2

I krig och vid krigsfara förutsättes denna samordningsavdelning skola

ställas till statsministerns omedelbara förfogande.

Ett försvarsråd inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962 med uppgift att utgöra

ett forum för ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna för

vissa av totalförsvarets centrala myndigheter.

En chefsnämnd inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962 med huvuduppgift att i

central instans verka för samordning mellan totalförsvarets huvudgrenar.

I propositionen framlägges slutliga medelsäskanden avseende anslaget

Försvarsdepartementet: Avlöningar. Departementets lagbyrå ombildas till

rättsavdelning. Anslaget beräknas öka med sammanlagt 135 000 kr. till

1 675 000 kr.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

6

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

För totalförsvaret gemensam målsättning:

»Riktlinjerna för vårt totalförsvars aktuella verksamhet i krig, grundade

på totalförsvarets allmänna uppgift och på en enhetlig strategisk grundsyn,

samt med samma utgångspunkter angivna riktlinjer för totalförsvarets

utveckling på längre sikt.»

Utredningen framhåller nödvändigheten av att alla förberedelser för vårt

totalförsvar utföres mot bakgrunden av en enhetlig strategisk grundsyn

och efter riktlinjer som anges i en för totalförsvaret gemensam målsättning.

Beträffande utformning och vidareutveckling av grundsyn och målsättning

anför utredningen, att de utrikespolitiska utgångsvärdena givetvis måste

tillhandahållas av utrikesdepartementet, medan övrigt underlag bör tas

fram av totalförsvarets centrala myndigheter, naturligen främst av över­

befälhavaren. Slutlig utformning bör, vad gäller de allmänna riktlinjerna,

göras av riksdagen efter förslag av Kungl. Maj :t. Grundsyn och målsättning

måste i erforderlig omfattning delges samtliga för totalförsvarsförberedel-

ser ansvariga centrala myndigheter.

Grundsynen och målsättningen kan — framhåller utredningen vidare —

icke vara fixerade en gång för alla utan måste utvecklas eller ändras med

hänsyn till inträffade ändringar i förutsättningarna; här fordras att de

ledningsorgan, som har ansvar för detta arbete, ständigt följer utvecklingen

inom alla aktuella områden.

Vår alliansfria utrikespolitik

Härom anför utredningen:

»Utrikes- och försvarspolitik måste följa en enhetlig linje. Totalförsvaret

skall utgöra ett stöd för utrikespolitiken och skapa största möjliga handlings­

frihet för denna.

Vår alliansfria utrikespolitik ställer särskilda krav på vårt totalförsvar.

Det måste vara starkt, eftersom vi icke är tillförsäkrade bistånd från allie­

rade, och det måste av samma skäl i sig självt innefatta alla de försvars­

funktioner, som erfordras i ett nutida försvar. Totalförsvarets högsta och

centrala ledning måste därför i sin tur innefatta resurser att leda alla funk­

tioner, som erfordras för att genomföra försvaret i krig och för att förbereda

detta försvar i fred. Förberedelsearbetet ställer, allmänt sett, större krav på

ledningen i vårt alliansfria läge än motsvarande arbete ställer på ledningen

i en nation som ingår i ett koordinerat försvarssystem. Vi måste t. ex. driva

vår egen underrättelsetjänst och kan i detta hänseende endast lita till oss

själva. Det operativa krigsförberedelsearbetet måste avse alla komponen­

terna i försvarssystemet. Vi måste också ha möjligheter att inom hela total­

försvaret utveckla egna metoder, egen materiel och egna organisationer.

Stora krav ställes därför på vår försvarsforskning och på hela vår materiel­

utveckling, vilka måste arbeta på stor bredd och bearbeta många problem

fi ån grunden fram till en praktiskt användbar lösning. Det är nödvändigt

14

andra. Utredningen föreslår ett centralt kansli till statsministerns omedel­

bara förfogande samt gör vissa uttalanden rörande riksdagens verksamhet

och Kungl. Maj :ts befogenheter i krig.

Beträffande statsministerns särskilda kansli uttalar utredningen:

»Ledningen av krigsansträngningarna -— som i krig är den allt domineran­

de verksamheten för riksstyrelsen -— utövas naturligen i första hand av stats­

ministern. Det är utredningens uppfattning, att denne måste ha ett effektivt

fungerande, centralt kansli till sitt omedelbara förfogande härför. Detta

kansli synes utredningen höra ha som främsta uppgifter

att hålla statsministern underrättad om läget inom totalförsvaret,

att sammanställa underlag för avgörande beslut, som mera påtagligt be­

rör två eller flera departement, samt

att samordna verksamheten mellan departementen, sedan avgörande be­

slut fattats.

För att kansliet skall kunna lösa sina mycket kvalificerade uppgifter,

måste i detsamma ingå personal som är väl insatt i hela vår totalförsvars­

organisation och väl känner till dess resurser och möjligheter. Utredningen

anser att stommen till detta centrala kansli måste utgöras av personal, som

ingår i en motsvarande organisation i fred. Förslag till en sådan fredstida

organisation framlägges i det följande.»

Beträffande riksdagens verksamhet och Kungl. Maj :ts befogenheter i krig

erinras om att utredningen framhållit såsom väsentligt, lätt våra lagar,

främst grundlagarna, har en utformning som ger riksstyrelsen konstitu­

tionella befogenheter att leda verksamheten enligt de krav som kriget stäl­

ler. Utredningen anför också att så f. n. icke i alla hänseenden är fallet. En­

ligt vad utredningen inhämtat, avser författningsutredningen, på vilken

det närmast ankommer att ta ställning i denna fråga, att föreslå att i rege­

ringsformen skall ingå ett kapitel med särskilda bestämmelser för krig och

krigsfara. Där skulle bl. a. meddelas föreskrifter om en riksdagens krigs-

delegation och om avsevärt vidgade befogenheter för Kungl. Maj :t, därest

förhållandena icke medger att vare sig riksdagen eller riksdagens krigs-

delegation sammanträder. Utredningen säger sig — utan att ta ställning till

enskildheter i författningsutredningens planer -—- vilja ansluta sig till dess

tankegångar i stort inom förevarande område och finner det angeläget att

grundlagsändringar sker i huvudsak i enlighet med dessa. Utredningen

framhåller även såsom sin mening att regeringsbeslut i krig måste kunna

fattas och vara bindande även om blott ett fåtal av regeringens ledamöter

är tillstädes.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Yttranden

Samtliga remissmyndigheter som uttalat sig i fråga om högsta ledningens

organisation och verksamhet i krig — omkring trettiofem -— biträder ut­

redningens uppfattning att ledningen av krigsansträngningarna i första

15

hand utövas av statsministern. Det störa flertalet av dessa myndigheter

tillstyrker eller har intet att erinra emot utredningens förslag, att stats­

ministern i krig skall ha ett centralt kansli till sitt omedelbara förfogande.

Några avvikande uppfattningar framföres icke.

I frågan om behovet av särskilda bestämmelser i regeringsformen för rege­

ringens och riksdagens verksamhet under krig och krigsfara har endast ett

fåtal myndigheter uttalat sig. Några erinringar mot utredningens synpunk­

ter framföres icke.

Överbefälhavaren ansluter sig helt till utredningens uppfattning och

framhåller att det synes vara angeläget, att riksdagens arbetsformer i krig

förenklas så, att bl. a. en snabbare arbetsmetodik erhålles.

Författningsutredningen framhåller att den gällande regeringsformens

och riksdagsordningens bestämmelser i flera avseenden är mindre väl an­

passade efter de krav ett nutida krig ställer. Författningsutredningen har

därför i sitt förslag till grundlagstexter, avsedda att ersätta regeringsformen

och riksdagsordningen, ansett sig böra föreslå delvis helt nya stadganden

rörande regeringens och riksdagens verksamhet under krig och andra utom­

ordentliga förhållanden. Dessa stadganden har sammanförts i ett särskilt

kapitel. Bland de spörsmål utredningen därvid fått anledning att ta ställning

till näinnes följande. Skall man under krig över huvud taget räkna med

riksdagens aktiva medverkan eller skall riksdagen i någon form förpuppas

för att först efter krigets slut åter träda i verksamhet? Författnings utred­

ningen har ansett att riksdagen så långt det över huvud taget är möjligt

skall fungera även under krig. Den bör därför, om den icke är samlad, ome­

delbart inkallas, då krigsfara uppstår. För att möjliggöra riksdagens aktiva

medverkan även i ett läge, då riket utsattes för krigshandlingar i stor skala,

föreslår utredningen att riksdagens kompetens av praktiska skäl överföres

på en mindre församling av riksdagsledamöter, benämnd riksdagens krigs-

delegation. Denna delegation, som är begränsad till talmän, vice talmän och

ledamöterna av vissa utskott, skall själv äga bestämma om sina arbets­

former. Så fort förhållandena gör det möjligt, skall krigsdelegationen er­

sättas av den vanliga riksdagen. Endast under förutsättning att icke ens

krigsdelegationen kan fungera — och detta måste anses representera ett

yttersta nödläge — skall regeringen till rikets skydd och krigets slutföran­

de äga att utöva på riksdagen ankommande uppgifter, dock icke befogen­

heten att ändra eller upphäva grundlag.

Enligt nuvarande grundlagsregler kan allmänna val under krig eller

krigsfara uppskjutas genom särskilt beslut av regering och riksdag. För­

fattningsutredningen utgår från att under krig allmänna val över huvud

taget icke skall hållas annat än efter särskilt riksdagsbeslut. I regerings­

formen behövs vidare en allmän bestämmelse av innebörd att under krig

riksdagen äger besluta, att uppgift som enligt grundlagen ankommer på

viss myndighet skall fullgöras av annan myndighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

16

IV. Totalförsvarets högsta ledning i fred

1. Krav på totalförsvarets högsta ledning

1960 års försvarsledningsutredning

Utredningen anför härom följande:

»Fullgörandet av totalförsvarets uppgifter under krig skall i fred förbere­

das bl. a. genom studier, planering av verksamheten, utbildning, övningar,

anskaffning och lagring av materiel och förnödenheter samt utbyggnad av

kommunikationer, befästningar och skyddsrum för civilbefolkningen. Efter

hand inträdande förändringar i förutsättningarna måste därvid beaktas och

medföra en fortgående anpassning av organisation m. m. Den fredstida led­

ningsverksamheten behöver icke och kan med hänsyn till sin natur oftast

icke heller utövas med samma grad av decentralisering som erfordras i

krig; däremot är det självfallet en angelägen fredsuppgift att förbereda den

för krigsförhållanden nödvändiga decentraliseringen.

Riksstyrelsens viktigaste ledningsuppgifter, avseende totalförsvaret, synes

— kortfattat återgivna — vara följande:

a) att analysera förutsättningarna för och fortlöpande överse den enhet­

liga strategiska grundsyn, som måste ligga till grund för alla försvarsför-

beredelser,

b) att med utgångspunkt i grundsynen samt ekonomiska, tekniska och

personella resurser bestämma den för totalförsvaret gemensamma målsätt­

ningen,

c) att, med utgångspunkt i målsättningen för totalförsvaret i dess helhet,

bestämma målsättningen för de olika huvudfunktionerna inom totalförsva­

ret samt fördela uppgifter och befogenheter mellan olika myndigheter; upp­

gifterna för totalförsvarets olika delar måste vara parallellställda genom

hela kedjan av funktioner, så att man når optimal effekt med tillgängliga

resurser,

d) att säkerställa att totalförsvarets olika delar får de resurser, som be-

dömes svara mot målsättningen,

e) att tillse att verksamheten inom totalförsvaret anordnas efter och be-

drives i enlighet med riktlinjer som överensstämmer med grundsyn och mål­

sättning; detta innebär bl. a. verksamhet för viss inriktning av de centrala

myndigheternas budgetarbete, fördelning av personal och materiella till­

gångar, beredskapslagstiftning samt uppföljning av de centrala myndig­

heternas verksamhet,

f) att allt efter det utrikes- och militärpolitiska lägets växlingar bestämma

totalförsvarets beredskap, främst dess mobiliserings- och insatsberedskap

men även — ehuru beslut härom icke kan vinna effekt lika snabbt — den

långsiktiga beredskapen samt

g) att verka för upprätthållande av försvarsviljan.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

17

Huvuddelen av alla försvarsförberedelser inom riksstyrelsen måste vara

sinsemellan samordnade för att försvarseffekten — inom en given ekono­

misk ram och tillgängliga resurser i övrigt — skall bli den största möjliga.

Omfattningen av försvarsförbercdelserna och det förhållandet att nästan alla

förvaltningsområden beröres innebär, att samordningen erbjuder betydande

problem och kräver avsevärda arbetsinsatser. För att de grundläggande upp­

gifterna inom högsta ledningen — att analysera förutsättningarna för och

fortlöpande överse grundsynen samt med utgångspunkt i denna efterhand

ange, ändra och komplettera målsättningen — skall kunna lösas på ett till­

fredsställande sätt, erfordras bl. a. gynnsamma organisatoriska förutsätt­

ningar.

Även om en enhetlig strategisk grundsyn och en för totalförsvaret gemen­

sam målsättning är nödvändiga förutsättningar för att försvarsförberedel-

serna inom hela totalförsvaret skall kunna samordnas i erforderlig omfatt­

ning, utgör de givetvis icke någon tillräcklig garanti för att så sker. Den

gemensamma målsättningen ger nämligen endast de stora riktlinjerna;

samordning erfordras inom alla verksamhetsområden och beträffande ären­

den av både större och mindre omfattning. För detta ändamål kräves sär­

skilda organisatoriska former och åtgärder. De verksamhetsområden, inom

vilka en grundläggande samordning måste ske genom riksstyrelsens för­

sorg, kan schematiskt indelas i tre huvudgrupper: krigsplanläggning, bud­

getarbete och lagstiftning.

Samordning av krigsplanläggning

Huvuddelen av all krigsplanläggning åvilar eller ledes av totalförsvarets

centrala myndigheter; riksstyrelsen har närmast att ange riktlinjerna för

denna verksamhet och säkerställa erforderlig samordning. Detta sker främst

genom att den för totalförsvaret gemensamma målsättningen kompletteras

med målsättningar för totalförsvarets huvudgrenar, d. v. s. i första hand

för det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och det

psykologiska försvaret. Särskilda målsättningar erfordras också för t. ex.

säkerhetstjänsten, hälso- och sjukvården samt sambandstjänsten. Inom

vissa verksamhetsområden erfordras att riksstyrelsen ger relativt noggranna

bestämmelser för myndigheternas planläggning i fråga om anläggningsverk-

samhet, materielanskaffning, organisation o. d. Som exempel kan nämnas att

Kungl. Maj:t bör ange inom vilka orter och i vilken omfattning skyddsrum

skall byggas, liksom även vilka orter och områden som skall planläggas för

utrymning. Kungl. Maj :t måste också själv besluta om byggande av större

befästningar, om anläggande av vägar i vissa gränstrakter och om utbygg­

nad av för totalförsvaret särskilt avsedda signalförbindelser.

I riksstyrelsens uppgifter ingår att fastställa och allt efter lägets väx­

lingar ändra beredskapen inom totalförsvarets olika delar. Här fordras en

nära koordination inom hela totalförsvaret. En viss beredskap inom krigs-

2 — Bihang till riksdagens protokoll 1962. 1 samt. Nr 108

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

18

makten bör sålunda svara mot en viss beredskap inom t. ex. civilförsvaret,

polisväsendet och det allmänt civila medicinalväsendet. Beslut om samord­

nade beredskapshöjningar måste kunna fattas utan tidsspillan och snabbt

delges berörda myndigheter. Planer för totalförsvarets beredskap i olika be-

redskapsgrader måste därför föreligga i färdigt skick.

För vissa större, för totalförsvaret gemensamma övningar, t. ex. stabs-

tjänstövningar för högre regionala ledningsorgan, erfordras på den civila

sidan en samordnad ledning, både före och under övningarna. Det tillkom­

mer Kungl. Maj:t att tillse, att erforderlig samordning åstadkommes och att

alla grenar inom totalförsvaret blir föremål för övning samt att vunna er­

farenheter utnyttjas vid kommande övningar, vid revidering av gällande

bestämmelser och organisation etc.

Ärenden rörande uppgifter och organisation i krig för civilbefälhavare

och länsstyrelser kan icke hänföras till någon viss totalförsvarsgren; det

finnes icke någon central myndighet som har eller bör ha ansvar härför. Det

måste därför ankomma på Kungl. Maj :t att besluta, varvid givetvis alla de

civila totalförsvarsgrenarnas behov måste beaktas.

I samband med krigsplanläggning vill utredningen beröra den omfattande

forskning, som erfordras för totalförsvaret. Denna utgör ett stort verksam­

hetsfält, inom vilket det är betydelsefullt att onyttigt dubbelarbete undvikes

och att alla forskningsområden blir täckta. I många fall har två eller flera av

totalförsvarets huvudgrenar behov av forskning inom samma område, och

en samordning från Kungl. Maj :ts sida kan då bli behövlig. Exempel härpå

är den försvarsmedicinska forskningen, som skall tillgodose såväl det mili­

tära försvaret som civilförsvaret och den allmänt civila hälso- och sjuk­

vården.

Riksstyrelsen har även att planlägga för sin egen verksamhet i krig. Syf­

tet bör vara att fastställa —• utöver organisation och verksamhet -— hur

regering och riksdag skall förflyttas till krigsuppehållsplats, hur underrät­

telsetjänsten skall ledas och bedrivas, hur samband skall upprätthållas med

myndigheter och verk i central och regional instans samt vilka behov av

skydd, transporter, förläggning och försörjning som skall tillgodoses. Ifråga­

varande planläggning — där samordningskravet närmast avser samordning

inom riksstyrelsen och med motsvarande planläggning för myndigheter in­

gående i totalförsvarets centrala ledning —- måste ledas av personal med

denna verksamhet som huvuduppgift.

Senast berörda del av krigsplanläggningen måste kompletteras med ut­

bildning. Personalen måste känna sina uppgifter i krig, ha klart för sig hur

flyttning till krigsuppeliållsplatserna skall tillgå samt veta vilka handlingar

och vilken övrig materiel, som skall medföras dit. Riksstyrelsen kommer,

som tidigare nämnts, att ställas inför arbetsuppgifter av vilka en del är helt

nya. Även i den utsträckning uppgifterna har sin motsvarighet i den freds-

mässiga förvaltningen kommer kriget att ställa krav på handläggningsfor-

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

19

mer m. in., som helt avviker från den rutin befattningshavarna är vana vid.

De enskilda befattningshavarna, åtminstone i högre ställning, måste också

bibringas sådan insikt i totalförsvaret, att de kan bedöma sammanhangen

och samordningsbehovet. Den utbildning, som för närvarande står till buds

i detta hänseende, erhålles främst inom försvarshögskolan och genom total­

försvarsövningar. Enligt utredningens mening är det av stor vikt, att per­

sonal inom riksstyrelsens krigsorganisation i största möjliga utsträckning

genomgår försvarshögskolans kurser. Med hänsyn bl. a. till skolans begrän­

sade resurser kan dock utbildningen denna väg ge resultat först på lång

sikt, och det bör för övrigt beaktas, att endast befattningshavare i högre

ställning kan ifrågakomma för skolans kurser. Enligt utredningens mening

måste därför viss intern utbildning äga ruin i riksstyrelsens egen regi.

I och för sig kan det ligga nära till hands att de olika departementens och

myndigheternas försvarsförberedelser — icke enbart de som faller under

rubriken krigsplanläggning — från tid till annan sättes åsido till förmån

för den fortlöpande fredsmässiga verksamheten. Knapphet på personal i

förening med ett starkt tryck från den primärt fredsbetonade behovssidan

kan lätt, medvetet eller omedvetet, föranleda en prioritering till försvarsför-

beredelsernas nackdel. Med hänsyn härtill måste speciella åtgärder vidtagas

för att behovet av sådana förberedelser skall bli kontinuerligt tillgodosett.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Samordning av budgetarbete

De anslag, som anvisas för totalförsvarsändamål, måste avvägas mellan

de olika försvarsfunktionerna så alt högsta möjliga effektivitet ges åt total­

försvaret. Denna princip medför krav på prioritering och avvägning mellan

anslag, som upptages under olika huvudtitlar. Det gäller här främst en av­

vägning i stort, syftande till att förebygga att någon försvarsfunktion blir

eftersatt i sådan utsträckning, att dess svaghet verkar hämmande på total­

försvarets möjligheter att verka effektivt och därigenom nedsätter vår mot­

ståndskraft. Den enhetliga strategiska grundsynen och den för totalförsva­

ret gemensamma målsättningen skall utgöra grund för denna större avväg­

ning. Det måste emellertid — inom totalförsvarsfunktionernas anslagsramar

__ske en samordning även mellan ett stort antal enskilda anslag eller del­

poster inom dem. För att anslagsmedel under en huvudtitel skall ge önskad

effekt, är det många gånger nödvändigt att medel för närbesläktade ända­

mål står till förfogande inom en annan del av budgeten. Som exempel kan

nämnas att viss anskaffning eller byggnadsverksamhet inom krigsmakten

kan kräva att televerket får resurser för utbyggnad av vissa signalförbin­

delser. Vidare kan ett ställningstagande i krigsplanläggningshänseende ofta

göra det nödvändigt att medel ställes till förfogande inom olika huvudtitlar.

Exempelvis måste utryinningsplanläggningen följas upp med åtgärder inom

hälso- och sjukvården samt det ekonomiska försvaret. Exemplen på behovet

av samordning av budgetarbetet kan mångfaldigas.

20

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

Samordning i lagstiftningsfrågor m. m.

För att reglera samhällslivet i ett krigs- eller krisläge erfordras ett stort

antal författningar och andra bestämmelser. Det måste vara angeläget att

dessa göres så enhetliga och enkla som möjligt. Framför allt måste det

vara en strävan att konstruktioner och definitioner göres entydiga och

ändamålsenliga. Även behovet av en inbördes samordning av decentralise-

ringsföreskrifter bör bär omnämnas. Då förberedelsearbetet äger rum inom

praktiskt taget alla departement, kan emellertid omotiverade skillnader mel­

lan olika författningar lätt uppkomma, därest icke erforderliga resurser fin­

nes för samordningen.

Bland beredskapslagarna intar de s. k. fullmaktslagarna en framskjuten

plats. Genom dessa har Kungl. Maj:t fått befogenhet att under vissa i la­

garna angivna förutsättningar vidta olika åtgärder. Sådana fullmaktslagar

är t. ex. förfogandclagen, ransoneringslagen och tjänstepliktslagen. Det är

här väsentligt att likartade förutsättningar gäller för lagarnas tillämpning.

Vidare bör understrykas att vissa författningsbestämmelser, t. ex. bered-

skapskungörelsen, har »ren» totalförsvarskaraktär, d. v. s. griper in i alla

delar av totalförsvaret. Utarbetandet av sådana bestämmelser som nu nämnts

främjas givetvis om den personal, som engageras i arbetet, har betydande

insikter i totalförsvarets problematik, över huvud taget bör framhållas att

det ofta är väsentligt, att totalförsvarssynpunkter framföres och beaktas un­

der arbetet med beredskapslagstiftning i vidaste mening.

Det erfordras således, enligt utredningens mening, ett omfattande arbete

inom Kungl. Maj :ts kansli för att åstadkomma den nödvändiga samord­

ningen av beredskapslagstiftningen samt för att tillgodose totalförsvarssyn­

punkterna vid de enskilda lagarnas och författningarnas utarbetande inom

olika departement.

I detta sammanhang vill utredningen fästa uppmärksamheten på behovet

av lättillgängliga och överskådliga samlingar av de författningsbestämmel­

ser, som finnes för totalförsvaret. Det har från skilda håll omvittnats, att

det för myndigheterna är nödvändigt att ha tillgång till sådana, för att sä­

kerhet och snabbhet i besluten, särskilt i ett krigsläge, skall tryggas. I detta

hänseende hittills vidtagna åtgärder anses icke tillräckliga. Nu angivna ar­

betsuppgifter torde böra handhavas i Kungl. Maj :ts kansli.»

Yttranden

Remissmyndigheterna har anslutit sig till eller lämnat utan erinran vad

utredningen anfört i fråga om krav på totalförsvarets högsta ledning i fred.

22

Kungl. Maj. ts

Departement m. m.

Statsrådsberedningen

Justitiedepartementet

Utrikesdepartementet

Försvarsdepartementet

Socialdepartementet

Funktion

Viss samordning

Viss beredskapslagstiftning

Rättsvården

Utrikespolitiken

Det militära försvaret

Arbetskraftsförsörjningen

Socialvården

proposition nr 108 år 1962

Inrikesdepartementet

Kommunikationsdepartementet

Finansdepartementet

Ecklesiastikdepartementet

Jordbruksdepartementet

Handelsdepartementet

Civildepartementet

Hälso- och sjukvården

Humanbakteriologisk laboratorieverksamhet

Den polisiära verksamheten, inkl. säkerhets­

tjänsten och utlänningskontrollen

Civilförsvaret

Brandskyddet

Det psykologiska försvaret

Signalskyddet

Sambandstjänsten (post och tele)

Transportverksamheten (utom sjötransporter­

na)

Väganläggningen och väghållningen

Elkraftsförsörjningen

Väderlekstjänsten

Betalningsväsendet, bankverksamheten o. dyl.

Tullverkets verksamhet

Viss forskningsverksamhet

Kyrkans och undervisningsväsendets verksam­

het

Livsmedelsförsörjningen

Veterinärvården

Veterinärmedicinsk laboratorieverksamhet

Sjötransporterna

Det ekonomiska försvaret, utom de funktioner

som sorterar under andra departement

Krigsavlöningssystemet

som måste ligga däri — såsom vid skilda tillfällen omvittnats — att den per­

sonella organisationen är helt otillräcklig, vill utredningen ytterligare peka

på att samordningsuppgifterna avgränsats till att avse endast de civila de­

larna av totalförsvaret. Med hänsyn till krigsmaktens i många avseenden le­

dande ställning och de civila försvarsfunktionernas i viss mån understöd­

jande karaktär kan en sådan begränsning icke vara tillfredsställande. Vä­

sentliga frågeställningar avseende enhetlig grundsyn och gemensam målsätt­

23

ning torde med dessa utgångspunkter icke alls eller i vart fall endast ofull­

ständigt komma under bedömning.

Vad därefter justitiedepartementet angår, vill utredningen ånyo under­

stryka, att beredskapslagstiftningsfrågor aktualiseras inom alla departe­

ment. Justitiedepartementet intar dock en särskild ställning i detta hän­

seende. Sålunda åligger det departementet att handlägga alla ärenden an­

gående lagar, som skall stiftas i den ordning som är föreskriven i 87 § rege­

ringsformen, i den mån icke lagarna enligt särskilda bestämmelser i de-

partementsstadgan tillhör annat departement. I sistnämnda fall skall

lagstiftningsärende beredas i samråd med chefen för justitiedepartementet,

som härigenom i viss mån erhåller en samlad överblick över viktigare lag­

stiftningsärenden.

Utrikes- och försvarsdepartementens uppgifter inom totalförsvaret torde

knappast erfordra några särskilda kommentarer.

Inom socialdepartementets område faller framför allt två uppgifter av

betydelse. Arbetsmarknadsregleringen i krig får anses vara av stor betydelse

och kräva ett omfattande förberedelsearbete i fred. Landets personella re­

surser måste fördelas på ett med hänsyn till totalförsvarets intressen ända­

målsenligt sätt. Frågor rörande tjänsteplikt och uppskov med tjänst i krigs­

makten intar härvidlag en framskjuten plats. Genom civilförsvarets utrym-

ningsplanläggning har socialvården i krig fått ökad betydelse. Detta gäller

icke enbart socialvården i mera begränsad mening, d. v. s. tillgodoseendet

av olika vård- och understödsbehov inom inkvarteringskommunerna, sedan

civilförsvaret fullgjort sina åligganden i samband med utrymningarna, utan

också vissa frågor rörande socialförsäkringarna.

Vid sidan av försvarsdepartementet torde inrikesdepartementet, på sätt

närmare framgår av tablån, vara det departement, som i dagens läge har

ansvaret för de mest omfattande delarna av totalförsvaret, llland förs^ars-

uppgifterna torde civilförsvai'ct föranleda den största arbetsinsatsen från

departementets sida i vad avser såväl budgetarbete och krigsplanläggning

som lagstiftning. Civilförsvarets utrymningsplanläggning påverkar i hög

grad planläggningen inom andra totalförsvarsfunktioner. Försörjningen,

sjukvården etc. måste anpassas härefter. Det är sålunda väsentliga sam­

ordningsproblem, som har sin grund i civilförsvarets uppläggning. Inom

inrikesdepartementet är beröringspunkterna mellan de olika totalförsvars­

funktionerna många. Det kan förtjäna erinras om det samband, som råder

mellan civilförsvar, å ena sidan, samt sjukvård och polisiär verksamhet, å

den andra. Dessa totalförsvarsfunktioner griper in i och kompletterar var­

andra. Det förhållandet att länsstyrelserna — civilförsvarets regionala led­

ningsorgan i fred — lyder under inrikesdepartementet kan också ha bety­

delse i sammanhanget. Den under inrikesdepartementet lydande statens sig-

nalskyddsnämnd är ett totalförsvarsorgan med utbildnings- och andra ser­

viceuppgifter i förhållande till samtliga totalförsvarsgrenar.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

24

Inom kommunikationsdepartementet faller vissa mycket viktiga total­

försvarsfunktioner. I betydande utsträckning gäller att dessa har en utpräg­

lad karaktär av stödfunktioner gentemot alla totalförsvarsgrenar, således

även krigsmakten. Detta är särskilt påtagligt beträffande televerkets verk­

samhet. Parallellt med det fredstida arbetet åvilar det televerket att såsom

leverantör tillhandahålla teleförbindelser av olika slag till krigsmakten,

civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret.

Krigssamhället är beroende av ändamålsenliga sådana förbindelser, och det

fredstida förberedelsearbetet måste bli omfattande. Särskilt bör i detta sam­

manhang understrykas, att det här ofta rör sig om långsiktiga projekterings-

och byggnadsarbeten, där samordningsbehovet är särskilt framträdande. I

vissa delar kan det sagda gälla även beträffande postverket.

Myndigheter lydande under kommunikationsdepartementet ansvarar för

huvudparten av den civila transportplanläggningen både vad gäller trans­

portreglering och transportledning. Även denna stödfunktion är av stor

betydelse i krig, och det ligger således vikt uppå att förberedelsearbetet be-

drives effektivt och väl samordnat. Icke bara de civila totalförsvarsgrenar­

na utan i betydande man även krigsmaktens verksamhet är beroende av

transportmöjligheterna. Här behöver endast erinras om dessas betydelse vid

mobilisering, utrymning och undanförsel. Livsviktiga åtgärder inom krigs­

makten, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret är därmed beroende

av transportapparaten och av att planerna för dennas utnyttjande är ända­

målsenligt genomarbetade.

Beträffande finans- och ecklesiastikdepartementen finner utredningen ej

skäl att göra några särskilda kommentarer. Även om arbetsuppgifterna

kan förefalla vara av mindre vikt från totalförsvarets synpunkt, vill utred-

ningen dock betona, att varje del av totalförsvaret måste vara i erforderlig

utsträckning förberedd för att verksamheten i sin helhet skall fungera med

tillräcklig effektivitet.

Jordbruksdepartementet ansvarar för en betydelsefull del av det ekono­

miska försvaret, nämligen livsmedelsförsörjningen. Behovet av samordning

med övriga delar av det ekonomiska försvaret är påtagligt, men anpassning

måste också ske till krigsmaktens behov och civilförsvarets utrymnings-

planläggning.

Ett särskilt ansvarsområde, som under senare tid ökat i betydelse, icke

minst med hänsyn till riskerna för radioaktiv beläggning och biologisk krig­

föring, är veterinärväsendet, främst med avseende på dess uppgifter i fråga

om livsmedelshygien och därmed sammanhängande laboratorieverksamhet.

Utredningen vill här erinra om att fullgörandet av nämnda uppgifter har

ett mycket nära samband med motsvarande verksamhet inom medicinal-

väsendets område.

Under handelsdepartementet lyder bl. a. överstyrelsen för ekonomisk för­

svarsberedskap. Genom att överstyrelsen är centralorgan för den ekonomiska

Kiingl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

25

försvarsberedskapen kommer även handelsdepartementet att få en central

position inom Kungl. Maj :ts kansli när det gäller försvarsförberedelserna

inom denna totalförsvarsgren. Bränsleförsörjning, krigsproduktion, viss lag-

ringsverksamhet och undanförsel utgör centrala områden för handelsdepar­

tementets verksamhet berörande ekonomiskt försvar. Åtgärder i dessa hän­

seenden har återverkningar på och betydelse för verksamheten inom total­

försvaret i övrigt.

Genom att sjöfartsstyrelsen lyder under handelsdepartementet har även

ansvaret för viss transportplanläggning förts hit. Det ligger i öppen dag, att

sjötransporterna måste planläggas med beaktande av övrig, under kommu­

nikationsdepartementet sorterande, transportplanläggning.

Vad slutligen civildepartementet angår har utredningen ej funnit skäl att

särskilt kommentera tablån.»

I nuvarande fredsorganisation — fortsätter utredningen — får man för

att tillgodose samordningen förlita sig till organisationen inom statsråds­

beredningen och s. k. gemensamma beredningar. I sistnämnda hänseende

gäller enligt departementsstadgan, att ärende som faller inom två eller

flera departements verksamhetsområden skall handläggas inom det depar­

tement, till vilket ärendet huvudsakligen hör, och beredas i samråd med che­

ferna för det eller de övriga departementen. Det föreligger emellertid sådant

samband mellan olika totalförsvarsfunktioner, att hart när varje ärende

berörande totalförsvaret skulle behöva beredas gemensamt med de flesta

övriga departementen. Ett sådant tillvägagångssätt anser utredningen icke

vara rationellt.

Utredningen erinrar om behovet av ömsesidig orientering mellan Kungl.

Maj :ts kansli och de centrala totalförsvarsmyndigheterna samt konsta­

terar att några former för mera kontinuerliga samrådsförfaranden icke har

utbildats. Utredningen bedömer detta vara en brist i våra nuvarande arbets­

former.

I fråga om riksdagens arbete framhåller utredningen att totalförsvars-

ärendenas beredning äger rum i olika utskott eller avdelningar av utskott.

Möjligheterna för riksdagen att få en samlad överblick över totalförsvars­

frågorna och en tillfredsställande insyn i det inbördes sammanhanget mellan

dem torde redan på grund härav vara begränsade. Betydelsen av att riks­

dagen vid handläggningen av anslagsfrågor eller lagstiftningsärenden berö­

rande totalförsvaret ges ökade möjligheter till sådan överblick och insyn

torde i och för sig icke behöva betvivlas. Enligt utredningens mening kan en

helt tillfredsställande lösning svårligen åstadkommas. Utredningen under­

stryker, att förbättrade förutsättningar för samordningen av totalförsvars­

frågorna i Kungl. Maj :ts kansli bör vara till fördel även för riksdagsarbetet.

Med hänvisning till de förslag som från skilda håll framförts om en fast

organisation för ömsesidig information mellan regering och riksdag i total­

försvarsfrågor konstaterar utredningen att någon sådan icke finnes f. n.

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

26

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Utredningen, som erinrar om betydelsen av att Kungl. Maj :t i vissa hän­

seenden övar tillsyn över större totalförsvarsövningar och om riksstyrelsens

behov av utbildning för sina uppgifter i krig, anför härom följande:

»Såvitt utredningen kunnat finna, utövar riksstyrelsen endast i mycket be­

gränsad utsträckning någon tillsyn över totalförsvarsövningarna; organisa­

toriska förutsättningar härför synes icke föreligga, över huvud taget synes

riksstyrelsepersonalen endast i obetydlig omfattning beröras av dessa öv­

ningar. Enligt nuvarande system är det — i vart fall på den civila sidan —

främst regionala myndigheter som blir övade, medan de centrala myndig­

heterna för att vinna ökad förtrogenhet med sina krigsuppgifter väsentligen

är hänvisade till de erfarenheter de kan göra genom att deltaga såsom öv-

ningsledning.

Utredningen har kunnat konstatera, att man i Norge i fred avdelat befatt­

ningshavare med särskild uppgift att förbereda och leda totalförsvarsövning­

ar. Otvivelaktigt föreligger ett behov härav även i vårt land. För närvarande

brukar det åläggas chefen för civilförsvarsstyrelsen att med hjälp av per­

sonal inom styrelsen förbereda och medverka i totalförsvarsövningar såsom

övningsledare för de civila delarna av totalförsvaret. Väsentliga arbetsupp­

gifter är förenade härmed. Förutsättningarna för övningarna måste utarbe­

tas på ett sådant sätt, att alla delar av totalförsvaret erhåller insikt i sina

krigsuppgifter, och erfarenheterna av övningarna bör bearbetas och för­

anleda en vidare utveckling av arbetet. Enligt vad utredningen har sig be­

kant har chefen för civilförsvarsstyrelsen vid skilda tillfällen anmält, att

civilförsvarsstyrelsens resurser icke är avpassade för arbetet med totalför­

svarsövningarna.

I vad gäller frågan om utbildning av riksstyrelsens personal för krigsupp-

gifterna har utredningen funnit att ett icke så ringa antal högre befattnings­

havare inom Kungl. Maj :ts kansli genomgått försvarshögskolan men att det

härvidlag råder ojämnhet mellan de olika departementen; vissa departement

har f. n. icke någon befattningshavare med utbildning från denna skola.

Utbildning i övrigt för krigsuppgifterna äger rum endast i ringa utsträck­

ning, vilket torde vara beroende bl. a. därav, att någon särskild personal

icke finnes för ledning av sådan utbildning.»

3. Utländska förhållanden och tendenser

1960 års försvarsledningsutredning

Utredningen har studerat totalförsvarets organisation och ledning utom­

lands, varvid särskilt uppmärksammats ledningsorganisationerna i högsta

instans. Följande länder har varit föremål för undersökning: Danmark,

Norge, Finland, Nederländerna, Österrike, Schweiz (endast beträffande ci­

vilförsvar), Västtyskland, Frankrike, Storbritannien, Canada, USA och Sov­

jetunionen. Utredningens studium bygger till övervägande del på förhållan­

27

dena under 1959; beträffande USA har utredningen dock tagit del av under

1961 vidtagna organisationsförändringar.

Utredningen konstaterar att totalförsvarsledningarna i de undersökta

länderna trots olikheter i statsskick företer vissa gemensamma drag. I

samtliga undersökta länder utom Danmark finnes sålunda särskilda orga­

nisationer för ledning och samordning av totalförsvarsfrågor. Dessa organi­

sationer, vilka i de flesta länder benämnes försvarsråd eller försvarskom-

mitté, har överallt statsöverhuvudet eller statsministern till ordförande, och

som medlemmar ingår i regel de av totalförsvaret närmast berörda minist­

rarna, de högsta militära cheferna samt i vissa länder, bl. a. i Frankrike och

Norge, höga civila chefer. I Österrike ingår även parlamentsledamöter. Or­

ganisationens status varierar med de olika statschefernas och regeringarnas

växlande befogenheter i fråga om ledningen av vederbörande lands försvar.

I USA och Frankrike är försvarsråden sålunda presidentens organ, medan de

i Norge och Finland är regeringens. Även uppgiften varierar; i de flesta län­

der är den dock av rådgivande karaktär. Så är t. ex. »Högsta försvarsrådet»

i Frankrike rådgivande i samordningsfrågor för totalförsvaret, främst vad

gäller användning och skydd av landets resurser. I Finland har försvarsrådet

till uppgift att följa den militärpolitiska utvecklingen och granska grun­

derna för rikets försvar samt att samordna budgetarbetet och anpassa för-

svarsförberedelserna inom olika områden efter varandra.

Utredningen har särskilt studerat förhållandena i Norge och anför härom

följande:

»I Norge, liksom i Sverige, är givetvis statsministern ytterst ansvarig för

ledningen av och samordningen inom totalförsvaret. Någon särskild samord-

ningsminister finnes icke i Norge utan statsministern leder själv denna verk­

samhet. Till sitt förfogande för denna uppgift har statsministern inom

sitt eget »kontor» -— som är relativt stort — ett kansli för beredskapsfrågor

under ledning av en expeditionschef, vilken bl. a. har till uppgift att verka

för samordning av de olika departementens beredskapsplanläggning.

För ledning av och samordning inom totalförsvaret på regeringsplanet

har man dels ett sikkerhetsutvalg, dels ett försvarsråd, båda under led­

ning av statsministern. I sikkerhetsutvalget, som icke har någon konstitu­

tionell förankring och som delvis kan betraktas som stommen till ett krigs-

kabinett, ingår förutom statsministern utrikes-, försvars-, justitie-, handels-

och finansministrarna. Några ämbetsmän ingår icke, vare sig från den mi­

litära eller den civila sektorn. Sikkerhetsutvalget är främst ett forum för

diskussioner genom vilka ärendenas kommande behandling inom hela rege­

ringen förberedes. — I försvarsrådet, som inrättades redan 1933, ingår för­

utom samma regeringsledamöter som i sikkerhetsutvalget jämväl vissa

befattningshavare inom utrikes- och försvarsdepartementen samt försvars­

stabschefen (motsvarande vår överbefälhavare), försvarsgrenscheferna och

civilförsvarschefen. Försvarsrådets uppgift är att överlägga om viktiga frå­

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

28

gor av totalförsvarskaraktär, såsom utrikes- och militärpolitiska problem,

principiella organisationsfrågor m. m. Rådet, som sammanträder vid behov

på ordförandens kallelse och som under 1961 sammanträtt vid olika till­

fällen, torde dock numera ha minskat i betydelse — dess uppgifter har del­

vis övertagits av sikkerhetsutvalget och koordineringsrådet — — —.

Som sekreterare i såväl sikkerhetsutvalget som försvarsrådet tjänstgör den

förut nämnde expeditionschefen för beredskapsfrågor inom statsministerns

kontor.»

Beträffande civilförsvarets departementstillhörighet utomlands anför ut­

redningen att det i Schweiz sorterar under försvarsdepartementet, medan det

i övriga undersökta länder i Västeuropa lyder under annat departement,

såvitt man kunnat finna under någon form av inrikesdepartement. I Norge

sorterar civilförsvaret sålunda under »justis- og politidepartementet».

I Förenta Staterna ligger huvudansvaret för civilförsvaret på delstaterna.

Den centrala ledningen har tidigare tillkommit »the Office of Civil and

Defense Mobilization». I ett budskap till kongressen i maj 1961 -— fortsätter

utredningen -—- aviserade presidenten en omorganisation och utbyggnad av

civilförsvaret, och ansvaret härför i högsta instans har fr. o. m. den 1 augusti

1961 lagts på försvarsministern och försvarsdepartementet. Härvid har dock

tydligt framhållits att civilförsvaret skall förbli en civil organisation.

Yttranden

Remissmyndigheterna har icke haft något att erinra eller tillägga i an­

slutning till utredningens redogörelse för utländska erfarenheter.

4. Sammanfattning av försvarsledningsutredningens förslag

Utredningen anför, att uppgiften att i högsta instans samordna våra för-

svarsförberedelser är och otvivelaktigt även framdeles kommer att vara så

betydelsefull och omfattande, att den bör ha ett mycket starkt inflytande

på riksstyrelsens organisation och verksamhetsformer.

Behov av en samordning av totalförsvarsverksamheten föreligger enligt

utredningen dels inom regeringen och dess kansli, dels inom riksdagen, dels

mellan regeringen och riksdagen, dels ock mellan regeringen och centrala

myndigheter.

Utredningen föreslår

att det skall ankomma på försvarsministern att inom regeringen samord­

na totalförsvarsverksamheten, med undantag för den administrativa bered­

skapen, vilken bör samordnas genom ett konsultativt statsråd,

att till försvarsministerns och ovannämnda statsråds förfogande fr. o. m.

den 1 juli 1962 ställes ett samordningskansli, vilket som en särskild avdel­

ning ingår i försvarsdepartementet,

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

29

att civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och sta­

tens signalskyddsnämnd fr. o. m. den 1 juli 1963 överföres till försvars­

departementet samt

att ett försvarsråd inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962 med uppgift att utgöra

ett forum för ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna för vissa

av totalförsvarets centrala myndigheter.

Utredningen framför även tanken att omorganisera utrikesutskottet till

ett kombinerat utrikes- och försvarsutskott samt att på motsvarande sätt

bilda en utrikes- och försvarsnämnd av utrikesnämnden. Utredningen an­

ser det dock böra tillkomma författningsutredningen att närmare överväga

lämpligheten av här antydd omorganisation och att framlägga de förslag i

ämnet, vartill den kan finna anledning.

Utredningens olika förslag samt över dessa avgivna yttranden redovisas i

det följande var för sig.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

5. Utredningens förslag rörande samordning inom regeringen och dess kansli

1960 års försvarsledningsutredning

Utredningen framför sina överväganden och förslag enligt följande:

»De största samordningsproblemen torde f. n. föreligga inom regeringen

och dess kansli. De praktiska svårigheterna för samordning av verksamheten

sammanhänger med att nästan hela statsförvaltningen har totalförsvars-

inslag, varför totalförsvarsärenden handlägges inom alla departement.

Mängden av sådana ärenden varierar dock avsevärt; försvarsdepartementet

sysslar uteslutande med försvarsärenden, vissa departement t. e. utrikes-,

inrikes-, handels- och kommunikationsdepartementen ansvarar för väsent­

liga totalförsvarsfunktioner men domineras av fredsärenden, och vissa

övriga departement har endast smärre uppgifter av försvarskaraktär.

Rent teoretiskt kan det hävdas att de bästa garantierna för samordning

skulle erhållas om ledningen av alla totalförsvarsfunktioner sammanfördes

till ett departement — ett totalförsvarsdepartement. Det störa flertalet för­

svarsfunktioner, t. e. hälso- och sjukvård, polisverksamhet och säkerhets­

tjänst, sambandstjänst och postverksamhet, totalförsvarets försörjning med

arbetskraft och livsmedel m. m. samt totalförsvarets transport- och trafik­

verksamhet, har emellertid mycket nära anknytning till motsvarande

fredsverksamhet; det är, som utredningen tidigare anfört, oftast fredsverk-

samheten som helt eller delvis skall ställas om och övergå till krigsverk-

samhet. Totalförsvarsfunktioner av denna typ måste i krig ledas av sam­

ma personal som handhar motsvarande verksamhet i fred, varav följer att

krigsförberedelsearbetet måste äga rum inom respektive fackdepartement.

Det är således uteslutet att samla ledningen av alla totalförsvarsfunktioner

inom ett departement.

30

Då alla totalförsvarsfunktioner omöjligen kan läggas under ett statsråd,

måste samordning organisatoriskt åstadkommas på något annat sätt. Vid

val av alternativ härför har man att utgå från regeringens i grundlag och

enligt praxis utvecklade arbetsformer. Utredningen har i kap. V lämnat en

översiktlig redogörelse för hur regeringen arbetar och vill här endast reka­

pitulera några väsentliga punkter. Statsministern är statsrådets främste

ledamot. Regeringen arbetar kollegialt, d. v. s. ledamöterna är gemensamt

ansvariga för i statsrådet fattade beslut. Varje enskild ledamot av stats­

rådet har dessutom i egenskap av föredragande ansvar för beredningen

av de ärenden han föredrar och i egenskap av departementschef för verk­

ställigheten av fattade beslut. Statsministern är givetvis utåt huvudansva­

rig för samordningen inom totalförsvaret, liksom för samordning av all

annan väsentlig verksamhet. Det torde emellertid vara realistiskt att räkna

med att han icke fortlöpande -— men väl periodvis, när omständigheterna

tvingar därtill — kan personligen engagera sig i erforderlig omfattning

för just detta komplex av samordningsfrågor. Författningsutredningen,

som i betänkandet Regeringsarbetet (SOU 1958: 14) övervägt lämpligheten

av att statsministern över huvud taget pålägges särskilt utpekade samord­

ningsuppgifter, avstyrker ett sådant arrangemang och anser att det skulle

onödigt binda honom och skapa svårigheter för honom i samarbetet med

departementscheferna. Försvarsledningsutredningen ansluter sig till denna

uppfattning och anser, att totalförsvarssamordningen på regeringsnivå icke

bör i första hand åvila statsministern.

Samordningen är emellertid av sådan betydelse och omfattning att den

enligt utredningens uppfattning icke kan med tillräcklig auktoritet ledas

från ämbetsmannaplanet utan måste anförtros åt en regeringsledamot. Ut­

redningen förordar därför, att ett statsråd skall ha regeringens uppdrag att

under statsministern ansvara för samordningen inom totalförsvaret. Utred­

ningen erinrar om att samordningen av den civila försvarsberedskapen

f. n. åvilar ett konsultativt statsråd. Krigsmakten, som i flera hänseenden

är den dominerande faktorn inom totalförsvaret, samverkar som tidigare

nämnts inom nästan alla funktioner med de civila delarna av totalförsvaret,

t. ex. vad gäller hälso- och sjukvård, sambandstjänst och transportverksam­

het. Det är med anledning härav utredningens uppfattning att samordnings­

uppgiften skall avse hela totalförsvaret och icke enbart de civila delarna av

detta.

Utredningen anser sig böra understryka, att ett sådant arrangemang

som här åsyftas självfallet icke fråntar statsministern hans allmänna ansvar

för totalförsvarets samordning, lika litet som det fritar övriga statsråd från

det ansvar som de i egenskap av departementschefer har för olika delar av

totalförsvaret och för dessa delars anpassning till den gemensamma grund­

synen.

Kungi. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

31

a) Samordningsuppgifterna och behovet av personal till det samordnande

statsrådets förfogande

Utredningen anser att de viktigaste uppgifterna, som bör ankomma på det

för samordningen ansvariga statsrådet, är följande:

att verka för utvecklingen och hävdandet av en enhetlig strategisk grund­

syn och en på denna byggd, för totalförsvaret gemensam målsättning,

att från totalförsvarssynpunkt samordna budgetarbetet, såväl i stort som

vad gäller enskilda, av varandra beroende anslag inom olika huvudtitlar

m. m., samt verka för en med den strategiska grundsynen överensstämman­

de avvägning mellan totalförsvarets komponenter,

att samordna beredskapen inom totalförsvaret, främst mobiliserings- och

insatsberedskapen, samt

att samordna arbetet rörande den administrativa beredskapen.

På det statsråd som ålägges samordningsuppgiften bör dessutom an­

komma

att i statsministerns frånvaro leda sammanträden med »försvarsrådet»

(jfr nedan),

att vara huvudman inom Kungl. Maj :ts kansli för civilbefälhavarna,

att följa och övervaka större totalförsvarsövningar samt

att öva tillsyn över förberedelserna för riksstyrelsens, de centrala total-

försvarsmyndigheternas och länsstyrelsernas krigsorganisation.

De nämnda uppgifterna kan åläggas antingen ett konsultativt statsråd

eller en fackminister; i det senare fallet kan, enligt utredningens uppfatt­

ning, endast försvarsministern ifrågakomma.

Utredningen, som längre fram redogör för sina överväganden rörande

dessa båda alternativ, finner det vara angeläget att till ifrågavarande stats­

råds förfogande ställes ett litet men högt kvalificerat kansli. Detta samord­

ningsorgan, som i huvudsak blir detsamma oberoende av vilket statsråd som

ålägges att ansvara för samordningen, bör även utgöra stommen till det

statsministerns centrala kansli, som enligt utredningens tidigare framförda

uppfattning är nödvändigt i krig. Samordningsorganet kan vid behov utan

någon försvagning av sina verkningsmöjligheter eller någon tidsutdräkt

ställas till statsministerns omedelbara förfogande. Behovet av personal inom

samordningsorganet varierar givetvis med hänsyn till uppgifternas omfatt­

ning och synes vara störst under de närmast kommande åren, då ett i många

avseenden banbrytande arbete måste genomföras. Detta förhållande talar för

att fasta tjänster inrättas endast för den del av personalen som med säkerhet

bedömes alltid böra ingå, medan övriga f. n. erforderliga befattningshavare

t. v. anställes mot särskilda arvoden.»

I fråga om antalet befattningshavare inom samordningsorganet samt löne-

ställningar för dessa framhåller utredningen att chefen bör ha en sådan

ställning att han får erforderlig auktoritet för att utan svårighet och på nå­

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

32

gorlunda jämställd basis kunna samverka med de högsta befattningshavar­

na inom Kungl. Maj :ts kansli och inom totalförsvarets centrala myndig­

heter. Han anses därför icke böra ha lägre ställning än avdelningschef (Br

4). Personalbehovet i övrigt bedömes av utredningen vara följande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

För ärenden rörande

Antal

Löneställning

Allmänna frågor och budgetarbete..................................

1

Br 2

Administrativ beredskap.....................................................

1

A 261

Civilbefälhavarna och större totalförsvarsövningar ...

1

A 26

Riksstyrelsens, de centrala myndigheternas och läns­

styrelsernas krigsorganisation och utbildning för upp­

gifterna i krig ....................................................................

1

Arvodesbefattning

1 Därtill föreslås tillkomma kommittéarvode.

Utredningen erinrar i detta sammanhang om att i nuläget finnes inom

statsrådsberedningen viss personal för bl. a. samordningsuppgifter avseende

de civila delarna av totalförsvaret.

Beträffande frågan om val av statsråd för samordning av totalförsvars-

förberedelserna anför utredningen följande:

»De grundläggande samordningsuppgifterna — att utveckla och hävda

den gemensamma och för försvarsansträngningarna riktgivande strategiska

grundsynen samt en på denna grundad, för totalförsvaret gemensam mål­

sättning och målsättningar för de olika huvudfunktionerna — är av kvalifi­

cerad försvarspolitisk natur. Det statsråd som, under statsministern, skall

ha ansvar för samordningen inom totalförsvaret måste därför enligt utred­

ningens mening ha stor politisk auktoritet såväl inom som utom regeringen.

Hans auktoritet inom regeringen skall möjliggöra att samordning rörande

totalförsvarsfrågor regelmässigt åstadkommes utan att statsministern själv

skall behöva ingripa; utåt skall han, vid sidan av statsministern, vara to­

talförsvarets främste talesman.

För uppgiften att ansvara för samordning i lagstiftningsfrågor bör juri­

disk utbildning och erfarenhet eftersträvas. För att denna uppgift skall

kunna åläggas ett politiskt statsråd — i den bemärkelse som nyss angivits

— är det därför önskvärt, att denne besitter dylik formell kompetens. Det

torde icke kunna förutsättas, att så regelmässigt är fallet. Beredskapslag-

stiftning och övrig lagstiftning har dessutom så nära sammanhang med

varandra, att ansvaret för samordning från totalförsvarssynpunkt och för

samordning i mera lagteknisk mening icke bör åvila skilda statsråd. An­

svaret för samordning av beredskapslagstiftning och spörsmål om admi­

nistrativ beredskap synes därför, oberoende av om samordningsuppgifterna

i övrigt anförtros åt ett konsultativt statsråd eller åt försvarsministern, med

fördel kunna åläggas en granskningskonsult, som i den politiske samord-

ningsministerns ställe och i nära samråd med denne är föredragande i hit-

33

hörande frågor. Ifrågavarande granskningskonsult bör vara föredragande i

statsrådet endast i sådana lagstiftningsfrågor o. d. som är gemensamma

för hela totalförsvaret eller eljest icke kan ankomma på någon departe­

mentschef. På det av utredningen föreslagna särskilda samordningskansliet

skulle i detta sammanhang ankomma att utföra ifrågakommande gransk­

ning av inom fackdepartementen utarbetade förslag till lagstiftning, instruk­

tioner, kungörelser o. d. samt att göra förberedelsearbetet i de frågor för

vilka granskningskonsulten är föredragande i statsrådet.

Utredningen upptar i det följande till prövning de tva huvudalternativ

för val av samordningsminister, som utredningen funnit möjliga.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Alternativ konsultativt statsråd

Till förmån för detta alternativ kan anföras att ett konsultativt statsråd —

i motsats till försvarsministern — har möjlighet att ägna huvuddelen av

sin verksamhet åt samordningsuppgiften. Emellertid kan det ifrågasättas

om det är rimligt att ett statsråd anförtros enbart denna uppgift. I detta

sammanhang kan erinras om den starkt begränsade kansliorganisation som

utredningen föreslår för samordningsuppgiften. Till de tänkbara fördelarna

med rubricerade alternativ kan vidare hänföras att, eftersom ett konsultativt

statsråd icke har ansvar för någon särskild del av totalförsvaret utan kan

förutses ägna lika mycket intresse åt alla dess delar, det torde föreligga

goda betingelser för att uppgiften löses med objektivitet.

Försvarsministern kan helt ägna sin verksamhet åt krigsmakten, vars

omfattning och betydelse inom totalförsvaret kräver stora insatser av den

som i högsta instans skall tillvarata dess intressen och leda dess inriktning

och verksamhet.

Såsom nackdelar med förevarande alternativ må följande nämnas. Krigs­

makten och därmed försvarsministern kommer inom överskådlig framtid

att inta en i många avseenden ledande plats inom totalförsvaret. Det torde

bli en mycket svår uppgift för ett konsultativt statsråd med begränsade

personella resurser till sitt förfogande att samordna försvarsdepartementets

och krigsmaktens verksamhet med de civila totalförsvarsfunktionerna.

Denna uppgift torde förutsätta — i varje fall om den skall fullgöras i den

utsträckning som utredningen anser det vara nödvändigt — att det konsul­

tativa statsrådet erhåller en i viss mån överordnad ställning i förhållande

till försvarsministern. Detta synes utredningen icke vara en lämplig orga­

nisatorisk lösning.

Det torde icke heller vara rationellt, fortfarande med hänsyn till krigs­

maktens roll inom totalförsvaret, att vid sidan av statsministern någon an­

nan än chefen för försvarsdepartementet inom regeringen är ansvarig för

utveckling och hävdande av den strategiska grundsynen eller för den utåt­

riktade verksamheten berörande totalförsvaret.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1962. 1 samt. Nr 108

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

Alternativ försvarsministern

Såsom fördelar i detta alternativ kan anföras följande.

Försvarsministern är i sin gärning helt inriktad på försvarsverksamhet

och har inom regeringen det direkta ansvaret för det militära försvaret,

efter vilket övriga totalförsvarsgrenar i avsevärd utsträckning måste anpas­

sa sin verksamhet. Försvarsministern har härigenom goda förutsättningar

för samordningsministerns viktigaste uppgifter: att utveckla och hävda en

enhetlig strategisk grundsyn och en för totalförsvaret gemensam målsätt­

ning. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att förutsättningarna

härför rimligen bör öka, om vissa civila totalförsvarsfunktioner, t. ex. civil­

försvaret, överföres till försvarsdepartementet. Till frågan om dylika över­

föringar återkommer utredningen emellertid i det följande, varvid även

övriga aspekter på densamma behandlas.

Det av utredningen föreslagna samordningsorganet kommer att ingå i

försvarsdepartementet, givetvis som en separat avdelning. Det kan vid be­

hov repliera på och under kortare perioder med toppbelastning i arbetet

få biträde av försvarsdepartementets övriga avdelningar och specia­

lister. Genom placeringen inom försvarsdepartementet kommer samord­

ningsorganet också i nära kontakt med totalförsvarsproblemen och torde

vid gemensamma beredningar få en naturlig plattform för sin verksamhet.

I fråga om nackdelar med alternativet kan följande framhållas.

Försvarsministern får en dubbelställning som främste företrädare för en

gren av totalförsvaret och samtidigt ansvarig för denna grens samordning

med övriga grenar av totalförsvaret. Försvarsministerns objektivitet kan

komma att ifrågasättas; å andra sidan kan den utvecklingen tänkas, att

försvarsministern, i strävan efter objektivitet, för att i ett visst läge åstad­

komma samordning gör större eftergifter inom sitt ansvarsområde såsom

departementschef än han i och för sig skulle anse sakligt motiverat. Det är

en organisatorisk erfarenhet, att det är en svårlöst uppgift att vara an­

svarig för samordning i ett större sammanhang och samtidigt ha ett direkt

ansvar för en del av det som skall samordnas.

Slutligen kan mot detta alternativ anföras att försvarsministern får en

stor arbetsbörda. Väsentligt är dock att i detta sammanhang beakta sam-

ordningskansliets kapacitet och karaktären av de uppgifter som direkt kom­

mer att ta försvarsministerns tid i anspråk.

Utredningens slutsatser

Utredningen anser att det bör ankomma på försvarsministern att inom

regeringen samordna totalförsvarsverksamheten, med undantag för den

administrativa beredskapen, vilken i försvarsministerns ställe bör samord­

nas genom ett konsultativt statsråd.

Avgörande för utredningens ståndpunktstagande är härvidlag, att orga­

nisationen måste möjliggöra en samordning inom hela vårt totalförsvar,

35

således även av krigsmaktens verksamhet med totalförsvarsverksamheten

i övrigt. Om ansvaret för en samordning av den kvalificerat försvarspoli­

tiska karaktär, som enligt utredningens förslag blir den grundläggande

arbetsuppgiften, skall åvila ett konsultativt statsråd, leder detta i realiteten

till en dubblering av försvarsministerfunktionen. Det synes utredningen

i hög grad tveksamt om en dylik organisation främjar samordning; tvärtom

torde motsatsen få riskeras. Under statsministern bör därför, enligt utred­

ningens mening, uppgiften att svara för samordningen inom totalförsvaret

åvila chefen för försvarsdepartementet.

Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att författningsutred-

ningen i det förut nämnda betänkandet Regeringsarbete! övervägt men

funnit det olämpligt att införa en särskild, från departementen fristående

samordningsminister för någon viss kategori av ärenden. Försvarslednings-

utredningen konstaterar, att de motiv, som författningsutredningcn därvid

anfört, äger relevans även i nu förevarande, mera konkreta sammanhang.»

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

Utredningen är enig om angelägenheten av att organisatoriska förutsätt­

ningar tillskapas för en bättre samordning av de fredsmässiga totalförsvars-

uppgifterna i Kungl. Maj :ts kansli och att detta bäst torde ske genom att en

särskild organisation — ett samordningskansli — får sig dessa uppgifter

ålagda. I fråga om vilket statsråd som inom regeringen skall ha det omedel­

bara ansvaret för samordningsverksamheten har utredningen emellertid icke

varit enig. Herrar Wedén och Kolmodin samt utredningens expert, översten

Löwenhielm har i ett till betänkandet fogat särskilt yttrande framhållit,

att enligt deras mening denna uppgift bör tillkomma statsministern även i

fred. Som en följd härav kan de icke ansluta sig till utredningens förslag

om samordningskansliets placering utan förordar att detta ställes direkt

under statsministern. I nyssnämnda särskilda yttrande framhålles följande:

»I det tidigare förslag beträffande krigsmaktens högsta ledning som utred­

ningen framlagt och som numera i sina huvuddrag godkänts och fastställts

av statsmakterna, hävdade utredningen nödvändigheten av en strategisk

grundsyn för det militära försvaret och en på denna byggd målsättning för

detta försvar. Genom statsmakternas beslut har verktygen för åstadkom­

mandet av en sådan grundsyn och målsättning för det militära försvaret

skapats.

Det är samtidigt klart att grundsyn och målsättning för det militära för­

svaret, efter statsmakternas godkännande, måste bli vägledande för grund­

syn och målsättning för hela totalförsvaret. Alla erfarenheter, som utred­

ningen varit i tillfälle att studera av för Sverige relevanta förhållanden från

länder, som varit invecklade i det senaste världskriget, pekar entydigt i den

riktningen, att ett lands främste politiske företrädare, i Sveriges fall stats­

ministern, icke blott självklart måste taga ansvar för godkännande av den

36

militära målsättningen utan även aktivt verka för samordningen av denna

med andra totalförsvarskomponenter.

Utredningen har vidare i olika sammanhang kraftigt understrukit bpty-

delsen för det militära försvarets och totalförsvarets effektivitet av att den

under krig nödvändiga organisationen av dessas olika delar också får bli

bestämmande för den försvarsförberedande organisationen under fred av

samma delar, eller, där detta icke är möjligt, att de organ, som svarar för

den försvarsförberedande organisationen under fred får fullgöra motsva­

rande försvarsfunktioner under krig. Vi delar denna uppfattning. Det torde

också vara ofrånkomligt att ett lands främste politiske företrädare — i

Sverige landets statsminister — med den högsta ledningen av och ansvaret

för de politiska huvudlinjerna för samhällsutvecklingen måste, som en

uPPgift av särskild dignitet, förena överinseendet över och huvudansvaret

för försvaret av landets fred, frihet och säkerhet.

Utredningen har också dragit konsekvenserna av ett sådant synsätt ge­

nom att förklara, att statsministern under krig måste vara totalförsvarets

naturlige ledare och följaktligen härför till sitt förfogande ha ett samord-

ningskansli för totalförsvaret. Utredningen anser vidare att ett effektivt så­

dant kansli måste skapas under fredstid, vilken uppfattning vi som tidigare

nämnts delar. Utredningens majoritet har emellertid föreslagit att detta

kansli under fredstid skall inordnas i försvarsdepartementet för att under

krig överflyttas till statsministern.

Följes utredningsmajoritetens förslag måste en omorganisation i högsta

instans ske i det ytterligt känsliga läge, som råder i ett krigs begynnelse.

Detta måste innebära en stor svaghet.

Det måste också medföra svårigheter, om samordningen i fred skall ske

genom en fackminister, som ju kommer att intaga en dubbelställning, dels

som fackminister och dels som samordnare. Detta kan leda till oklarhet

och framkalla onödiga friktioner eller olämpliga åtgärder, vilka i större ut­

sträckning kan undvikas om samordningen skötes av en statsministern

direkt underställd person, som kan handlägga samordningsfrågorna stödd

av statsministerns auktoritet och objektivitet i förhållande till fackminist­

rarna.

Därför anser vi att samordningsorganet redan i fred bör vara direkt knu­

tet till statsministern och ledas av en högt kvalificerad ämbetsman, förslags­

vis benämnd statssekreterare för totalförsvarsfrågor, som då ersätter utred­

ningens avdelningschef. Den av oss förordade lösningen innebär bl. a. föl­

jande väsentliga fördelar i jämförelse med utredningens förslag.

För det första torde antalet totalförsvarsfrågor, som blir tvistiga olika

departement emellan, bli mindre med en under statsministern stående stats­

sekreterare i en objektiv position som samordnare än med försvarsministern

i samordningsfunktioner. Statsministerns arbetsbörda som medlare i sådana

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

37

tvistefrågor torde alltså väl kunna antagas bli mindre med den av oss för­

ordade ordningen än med utredningens förslag.

För det andra får statsministern en enligt vår mening nödvändig möjlig­

het att redan under fredstid genom denne statssekreterare följa totalför­

svarets huvudfrågor och på ett helt annat sätt än enligt utredningsmajori-

tetens förslag förbereda sig för de uppgifter, som för honom blir ofrånkom­

liga, om vårt land trots försvarets fredsfrämjande effekt blir angripet.

För det tredje torde den av oss föreslagna organisationen på ett ur allmän

försvarssynpunkt värdefullt sätt understryka inför utlandet den vikt de

svenska statsmakterna och vårt folk fäster vid totalförsvaret. Därigenom

ökas inte blott respekten för detta utan även — och utan särskild kostnad —

totalförsvarets fredsfrämjande verkan.»

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

Yttranden

Flertalet remissmyndigheter — och alla som yttrat sig i denna fråga —-

biträder utredningens uppfattning att det föreligger ett stort behov av sam­

ordning av totalförsvarsverksamheten inom regeringen och dess kansli.

Likaså tillstyrker flertalet, att ett särskilt samordningskansli organiseras

redan i fred. I dessa två frågor frainföres icke några från utredningens syn­

punkter avvikande meningar; vissa myndigheter, bl. a. statskontoret, civil-

försvarsstyrelsen och civilbefälhavaren i IV civilområdet, ifrågasätter dock,

om icke samordningskansliet blir underdimensionerat för sina uppgifter.

Statskontoret anför att kansliet enligt utredningens förslag bl. a. skall

följa och övervaka större totalförsvarsövningar. Man måste också räkna

med ett ökat behov av central samordning av dessa övningar som en följd

av totalförsvarets utbyggnad, liksom att krav kommer att resas på att sam­

ordningskansliet deltager i planläggningsarbetet. Vidare bör övningar med

personal inom Kungl. Maj :ts kansli komma till stånd. Dessa övningar måste

ledas av personal inom kansliet även om personal från andra myndigheter

medverkar. Ledning innebär i detta sammanhang bl. a. planering, ställande

av uppgifter, delegering, samordning och kontroll. För att kunna lösa dessa

uppgifter bör försvarsministern disponera ett stabsorgan, som bland annat

bör innehålla personal med vana att planlägga, leda och genomföra öv­

ningar. Personalen vid samordningsavdelningen bör därför enligt statskon­

toret utökas med 3—4 personer i förhållande till utredningens förslag. Av

dessa bör åtminstone en vara högt kvalificerad, stabsutbildad regements­

officer.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att den ej är övertygad om att samord­

ningsavdelningen blivit tillräckligt tillgodosedd i personellt hänseende. Sty­

relsen understryker faran av att avdelningen redan från starten under-

38

bemannas. Starka skäl anses tala för att ytterligare några kvalificerade be­

fattningshavare knytes till avdelningen.

Civilbefälhavaren i IV civilområdet anför, att ett villkor för att sam­

ordningen skall bli effektiv är att den i samordningskansliet ingående per­

sonalen får möjlighet att i tillräcklig utsträckning följa utvecklingen inom

alla områden, som kan vara av betydelse för verksamheten, samt taga härav

föranledda initiativ. Om så skall kunna ske, framhåller civilbefälhavaren,

erfordras att personalramen ej blir allt för beskuren. Utredningen har för

allmänna frågor och budgetarbete föreslagit en befattningshavare; här tor­

de enligt civilbefälhavarens mening erfordras två -— en för vardera av dessa

uPPtpfter. För handläggning av ärenden rörande större totalförsvarsöv­

ningar samt ärenden rörande civilbefälhavarna bedömer civilbefälhavaren

att utredningen, som även här föreslagit endast en befattningshavare, under­

skattat personalbehovet, och att det erfordras minst två kvalificerade be­

fattningshavare.

I fråga om val av samordningsminister och samordningskansliets place­

ring är meningarna delade. Följande remissmyndigheter biträder eller har

intet att erinra mot utredningens förslag, att det inom regeringen bör an­

komma på försvarsministern att samordna totalförsvarsverksamheten, med

undantag för den administrativa beredskapen: socialstyrelsen, arbetsmark­

nadsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, statskontoret (reservation

av en ledamot), civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt

försvar (reservation av en ledamot), 1959 års besparingsutredning för för­

svaret, civilbefälhavaren i IV civilområdet, överståthållarämbetet, länssty­

relserna i Örebro och Västmanlands län, Sveriges Radio AB, Sveriges lant-

bruksförbund samt Sveriges akademikers centralorganisation.

Statskontoret framhåller att det är självklart — oavsett vem som ålägges

att inom regeringen samordna totalförsvarsfrågorna — att ansvaret för de

väsentligare åtgärderna härutinnan ytterst åvilar statsministern. Detta gäl­

ler givetvis även då kontroversiella frågor uppkommer. Något behov att

uttryckligen ålägga statsministern att regelmässigt svara för samordnings­

verksamheten i fred torde ej föreligga. Den viktigaste uppgiften i dagens

läge är enligt statskontoret att snarast möjligt skapa ett funktionsdugligt

samordningsorgan. Statskontoret delar utredningens uppfattning att sam­

ordningsorganet i fredstid bör knytas till försvarsdepartementet.

Civilförsvarsstyrelsen anför att det i och för sig vore önskvärt att samma

ordning kunde tillämpas under såväl krig som fred. Emellertid, säger sty­

relsen, görs det gällande att statsministern — som har en allmänt samord­

nande uppgift inom regeringen — under fred har så många andra göromål,

att den direkta ledningen av samordningsarbetet på totalförsvarets område

icke borde åligga honom. Huvudsakligen med hänsyn härtill föreslår ut­

redningen annat statsråd till samordningsminister under fred. Härvid väl-

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

39

jes den kombinationen, att en konsult göres ansvarig för samordning av den

administrativa beredskapen och försvarsministern för övrig totalförsvars-

verksamhet. Det undandrar sig styrelsens bedömande i vad mån statsmi­

nisterns övriga fredsgöromål är av den beskaffenhet att de lägger hinder i

vägen för en koncentrering av totalförsvarets samordningsproblem till ho­

nom. Styrelsen understryker, att enligt dess mening försvarsproblemen och

därmed sammanhängande samordningsfrågor på totalförsvarets område

under överhlickbar tid framåt kommer att vara av vital betydelse för vårt

land och i angelägenhetsgrad icke stå efter något annat fredsproblem.

Skulle av praktiska skäl statsministern icke kunna fullgöra uppgiften som

samordningsminister, kan styrelsen ansluta sig till den ordning utredningen

föreslagit. Chefen för försvarsdepartementet, som helt sysslar med försvars­

frågor, synes vara lämpligare som samordningsminister än ett fristående

konsultativt statsråd utom i vad avser den administrativa beredskapen.

Styrelsen finner det likaledes riktigt att försvarsdepartementet omorgani­

seras så att där bildas en särskild avdelning för samordningsfrågor. Det

förefaller också styrelsen lämpligt, att beredandet av det konsultativa stats­

rådets handläggning av administrativa samordningsfrågor sker i denna av­

delning och att densamma under krig, när samordningsfrågorna övergår

till statsministern, överflyttas till dennes stabsorgan.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar anser att förberedelserna

inom totalförsvaret har blivit så omfattande att ett statsråd bör svara för

samordningen inom regeringen. Försvarsledningsutredningen har för sin

del funnit — fortsätter nämnden — att det i fred bör vara försvarsministern.

Det skall dock uppdras åt en konsult att liksom hittills handha den admi­

nistrativa beredskapen. Samordningen underlättas av att civilförsvaret, be­

redskapsnämnden och signalskyddsnämnden överföres till försvarsdeparte­

mentet. Beredskapsnämnden vill för sin del ansluta sig till utredningens

förslag i denna del. Nämnden anser denna lösning under nuvarande depar-

tementsorganisation vara den mest praktiska.

Statsministern skall i krig överta uppgiften att leda och samordna total­

försvaret. Denna överflyttning i en kritisk situation kan, fortsätter nämn­

den, såsom reservanterna i utredningen framhåller medföra en tillfällig

försvagning av försvarsansträngningarna. En av de grundläggande princi­

perna, efter vilka utredningen arbetat, har varit överensstämmelsen mellan

freds- och krigsorganisation. Denna bryts när det gäller totalförsvarets

högsta ledning. Den samordningsavdelning, som skall upprättas inom för­

svarsdepartementet, skall dock bilda stommen i det kansli som ställes till

statsministerns förfogande i krig, och därmed bevaras en viss kontinuitet.

Civilbefälhavaren i IV civilområdet framhåller att statsministern enligt

vårt statsskick både i fred och i krig har ställningen som samordnare av

alla viktigare politiska funktioner inom regeringen, och det måste anses

vara alldeles självklart att statsministerns ställningstagande inhämtas di­

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

40

rekt eller vid allmän beredning, så snart det gäller fundamentala samord­

ningsfrågor beträffande totalförsvaret. Det råder härvidlag ingen princi­

piell skillnad mellan totalförsvaret och andra regeringsfrågor som händelse­

utvecklingen för i förgrunden, såsom utrikespolitiken, handelspolitiken,

sysselsättningspolitiken, socialpolitiken, jordbrukspolitiken etc. Allt efter

lägets skiftningar och de därav föranledda behoven av samordning på högsta

nivå kommer automatiskt statsministern att kopplas in på avgörandena och

därvid tvingas att under en viss period tämligen ingående och i detalj ta

befattning med en viss gren av landets styrelse och förvaltning. Men det är,

enligt civilbefälhavarens mening, en skenföreställning att statsministern,

oberoende av händelseutvecklingen på övriga områden, skulle ha tid och

möjlighet att året runt kontinuerligt i detalj följa och samordna departe­

mentschefernas och myndigheternas verksamhet inom totalförsvaret.

Statsverksamhetens behöriga gång kräver, fortsätter civilbefälhavaren,

att det statsråd som har samordningsuppgifter på ett visst område skall vara

berett att stå till förfogande för avgöranden i till synes obetydliga frågor

när som helst med kort varsel, från dag till dag, från vecka till vecka. Att

lägga dylika samordningsfrågor såsom en permanent arbetsuppgift på

statsministern skulle innebära en allvarlig snedbelastning av hans funktio­

ner. Enligt civilbefälhavarens uppfattning måste statsministern betraktas

såsom totalförsvarets högsta ledare både i krig och fred. Frågan gäller där­

för icke så mycket denna princip, utan vilken som i Kungl. Maj :ts kansli

skall ansvara för de löpande samordningsuppgifterna beträffande total­

försvaret.

Civilbefälhavaren upptager därefter till granskning de tre alternativ, som

närmast behandlats i utredningens betänkande, nämligen en särskild stats­

sekreterare under statsministern, ett konsultativt statsråd eller försvars­

ministern. Det förstnämnda alternativet avvisas med motivering att en

statssekreterare såsom chef för ett samordningskansli ständigt måste ta

statsministerns tid i anspråk — såvida han icke de facto skulle få ställning

såsom självständig och inflytelserik regeringsledamot. I fråga om alterna­

tivet med ett konsultativt statsråd såsom samordnare anför civilbefälhava­

ren att denne skulle få samma ställning som en statssekreterare hos stats­

ministern eller också en ställning motsvarande en vice statsministers. Det

vore nämligen orealistiskt att tänka sig, att en administrativ konsult med

ringa politisk anknytning i avgörande mån skulle kunna påverka fack­

ministrarnas ställningstaganden i frågor där deras politik bestäms av be­

dömningen av riksdagens inställning eller av hänsynstagande till de övriga

förvaltningsområdena som de har ansvar för. Skulle åter igen totalförsvars-

konsulten rekryteras från kretsen av de politiskt mest inflytelserika stats­

råden och samordnaren därmed bli en verklig överdomare över fackminist­

rarna, vore detta enligt civilbefälhavarens mening liktydigt med en vice

statsminister — ett system som innebär en genomgripande nyordning i den

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

41

svenska statsrätten och som i varje fall inte borde införas förrän författ-

ningsutredningens arbete redovisats och övervägts. Vidare vore det en risk

att systemet med en vice statsminister såsom totalförsvarskoordinator skulle

försvåra rekryteringen av toppkrafter till den viktiga försvarsminister-

befattningen.

Med detta resonemang, fortsätter civilbefälhavaren, framstår följaktligen

det tredje alternativet med försvarsministern såsom samordnare av total­

försvaret såsom del lämpligaste i nuvarande läge. Denne bör, såsom utred­

ningen förutsatt, inom försvarsdepartementet biträdas av ett konsultativt

statsråd i frågor rörande den administrativa delen av samordningen.

Länsstyrelsen i Västmanlands län vill för sin del ge ett bestämt förord

för huvudförslaget. Med hänsyn till statsministerns ställning som regerings­

politikens främsta företrädare måste det enligt länsstyrelsen anses uteslutet

att statsministern skulle i fredstid hinna personligen taga kontinuerlig del

av uppkommande samordningsfrågor och lösa eventuellt uppkommande

meningsskiljaktigheter. Lösningen av uppgifterna skulle därför, om den

i

det särskilda yttrandet föreslagna lösningen valdes, nästan helt ankomma

på statssekreteraren. För att med tillräcklig auktoritet kunna hävda sam­

ordningsfrågorna inom totalförsvaret måste emellertid arbetets ledare ha

säte och stämma i regeringen. I likhet med utredningen anser länsstyrelsen

därför att samordningsuppgifterna, med beaktande av regeringens samfäll­

da ansvar för besluten, i fred bör ankomma på chefen för försvarsdeparte­

mentet.

Följande remissmyndigheter ansluter sig i princip till den uppfattning

herrar Wedén, Kolmodin och Löwenhielm framfört i sitt särskilda yttrande

och anser, att ansvaret för totalförsvarets samordning inom regeringen bör

åvila statsministern och samordningskansliet därför även i fred lyda direkt

under statsministern: luftfärtsstyrelsen, statens jordbruksnämnd, veteri­

närstyrelsen, medicinalstyrelsen, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskaps-

nämnd, statspolisintendenlen, civilbefälhavarna i I, III och V civilområ­

dena, länsstyrelserna i Södermanlands, Gotlands, Kronobergs, Kristianstads,

Hallands, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Västernorrlands, Västerbottens

och Norrbottens län samt Landsorganisationen och Svenska arbetsgivareför­

eningen.

Överbefälhavaren och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap

anser, i likhet med nyssnämnda remissmyndigheter, att samordningsupp­

giften bör tillkomma statsministern och samordningskansliet därför även

i fred lyda under honom, men hävdar att statsministern bör biträdas av

ett konsultativt statsråd, som närmast ansvarar för samordningsfrågorna.

Även civilbefälhavaren i V civilområdet och länsstyrelsen i Kopparbergs

län talar för detta alternativ »om det anses lämpligt att ytterligare stärka

statsministerns möjligheter att begränsa sitt engagemang».

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

42

Sjöfartsstyrelsen och länsstyrelsen i Malmöhus län förordar att samord­

ningsuppgiften under statsministern skall ankomma på ett konsultativt

statsråd ulan eller i huvudsak utan andra uppgifter, samt att denna kon­

sult till sitt förfogande skall ha det av utredningen föreslagna samordnings-

kansliet.

Civilbefälhavaren i II civilområdet säger sig dela de synpunkter som

herrar Wedén, Kolmodin och Löwenhielm framfört i sitt särskilda yttran­

de, nämligen att samordningen i fred skall ledas av statsministern och att

han för detta ändamål skall tillföras ett i förhållande till statsdeparteinen-

ten fristående kansli. Eftersom en hel del skäl dock talar för att statsmi­

nistern i fred icke kontinuerligt kan leda kansliets verksamhet i detalj, sy­

nes — enligt civilbefälhavarens mening -— statsministern böra kunna upp­

draga åt antingen en av fackministrarna eller ett av de konsultativa stats­

råden att närmast under statsministern leda kansliets samordnande verk­

samhet ävensom att handlägga frågor, som berör den administrativa bered­

skapen. Civilbefälhavare!! ansluter sig till utredningens uppfattning att

ifrågavarande statsråd bör ha stor politisk auktoritet såväl inom som utom

regeringen.

Författningsutredningen förutsätter att en administrativ konsult skall

vara föredragande i ärenden rörande administrativ beredskap men tar i öv­

rigt icke ställning till vem som inom regeringen skall ha det närmaste an­

svaret för samordningen av totalförsvarsverksamheten. Beträffande sam-

ordningskansliets placering erinrar författningsutredningen om att den i

sitt betänkande »Regeringsarbete!» föreslagit, att vid sidan av departemen­

ten ett särskilt regeringskansli skulle inrättas under ledning av ett konsul­

tativt statsråd, en administrativ konsult. Ur författningsutredningens syn­

punkt, fortsätter utredningen, förefaller det därför naturligt att det av för-

svarsledningsutredningen föreslagna, särskilda samordningskansliet förläg-

ges till detta regeringskansli.

De myndigheter, som anser att uppgiften att inom regeringen samordna

totalförsvarsverksamheten bör ankomma på statsministern, personligen

eller med biträde av ett konsultativt statsråd, framhåller framför allt föl­

jande tre skäl för sin uppfattning:

1. Genom att samordningskansliet redan i fred lyder direkt under stats­

ministern vinnes en bättre överensstämmelse mellan freds- och krigsorgani­

sation än enligt utredningens förslag. Denna synpunkt framföres av om­

kring femton remissmyndigheter, bl. a. av överbefälhavaren, luftfartsstyrel­

sen, statens jordbruksnämnd, statspolisintendenten samt civilbefälhavarna

i I och V civilområdena.

2. Statsministern kommer redan i fred i nära kontakt med totalförsvars-

probleinen och blir därmed, bättre än i utredningens alternativ, förberedd

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

43

för sina uppgifter i krig. Denna synpunkt framföres av bl. a. statens jord­

bruksnämnd, statspolisintendenten, civilbefälhavaren i 1 civilområdet samt

länsstyrelsen i Södermanlands län. Ytterligare några myndigheter anför

detta motiv indirekt genom att förklara sig dela de synpunkter som fram­

förts av herrar Wedén, Kolmodin och Löwenhielm.

3. Utredningens förslag, att samordningsuppgiften skall tillkomma för­

svarsministern, ger åt försvarsministern en besvärlig dubbelställning som

främste företrädare för en gren av totalförsvaret och samtidigt ansvarig för

denna grens samordning med övriga grenar av totalförsvaret. Denna syn­

punkt framföres av omkring tio remissmyndigheter, bl. a. av överstyrelsen

för ekonomisk försvarsberedskap, statspolisintendenten, civilbefälhavarna

i I och V civilområdena samt länsstyrelsen i Gotlands län.

Av i övrigt framförda synpunkter må nämnas följande.

Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap samt civilbefälhavarna i

III och V civilområdena anser att civilbefälhavare och länsstyrelser bör ha

samma huvudman, d. v. s. civilbefälhavarna stå kvar under inrikesdeparte­

mentet.

Telestyrelsen anser att från styrelsens synpunkt den bästa lösningen

skulle ernås, om samordningsuppgiften kunde anförtros ett statsråd utan

departement, men att frågan om vem som skall vara samordningsminister

torde kunna bedömas enbart av regeringen.

Ett relativt stort antal remissmyndigheter har icke behandlat frågorna

om val av samordningsminister och samordningskansliets placering i fred.

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

6. Utredningens förslag rörande överförande till försvarsdepartementet av

civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och statens

signalskyddsnämnd

Utredningen har övervägt, huruvida icke uppgiften att samordna totalför­

svarsfrågornas handläggning i de olika departementen kan göras enklare

och en högre grad av samordning mellan vissa totalförsvarsfunktioner er­

hållas om ändringar vidtages i nu gällande departementsindelning. Det

skulle då enligt utredningen närmast kunna komma i fråga att till försvars­

departementet samla förvaltningsområden och (eller) myndigheter m. fl.

organ, som i fred har till huvudsaklig uppgift att förbereda delar av total­

försvaret i krig och således i detta hänseende är jämställda med krigsmak­

ten. Utredningen, som från denna utgångspunkt granskat civilförsvaret,

beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, överstyrelsen för ekonomisk

försvarsberedskap, centrala civila transportkommittén, statens signalskydds­

nämnd och medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd, föreslår att

civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och statens

44

signalskyddsnämnd fr. o. m. (len 1 juli 1963 överföres till försvarsdeparte­

mentet, medan övriga här berörda organisationer enligt utredningen bör bi­

behålla nuvarande departementstillhörighet.

Som motiv för sitt förslag i fråga om civilförsvaret framhåller utredningen

att ökade garantier därigenom skulle ernås för tillämpningen av en rikt-

givande strategisk grundsyn och även i övrigt för lösandet av de större sam­

ordningsproblemen. Utredningen anser det vara uppenbart att krigsmakten

och civilförsvaret har många gemensamma anknytningspunkter, på vilka

även lämnas en rad exempel. Utredningen, som också pekar på vissa nack­

delar vilka synes vara förenade med civilförsvarets överförande till försvars­

departementet, framhåller avslutningsvis, att flertalet synpunkter som ta­

lar för eller mot ett överförande icke torde kunna mätas utan måste vär­

deras. Utredningen har vid sin värdering funnit att övervägande skäl talar

för civilförsvarets överförande till försvarsdepartementet, och därvid har

väsentlig betydelse tillmätts behovet av nära samordning mellan civilför­

svarets och krigsmaktens verksamhet på olika plan.

I fråga om beredskapsnämndcn för psykologiskt försvar framhåller ut­

redningen att nämndens beredskapsplanläggning behöver samordnas med

verksamheten inom hela totalförsvaret men, på grund av krigsmaktens

och civilförsvarets storlek samt karaktären av deras uppgifter, främst med

verksamheten inom dessa organisationer. Utredningen förordar därför att

nämnden — som endast är organiserad i fred — bör följa civilförsvaret när

detta överföres till försvarsdepartementet.

Beträffande statens signalskyddsnämnd motiverar utredningen sitt för­

slag med att krigsmakten är nämndens största intressent och att nämnden

för sin verksamhet är beroende av nära samverkan med försvarets radio­

anstalt. Den har dessutom administrativ anknytning till försvarets radio­

anstalt, genom signalskyddsbyrån, och till arméns signalskola, genom signal-

skyddsskolan. Utredningen framhåller även att nämnden är ett totalför-

svarsorgan i detta ords verkliga bemärkelse och därför bör sortera under

det departement, som har ansvar för samordningen.

Utredningens förslag är icke enhälligt i fråga om civilförsvaret och bered-

skapsnämnden för psykologiskt försvar. I särskilda yttranden har herrar

Wedén, Kohnodin och Löwenhielm gemensamt samt utredningens expert,

byråchefen Swanstein anfört, att enligt deras mening civilförsvaret och be-

redskapsnämnden för psykologiskt försvar bör tvärstanna under inrikesde­

partementet. Som motiv härför framhålles civilförsvarets nära sammanhang

med polis-, brand- och medicinalväsendet. Herrar Wedén, Kolmodin och

Löwenhielm pekar bl. a. även på civilförsvarets kommunala anknytning och

på risken av att ett överförande av civilförsvaret till försvarsdepartementet

skulle kunna jämna vägen för en ockupationsmyndighets för oss ofördelak­

tiga tolkning av civilförsvarets folkrättsliga status.

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

45

I fråga om remissmyndigheternas yttranden över utredningens förslag i

förevarande delar torde jag få hänvisa till vad jag i det följande anför i sam­

band med att jag anger min egen ståndpunkt till förslagen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

7. Utredningens förslag rörande försvarsråd

1960 års för svar sledningsutredning

Utredningen, som tagit del av tidigare i olika sammanhang framförda

förslag om inrättande av ett försvarsråd, har undersökt vilka behov av ett

sådant råd som kan antagas föreligga och har härvid förutsatt, att utred­

ningens förslag om samordningsminister och samordningskansli genom­

föres. För egen del gör utredningen följande uttalande:

»De centrala myndigheterna skall självfallet i sitt förberedelsearbete på

totalförsvarets område följa de allmänna riktlinjer, som angives av riks­

styrelsen. För att trygga en sådan inriktning av den centrala ledningens

verksamhet kan emellertid stundom erfordras gemensamma överläggningar.

Detta är särskilt betydelsefullt i kritiska lägen och torde då säkrast

kunna åstadkommas vid personliga sammanträffanden. Det kan vid sådana

tillfällen vara angeläget, att regeringen delger cheferna för de ledande myn­

digheterna inom totalförsvaret sin syn på det utrikespolitiska läget.

Vissa totalförsvarsfrågor, t. e. frågan om totalförsvarets gemensamma

målsättning, är så väsentliga för hela vårt totalförsvar, att de under be­

redningsstadiet kan behöva diskuteras mellan regeringen och cheferna för

de ledande myndigheterna inom totalförsvaret. En sådan diskussion kan

underlättas och torde med större sannolikhet komma till stånd, om det

finnes ett härför lämpat, permanent organ. På liknande sätt kan vissa vä­

sentliga frågor av kontroversiell karaktär av myndigheterna behöva föras

upp till diskussion i högsta instans.

I vissa lägen kan regeringen ha behov av att få en samlad bild av det

aktuella beredskapsläget och diskutera eventuella beredskapshöjningar

med företrädarna för de ansvariga myndigheterna. Ett försvarsråd synes

vara ett lämpligt forum härför.

Utredningen finner starka skäl tala för att ett försvarsråd inrättas, i hu­

vudsak i överensstämmelse med vad som i detta hänseende gäller i Norge.

Försvarsrådet, som givetvis bör ha uteslutande informativa uppgifter, bör

utgöra ett forum för ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna

för de inom totalförsvaret ledande centrala myndigheterna.

I försvarsrådet bör ingå stats-, utrikes- och försvarsministrarna (den

senare givetvis även i egenskap av samordningsminister) samt det konsul­

tativa statsråd, som i försvarsministerns ställe föredrager ärenden rörande

46

lagstiftning och administrativ beredskap. Dessutom bör enligt statsminis­

terns bestämmande för varje gång kallas de övriga statsråd, som kan vara

berörda av de frågor som avses skola diskuteras.

Beträffande de centrala myndigheterna talar många skäl för att ett stort

antal av dessa bör vara representerade i försvarsrådet; regeringen når då

en vidare krets med sina orienteringar och problem som tages upp till be­

handling kan ges en allsidig belysning. Å andra sidan försämras möjlig­

heterna till personliga kontakter, och rådet blir allmänt sett mera tungrott

ju flera ledamöter som ingår. Då utrikespolitiska orienteringar av hög

sekretessgrad givetvis icke bör delges andra befattningshavare än dem

som för sin verksamhet har behov därav, innebär vidare ett stort försvars-

råd att regeringens möjligheter att lämna sådana upplysningar inom rådet

blir begränsade. Utredningen har därför stannat för att endast följande

chefer bör ingå i rådet, nämligen överbefälhavaren (som bör åtföljas av che­

fen för försvarsstaben), cheferna för civilförsvarsstyrelsen, medicinalstyrel­

sen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och telestyrelsen,

statspolisintendenten samt ordförandena i beredskapsnämnden för psyko­

logiskt försvar och centrala civila transportkommittén. När så befinnes

lämpligt bör givetvis även chef för annan, vid ifrågavarande tillfälle särskilt

berörd central myndighet kunna kallas att närvara. Slutligen kan det vara

lämpligt att en representant för civilbefälhavarna — i avsaknad av central

ledningsinstans — ingår i rådet.

Som sekretariat synes böra utnyttjas det särskilda samordningsorgan,

som utredningen föreslagit skola stå till försvarsministerns förfogande för

dennes samordningsuppgifter.

Utredningen anser sig icke böra ta ställning till praktiska detaljer rörande

sammanträdesfrekvens och sammanträdesformer m. m. Sammanträden sy­

nes dock böra äga rum med viss regelbundenhet och i övrigt när stats­

ministern finner det erforderligt att sammankalla rådet. Chef för i rådet

representerad myndighet torde också böra ha rätt att ta initiativ till sam­

manträde, varvid förslag härom bör inges genom det statsråd, under vilken

myndigheten lyder.»

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Yttranden

Inrättandet av ett försvarsråd tillstyrkes av överbefälhavaren, socialsty­

relsen, arbetsmarknadsstyrelsen, centrala civila transportkommittén, våg-

och vattenbyggnadsstyrelsen, statens biltrafiknämnd, generalpoststyrelsen,

telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, luf tf artsstyrelsen, sta­

tens jordbruksnämnd, sjöfartsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk för­

svarsberedskap, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd, statspolis­

intendenten, civilförsvarsstyrelsen, 195i års utredning rörande totalför­

svarets personalbehov, civilbefälhavarna i 1, II och IV civilområdena, läns­

47

styrelsen i Västerbottens län samt Sveriges Radio AB. Vissa av remissmyn­

digheterna, bl. a. socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen och generalpost­

styrelsen, ifrågasätter dock om icke ett större antal myndigheter än vad

utredningen föreslagit borde vara representerade i rådet.

Överbefälhavaren framhåller att antalet ledamöter, såsom utredningen

föreslagit, bör vara begränsat. Under förutsättning att civilförsvarsstyrel-

sen och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar kvarstår under in­

rikesdepartementet anses dock även chefen för detta departement böra ingå

i försvarsrådet. Överbefälhavaren understryker vikten av att när så be-

finnes lämpligt även chef för annan central myndighet än de av utred­

ningen angivna skall kunna kallas att deltaga i försvarsrådets överlägg­

ningar.

Generalpoststyrelsen, som säger sig ha full förståelse för utredningens

strävanden att söka begränsa antalet ledamöter i försvarsrådet, föreslår

dock, med understrykande av den betydelse frågan har för postverkets in­

sats i totalförsvaret, att även chefen för postverket utses till ledamot i detta

råd.

Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap anser liksom utredningen

att kretsen av ledamöter såväl från regeringens som från myndigheternas

sida bör begränsas till de närmast berörda. Vissa skäl kan emellertid enligt

styrelsen anföras för att, utöver de av utredningen föreslagna verkschefer­

na, även cheferna för statens jordbruksnämnd och arbetsmarknadsstyrelsen

regelmässigt skulle deltaga i rådets överläggningar.

Civilbefålhavaren i I civilområdet framhåller att det icke är säkert, att det

lämpligaste sättet att hålla de fem civilbefälhavarna informerade i de frå­

gor som skulle förekomma i försvarsrådet är, att de utser en gemensam re­

presentant i försvarsrådet. Antingen bör samtliga civilbefälhavare ingå i

rådet eller bör de orienteras på annat sätt, t. ex. vid civilbefälhavarsamman-

träden. Möjligheter föreligger givetvis alltid att kalla någon eller alla civil­

befälhavare till sådant sammanträde, där för civilbefälhavarna särskilt vik­

tiga frågor avses behandlas (t. ex. decentralisering, beredskap osv.).

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, civilbefälhavaren i III ci­

vilområdet samt länsstyrelsen i Malmöhus län har intet att erinra mot in­

rättandet av ett försvarsråd.

Civilbefälhavaren i V civilområdet samt länsstyrelserna i Västmanlands

och Kopparbergs län framhåller betydelsen av att medlemmar av regeringen

sammanträffar med cheferna för de centrala myndigheterna men ifråga­

sätter, om detta icke kan komma till stånd utan några särskilda bestäm­

melser om försvarsråd.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

48

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

8. Utredningens synpunkter på samordning av verksamheten inom riksdagen

och av verksamheten inom regeringen med verksamheten inom riksdagen

1960 års försvarsledningsutredning

Utredningen erinrar om att de förslag till försvarsnämnd, som under

senare tid framförts, som regel har åsyftat ett organ med representanter för

regeringen, riksdagen och de ledande myndigheterna inom totalförsvaret.

Utredningen erinrar även om att den i betänkandet »Enhetlig ledning av

krigsmakten» uttalade, att en sådan nämnd »kan tänkas bidraga till en

ökad samordning».

Efter att nu ha närmare studerat problemen bedömer utredningen att

övervägande skäl talar mot en nämnd med ovan angiven sammansättning.

Utredningen pekar emellertid på möjligheten att omorganisera utrikesut­

skottet till ett kombinerat utrikes- och försvarsutskott samt att på mot­

svarande sätt bilda en utrikes- och försvarsnämnd av utrikesnämnden. Riks­

dagen skulle därmed erhålla två totalförsvarsorgan, av vilka utrikes- och

försvarsnämnden — med i princip samma ställning till Kungl. Maj :t som

den nuvarande utrikesnämnden — skulle kunna kallas till sammanträde

även mellan riksdagssessionerna. En sådan omorganisation av utrikesut­

skottet och utrikesnämnden skulle enligt utredningen kunna möjliggöra

ökad samordning inom riksdagen mellan de båda områdena utrikespolitik

och totalförsvar, vilkas inbördes sammanhang ligger i öppen dag, och skulle

utgöra ett forum för en utförligare och tidigare orientering i totalförsvars­

frågor. — Försvarsledningsutredningen har utifrån sina synpunkter velat

framföra tanken på en sådan omorganisation, som nu antytts, men anser,

att det bör tillkomma författningsutredningen att närmare överväga lämp­

ligheten därav och att framlägga de förslag i ämnet vartill den kan finna

anledning.

Yttranden

Endast ett fåtal remissmyndigheter har uttalat sig i denna fråga.

överbefälhavaren, civilbefälhavaren i I civilområdet och länsstyrelsen

i Västerbottens län ansluter sig till tanken på en omorganisation av utrikes­

utskottet och utrikesnämnden på det sätt som utredningen har antytt. Civ il­

befälhavaren i IV civilområdet finner utredningens tankegångar vara in­

tressanta och förtjäna att uppmärksammas av i första hand författnings­

utredningen.

Civilbefälhavaren i V civilområdet och länsstyrelsen i Kopparbergs län

anser att utredningens tanke på en förändring av utrikesutskottet och ut­

rikesnämnden verkar föga övertygande och bör bedömas i annat samman­

hang.

49

Författningsutredningen erinrar om att det redan nu förekommer, att

orientering i allmänna försvarspolitiska frågor lämnas vid utrikesnämn-

dens sammanträden. Att så sker är naturligt med tanke på det nära sam­

bandet mellan utrikes- och försvarspolitik. Enligt föi’fattningsutredningens

mening bör man emellertid överväga någon utvidgning av utrikesnäinndens

i grundlagen angivna kompetensområde genom att uttryckligen ange re­

geringens skyldighet att vid behov med nämnden dryfta det allmänna för­

svarspolitiska läget. Att låta utrikesutskottet också bli ett försvarsutskott

i den meningen att bland annat försvarets huvudtitel där skulle behandlas,

förefaller enligt författningsutredningens mening icke vara en lämplig ord­

ning. Den skulle innebära ett avsteg från de i huvudsak gällande principerna

för den svenska riksdagens utskottsorganisation. Vidare och framför allt

har man här att ta hänsyn till utskottens personsammansättning. I ut­

rikesutskottet sitter enligt praxis partiledare och andra riksdagsledamöter

med partipolitiskt ledande uppgifter, en rekryteringsprincip som är lämp­

lig med hänsyn både till de utrikespolitiska och allmänna försvarspolitiska

frågornas särskilda vikt och till det under normala förhållanden föga tids­

krävande engagemang, som placeringen i utrikesutskottet innebär. Stats­

utskottets första avdelning, som har till främsta uppgift att behandla för-

svarshuvudtiteln, är däremot en arbetstyngd avdelning. Parti- och grupp­

ledare har i allmänhet icke ansetts böra belastas med en tidskrävande bud­

getgranskning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

V. Totalförsvarets centrala ledning

1. Krav på totalförsvarets centrala ledning

1960 års försvarsledningsutredning

Utredningen framhåller att flertalet av de utgångspunkter och riktlinjer,

som utredningen ansett vara av grundläggande betydelse vid utformning

av totalförsvarets högsta ledning, har relevans även i fråga om dess centrala

ledning.

Samordning av verksamheten inom totalförsvarets olika grenar är enligt

utredningens mening lika angelägen i central instans som inom den högsta

ledningen, men svårare att organisatoriskt möjliggöra. Den centrala led­

ningen utövas nämligen — vilket av praktiska skäl är nödvändigt — av

ett stort antal sinsemellan sidoordnade centrala verk och myndigheter.

Ledningsverksamheten i denna instans är dessutom till sin karaktär mera

konkret än inom den högsta ledningen, där, vid sidan av budgetarbetet,

den huvudsakligen är inriktad på att ange riktlinjer. Grunderna för samord­

ning finnes emellertid i nuläget, bl. a. genom särskilda samverkansorgan

4 — Bihang till riksdagens protokoll 1962. 1 saml. Nr 108

50

och genom att vissa myndigheter i sina instruktioner ålagts att i fråga om

försvarsförberedelser samråda med andra centrala myndigheter.

I fråga om krav som måste ställas på totalförsvarets centrala ledning i

krig erinrar utredningen om det nutida krigets krav på långt gående de­

centralisering av ansvar och befogenheter. Detta krav medför att lednings­

verksamheten i central instans måste begränsas till sådana uppgifter, som

av olika skäl icke kan fullgöras av regionala eller lägre ledningsorgan.

Utredningen anför härom följande:

»De centrala myndigheternas allmänna uppgift är att under Kungl. Maj:t

leda och samordna krigsansträngningarna, varvid ledningsverksamheten

skall följa de riktlinjer som angivits i den för totalförsvaret gemensamma

målsättningen eller som efter hand anges av Kungl. Maj :t.

Varje enskild myndighet har att leda verksamheten inom sitt ansvarsom­

råde och därvid tillse att denna samordnas med verksamheten inom de övri­

ga totalförsvarsgrenarna. De uppgifter som ankommer på de olika centrala

ledningsorganen synes närmast vara följande:

a) att införskaffa och sammanställa underrättelser om läget inom veder­

börligt verksamhetsområde samt delge dessa till Kungl. Maj :t och berörda

sido- och underordnade myndigheter,

b) att ändra och komplettera i fredstid till underlydande myndigheter

givna krigsuppgifter och möjliggöra dessa uppgifters lösande genom alt för­

dela och omfördela inom vederbörligt ansvarsområde disponibla personella

och materiella resurser,

c) att inom ramen för givna befogenheter ändra ansvarsfördelningen mel­

lan myndigheten och underlydande organ, d. v. s. besluta om ytterligare de­

centralisering.»

Utredningen konstaterar att myndigheterna för att kunna fullfölja sina

uppgifter måste bedriva sin verksamhet från särskilda krigsuppehålls-

platser, ha tillgång till goda signalförbindelser och övriga sambandsme­

del samt i många hänseenden utnyttja en annan arbetsrutin än den som

tillämpas i fred. Utredningen framhåller även behovet av en för alla centra­

la myndigheter gemensam krigsinstruktion samt konstaterar avslutnings­

vis, att huvuddelen av de centrala myndigheternas ledningsverksamhet måste

nära samordnas icke bara inom utan även mellan olika totalförsvarsfunk­

tioner.

Beträffande krav som måste ställas på totalförsvarets centrala ledning i

fred framhåller utredningen att decentralisering av ansvar och befogen­

heter till regionala och lokala myndigheter måste eftersträvas även i fred

men att den icke kan drivas lika långt som i krig. De försvarsförberedelser

som ankommer på totalförsvarets centrala ledning blir därför enligt utred­

ningens mening omfattande och anges av denna sålunda:

»Den allmänna uppgiften är att under Kungl. Maj:t förbereda totalförsva­

Kungl. Maj:ts proposition nr JOS år 1962

51

ret för dess uppgifter i krig. Ledningsverksamheten skall därvid följa de

riktlinjer, som anges i den enhetliga strategiska grundsynen och i den för

totalförsvaret gemensamma målsättningen. Varje enskild myndighet har

att leda verksamheten inom sitt ansvarsområde och därvid tillse att denna

samordnas med verksamheten inom övriga totalförsvarsgrenar. De uppgifter

som, under Kungl. Maj :t, ankommer på de olika ledningsorganen synes när­

mast vara följande:

a) att med av Kungl. Maj:t tilldelade personella, ekonomiska och mate­

riella resurser bygga upp, utveckla och vidmakthålla totalförsvarsgrenens

organisation i fred och förbereda dess organisation i krig,

b) att planlägga och förbereda verksamheten under krigsfara och i krig,

c) att tilldela underlydande myndigheter krigsuppgifter och verka för

att de får resurser, som bedömes svara mot uppgifterna,

d) att planlägga och leda övningar och övrig utbildning,

e) att följa och stödja krigsplanläggningsarbetet inom tolalförsvarsgre-

nens regionala och lokala ledningsorgan samt tillse att planläggningen föl­

jer utfärdade direktiv.

Huvuddelen av alla försvarsförberedelser inom totalförsvarets centrala

ledning måste vara sinsemellan samordnade. Det stora antalet centrala myn­

digheter med uppgifter inom totalförsvaret och det förhållandet att nästan

alla förvaltningsområden beröres innebär emellertid, att betydande samord­

ningsproblem föreligger.

Utredningen har tidigare understrukit nödvändigheten av att lednings­

verksamheten samordnas redan inom riksstyrelsen. Även om så sker, bl. a.

med stöd av en enhetlig strategisk grundsyn och en för totalförsvaret gemen­

sam målsättning, är detta icke tillfyllest för verksamheten i central instans.

Även här kräves aktiva åtgärder för att åstadkomma den nödvändiga sam­

ordningen. Samordningskravet synes vara särskilt påtagligt i fråga om

krigsplanläggning, budgetarbete samt utbildning och övningar.»

Utredningen, som närmare behandlar samordningskraven inom ovan­

nämnda tre verksamhetsområden, framhåller i fråga om samordning av

budgetarbetet, att prioritering av äskanden och avvägning mellan anslags­

medel under olika huvudtitlar är en uppgift av komplicerad natur. En för­

utsättning för att den skall kunna lösas i högsta instans är att en omfattan­

de samordning äger rum redan i central instans och att myndigheterna i

sina äskanden antyder, vilka medel som i förekommande fall måste ställas

till förfogande inom annan del av budgeten, för att äskade anslagsmedel

skall ge effekt. I många fall behöver med varandra sammanhängande an­

slagsmedel icke anvisas under samma budgetår; det är dock även i dessa fall

nödvändigt med samråd myndigheterna emellan. Myndighet, som nödgas

vidtaga kostsamma åtgärder som följd av beslut inom en annan myndighets

verksamhetsområde, bör enligt utredningens mening få kännedom härom

och klarlägga möjligheterna härför, innan dessa beslut fattas. Här erfordras

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

52

framsynthet och att myndigheterna i god tid orienterar varandra om pla­

ner på organisationsförändringar, materielanskaffningar, byggnadsverk­

samhet, behov av telekommunikationer m. m.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Yttranden

Vad utredningen anfört i fråga om krav i krig och fred på totalförsvarets

centrala ledning har icke föranlett någon erinran från remissmyndigheterna.

2. Nuvarande organisation av och verksamhet samt utredningens förslag utom i

fråga om ledningen av sjuk- och veterinärvården

1960 års försvarsledningsutredning

Organisation och verksamhet i krig

Utredningen framför här endast vissa synpunkter på de civila centrala

myndigheternas befogenheter gentemot de regionala ledningsorganen, mi­

litär direktivrätt och vissa särskilda samverkansorgan.

De civila centrala myndigheternas befogenheter gentemot de regionala

ledningsorganen synes enligt utredningen f. n. icke på alla håll vara till­

räckliga för ledningsverksamhet i enlighet med det nutida krigets krav. Ut­

redningen avser här närmast de myndigheter inom vilkas ansvarsområden

länsstyrelserna är regionala ledningsorgan. Bland dessa myndigheter bedö-

mes t. ex. civilförsvarsstyrelsen och medicinalstyrelsen ha erforderliga be­

fogenheter, var och en inom sitt ansvarsområde, medan vissa andra berörda

myndigheter rent formellt är hänvisade till att utfärda anvisningar. Det

är enligt utredningens mening icke möjligt att leda verksamhet i krig ge­

nom att lämna anvisningar; i många lägen är det nödvändigt med odisku­

tabla och bindande föreskrifter från här avsedda centrala myndigheter till

länsstyrelserna. Som exempel på myndigheter, vilka vid sidan av civil­

försvars- och medicinalstyrelserna torde ha behov av sådana befogenheter,

framhålles vissa centrala organ på det ekonomiska försvarets område, som

delvis nyskapas under krig. Utredningen finner det vara angeläget att frå­

gan om de centrala myndigheternas befogenheter i krig gentemot länssty­

relserna löses efter här angivna riktlinjer och instruktionsmässigt stad­

fästes.

I vad gäller de centrala myndigheternas befogenheter gentemot civilbefäl­

havarna är dessa reglerade beträffande det allmänt civila medicinalväsen-

det, men i övrigt saknas bestämmelser härom, vilket utredningen betraktar

som en allvarlig brist. Civilbefälhavarnas uppgifter är visserligen främst av

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

53

samordnande karaktär, men det anses vara obestridligt, att de centrala myn­

digheterna i många lägen kommer att ha ett behov av att lämna civilbe­

fälhavarna föreskrifter av olika slag. Detta kan gälla i fråga om t. ex. ut­

rymning, undanförsel, förstöring eller transportverksamhet. Utredningen

erinrar i detta sammanhang om att de centrala myndigheterna många

gånger kan nödgas vända sig till civilbefälhavarna, därför att förbindelser

med lämpligt sambandsmedel icke kan erhållas med berörda länsstyrelser.

De ytterligare områden, där det i första hand bör komma i fråga att — inom

ramen för Kungl. Maj :ts allmänna bestämmelser — befogenheter gentemot

civilbefälhavarna ges åt vissa centrala myndigheter, säges vara civilför­

svaret, polisverksamheten och det ekonomiska försvaret.

Därest här avsedda civila centrala myndigheter icke ges erforderliga be­

fogenheter mot länsstyrelser och civilbefälhavare, torde enligt utredningen

Kungl. Maj :t komma att belastas med ledningsuppgifter, som ur Kungl.

Maj:ts synvinkel är att betrakta som detalj ärenden. Detta synes utredningen

icke vara lämpligt. Ett villkor för att i förhållande till nuläget ökade befo­

genheter för de centrala myndigheterna skall främja försvarsansträngning­

arna anges dock vara, att ledningsverksamheten i central instans är nära

samordnad.

I fråga om överbefälhavarens och vissa andra militära chefers rätt att

under särskilda givna förutsättningar meddela civilförsvarsmyndigheter

och vissa andra civila myndigheter föreskrifter om fullgörande av dem

åliggande uppgifter, uttalar utredningen, att den anser det vara angeläget —

på grund av det militära försvarets särställning — att överbefälhavaren

m. fl. militära chefer har sådana befogenheter.

Beträffande särskilda samverkansorgan, vilka i krig anses skola möjliggöra

samordning inom vissa totalförsvarsfunktioner, framhåller utredningen, att

de som erfordras i krig bör vara organiserade redan i fred och så långt

möjligt med samma personal, som avses ingå i krig. Detta innebär enligt

utredningen, att chefer, vilka i krig måste vara relativt obundna, som re­

gel icke själva bör ingå i dylika samverkansorgan.

Organisation och verksamhet i fred

Utredningen framhåller att totalförsvarets ledning i central instans är

delad på ett stort antal myndigheter, verk och icke-statliga organisationer.

Samtliga statliga ledningsorgan lyder direkt under Kungl. Maj:t och är

i princip sinsemellan sidoordnade. Omfattningen av totalförsvarets centrala

ledning åskådliggöres med nedanstående tablå, i vilken myndigheter m. fl.

schematiskt uppdelats på totalförsvarets fyra huvudgrenar. Med kursiv

stil angivna myndigheter etc. har till enda eller huvudsaklig uppgift att för­

bereda del av totalförsvaret för verksamhet i krig.

54

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

Funktion:

Myndighet, verk, etc:

Det militära försvaret

överbefälhavaren med högkvarteret

Civilförsvaret med närliggande

funktioner

C ivilförsvarsstyrelsen

Statspolisintendenten

Statens utlänningskommission

Medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd

Veterinärstyrelsen

Socialstyrelsen

Det ekonomiska försvaret

Försörjning

Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap

Arbetsmarknadsstyrelsen

Statens jordbruksnämnd

V attenf allsstyrelsen

Transporter

Centrala civila transportkommittén

Statens biltrafiknämnd

J ärn vägsstyrelsen

Sj öfartsstyrelsen

Luftf artsstyrelsen

Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen

Drivmedelscentralen

^Samband j

Telestyrelsen

Generalpoststyrelsen

Det psykologiska försvaret

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar

Sveriges radio AB

Tidningarnas telegrambyrå

Utredningen framhåller att tablån icke är fullständig, det finnes ytter­

ligare ett antal myndigheter etc., som har ansvar för totalförsvarsförbere-

delser.

Utredningen konstaterar att en rad åtgärder vidtagits för att säkerställa

en nära samverkan mellan de olika myndigheterna och verken. Sålunda

har bestämmelser om samråd och om skyldighet att hålla vissa andra

myndigheter orienterade om planläggningsåtgärder intagits i instruktio­

nerna för ett flertal myndigheter. Särskilda samverkans organ har inrät­

tats, och för samverkan mellan krigsmakten och vissa civila myndigheter

finnes sedan gammalt den s. k. militärassistentorganisationen.

Som exempel på instruktioner, vari intagits bestämmelser om samråd,

anger utredningen bl. a. instruktionerna för överbefälhavaren, civilför-

svarsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap. Ut­

redningen förordar att vissa andra myndigheter, som f. n. icke ålagts sam­

råd i annan mån än vad som helt allmänt angives i allmänna verksstad-

gan, instruktionsmässigt ges ett sådant åläggande.

Beträffande särskilda samverkansorgan lämnar utredningen exempel på

sådana som är verksamma i fred och återger vad överbefälhavaren — i

samråd med vissa civila myndigheter — i skrivelse den 30 mars 1961 till

försvarsledningsutredningen anfört i denna fråga. För egen del framhåller

utredningen att den i princip ansluter sig till överbefälhavarens och de

55

berörda myndigheternas uppfattning, att särskilda funktionella samver-

kansorgan inom många områden kan vara av betydelse för samordningen.

Utredningen föreslår att ett samverkansorgan inrättas för samordning inom

hälso- och sjukvården (se nedan) men tar i princip icke ställning till vilka

ytterligare sådana organ som bör inrättas eller om något eller några befint­

liga bör avvecklas. Utredningen anser det böra tillkomma i första hand myn­

digheterna själva att till Kungl. Maj:t lämna förslag härom och fortsätter

enligt följande:

»Ovannämnda samverkansorgan har till uppgift att möjliggöra samord­

ning inom vissa funktioner. Samordning måste emellertid även åstadkommas

mellan olika funktioner. Det måste säkerställas att verksamhet i central in­

stans följer gemensamma riktlinjer, icke minst i nyssnämnda funktionella

samverkansorgan. Grunden härför torde läggas genom de åtgärder, som ut­

redningen i föregående kapitel föreslagit rörande totalförsvarets högsta led­

ning. Dessa åtgärder torde emellertid icke vara tillfyllest för samordning i

central instans, utan även här erfordras bättre organisatoriska förutsättning­

ar än vad som f. n. finnes. Utredningen vill erinra om att i olika sammanhang

under senare tid framförts förslag till fasta former för överläggningar på

verkschefsplanet, senast i överbefälhavarens ovannämnda skrivelse till för-

svarsledningsutredningen. Utredningen, som övervägt vilka fördelar som

kan vinnas med sålunda föreslagna chefsöverläggningar, finner det vara

angeläget att sådana kommer till stånd och förordar, att en chefsnämnd

inrättas fr. o. m. den 1 juli 1962 enligt närmare bestämmelser av Kungl.

Maj:t. Uppgiften bör, som tidigare nämnts, vara att säkerställa samordning

i stort av verksamheten i central instans. Ärenden som kan komma i fråga

för behandling synes bl. a. vara följande:

frågor av principiell natur rörande krigsplanläggningen samt myndighe­

ternas eller underlydande myndigheters freds- och krigsorganisation,

omfattningen av och formerna för samverkan i tidigare nämnda funktio­

nella samverkansorgan,

decentralisering av befogenheter till regionala ledningsorgan,

anskaffningsinriktning, d. v. s. orientering och samråd om sådan anskaff­

ning av materiel o. d. som förutsätter medverkan av i nämnden represente­

rade myndigheter,

forskning,

territoriella och administrativa gränser samt

utbildning och övningar.

I ett krisläge tillkommer frågor om höjning av olika former av beredskap.

Utredningen, som anser att chefsnämnden bör vara så liten som möjligt,

förordar att ledamöterna blir desamma, som ur centrala myndigheter ingår

i det tidigare föreslagna försvarsrådet. I chefsnämnden bör således ingå

överbefälhavaren — som bör åtföljas av chefen för försvarsstaben — che­

ferna för civilförsvarsstyrelsen, medicinalstyrelsen, överstyrelsen för ekono­

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

56

misk försvarsberedskap och telestyrelsen, statspolisintendenten samt ord­

förandena i beredskapsnäinnden för psykologiskt försvar och centrala civila

transportkommittén. Härtill bör komma en representant för civilbefälha­

varna. När så befinnes lämpligt bör givetvis även chef för annan, vid ifråga­

varande tillfälle särskilt berörd central myndighet kunna anmodas att

närvara.

Det bör tillkomma Kungl. Maj :t att förordna om ordförande, medan verk­

samhetens utformning synes ankomma på nämnden själv. Som sekreterare

bör förordnas chefen för den särskilda samordningsavdelning, som utred­

ningen föreslagit skola stå till försvarsministerns förfogande för dennes

samordningsuppgifter. Därmed erhålles ytterligare förutsättningar för sam­

arbete mellan totalförsvarets högsta och centrala ledning samt möjliggöres

för samordningskansliet att följa verksamheten i central instans och i god

tid få kännedom om samordningsproblem.

Därest en chefsnämnd inrättas, bör det övervägas, huruvida övriga sam-

verkansorgan med chefsrepresentation skall bibehållas i nuvarande former.

Utredningen erinrar om den tidigare framförda synpunkten att cheferna

regelmässigt icke själva bör ingå i samverkansorganen. Några förslag i detta

hänseende framlägges icke av utredningen, som dock vill uttala att det

synes vara mest rationellt med endast en chefsnämnd och under denna er­

forderligt antal funktionella samverkansorgan med representanter för che­

ferna.»

I fråga om vad utredningen anfört rörande militärassistentorganisationen

torde få hänvisas till referat i årets statsverksproposition, bil. 6, s. 99.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

Yttranden

Utredningens förslag att vissa centrala myndigheter i krig

skall ges befogenheter att meddela föreskrifter till

civilbefälhavare och länsstyrelser biträdes av väg- och

vattenbyggnadsstyrelsen, statens jordbruksnämnd, statspolisintendenten,

civilbefälhavarna i I och III civilområdena samt länsstyrelsen i Västerbot­

tens län. överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, som framhåller

att frågan närmast gäller myndigheternas rätt att i konkreta fall ge direktiv,

säger sig f. n. icke kunna överblicka behovet av sådana befogenheter för

de centrala myndigheterna, men finner det angeläget att frågan närmare

utredes. Civilbefälhavaren i IV civilområdet och överståthållarämbetet av­

styrker utredningens förslag, övriga remissmyndigheter har icke uttalat sig

i denna fråga.

Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen framhåller angelägenheten av att de

centrala myndigheterna i krig har befogenheter att lämna bindande före­

skrifter åt civilbefälhavare och länsstyrelser. Styrelsen anser detta i sär­

57

skilt hög grad gälla i fråga om funktioner, som i fredstid icke åvilar läns­

styrelserna, t. ex. väghållning och vattenförsörjning.

Statens jordbruksnämnd anser behovet av berörda befogenheter vara

odiskutabelt inom försörjningsområdet och ifrågasätter om det är tillfyl­

lest att dessa gäller endast i krig. Enligt nämnden torde behov av sådana

befogenheter föreligga även i ett läge, då landet icke befinner sig i krig

men krisregleringar införts på försörjningsområdet.

Stats polisintendenten anser, att den centrala polismyndigheten — på

grund av polisverksamhetens speciella natur — i såväl fred som krig i

vissa avseenden, dock i mycket begränsad omfattning, måste vara försedd

med direktivrätt och kunna utfärda bindande föreskrifter. Det framhålles

dock, att frågan icke kan lösas tillfredsställande med utgångspunkt i nuva­

rande polisorganisation.

Civilbefälhavaren i IV civilområdet avstyrker bestämt utredningens för­

slag och framhåller bl. a., att under krig, då en förenklad handläggning av

ärenden genomgående måste eftersträvas, skulle det vid det praktiska hand-

havandet av tänkta befogenheter kunna bli på det sättet, att en tjänsteman

hos någon central myndighet med begränsade möjligheter till en vidare syn

över läget i den regionala instansen anbefallde åtgärder, som hindrade den

samfällda krigsansträngningen på det regionala planet.

Vid en bedömning av denna fråga, fortsätter civilbefälhavaren, kan man

icke draga någon parallell mellan den militära och den civila sidan. Den

direktivrätt överbefälhavaren har gentemot regionala militära organ avser

ett klart avgränsat ansvarsområde, medan den civila sidan täcker ett om­

råde där några avgränsningar knappast kan komma i fråga. De av utred­

ningen uttalade farhågorna för att Kungl. Maj :t skulle komma att belastas

med ledningsuppgifter som skulle kunna betraktas som detaljärenden,

därest de centrala myndigheterna ej tilldelades här nämnda direktivrätt,

anser civilbefälhavaren vara fullständigt obefogade med tanke på den de­

centralisering, som ovillkorligen måste ske i krig.

Utredningens förslag om inrättandet av chefsnämnd tillstyrkes av

överbefälhavaren, socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, centrala civila

transportkommittén, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, statens biltrafik­

nämnd, generalpoststyrclsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfalls­

styrelsen, luf tf artsstyr elsen, statens jordbruksnämnd, sjöfartsstyrelsen,

överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, statspolisintendenten, ci-

vilförvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, 195i års

utredning rörande totalförsvarets personalbehov, civilbefälhavarna i II, III

och IV civilomrädena, överståthållarämbetet, Sveriges Radio AB och Svenska

arbetsgivareföreningen. Ett stort antal av dessa remissmyndighter, bl. a.

överbefälhavaren, arbetsmarknadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, järnvägs­

styrelsen och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, anser dock,

5 —Bihang till riksdagens protokoll 1962. 1 samt. Nr 108

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

58

att flera myndigheter än de av utredningen föreslagna bör ingå i nämnden.

Medicinalstyrelsen, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd, civil­

befälhavaren i I civilområdet och länsstyrelsen i Västmanlands län ifråga­

sätter behovet av en chefsnämnd.

Civilbefälhavaren i V civilområdet och länsstyrelsen i Kopparbergs län

anser en särskild chefsnämnd knappast behövlig, därest det samråd mellan

regeringen och cheferna för totalförsvarets huvudgrenar, som utredningen

föreslagit skola äga rum inom ett försvarsråd, kommer till stånd.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

3. Utredningens förslag i fråga om sjuk- och veterinärvården

Utredningen, som endast kortfattat behandlar frågan om sjuk- och vete­

rinärvårdens ledning, framhåller att sjuk- och veterinärvården är en bety­

delsefull stödfunktion inom totalförsvaret. En kvantitativt tillräcklig och

såvitt möjligt kvalitativt högstående krigssjukvårdsorganisation anges vara

en av förutsättningarna för att moståndsandan skall kunna upprätthållas

i krig.

Utredningen föreslår bl. a., att skilda militära och civila ledningsorgan

bibehålies på sjuk- och veterinärvårdens område, men att en central krigs-

sjukvårdsberedning inrättas, med huvuduppgift att verka för samordning

mellan den militära och den civila sjuk- och veterinärvårdsledningen. Inom

den militära och civila sektorn var för sig anses i princip enhetlig ledning

böra eftersträvas så långt möjligt. Utredningen framhåller avslutningsvis

att en översyn snarast bör komma till stånd av organisationen m. m. av

sjuk- och veterinärvårdens centrala ledningsorgan ävensom av vissa frågor

rörande militärläkarpersonalen.

Yttranden över utredningens förslag rörande den centrala ledningen av

sjuk- och veterinärvården har avgivits av samtliga direkt berörda myndig­

heter. Med hänsyn till vad jag i det följande kommer att anföra rörande

denna fråga anser jag mig emellertid icke i detta sammanhang böra redo­

göra för yttrandena.

VI. Departementschefen

I direktiven till försvarsledningsutredningen erinrade jag om de krav

på ökad samordning och fastare ledning av totalförsvaret, som under se­

nare år i olika sammanhang framförts av riksdagen och av myndigheter

m. fl. Försvarsledningsutredningen, som ingående granskat nuvarande an­

svarsfördelning, organisation och verksamhet inom totalförsvarets högsta

och centrala ledning, konstaterar dels att en ökad samordning är nödvän­

dig, dels att de organisatoriska förutsättningarna härför f. n. icke är till­

fredsställande. Denna utredningens uppfattning har vunnit allmän anslut­

ning från de myndigheter m. fl. som yttrat sig i ärendet.

59

För egen del anser jag ingen tvekan råda om behovet av ökad samord­

ning och fastare ledning av totalförsvaret. Jag ansluter mig också till ut­

redningens och remissmyndigheternas uppfattning, att de organisatoriska

betingelserna för att fylla detta behov f. n. icke är tillräckligt goda.

Jag övergår nu till att redovisa mina synpunkter och ställningstaganden

beträffande föreliggande utredningsförslag. Därvid ansluter jag i huvudsak

till den ordningsföljd, som tillämpats vid den föregående redogörelsen för

förslag och remissyttranden.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

1. Vissa utgångspunkter och riktlinjer

Under donna rubrik har i det föregående återgivits vissa av 1960 års för-

svarsledningsutrednings uttalanden av principiell natur. Uttalandena avser

sådana frågor som totalförsvarets allmänna uppgift och gemensamma mål­

sättning, vår utrikespolitiska ställning, det nutida krigets karaktär, upp­

byggnaden av och de grundläggande principerna för verksamheten inom

vårt totalförsvar samt vissa ekonomiska synpunkter. Enligt min mening

har dessa grundläggande spörsmål och sammanhang blivit väl klarlagda

av utredningen, och jag kan i allt väsentligt ansluta mig till de framförda

uppfattningarna. Härutöver anser jag mig i detta sammanhang endast böra

göra några kommentarer. Sålunda vill jag särskilt understryka betydelsen

av att riktlinjerna för utformning och vidareutveckling av vårt totalför­

svar anges i form av en för totalförsvaret gemensam målsättning, vilken

med utgångspunkt i totalförsvarets allmänna uppgift är baserad på en en­

hetlig strategisk grundsyn. Hänsyn måste härvid tagas till alla faktorer

inom totalförsvaret. Jag vill vidare framhålla angelägenheten av att vår

ledningsorganisation så utformas, att den säkerställer, att våra personella

och materiella tillgångar utnyttjas på mest rationella sätt. Som utredningen

anfört, är det en gemensam och samordnad insats av militära och civila re­

surser, som skall eftersträvas. Slutligen vill jag erinra om den väsentliga

betydelsen av att långt gående förberedelser för en decentraliserad ledning

utföres och att decentraliseringen blir parallellställd, d. v. s. föres lika

långt inom alla verksamheter, som är beroende av varandra och mellan

vilka samarbete måste ske på det regionala planet.

2. Totalförsvarets högsta ledning i krig

Ledningen av krigsansträngningarna tillkommer givetvis regeringen och

inom denna statsministern. Jag delar utredningens uppfattning att stats­

ministern för denna uppgift måste ha ett effektivt fungerande, centralt

kansli till sitt omedelbara förfogande.

Jag delar även utredningens och författningsutredningens uppfattning att

i grundlagarna erfordras särskilda bestämmelser för regeringens och riks­

dagens verksamhet i krig och vid krigsfara. I avvaktan på författningsutred-

ningens betänkande anser jag mig emellertid icke böra göra några ytterligare

uttalanden härom.

Vad i övrigt rör högsta ledningens organisation och verksamhet i krig

eller vid krigsfara, synes mig erforderliga förslag höra utarbetas av den sär­

skilda samordningsavdelning, som jag i det följande föreslår skola ingå i

fredsorganisationen. .lag vill i anslutning härtill endast erinra om att av

skäl, som utredningen anfört, kravet på överensstämmelse mellan den högsta

ledningens krigs- och fredsorganisationer måste uppfyllas genom att orga­

nisationerna ömsesidigt anpassas till varandra.

60

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

3. Totalförsvarets högsta ledning i fred

Försvarsledningsutredningen har grundligt penetrerat frågan om vilka

krav, som i fred måste ställas på totalförsvarets högsta ledning. För egen

del ansluter jag mig i allt väsentligt till vad utredningen anfört härom och

vill endast uttala följande. Efter att ha studerat utredningens redovisning

vill jag framhålla, att den samordning av totalförsvarsverksamheten som

kräves inom högsta ledningen icke får inskränka sig till ett sammanjäm-

kande av skilda ståndpunkter och intressen i redan akuta beslutssituatio­

ner. Verksamheten måste därjämte ha en mera aktiv prägel. Sålunda är det

nödvändigt att fortlöpande undersöka, vilka samordningsbehov som kan

vara för handen eller på längre sikt förutses uppkomma men som icke ännu

tagit sig uttryck i aktuella ärenden, samt att taga initiativ för tillgodoseende

av dylika behov. Det sagda gäller inom alla de tre verksamhetsområden som

särskilt angivits av försvarsledningsutredningen, nämligen krigsplanlägg-

ning, budgetarbete och lagstiftning. Försvarsledningsutredningens fram­

ställning av nuvarande organisation och verksamhetsformer, hl. a. redo­

görelsen för försvarsfunktionernas fördelning på olika departement, finner

jag tydligt visa behovet av organisatoriska anordningar som underlättar den

nödvändiga samordningen departementen emellan. I detta sammanhang vill

jag understryka, att även om samordningen till någon del skulle kunna un­

derlättas genom överföring av enstaka myndigheter från ett departement

till ett annat, myndigheter av betydelse för totalförsvaret likväl under alla

förhållanden kommer att vara fördelade på praktiskt taget alla departement.

Samordning inom Kungl. Maj:ts kansli

Försvarsledningsutredningen har framhållit att — på grund av de för­

hållanden som nyss angivits — de största samordningsproblemen för när­

varande torde föreligga inom regeringen och dess kansli. Jag ansluter mig

till denna uppfattning, eftersom jag anser att totalförsvarsfrågornas upp­

delning mellan samtliga departement och dessa ärendens vikt otvivelaktigt

skapar behov av en ordning, som så långt det är möjligt säkerställer att re­

61

geringens verksamhet på detta område samordnas och inordnas under en

enhetlig grundsyn, att en från denna utgångspunkt riklig avvägning av

resurser och insatser sker mellan totalförsvarets olika grenar samt att to-

talförsvarsaspekten över huvud beaktas inom Kungl. Maj :ts kansli. Detta

behov har visserligen redan förut uppmärksammats och bl. a. lett till att

inom statsrådsberedningen inrättats en mindre organisation med ett par

befattningshavare för att biträda ett konsultativt statsråd med handläggning

av vissa hithörande frågor. Som utredningen framhållit är denna anord­

ning emellertid helt otillräcklig för att ge de erforderliga garantierna, sär­

skilt som organisationen i fråga i huvudsak icke har att ta befattning med

ärenden som rör det militära försvaret.

De nyss mer allmänt angivna uppgifterna beträffande totalförsvaret, som

sålunda kräver särskilda åtgärder inom Kungl. Maj :ts kansli, hänför sig som

förut anmärkts till tre konkreta områden, nämligen budgetarbete, krigs­

planläggning och lagstiftning. På det förstnämnda området gäller det

bl. a. att samordna budgetarbetet i fråga om totalförsvaret, såväl i stort som

vad gäller enskilda, av varandra beroende anslag inom olika huvudtitlar

m. m., samt åstadkomma en med den strategiska grundsynen överensstäm­

mande avvägning mellan totalförsvarets komponenter. Det sagda äger till-

lämpning även för åtskilliga löpande ärenden inom skilda departement, som

har betydelse för totalförsvaret i dess helhet och som därför kräver insatser

av samordningskaraktär. Sådana ärenden kan avse exempelvis materiel-

anskaffning eller skyddsrumsbyggande. Exempel på uppgifter, som kan

hänföras till krigsplanläggning, avser beredskapen inom totalförsvaret och

därvid främst mobiliserings- och insatsberedskapen, forskning av betydelse

för liera grenar av totalförsvaret och planläggning för riksstyrelsens verk­

samhet i krig.

Jag anser det även böra vara en uppgift av samordningskaraktär att in­

rikta och följa större totalförsvarsövningar. Icke minst betydelsefullt torde

det därvid vara att erfarenheterna från sådana övningar bearbetas och om-

sättes i förutsättningar för nya övningar. Utbildning av riksstyrelsens per­

sonal hör även till dessa typiska samordningsuppgifter som avser krigs­

planläggning. Vad slutligen angår lagstiftning, så kan hit hänföras de upp­

gifter att samordna den administrativa beredskapen som hittills —- jämte

frågor om planläggning för riksstyrelsen i krig — särskilt åvilat den till ett

konsultativt statsråd knutna nuvarande samordningsorganisationen.

För att bereda ärenden av speciell totalförsvarskaraktär och för att verka

för samordning av totalförsvarsverksamheten inom Kungl. Maj :ts kansli

har försvarsledningsutredningen föreslagit en särskild samordningsavdel-

ning, för vars sammansättning redogjorts i det föregående. Detta förslag

har vunnit allmän anslutning från remissmyndigheterna och bestämt till­

styrkts av samtliga som yttrat sig i frågan. För egen del biträder jag utred­

ningens förslag. Enligt min mening är inrättandet av en särskild samord-

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

62

ningsavdelning en grundläggande förutsättning för att den eftersträvade

samordningen skall kunna åstadkommas.

Avdelningens omfattning enligt förslaget har av vissa remissmyndig­

heter ansetts vara för liten, för att de avsedda uppgifterna skall kunna full­

göras på tillfredsställande sätt. Detta gäller bl. a. arbetsområdet utbildning

och övningar. Emellertid finner jag det klokast att vid uppsättandet av den

ifrågavarande arbetsenheten icke gå utöver vad utredningen föreslagit. Jag

återkommer i det följande med förslag beträffande tjänster m. m.

Vad gäller frågorna om vem som inom regeringen närmast skall vara

ansvarig för samordningen av totalförsvaret och om placeringen inom Kungl.

Maj :ts kansli av den särskilda samordningsavdelningen är meningarna de­

lade inom utredningen. Utredningens majoritet har på skäl som återgivits i

det föregående stannat för att försvarsministern skall vara ansvarig för sam­

ordningen av totalförsvaret och att samordningskansliet skall ligga i för­

svarsdepartementet. Åtskilliga remissinstanser har anslutit sig till denna

uppfattning. I flertalet yttranden förordas emellertid i huvudsak den linje,

om vilken en av utredningens ledamöter samt dess militäre sakkunnige och

expert förenat sig, nämligen att ifrågavarande ansvar skall åvila statsminis­

tern samt att kansliet skall placeras i statsrådsberedningen.

För egen del vill jag framhålla, att dessa frågor i huvudsak torde vara

att hänföra till intern arbetsfördelning inom regeringen. Denna arbetsför­

delning kan givetvis Kungl. Maj:t ändra närhelst skäl därtill anses före-

ligga. Med hänsyn till det stora intresse, som remissmyndigheterna m. fl.

visat för dessa frågor, vill jag emellertid här framföra några synpunkter

på dem.

Statsministern är enligt regeringsformen statsrådets främste ledamot.

Han är i denna egenskap huvudansvarig för inriktningen inom alla sär­

skilt betydelsefulla områden av regeringens verksamhet. Detta gäller i fråga

om utrikespolitiken, försvarspolitiken, socialpolitiken, den ekonomiska poli­

tiken, handelspolitiken, kulturpolitiken etc. Statsministern är likaså huvud­

ansvarig för samordningen i stort av all väsentlig verksamhet; det råder här

icke någon skillnad mellan totalförsvaret och andra samordningsområden.

1 »stora» frågor tar regeringen regelmässigt ställning vid allmän beredning

under statsministerns ordförandeskap. För att kunna ägna sig åt samtliga

de allmänna och stora frågorna — vilket är statsministerns huvuduppgift

— måste han såvitt möjligt vara befriad från löpande arbetsuppgifter. Detta

hindrar givetvis icke, att han, när så erfordras, periodvis kan ägna huvud­

delen av sin uppmärksamhet åt någon särskild ärendegrupp. En skärpning

av det utrikespolitiska läget kan och bör medföra, att så sker beträffande

totalförsvarsfrågorna. Statsministern torde därvid komma att särskilt följa

de störa dragen av utvecklingen på området och erhålla fortlöpande orien­

teringar om läget.

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

63

De uppgifter i fråga om totalförsvaret som enligt min uppfattning bör

handläggas i Kungl. Maj :ts kansli kan schematiskt indelas i två huvud­

grupper, nämligen ett fåtal större frågor av väsentlig och principiell bety­

delse, vilka måste behandlas vid allmän beredning under statsministerns

ordförandeskap, och övriga frågor, i vilka endast gemensam beredning mel­

lan berörda departement, eventuellt mellan cheterna för dessa, erfordras,

varvid självfallet även den förut berörda samordningsavdelningen måste

kopplas in. Hit hör också ärenden, som nämnda avdelning skall svara

för i första hand. Handläggningen av sistnämnda grupp frågor torde icke

sällan föranleda att chefen för samordningsavdelningen måste föredra ett

ärende eller anmäla problem inför ett inom regeringen närmast ansvarigt

statsråd. Även om en hel del frågor bör kunna lösas på tjänstemannaplanet

efter samråd mellan ledande befattningshavare i de berörda departemen­

ten och i samordningsavdelningen — vilket bör eftersträvas — torde det

nämligen från tid till annan vara nödvändigt att en regeringsledamot med

särskild uppgift att företräda samordningsintresset engageras. Av vad nu

anförts om dessa uppgifters karaktär och med beaktande av de ytterligare

skäl som civilbefälhavaren i IV civilområdet framlagt i sitt remissyttrande,

synes det icke möjligt att statsministern inom regeringen regelmässigt full­

gör nämnda funktion och handhar de förut angivna »löpande» samordnings­

uppgifterna inom totalförsvaret.

Den allmänna arten av dessa uppgifter i förening med det militära för­

svarets särskilda inriktning på krigsförberedelsearbete och därefter avpas­

sade organisation samt den dominerande roll som denna totalförsvarsgren

har bl. a. som den utan jämförelse största och mest kostnadskrävande

komponenten inom totalförsvaret gör, att det i stället måste anses lämp­

ligast att uppgifterna inom regeringen närmast handhaves av försvars­

ministern. Samordningen av den administrativa beredskapen bör dock lik­

som hittills ankomma på ett av de konsultativa statsråd, som har juridiska

och administrativa uppgifter.

I detta sammanhang vill jag understryka att den nu förordade ordningen

självfallet inte innebär, att övriga statsråd befrias från det ansvar, som de i

egenskap av departementschefer eller eljest såsom företrädare för vissa

verksamhetsgrenar har för olika delar av totalförsvaret och för dessa delars

anpassning till totalförsvaret i övrigt. Hithörande frågor kommer att hand­

läggas som förut, dock med den ändringen att de även i fall, där så ej nu

sker, skall beredas gemensamt med försvarsministern och härvid prövas på

samordningsavdelningen.

Vad gäller frågan om denna avdelnings placering torde en departemental

anknytning vara avgjort att föredraga framför ett inordnande i statsråds­

beredningen, alldeles oavsett vilket statsråd som inom regeringen anför­

tros samordningsuppgiften. Av det anförda framgår emellertid att avdel­

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

64

ningen bör lyda under försvarsministern och ingå i försvarsdepartementet,

där de flesta och största samordningsfrågorna blir aktuella och där god

kontakt således erhålles med den levande försvarsverksamheten.

Jag vill icke underlåta att — vilket även försvarsledningsutredningen har

gjort —- framhålla en nackdel som kan vara förenad med den här skisserade

arbetsordningen. Försvarsministern kan synas få en känslig dubbelställning

som främste företrädare för en huvudgren inom totalförsvaret och samtidigt

ansvarig för samordningen inom hela totalförsvaret. Donna nackdel måste

emellertid tagas, då det icke finnes några andra alternativ som är lämpligare

eller över huvud taget möjliga.

Ett relativt stort antal remissmyndigheter har framfört uppfattningen, att

förslaget medför en så bristande överensstämmelse mellan freds- och krigs­

organisation, att detta skulle innebära en svaghet. Med anledning härav vill

jag framhålla följande. Samordningsavdelningen skall i såväl fred som krig

syssla uteslutande med frågor rörande samordning av totalförsvaret; att

avdelningen — som givetvis även i fred kommer att ha goda kontakter med

statsministern — vid övergång till krigsorganisation ställes till statsminis­

terns omedelbara förfogande, innebär från organisatorisk synpunkt en så

liten förändring, att den icke har någon praktisk betydelse. I fråga om stats­

ministerns befattning med totalförsvarsfrågorna i fred är det uppenbart,

att statsministern alltid måste följa utvecklingen i stort inom ett för na­

tionen så vitalt område som totalförsvaret. Jag har tidigare anfört, att även

om försvarsministern inom regeringen och under statsministern i fred har

ansvaret för samordningen, man måste förutsätta att frågor av väsentlig och

principiell betydelse behandlas i allmän beredning under statsministerns ord­

förandeskap. Kontakt med totalförsvarsfrågorna kommer statsministern

också att ha genom att han — som jag ämnar föreslå i det följande — funge­

rar som ordförande i försvarsrådet.

I anslutning till det sagda vill jag framlägga några synpunkter på sam-

ordningsavdelningens uppgifter och verksamhetsformer. Det finns enligt

min mening anledning att räkna med att den allmänna uppgiften — att

verka för samordning mellan totalförsvarets komponenter — vid och efter

övergång till krigsorganisation kommer att få fullgöras i former, som

ganska mycket avviker från de under fredsförhållanden tillämpade. Under

fredsförhållanden skall avdelningen sträva efter att överblicka krigsförbe­

redelsearbetet över hela fältet, i den omfattning samordningsuppgiften krä­

ver, och ingripa där det befinnes påkallat. Den skall bl. a. verka för att

lämpliga decentraliseringsåtgärder förberedes och att myndigheterna äger

erforderlig kännedom om varandras avsedda organisation och verksamhet

under krigsförhållanden. Ju längre avdelningen under fredstid har kunnat

komma i dessa hänseenden, desto mera kan samordningen av de olika total-

försvarskompenenternas handlande vid och närmast efter krigsorganisering

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

65

väntas vara präglad av en automatik, som minskar behovet av särskilda åt­

gärder från avdelningens sida. Under krigsförhållanden torde — åtminstone

i vissa lägen — beredningsformerna i Kungl. Maj :ts kansli bli väsentligt

annorlunda än i fred, och direkta föredragningar inför regeringen eller stats­

ministern torde i stor utsträckning komma att göras av totalförsvarsgrenar­

nas chefer. Den väsentliga betydelsen av samordningsavdelningen under dy­

lika förhållanden torde vara, att regeringen i den har tillgång till en kärna

av personer, vilka genom inriktning, kunskaper och erfarenheter är särskilt

lämpade att sättas in på speciella samordningsuppgifter som anmäler sig,

eventuellt såsom ledare av arbetsgrupper ur Kungl. Maj :ts kansli och total-

försvarsmyndigheter. Vilken ställning avdelningen som sådan har i depar-

tementsorganisationen har därvid, som jag redan framhållit, ingen nämn­

värd betydelse.

Uppmärksamhet bör ägnas även den möjligheten, alt ett skärpt läge, som

kräver omfattande beredskapsåtgärder inom totalförsvarets olika delar men

icke fullständig krigsorganisation, blir bestående under relativt lång tid.

Även i ett sådant läge torde statsministern få ägna en betydande del av sina

krafter åt totalförsvaret och därvid direkt biträdas av samordningsavdel­

ningen. Ehuru behovet av kanslimässiga samordningsåtgärder därvid torde

vara större än vid totalmobilisering, är å andra sidan tidsfaktorn icke lika

avgörande. Icke heller vid en dylik händelseutveckling synes därför samord-

ningsavdelningens fredstida placering i försvarsdepartementet innebära

någon svaghet.

En särskild fråga är civilbefälhavarnas ställning i förhållande till sain-

ordningsministern och samordningsavdelningen. Försvarsledningsutredning-

en har föreslagit att samordningsministern skall vara huvudman för civil­

befälhavarna och att ärenden rörande civilbefälhavarna skall beredas inom

samordningsavdelningen. Civilbefälhavarna är järnte länsstyrelserna våra

mest totalförsvarsbetonade ledningsorgan; deras samordnande uppgifter

innefattar hela den civila sektorn av totalförsvaret. De har således utan tve­

kan en funktionell anknytning till samordningsavdelningen och samord­

ningsministern och måste i fråga om t. ex. större totalförsvarsövningar,

ärenden rörande civilbefälhavarnas befogenheter m. m. sortera under den

sistnämnde. Civilbefälhavarnas starka fredsmässiga, administrativa anknyt­

ning till länsstyrelserna medför emellertid att de enligt min mening även i

fortsättningen i administrativt hänseende bör lyda under inrikesdeparte­

mentet. Efter en eventuell departementsreform eller eljest sedan erfaren­

heter vunnits av nu föreslagen ordning kan denna fråga dock komma i ett

annat läge.

Civilförsvarets och vissa andra organisationers departementstillhörighet

Flertalet remissmyndigheter, som yttrat sig i denna fråga, har avstyrkt

att civilförsvaret och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar överfö­

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

66

res till försvarsdepartementet. Beträffande statens signalskyddsnämnd har

flertalet tillstyrkt ett överförande. För egen del anser jag mig icke nu höra

framlägga några förslag i ämnet. De nu väckta överföringsfrågorna torde få

upptagas till behandling senare.

Utredningens förslag rörande försvarsråd

Utredningens förslag om inrättandet av ett försvarsråd för samordning

av verksamheten inom regeringen med verksamheten inom de centrala myn­

digheterna, främst genom ömsesidiga orienteringar, biträder jag. Jag finner

det naturligt, att statsministern — såsom ytterst ansvarig för samordningen

inom totalförsvaret — skall fungera som ordförande i försvarsrådet, liksom

även att försvarsministern skall inträda som ordförande vid förfall för

statsministern. Vad gäller frågan om vilka myndigheter som skall vara fast

representerade i rådet, synes en mindre ökning böra ske i förhållande till

utredningens förslag. Det torde böra ankomma på Kungl. Maj :t att när­

mare besluta härom.

Jag vill tillägga, att tjänstgöringen som sekreterare i försvarsrådet, vil­

ken enligt förslaget skall fullgöras av chefen för den särskilda samordnings-

avdelningen, vidgar avdelningens möjligheter till kontakt med de cen­

trala myndigheterna och ger den god kännedom om aktuella problem. Jag

anser detta vara en rationell anordning.

Samordning av verksamheten inom riksdagen och av verksamheten inom

regeringen med verksamheten inom riksdagen

Jag vill i denna fråga erinra om att förslag om en permanent, rådgivande

kommitté med parlamentarisk anknytning — i fortsättningen kallad för-

svarsnämnd — under många år varit föremål för diskussion i riksdagen

och i den allmänna debatten. Uppgifterna för en sådan nämnd har som re­

gel ansetts vara att följa försvarsfrågornas utveckling och överlägga om för-

svarsproblem. Vissa förslagsställare har ansett en permanent försvarsnämnd

i viss mån kunna ersätta de med relativt jämna mellanrum inkallade, till­

fälliga försvarsutredningarna. Senast vid 1961 års riksdag väcktes fyra mo­

tioner i berörda fråga, två i vardera kammaren. Sålunda hemställde herrar

Ewerlöf m. fl. och Hjalmarson m. fl. i två likalydande motioner (I: 188 och

11:289) att direktiven för 1960 års försvarsledningsutredning måtte kom­

pletteras så att utredningen finge i uppdrag att överväga och framlägga för­

slag till ett totalförsvarsråd eller en totalförsvarsnämnd med stark parla­

mentarisk anknytning. Vidare hemställde herrar Torsten Andersson m. fl.

och Lars Eliasson m. fl. i två likalydande motioner (I: 385 och II: 448) om

utredning av möjligheterna att genom tillskapande av en permanent för­

svarsnämnd eller försvarsberedning bättre tillgodose riksdagens behov av

fortlöpande information om och bevakning av totalförsvarets utveckling och

behov.

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

67

Statsutskottet erinrade i sitt utlåtande (1961: 146) om att departements­

chefen i Kungl. Maj :ts av 1961 års riksdag godkända proposition nr 109 an­

gående ny organisation av krigsmaktens högsta ledning hade förutsatt, att

frågan om ett försvarsråd eller en försvarsnämnd komme att behandlas i

den påbörjade andra etapp av försvarsledningsutredningens arbete, som av-

såge totalförsvarsledningen, och föreslog därför att motionerna icke skulle

föranleda någon riksdagens åtgärd. Riksdagen beslöt i överensstämmelse

med utskottets förslag.

Försvarsledningsutredningen har efter ett närmare studium av proble­

men anfört som sin mening, att övervägande skäl talar mot en nämnd med

här avsedd sammansättning. För egen del ansluter jag mig till utredningens

uppfattning i denna fråga. Riksdagens ställningstagande till totalförsvars­

frågorna bör enligt min mening förberedas genom de ordinarie utskotten,

och den utförligare och tidigare information för ledamöter av riksdagen,

som man har velat vinna med en försvarsnämnd, kan lämnas på annat sätt

än genom tillskapandet av ett nytt organ med ställning mellan Kungl. Maj :t

och riksdagen.

Vad gäller den av försvarsledningsutredningen väckta tanken att omorga­

nisera utrikesutskottet till ett kombinerat utrikes- och försvarsutskott samt

att på motsvarande sätt bilda en utrikes- och försvarsnämnd av utrikes­

nämnden, vill jag anföra följande. De inbördes sammanhanget mellan ut­

rikespolitik och totalförsvar ligger i öppen dag — totalförsvaret skall ut­

göra ett stöd för utrikespolitiken och skapa största möjliga handlingsfrihet

för denna. Det förekommer också redan nu att orientering i allmänna för­

svarspolitiska frågor lämnas vid utrikesnämndens sammanträden i anslut­

ning till någon utrikespolitisk fråga, vilken då är den initierande, och jag är

för min del beredd att medverka till att så sker i ökad omfattning. Jag anser

mig f. n. dock icke kunna ta ställning till huruvida det är erforderligt eller

lämpligt med en utvidgning i detta hänseende av utrikesutskottets och ut­

rikesnämndens i grundlagen angivna kompetensområden. En omvandling av

utrikesutskottet till ett försvarsutskott i den meningen att bland annat

IV huvudtiteln skulle behandlas inom detta, synes mig knappast vara ända­

målsenlig.

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

4. Totalförsvarets centrala ledning

Organisation och verksamhet i krig

Vad försvarsledningsutredningen anfört i fråga om krav på totalförsva­

rets centrala ledning i krig kan jag i allt väsentligt ansluta mig till. I fråga

om arbetsformer m. m. för den centrala ledningen anser jag det vara ange­

läget med en för myndigheterna gemensam krigsinstruktion eller liknande

författning, som reglerar bl. a. myndigheternas samarbetsformer och ut­

nyttjandet av gemensamma sambandsmedel. Det bör ankomma på den av

68

mig föreslagna särskilda samordningsavdelningen att närmare överväga de

problem som sammanhänger med de centrala myndigheternas organisation

och arbetsordning in. m. i krig, varför jag f. n. icke framlägger några kon­

kreta förslag härom.

Vad gäller utredningens förslag att vissa centrala myndigheter i krig bör

ges ökade befogenheter gentemot civilbefälhavare och länsstyrelser, vill jag

framhålla att detta är en komplicerad fråga, som bl. a. beror av i vilken om­

fattning Kungl. Maj :ts och de centrala myndigheternas befogenheter kan

decentraliseras till de regionala myndigheterna. Jag delar helt försvarsled-

ningsutredningens uppfattning, att ett villkor för att i förhållande till nu­

läget ökade befogenheter skall ges åt vissa centrala myndigheter är, att led­

ningsverksamheten i central instans samordnas de olika myndigheterna

emellan, och anser att frågan bör avgöras först sedan möjligheterna härtill

har klarlagts.

Organisation och verksamhet i fred

Jag har ingenting att erinra mot de synpunkter som försvarsledningsut-

redningen framfört i fråga om krav, som i fred bör ställas på totalförsvarets

centrala ledning. Jag vill för egen del framhålla att en tillfredsställande sam­

ordning av totalförsvaret är en så komplicerad ledningsfråga, att ett slut­

ligt avgörande i högsta instans inom flera områden förutsätter eu nära sam­

ordning redan i central instans.

Jag är väl medveten om att ett nära samarbete redan nu förekommer mel­

lan totalförsvarets centrala myndigheter och att dessa själva vidtagit olika

åtgärder för att främja samverkan. Jag anser det emellertid vara angeläget,

att Kungl. Maj:t tillskapar fasta former för denna samverkan, och anslu­

ter mig till utredningens förslag om inrättandet av en chefsnämnd med i

huvudsak de uppgifter som föreslagits av utredningen. I motsats till utred­

ningen anser jag dock icke att endast i försvarsrådet ingående myndigheter

bör vara representerade, utan är av den uppfattningen att i chefsnämnden

kan och bör ingå cheferna för ytterligare ett antal myndigheter. Det bör som

utredningen föreslagit tillkomma Kungl. Maj :t att förordna om ordförande,

medan verksamhetens utformning bör ankomma på nämnden själv. Som

sekreterare bör förordnas chefen för den tidigare nämnda samordningsav­

delningen, vilket enligt min mening ger denna avdelning goda möjligheter

att följa verksamheten i central instans. I vilken utsträckning nämnden skall

ersätta vissa nu befintliga samverkansorgan med chefsrepresentation sy­

nes böra avgöras av Kungl. Maj :t, som också i övrigt bör utfärda närmare

bestämmelser för chefsnämndens organisation och uppgifter.

Sjuk- och veterinärvårdens centrala ledning

Med hänsyn till att remissbehandling f. n. pågår av betänkandet »Läka­

ren i totalförsvaret» — avgivet av 1959 års utredning rörande utbildning av

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

69

värnpliktiga läkare m. m. -— och att 1959 års utredning rörande den för-

svarsmedicinska forskningen förväntas framlägga sitt betänkande inom

kort, är jag f. n. icke beredd förelägga riksdagen några förslag i denna fråga.

Jag avser att, så snart erforderligt underlag föreligger, lämna en redogörel­

se för hela denna fråga och i detta sammanhang även närmare redovisa

försvarsledningsutredningens förslag och remissmyndigheternas yttranden

häröver.

Kungl. Maj. ts proposition nr 108 år 1962

5. Medelsbehovet för budgetåret 1962/63 under anslaget Försvarsdepartementet:

Avlöningar

Ifrågavarande anslag är för innevarande budgetår uppfört med ett belopp

av 1 540 000 kr. I årets statsverksproposition (bil. 6, punkt 1) har Kungl.

Maj :t föreslagit riksdagen att, i avbidan på särskild proposition i ämnet,

till Försvarsdepartementet: Avlöningar för budgetåret 1962/63 beräkna ett

förslagsanslag av 1 550 000 kr.

Jag får nu framlägga slutligt förslag rörande medelsbehovet under före­

varande anslag för nästa budgetår.

I det föregående har jag anslutit mig till försvarsledningsutredningens

förslag, att en särskild avdelning för samordning i totalförsvarsfrågor skall

ingå i försvarsdepartementet. Jag föreslår att för avdelningen inrättas tjäns­

ter för en avdelningschef i Br 4, en byrådirektör i Ae 26 (för ärenden rörande

totalförsvarsövningar m. in.) och ett kanslibiträde i Ae 7.

För samordningsavdelningen erfordras vidare en byråchef i Br 2 (för

allmänna frågor och samordning av budgetärenden), en sakkunnig för

ärenden rörande administrativ beredskap samt en befattningshavare för

ärenden rörande riksstyrelsens krigsorganisation m. m. De båda sistnämnda

synes böra vara avlönade med arvode. Medel för att bestrida kostnaderna

för den sakkunnige bör beräknas under den i staten för förevarande anslag

uppförda anslagsposten till expertis och tillfällig arbetskraft. Beträffande

övriga nu nämnda personalbehov vill jag erinra om att i statsrådsbered­

ningen f. n. finnes en byråchefstjänst i Br 2, avsedd för handläggning av

ärenden rörande samordning av beredskapsplaneringen in. m., samt att

under statsrådsberedningens avlöningsanslag beräknats medel — 38 000 kr.

— för bestridande av kostnaderna för expertis m. m. för samma ändamål.

Ifrågavarande tjänst och medelsanvisning har tagits i beräkning vid äskan­

det i årets statsverksproposition (bil. 4, punkt 1) av medel för nästa bud­

getår under anslaget Statsrådsberedningen: Avlöningar. Under förutsätt­

ning att riksdagen icke har något att erinra däremot torde byråchefstjänsten

och det för expertis avsedda beloppet under nästa budgetår få tagas i

anspråk för försvarsdepartementets samordningsavdelning. Förslag om de­

ras överförande till försvarsdepartementets avlöningsanslag bör föreläg­

gas 1963 års riksdag.

I fråga om försvarsdepartementets personalorganisation i övrigt får jag

anföra följande.

Författningsarbetet vid departementets lagbyrå tilltar i omfattning. Här­

till bidrar bl. a. de pågående störa omorganisationerna inom krigsmakten,

som berör praktiskt taget alla områden och icke minst ledningsförhållan-

dena. Den granskning av i kommandoväg utfärdade reglementen m. m.,

som bedrives vid lagbyrån, tenderar också att öka. Jag föreslår därför att

byrån ombildas till rättsavdelning, varvid den nuvarande tjänsten som

byråchef för lagärenden i Br 2 utbytes mot en tjänst som chef för rättsav­

delning i Br 4.

En för fjärde byrån avsedd tjänst för förste kanslisekreterare i Ao 23 bör

utbytas mot tjänst för byrådirektör i Ao 26. Vidare bör en tjänst för ama­

nuens i reglerad befordringsgång utbytas mot förste kanslisekreterartjänst

i Ae 23, varjämte en tjänst för kontorist i Ae 9 bör ordinariesättas.

Jag beräknar medel under anslaget för de tjänsteutbyten vid departe­

mentet, som beslutats på förslag i årets statsverlcsproposition (bil. 2).

Anslagsposterna till avlöningar till ordinarie tjänstemän och till arvoden

till pensionerad personal i arvodesbefattningar torde med hänsyn till be­

lastningen kunna nedräknas med vardera 5 000 kr.

Med beaktande av det nu anförda samt av resultaten av 1961 års löne­

rörelse m. m. beräknar jag förevarande anslag till 1 675 000 kr.

Åberopande det anförda hemställer jag, att Kungl. Maj :t måtte föreslå

riksdagen att

a) bemyndiga Kungl. Maj :t att vidtaga de ändringar i per­

sonalförteckningen för försvarsdepartementet, som föranle-

des av vad jag föreslagit i det föregående;

b) fastställa följande avlöningsstat för försvarsdeparte­

mentet att tillämpas tills vidare från och med budgetåret

1962/63:

Avlöningsstat

1. Avlöningar till departementschefen

2. Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslags­

vis ...................................................................................

3. Arvoden till pensionerad personal i arvodesbe­

fattningar, förslagsvis ...........................................

4. Arvoden och särskilda ersättningar, bestämda

av Kungl. Maj :t, förslagsvis..................................

5. Ersättningar till expertis och tillfällig arbets­

kraft, förslagsvis........................................................

6. Avlöningar till övrig icke-ordinarie personal

7. Rörligt tillägg, förslagsvis......................................

8. Kompensation för höjda folkpensionsavgifter,

förslagsvis .................................................................

70

Kungl. Maj.ts proposition nr 108 år 1962

51 000

745 000

65 000

2 280

168 000

285 000

338 720

20 000

Summa kr. 1 675 000

71

c) till Försvarsdepartementet: Avlöningar för budgetåret

1962/63 anvisa ett förslagsanslag av 1 675 000 kr.

Med bifall till vad föredragande departementsche­

fen sålunda med instämmande av statsrådets övri­

ga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj :t Ko­

nungen att till riksdagen skall avlåtas proposition

av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Åke Lindwall

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

72

Kungl. Maj:ts proposition nr 108 år 1962

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sid.

I.

Inledning .................................................................................................................... 3

II.

Vissa utgångspunkter och riktlinjer ................................................................... 4

III. Totalförsvarets högsta ledning i krig ............................................................... 11

IV. Totalförsvarets högsta ledning i fred

1. Krav på totalförsvarets högsta ledning........................................................... 16

2. Nuvarande organisation och verksamhet .................................................. 21

3. Utländska förhållanden och tendenser ...................................................... 26

4. Sammanfattning av försvarsledningsutredningens förslag ...................... 28

5. Utredningens förslag rörande samordning inom regeringen och dess

kansli ............................................................................................................... 29

6. Utredningens förslag rörande överförande till försvarsdepartementet av

civilförsvaret, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och sta­

tens signalskyddsnämnd ............................................................................... 43

7. Utredningens förslag rörande försvarsråd .............................................. 45

8. Utredningens synpunkter på samordning av verksamheten inom riksda­

gen och av verksamheten inom regeringen med verksamheten inom

riksdagen ........................................................................................................... 48

V.

Totalförsvarets centrala ledning

1. Krav på totalförsvarets centrala ledning .................................................. 49

2. Nuvarande organisation och verksamhet samt utredningens förslag

utom i fråga om ledningen av sjuk- och veterinärvården .............. 52

3. Utredningens förslag i fråga om sjuk- och veterinärvården .................. 58

VI. Departementschefen ............................................................................................... 58

1. Vissa utgångspunkter och riktlinjer............................................................... 59

2. Totalförsvarets högsta ledning i krig ........................................................... 59

3. Totalförsvarets högsta ledning i fred ....................................................... 60

4. Totalförsvarets centrala ledning ................................................................... 67

5. Medelsbehovet för budgetåret 1962/63 under anslaget Försvarsdeparte-

tet: Avlöningar ............................................................................................... 69

IDUNS TRYCKERI. ESSELTE. STHLM 62

201449