gäller föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. För att en förälder som är försäkrad för arbetsbaserad föräldrapenning, ska kunna få
Författningskommentar Ds 2013:36
förmånen på sjukpenningnivån efter fyraårsgränsen, är det tillräckligt om han eller hon är försäkrad för sjukpenning och har en sjukpenninggrundande inkomst, när förmånen tas ut. Det ställs således för tiden efter fyraårsgränsen inte något krav på att föräldern ska ha varit försäkrad för en sjukpenning som överstiger lägstanivån under minst 240 dagar i följd före barnets födelse.
Bestämmelsen i andra meningen om att bestämmelserna i den nya 41 b–41 g §§ ska tillämpas i stället för dem 35–41 §§ innebär att de nya bestämmelserna gäller enbart med avseende på föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. För tid före den tidsgränsen gäller, liksom hittills, fortfarande 35–41 §§ fullt ut.
41 b–41 d §
Bestämmelserna i dessa paragrafer, som är nya, gäller enbart för sådan föräldrapenning som lämnas för tid efter fyraårsgränsen, vilket följer av 41 a §.
I paragraferna regleras på vilka ersättningsnivåer en förälder kan få föräldrapenning för den avsedda tiden. Vilken ersättningsnivå som ska användas i det enskilda fallet beror på om föräldern är försäkrad för bosättningsbaserad eller arbetsbaserad föräldrapenning eller bådadera. Enligt paragraferna lämnas föräldrapenning på sjukpenningnivån eller grundnivån men inte lägstanivån. För den avsedda tiden, dvs. efter fyraårsgränsen, kan förmånen lämnas på lägstanivån endast i undantagsfall, vilket regleras i 41 f §. Det antal dagar för vilka det efter fyraårsgränsen kan lämnas föräldrapenning på respektive ersättningsnivå regleras i 41 e §.
41 e §
I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om det antal dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. Det som föreskrivs om antal dagar i 35–41 §§ är, som anges i 41 a §, nämligen inte tillämpligt efter nämnda tidsgräns. I
första stycket finns en hänvisning till 12 § tredje stycket, som
begränsar antalet ersättningsdagar till högst 96 dagar, med ett
Ds 2013:36 Författningskommentar
tillägg av 36 dagar vid flerbarnsfödsel för varje barn utöver det första.
Vidare görs i andra stycket en hänvisning till 15 a § där det föreskrivs att de dagar som återstår för föräldrapenning efter fyraårsgränsen ska fördelas på visst sätt mellan föräldrarna.
41 f §
I paragrafen, som är ny, finns en bestämmelse om att föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen i vissa fall kan lämnas som utfyllnad på lägstanivån. Enligt 41 b–41 d §§ gäller nämligen att föräldrapenning för tid efter den nämnda tidsgränsen lämnas endast på sjukpenningnivån eller grundnivån. Den situationen kan emellertid uppstå att en förälder för tid före fyraårsgränsen har tagit ut föräldrapenning främst på sjukpenningnivån eller grundnivån samt sparat ersättningsdagar på lägstanivån. I sådant fall kan antalet dagar som kvarstår för föräldrapenning efter fyraårsgränsen överstiga det antal dagar som kvarstår för att få förmånen på sjukpenningnivån eller grundnivån. För att det i samband med att fyraårsgränsen passeras inte ska bortfalla några dagar utöver vad som följer av fyraårsregeln i 12 § tredje stycket ska föräldrapenning kunna lämnas på lägstanivån för det sålunda överskjutande antalet dagar. Förmånen kan dock inte lämnas på lägstanivån till en förälder som är försäkrad enbart för arbetsbaserad föräldrapenning.
41 g §
I paragrafen, som är ny, finns en kompletterande reglering av en förälders möjlighet att för tiden efter fyraårsgränsen avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. Huvudbestämmelsen om avstående finns i 17 § och gäller för föräldrapenning oavsett om förmånen avser tid före eller efter fyraårsgränsen. I den paragrafen finns en begränsning av det antal dagar för vilka sådant avstående kan göras. Enligt den begränsningsregeln kan en förälder inte avstå föräldrapenning på sjukpenningnivån såvitt avser en tid om 60 dagar för varje barn
Författningskommentar Ds 2013:36
(60 dagar för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel), de s.k. reserverade dagarna.
Den nya bestämmelsen innebär att begränsningen i form av reserverade dagar även gäller för tid efter fyraårsgränsen. Vidare anges här hur antalet reserverade dagar ska beräknas för den avsedda tiden. Om en förälder före fyraårsgränsen har fått föräldrapenning på den ersättningsnivå som de reserverade dagarna avser innebär det att han eller hon i motsvarande omfattning utnyttjat sina reserverade dagar. Har föräldern fått sådan föräldrapenning för lägst 60 dagar, finns det således inte kvar någon begränsning i hans eller hennes möjligheter att avstå rätt att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, vare sig det gäller för tid före eller efter fyraårsgränsen.
Understiger däremot uttaget av föräldrapenning på relevant ersättningsnivå för tid före fyraårsgränsen 60 dagar, har samtliga reserverade dagar inte utnyttjats. De kvarstående reserverade dagarna överförs då till den del av förmånstiden som löper efter fyraårsgränsen. Den omständigheten att rätt till föräldrapenning kan ha bortfallit på grund av begränsningsregeln i 12 § tredje stycket (fyraårsregeln) innebär inte att det är de reserverade dagarna som har bortfallit. Antalet kvarstående reserverade dagar omedelbart efter fyraårsgränsen uppgår då till 60 dagar efter avdrag för det antal dagar för vilka en förälder har fått föräldrapenning på relevant ersättningsnivå före fyraårsgränsen.
Antalet efter fyraårsgränsen kvarstående reserverade dagar kan givetvis dock inte överstiga det antal dagar som föräldern kan disponera för föräldrapenning efter reducering enligt fyraårsregeln i 12 § tredje stycket och proportionering mellan föräldrarna enligt fördelningsregeln 15 § andra stycket.
41 h §
I paragrafen, som är ny, finns en bestämmelse om begränsning i möjligheten att avstå rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, när föräldrar har blivit försäkrade för arbetsbaserad föräldrapenning först sedan fyraårsgränsen har passerats. Två föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn och som
Ds 2013:36 Författningskommentar
blir försäkrade efter denna tidsgräns disponerar vardera 48 dagar för föräldrapenning. I paragrafen klargörs att möjligheten att avstå rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern enligt 17 § gäller även för föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen. Även begränsning i möjligheten till sådant avstående i form av de s.k. reserverade dagarna enligt 17 § andra stycket gäller för tid efter fyraårsgränsen. Dock uppgår de reserverade dagar till högst det antal dagar som föräldern kan disponera för föräldrapenning på den ersättningsnivå som avses i 17 § andra stycket.
46 §
I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om föräldrapenning för tid efter fyraårsgränsen vid flerbarnsfödsel. Det som föreskrivs i 42–45 §§ om flerbarnsfödsel gäller även för tid efter nämnda tidsgräns med de avvikelser som anges i denna paragraf. Sådana avvikelser gäller de ytterligare antal dagar för vilka det kan lämnas föräldrapenning vid flerbarnsfödsel. Det antal ytterligare dagar på grund av flerbarnsfödseln som det kan lämnas föräldrapenning för efter fyrsårsgränsen följer av den reduktion av antalet vid flerbarnsfödelse som gäller enligt fyraårsregeln i 12 § tredje stycket.
Vidare förekommer i paragrafen den avvikelsen från 42 och 43 §§ att föräldrapenning inte lämnas på lägstanivån. Undantagsvis kan dock förmånen lämnas på lägstanivån som utfyllnad enligt 41 f §.
8.2. Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
5 §
Paragrafen, som reglerar en förälders rätt till hel ledighet från sin anställning, ändras så att det tydligt framgår att även en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det har rätt till hel ledighet från sin anställning
Författningskommentar Ds 2013:36
under tid då arbetstagaren får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken. Bestämmelserna i tredje stycket flyttas till första stycket. Det innebär att samtliga bestämmelser om hel ledighet utan föräldrapenning samlas i första stycket. Övriga ändringar i paragrafen är av redaktionell art. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.