Prop. 1956:160

('angående tjänstgörings\xad tiden för tandläkare inom folktandvården',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 160 år 1956

1

Nr 160

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående tjänstgörings­

tiden för tandläkare inom folktandvården; given Stock­ holms slott den 6 april 1956.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departe­ mentschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

Hj. R. Nilson

Kungl. Maj.ts proposition nr 160 år 1956

Stad

Befattning

Antal timmar

per vecka

Semester

eller ferier

Stockholm

tandläkare vid skolorna

42 ferier

tandläkare vid Eastmaninstitutet samt

vid distriktstandpoliklinikerna

40 semester

Göteborg

tandläkare i barntandvård

36 ferier

tandläkare i blandad tandvård

40 semester

Malmö

tandläkare i barntandvård

36

semester

tandläkare i blandad tandvård

40 semester

Norrköping

samtliga tandläkare

40

semester

Hälsingborg samtliga tandläkare

42 semester

Gävle

samtliga tandläkare

42 semester

Pensionering. Redan år 1938 meddelades föreskrifter om delaktighet i statens pensionsanstalt för ordinarie distriktstandläkare, till vilkas avlö­ ning staten lämnade bidrag, ävensom för fast anställda tandläkare vid lands­ tingsområdes centraltandpoliklinik. I båda fallen krävdes en årlig arbets­ tid av minst 1 900 timmar. Fr. o. in. den 1 juli 1945 bereddes jämväl fast anställda tandläkare inom folktandvården i städer utanför landsting möj­ lighet att vinna delaktighet i pensionsanstalten. Härför gällde samma vill­ kor och bestämmelser som för landstingen.

I samband med genomförandet av ändringarna i folktandvårdens orga­ nisation den 1 januari 1951 gjordes vissa ändringar jämväl i pensionsbe- stämmelserna. Dessa ändringar i SPA-reglementet innebar till att börja med att tjänstebenänmingen lasarettstandläkare infördes i stället för den tidigare benämningen föreståndare för centraltandpoliklinik. Samtidigt hän­ fördes befattningarna såsom lasarettstandläkare till pensionsgrupp A, inne­ bärande obligatorisk pensionsrätt för nämnda tjänstemän.

De väsentligaste ändringarna i SPA-reglementet sammanhängde med den i statsbidragskungörelsen genomförda omläggningen av arbetstidsvillkoren till att omfatta i genomsnitt 42 timmar per vecka. I den i 39 § reglementet intagna uppräkningen av befattningar, som tillhörde reglementets tillämp­ ningsområde, ersattes det tidigare villkoret om skyldighet att tjänstgöra minst 1 900 timmar årligen med krav på heltidsanställning för andra tand­ läkare än lasarettstandläkare. Dessa befattningar blir förenade med pen­ sionsrätt först efter det att befattningarna på framställning av huvudmannen registrerats hos pensionsanstalten. Härtill må anmärkas, att jämlikt 3 § 1 mom. SPA-reglementet befattning, tillhörande grupp B, icke må registreras med mindre befattningen är av stadigvarande art och avsedd för tjänstgö­ ring under så stor del av året och i sådan omfattning, som kan anses normal för den verksamhet vid vilken befattningen är inrättad.

Anslutning till statens pensionsanstalt har icke medgivits för tandläkare i städer med kortare tjänstgöringsskyldighet än 42 timmar i veckan och ej heller för tandläkare, vilkas tjänstgöringsskyldighet ulgör 42 timmar per vecka under den lid av året då skolundervisning pågår men vilka under återstående tid åtnjuter ferier.

6

Kungl. Maj.ts proposition nr 160 år 1056

Utredningsmannens förslag

Utredningsmannen har förutsatt sin uppgift vara att utreda lämpligt avvägd arbetstid vid heltidsanställning av de befattningshavare, varom fråga är. Vid utredningen har beaktats de olika förhållanden som för tjäns­ ter av olika slag kan föreligga, exempelvis med hänsyn till klientelets sam­ mansättning. Huruvida och i vad mån anställning med avkortad tjänst­ göring lämpligen bör förekomma för tandläkare inom folktandvården är ett spörsmål som ansetts ligga utom uppdraget. Utredningsmannen har ej heller till bedömande upptagit frågan, huruvida såsom villkor för statsbi­ drag i framtiden liksom f. n. bör uppställas krav på en minimitjänst- göring. Den arbetstid, som i anledning av utredningsmannens förslag kom­ mer att fastställas för heltidsanställda tandläkare inom folktandvården, torde med nu gällande bestämmelser komma att utgöra förutsättning för SPA-anslutning av tandläkarna. Om gällande bestämmelser bör ändras för att möjliggöra pensionsanslutning även av deltidsanställda är en fråga, som ligger under 1951 års pensionsutrednings bedömande.

Utredningsmannen har ansett förslitnings- och påfrestningsgraden i yr­ ket vara av avgörande betydelse, när det gäller att taga ställning till frågan om arbetstidens längd för en viss yrkesgrupp. För utredningsmannen har det därför framstått som ett önskemål att få denna fråga belyst i vad angår tandläkarna inom folktandvården.

I första hand har därvid frågan om medellivslängden för dessa tandläkare stått i blickpunkten. En av professorn C.-E. Quensel år 1955 verkställd ut­ redning i detta hänseende gällande tandläkare och läkare visar, att medel­ livslängden för manliga tandläkare ungefär motsvarar medellivslängden inom samhället i övrigt. För manliga läkare är medellivslängden enligt ut­ redningen kortare. För kvinnliga läkare och tandläkare föreligger en mar­ kant underdödlighet. Den gjorda undersökningen avser emellertid tand­ läkare i allmänhet och är icke specificerad på privatpraktiserande tand­ läkare och tandläkare i folktandvården, liksom ej heller på tandläkare med barntandvård å ena sidan och andra tandläkare å andra sidan. I själva verket utgör folktandvårdens tandläkare en minoritet i utredningsmate­ rialet. En specialbedömning av dödligheten hos tandläkarna i folktandvår­ den försvåras dels av förekommande förflyttningar mellan folktandvård och privatpraktik, dels ock av att folktandvården är en relativt ny verksam­ hetsgren inom tandvården. Med utgångspunkt från den Quenselska utred­ ningen skulle dock tandläkaryrket som sådant icke vara särskilt förslitande.

Utredningsmannen har även övervägt att utföra en undersökning om sjukledigheternas omfattning hos tandläkarna i folktandvården. I andra sammanhang gjorda undersökningar visar, att sjukfrekvensen inom olika yrken företer betydande variationer icke blott olika yrken emellan utan

Kungl. Maj.ts proposition nr 160 år 1956

7

även inom ett och samma yrke på olika orter och på olika arbetsplatser inom samma ort; tjänstemännens kön, civilstånd, fördelning på olika åldrar samt vissa andra faktorer inverkar även. Inom folktandvården finns f. n. något mer än 1 300 tandläkare. Dessa är emellertid spridda inom hela orga­ nisationen i oftast mycket små grupper, vilket naturligen ogynnsamt på­ verkar en analys av förekommande sjukledigheter. För att en sådan under­ sökning skall ha värde, måste det vara fråga om en betydligt större grupp anställningshavare på en och samma arbetsplats, varjämte det gäller att utföra liknande undersökningar inom andra yrken för att erhålla jämfö­ relsematerial. Utredningsmannens syn på värdet av en sådan undersök­ ning har även bestyrkts av ett synnerligen begränsat utredningsmaterial, som ställts till utredningsmannens förfogande. Vissa undersökningar av fö­ rekommande, med barntandvården speciellt förknippade sjukdomar —främst muskel- och ryggsjukdomar — hos tandläkarna har också gjorts, inen dessa är för ofullständiga för att vara till nytta för utredningsmannen, varjämte även här jämförelsematerial saknas från andra yrkesgrupper.

Det har slutligen framhållits, att utförda arbetsprestationer per tidsenhet skulle vara mindre vid eu längi'e arbetstid än vid en kortare på grund av uttröttning i arbetet. Med hänsyn härtill har det ifrågasatts, om icke en undersökning av arbetsprestationerna på tandpolikliniker med olika arbets­ tid eller olika belägenhet skulle kunna tjäna till vägledning för utrednings­ mannen. Då emellertid prestationerna är beroende av en mångfald olika individuella faktorer, som ej äger något samband med arbetstiden, torde en sådan undersökning vara av mycket begränsat värde i detta sammanhang. Utredningsmannen har därför avstått från att verkställa en prestations- undersökning.

Sammanfattningsvis konstateras, att den gjorda dödlighetsundersökningen tyder på att tandläkaryrket såsom sådant genomsnittligt sett icke skulle vara mer förslitande än andra yrken men att det icke torde vara möjligt att enbart på grundval av statistiskt material bedöma förslitningsgraden hos tandläkare inom folktandvården i jämförelse med andra tandläkare eller med andra yrkesgrupper med akademisk utbildning. Ännu mindre finns nå­ gon grund för en motsvarande jämförelse mellan tandläkare med uteslu­ tande barnlandvård och andra tandläkare inom folktandvården. Samma omdöme gäller en jämförelse mellan tandläkare anställda hos landsting å ena sidan samt hos de landstingsfria städerna å den andra.

För att kunna bilda sig en uppfattning om den arbetstid, som kan anses vara lämpligt avvägd för tandläkare inom folktandvården, har utrednings­ mannen ansett det nödvändigt att på platsen genom egna studier under­ söka arbetsförhållandena in. in. för dessa tandläkare. I detta syfte har ut­ redningsmannen företagit studiebesök vid tandpolikliniker in. in. i Stock­ holm, Göteborg, Falun, Stora Skedvi och Sigtuna. Utredningsmannen har därvid funnit att arbetets utförande kräver koncentration på uppgiften.

9

lämpar en arbetstid, andra en annan. En anställd hos exempelvis en kom­ munal huvudman kan således ha en arbetstid av 40 timmar per vecka, medan en statsanställd med exakt samma arbetsuppgifter har en två tim­ mar längre arbetsvecka. I viss utsträckning tillämpas en inskränkt arbetstid under sommaren.

Det har gjorts gällande, att arbetstiden för tandläkare inom barntand­ vården borde jämföras med arbetstiden för lärare. Utredningsmannen erin­ rar härutinnan om att lärarnas ferier icke torde vara motiverade av rekrea­ tionsbehov utan av skolorganisatoriska skäl. I övrigt framhålles, att lärarna förutom lektionstiderna har en okontrollerad arbetstid, som varierar från fall till fall. En i 1950 års lärarutrednings betänkande redovisad utredning utvisade att — även om man helt bortsåg från den fackliga fortbildningen — arbetstiden under terminerna överstege de för ämbetsverken normala 42 timmarna.

Arbetstidsutredningen, som icke tagit ställning till arbetstiden för folk­ tandvårdens tandläkare, har visat stor restriktivitet i fråga om att för vissa yrkesgrupper föreslå avkortningar i den generellt gällande arbetstiden å 48 timmar i veckan. I stort sett har utredningen förordat en differentiering av arbetstiden endast då fråga är om arbete, som utföres under vissa spe­ ciella yttre betingelser, såsom natt- och skiftarbete, arbete under jord samt arbete med risk för röntgenstrålning. Påfrestningsmomentet sammanhäng­ ande med arbetet i och för sig har föranlett utredningen att föreslå en till 42 timmar i veckan minskad arbetstid endast i fråga om operationsskö- terskor.

Enligt utredningsmannens mening bör även då det gäller förvaltnings­ personal och med sådan personal likställda befattningshavargrupper en i förhållande till den generellt gällande arbetstiden minskad arbetstid komma i fråga endast då alldeles särskilda skäl föreligger. Ehuru utredningsmannen vid sina studier av arbetsuppgifterna för folktandvårdens tandläkare funnit arbetet vara påfrestande, har utredningsmannen dock icke funnit detsamma så påfrestande, att för denna yrkesgrupp i allmänhet bör tillämpas en kortare arbetstid än den som gäller för förvaltningspersonal.

Arbetstiden för den statliga förvaltningspersonalen utgör 42 timmar i veckan, medan inom kommunal förvaltning denna tid ofta är något kortare. Med hänsyn till att fråga är om statsunderstödd verksamhet synes över­ vägande skäl tala för att i arbetstidshänseende anknyta till för statlig för­ valtningspersonal gällande arbetstidsbestämmelser. Utredningsmannen för­ ordar därför, att arbetstiden för folktandvårdens tandläkare fastställes till 42 timmar i veckan. Den redovisade arbetstiden för privatpraktiserande tandläkare samt den verkställda dödlighetsundersök ningen synes tala för alt denna arbetstid icke är olämpligt avvägd.

Ett undantag från huvudregeln synes dock vara motiverat. Detta gäller sådana befattningar, vilka särskilt inrättats för tillgodoseende av tandvård

Kungl. Maj:ts proposition nr 160 år 1956

Kungl. Maj:ts proposition nr 160 år 1956

31

de frågekomplex, som de berörda förhandlingsparterna önskat utredda, och att utredningen icke kan anses vara allsidig. Särskilt kritiserar förbundet, att utredningsmannen icke till bedömande upptagit frågan om statsbidra­ gets avhängighet av ar betstidsbestäm melserna.

Sistberörda spörsmål har givits en framskjuten plats i flera remissvar. Såväl medicinalstyrelsen som tandläkarorganisalionerna yrkar i första hand att bestämmelserna om arbetstidens längd skall utgå ur statsbidrags- kungörelsen.

Medicinalstyrelsen anför i detta hänseende.

Statsbidraget till folktandvårdens drift utgick till en början med visst belopp per tandläkare. Numera bestämmes detsamma med hänsyn till an­ talet barn, som under kalenderåret erhållit fullständig tandvård. Visser­ ligen inser styrelsen vikten av att den knappa arbetskraften på området väl tillvaratages, men då det visat sig, att frågor av denna art bäst löses vid förhandlingar mellan vederbörande parter, förordar styrelsen, att be­ stämmelserna om arbetstidens längd utgår ur författningen.

Sveriges tandläkarförbund anser, att förbundets möjligheter att utöva sin förhandlingsrätt de facto beskurits genom bestämmelserna om arbets­ tidens längd. Samtidigt har huvudmännens möjligheter att reglera arbets­ tiden på ett för tandvården ändamålsenligt sätt inskränkts och den kom­ munala beslutanderätten åsidosatts. Tillbörlig hänsyn kan således ej tagas till befattningarnas art, klientelets beskaffenhet, organisatoriska skäl och rekryteringsmöjligheter. Den svårlösta förhandlingssituation, som huvud­ männen i de landstingsfria städerna och Sveriges tandläkarförbund befin­ ner sig i, hade med all säkerhet icke uppstått, om icke arbetstidsbestäm- melser varit intagna i författningen. — Tandläkarförbundet anser vidare, att den i 39 § SPA-reglementet angivna definitionen av anslutningsbara tandläkartjänster bör ändras så att ordet »heltidsanställd» utgår.

Sveriges tandvårdsinspektörförening erinrar om att 1946 års folktand- vårdssakkunniga föreslog inrättande av s. k. avkortade heltidstjänster för barn- och ungdomstandvård för att därmed öka rekryteringen till folk­ tandvården. Föreningen, som beklagar att detta förslag ej vann riksdagens gillande, finner det uppenbart, att en större variation av tandläkartjäns­ terna inom folktandvården skulle verka främjande på rekryteringen och att detta mål lättare skulle nås om frågan om arbetstiden bleve beroende av förhandlingar mellan parterna och ej som nu författningsenligt reglerad.

Statskontoret å sin sida förutsätter att — vid en reglering av tjänst­ göringstiden för folktandvårdens tandläkare på grundval av föreliggande utredning — såsom villkor för erhållande av statsbidrag till folktandvården skall gälla, att huvudmännen iakttar meddelade bestämmelser rörande arbetstidens omfattning. Någon dispens från föreskrifterna i detta hän­ seende bör enligt statskontoret i fortsättningen icke lämnas.

Vad härefter angår frågan om en i och för sig skäligt avvägd arbetstid för folktandvårdens tandläkare biträdes utredningsmannens förslag, att

13

Systematisk vård av mjölktänderna måste upptagas i varje tandvårds- distrikt, så snart omständigheterna det medger. En förhållandevis omfat­ tande vård av 6-åringar har också redan kommit till stånd, och behand­ lingen av förskolebarn kommer att i stigande grad ingå i distriktstand- läkarnas arbetsuppgifter. Under sådana förhållanden och med beaktande av att barntandvården även i övrigt enligt allmän uppfattning är påfres­ tande och då varje barntandläkare kommer att få omfattande arbetsupp­ gifter inom småbarnstandvården, anser styrelsen det rimligt, att en upp­ mjukning av bestämmelserna om tjänstgöringstidens längd kommer till stånd icke blott i fråga om tandläkare för de av utredningsmannen angivna kategorierna utan jämväl för övriga inom barntandvården heltidstjänst­ görande tandläkare. Antalet sådana tandläkare inom folktandvården torde f. n. uppgå till omkring 100 inom landstingsområdena och omkring 225 i städer, ej tillhörande landsting, vartill kommer omkring 50 vid Eastman- institutet, helt sysselsatta inom förskoletandvården. En särbestämmelse för sådana barntandläkare, som har sin sysselsättning endast med barn i för­ skoleåldern, psykiskt efterblivna och psykolabila barn ävensom spastiska barn, finner styrelsen knappast motiverad.

För sådana tandläkartjänster, som är avsedda för enbart barntandvård, rekommenderar styrelsen en till 40 timmar per vecka avkortad arbetstid.

Statskontoret finner icke anledning föreligga, att arbetstiden för tand­ läkare, vilka meddelar tandvård åt ur behandlingssynpunkt svårhanterliga barn, nedsättes till lägre timantal än det som f. n. tillämpas vid Eastman- institutet eller 40 timmar i veckan.

Utredningsmannens förslag, att möjlighet bör öppnas för anslutning till statens pensionsanstalt av heltidstjänster för­ enade med ferier, har tillstyrkts eller lämnats utan erinran i samt­ liga remissyttranden.

Styrelsen för svenska stadsförbundet kan dock godtaga förslaget härut- innan endast under den förutsättningen, att ifrågavarande tandläkartjänster med ferier såväl i statsbidragshänseende som beträffande anslutningen till statens pensionsanstalt jämställes med övriga heltidstjänster inom folk­ tandvården.

Kungl. Maj.ts proposition nr 160 är 1956

Departementschefen

Det statliga driftbidraget till folktandvård utgår numera såväl till lands­ ting som till stad utanför landsting i förhållande till antalet fullständigt behandlade barn. Om hänsyn tages endast härtill, kan det icke anses på­ kallat att rätten till statsbidrag göres beroende av att de i folktandvården anställda tandläkarna har viss minimiarbetstid. Vissa andra omständig­ heter bör emellertid beaktas, när det gäller att bedöma, huruvida före­ skrifter om arbetstiden bör bibehållas såsom statsbidragsvillkor.

Bristen på tandläkare inom folktandvården är alltjämt kännbar. Av de drygt 1 100 distriktstandläkartjänster, som fanns inrättade den 1 juli 1955,

Kungi. Maj:ts proposition nr 160 år 1956

15

olämpligt avvägd. Under sådana förhållanden anser jag mig böra förorda utredningsmannens förslag, att föreskriften om 42 timmars tjänstgöring per vecka i princip bibehålies för tandläkare inom folktandvården.

Sådan tandvård, som meddelas barn i förskoleåldern, psykiskt efterblivna och psykolabila barn samt spastiska barn, har emellertid av utrednings­ mannen befunnits mera psykiskt eller fysiskt påfrestande än annan tand­ vård och därför ansetts motivera kortare arbetstid. För befattningar, som inrättats för vård av enbart sådana ur behandlingssynpunkt svårhanterliga barn, har utredningsmannen föreslagit, att arbetstiden bestämmes till 39 timmar i veckan. Mot detta undantag, som huvudsakligen endast skulle komma att beröra ett antal befattningar vid Eastmaninstitutet i Stockholm, har jag intet att erinra.

I de fyra största städerna utanför landsting har i vissa fall sedan lång tid tillbaka tillämpats andra tjänstgöringstider än vad i statsbidragskun- görelsen förutsättes. Kungl. Maj :t har av 1955 års riksdag bemyndigats att vid beviljande av statsbidrag till folktandvård i stad utanför landsting tills vidare medgiva de avvikelser från eljest gällande grunder, som bedöm­ des oundgängligen nödvändiga. Med stöd av detta bemyndigande har Kungl. Maj :t för folktandvården i Stockholm bl. a. medgivit vissa organisatoriska avvikelser från vad statsbidragsbestämmelserna föreskriver. Vidare har Kungl. Maj :t förklarat hinder icke möta mot att Stockholm, Malmö och Norrköping, i avbidan på resultatet av den nu verkställda utredningen bibe- hölle vissa kortare tjänstgöringstider. För Göteborgs del har Kungl. Maj :t redan tidigare förklarat sig ej ha något att erinra mot att vissa där gäl­ lande kortare tjänstgöringstider tillämpades. Det skulle enligt min mening vara alltför rigoröst att kräva, att nämnda städer för att bibehållas vid rätten till statsbidrag skulle förlänga arbetstiden för redan anställda be­ fattningshavare inom folktandvården. Det av 1955 års riksdag lämnade bemyndigandet torde därför i fortsättningen få utnyttjas för att medgiva, att de fast anställda tandläkare i Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrkö­ ping, som f. n. har kortare tjänstgöringstider än 42 timmar per vecka, tills vidare må bibehållas vid dessa arbetstider.

Vid anmälan av proposition nr 84/1950 betonade departementschefen, att frågan om semestertidens längd vore en förhandlingssak. Om semestern av organisatoriska skäl utbytes mot ferier, bör detta enligt min mening icke föranleda, att huvudmannen går förlustig rätten till statsbidrag.

För anslutning till statens pensionsanstalt torde för annan tandläkare inom folktandvården än lasarettstandläkare alltjämt böra krävas heltids­ anställning. Vid tillämpningen av SPA-reglementet torde begreppet heltids­ anställd liksom hittills böra tolkas i anslutning till bestämmelserna om arbetstiden i statsbidragskungörelsen.

Den av mig förordade ändringen av nämnda bestämmelser medför, att tandläkarbefattning för tandvård åt enbart förskolebarn och andra ur be­