2

Den nuvarande föreskriften i utlänningslagen att arbetstillstånd alltid

skall avse visst slag av arbete (yrkesbegränsas) föreslås bli ändrad så att

arbetstillstånd skall kunna meddelas utan sådan begränsning. Vidare före­

slås att narkotikamissbruk liksom f. n. alkoholmissbruk skall kunna föran­

leda utvisning.

Ändringarna i medborgarskapslagen innebär att beslutanderätten i bl. a.

naturalisationsärenden förs över från Kungl. Maj :t till den centrala utlän-

ningsmyndigheten. Mot denna myndighets beslut i medborgarskapsärende

skall besvär kunna föras hos Kungl. Maj :t. Dessutom skall myndigheten

kunna hänskjuta medborgarskapsärende till Kungl. Maj :t för avgörande,

om det föreligger särskilda skäl, t. ex. att ärendet har påtagliga utrikes­

politiska aspekter eller på annat sätt är av särskilt grannlaga natur eller

är av principiell betydelse.

Ändringarna i utlänningslagen och medborgarskapslagen föreslås träda i

kraft den 1 juli 1969.

Härutöver föreslås i propositionen ett par formella ändringar i lagen om

polisregister m. m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

(Nuvarande lydelse)

ej, utan att utlänningsnämndens ytt­

rande inhämtats, meddelas för läng­

re tid än ett år eller förlängas utöver

nämnda tid. Finner nämnden att in­

skränkningen i utlänningens rätt att

välja vistelseort icke är behövlig,

skall frågan härom underställas

Konungen.

12

(Föreslagen lydelse)

utan att utlänningsnämndens yttran­

de inhämtats, meddelas för längre

tid än ett år eller förlängas utöver

nämnda tid. Finner nämnden att in­

skränkningen i utlänningens rätt att

välja vistelseort icke är behövlig,

skall frågan härom underställas

Konungen.

a §.

I beslut som avses i 12 § första

stycket skall grunden för beslutet

angivas och upplysning meddelas,

huruvida utlänningen får överklaga

beslutet. Äger han klaga, skall i be­

slutet givas till känna, vad han där­

vid har att iakttaga. Utskrift av be­

slutet skall tillställas utlänningen så

snart det kan ske.

16

Arbetstillstånd skall meddelas för

viss tid och avse visst slag av arbete.

Det må förbindas med de föreskrifter

som finnas erforderliga. Arbetstill­

stånd må återkallas, om särskilda

skäl äro därtill.

Arbetstillstånd skall meddelas för

viss tid. Det må avse visst slag av ar­

bete och förbindas med de övriga fö­

reskrifter som finnas erforderliga.

Arbetstillstånd må återkallas, om

särskilda skäl äro därtill.

Arbetstillstånd meddelas------- - — centrala utlänningsmyndigheten.

Vid handläggning —----------—---------—-----------inom verksamhetsområdet.

23 §.

Beslut om förpassning meddelas,

efter utlänningsnämndens hörande,

av den centrala utlänningsmyndighe­

ten; föreligger utresebeslut, erford­

ras dock icke att utlänningsnämnden

yttrar sig i ärendet.

Beslut om förpassning meddelas,

efter utlänningsnämndens hörande,

av den centrala utlänningsmyndighe­

ten. Föreligger beslut som avses i

12 § första stycket, erfordras dock

icke att utlänningsnämnden yttrar

sig i förpassningsärendet.

6

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

(Nuvarande lydelse)

han icke må uppehålla sig utanför

viss ort, viss kommun eller visst

landsfiskalsdistrikt, straffes med

fängelse i högst sex månader eller,

där omständigheterna äro mildrande,

med dagsböter.

71

Konungen meddelar bestämmelser

om hemsändande av utlänning, som

faller fattigvården till last eller om-

händertages j ämlikt barnavårdslagen

eller sinnessjuklagen och som icke är

politisk flykting.

Efter avtal---------------------

Om utlämning —---- --------

(Föreslagen lydelse)

han icke må uppehålla sig utanför

viss ort, viss kommun eller visst

polisdistrikt, straffes med fängelse i

högst sex månader eller, där omstän­

digheterna äro mildrande, med dags­

böter.

§•

Konungen meddelar bestämmelser

om hemsändande av utlänning, som

erhåller socialhjälp eller omhänder-

tages jämlikt barnavårdslagen, la­

gen om beredande av sluten psykia­

trisk vård i vissa fall eller 35 § lagen

angående omsorger om vissa psy­

kiskt utvecklingsstörda och som icke

är politisk flykting.

— av avtalet.

------- särskilt stadgat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1969. Äldre bestämmelser äger dock

alltjämt tillämpning på ärende om uppehållstillstånd som anhängiggjorts

före ikraftträdandet.

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

(Nuvarande lydelse)

gare, bestämmer Konungen huru­

vida naturalisationen skall omfatta

även sökandens ogifta barn under

aderton år.

8

:

Svensk medborgare, som är född

utom riket samt aldrig här haft

hemvist och ej heller uppehållit sig

här under förhållanden som tyda på

samhörighet med Sverige, förlorar

sitt svenska medborgarskap, när

han fyller tjugutvå år. På dessför­

innan gjord ansökan må dock Ko­

nungen medgiva att medborgarska­

pet bibehålies.

När någon---------------- -----------------

(Föreslagen lydelse)

graf upptages till svensk medbor­

gare, bestämmer den centrala utlän-

ningsmyndigheten, huruvida natu­

ralisationen skall omfatta även sö­

kandens ogifta barn under aderton

år.

-1)

Svensk medborgare, som är född

utom riket samt aldrig här haft hem­

vist och ej heller uppehållit sig här

under förhållanden som tyda på

samhörighet med Sverige, förlorar

sitt svenska medborgarskap, när han

fyller tjugutvå år. På dessförinnan

gjord ansökan må dock den centrala

utlänningsmyndigheten medgiva att

medborgarskapet bibehålies.

— svensk medborgare.

9§.

Konungen må på ansökan befria

den som är eller önskar bliva ut­

ländsk medborgare från hans

svenska medborgarskap. Är sökan­

den ej redan utländsk medborgare,

skall som villkor för befrielsen stad­

gas, att han inom viss tid förvärvar

medborgarskap i annan stat.

Den centrala utlänningsmyndig­

heten må på ansökan befria den som

är eller önskar bliva utländsk med­

borgare från hans svenska medbor­

garskap. Är sökanden ej redan ut­

ländsk medborgare, skall som vill­

kor för befrielsen stadgas, att han

inom viss tid förvärvar medborgar­

skap i annan stat.

9 a §.

Om särskilda skäl föreligga, äger

den centrala utlänningsmyndighe­

ten överlämna ärende som avses i

6 §, 8 § första stycket eller 9 § till

Konungen för avgörande.

1 I prop. 1968:128, som ännu inte behandlats av riksdagen, föreslås 8 § andra stycket få

ändrad lydelse.

10

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

3) Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 3 och 5 §§ lagen den 9 april 1965 (nr 94) om

polisregister m. m.

Härigenom förordnas, att 3 och 5 §§ lagen den 9 april 1965 om polisre­

gister m. m. skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

3 §•

Utdrag av--------------- -------------------- göres av

1. justitiekansler^ riksdagens om- 1. justitiekanslern, riksdagens om­

budsmän, rikspolisstyrelsen, statens budsmän, rikspolisstyrelsen, den

utlänningskommission, länsstyrelse, centrala

utlännings myndigheten,

polischef eller allmän åklagare;

länsstyrelse, polischef eller allmän

åklagare;

2. annan myndighet — —---------------------- — — upplysningen meddelas.

5 §.

Rikspolisstyrelsen må, enligt fö­

reskrifter som Konungen utfärdar,

i tryck eller på annat lämpligt sätt

mångfaldiga och till länspolische­

ferna, polischeferna, statens utlän­

ningskommission samt poliscentra­

lerna i Danmark, Finland och Norge

sända sammanställningar av uppgif­

ter från polisregister om domar, be­

slut, anstaltsvistelser, avlägsnanden

ur riket och andra förhållanden av

betydelse för brottsbekämpandet i

fråga om personer som gjort sig skyl­

diga till svår eller vanemässig brotts­

lighet eller asocialitet.

Rikspolisstyrelsen må, enligt före­

skrifter som Konungen utfärdar, i

tryck eller på annat lämpligt sätt

mångfaldiga och till länspolischefer­

na, polischeferna, den centrala ut­

lännings myndigheten samt poliscen­

tralerna i Danmark, Finland och

Norge sända sammanställningar av

uppgifter från polisregister om do­

mar, beslut, anstaltsvistelser, avlägs­

nanden ur riket och andra förhål­

landen av betydelse för brottsbekäm­

pandet i fråga om personer som gjort

sig skyldiga till svår eller vanemäs­

sig brottslighet eller asocialitet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1969.

Kungl. Maj.ts proposition nr 158 år 1968

11

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans

Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i stats­

rådet på Stockholms slott den 4 oktober 1968.

Närvarande:

Statsråden

A

ndersson

, L

ange

, K

ling

, J

ohansson

, H

olmqvist

, A

spling

,

P

alme

, S

ven

-E

ric

N

ilsson

, L

undkvist

, G

ustafsson

, G

eijer

, M

yrdal

,

O

dhnoff

, M

oberg

.

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, anmäler efter

gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändring i

utlännings- och medborgarskapslagstiftningen m. m. och anför.

Inledning

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 1 december 1961 tillkallade

jag den 11 december samma år sex sakkunniga för att utreda utform­

ningen av utlänningskontrollen och därmed sammanhängande frågor. De

sakkunniga1 antog benämningen utlänningsutredningen.

I utredningens uppdrag ingick bl. a. att klarlägga tillämpningen av gäl­

lande bestämmelser om tillstånd för utlänning att vistas och arbeta i Sverige

och om avlägsnande härifrån av icke önskvärd utlänning samt att lägga fram

förslag till generella direktiv i fråga om tillståndsgivningen. Utredningen

har redovisat sitt uppdrag i bl. a. dessa delar i betänkandet »Invandringen.

Problematik och handläggning» (SOU 1967: 18). Enligt utredningens förslag

skall utlänning inte som f. n. kunna vägras tillstånd att vistas i Sverige på

grund av sin vandel. I stället skall möjligheterna att utvisa utlänning här­

ifrån vidgas. Vidare föreslås att fråga om rätt för utlänning att ha arbets-

anställning här skall prövas av arbetsmarknadsstyrelsen och inte som nu av

den centrala utlänningsmyndigheten samt att utlänning skall få rätt att

anföra besvär över avslag på ansökan om arbetstillstånd.

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av riksåklagaren (RÅ),

hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen, styrelsen för inter­

nationell utveckling (SIDA), överbefälhavaren (ÖB), socialstyrelsen, stats­

1 Justitiekansler!! Bengt Lännergren, ordförande, riksdagsledamöterna Bengt Elmgren, Carl-

Erik Hedin, Jan-Ivan Nilsson och Ingrid Segerstedt Wiberg samt expeditionschefen Eskil Hell-

ner. Sedan Elmgren avlidit, tillkallades den 17 maj 1966 riksdagsledamoten Essen Lindahl

som sakkunnig.

12

kontoret, statistiska centralbyrån, centrala folkbokförings- och uppbörds-

nämnden (CFU), skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bo-

stadsstyrelsen, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, arbets­

gruppen för invandrarfrågor, överståthållarämbetet (ÖÄ), länsstyrelserna i

Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Göte­

borgs och Bohus, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs

och Norrbottens län, Svenska landstingsförbundet, Svenska kommunför­

bundet, Svenska stadsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF),

Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation

(TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Sveriges arbets-

ledareförbund (SALF), Statstjänstemannens riksförbund (SR), Sveriges

industriförbund, Centralförbundet för finska föreningar i Sverige, Estniska

kommittén, Esternas representation i Sverige, Sveriges förenade student­

kårer, Sveriges advokatsamfund, Föreningen Norden, sammanslutningen

Individuell människohjälp, Nordiska rådets svenska delegation, Rädda

barnens riksförbund, Svenska röda korset, Folkpartiets ungdomsförbund,

Sveriges liberala studentförbund, Sveriges socialdemokratiska studentför­

bund och Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund.

RÅ har vid sitt utlåtande fogat yttranden av överåklagaren i Stockholm

samt länsåklagarna i Malmöhus, Älvsborgs, Västmanlands och Norrbottens

län. ÖÄ har bifogat yttrande från polismästaren i Stockholm. Länsstyrelserna

har överlämnat yttranden från landstingets förvaltningsutskott i Stockholms

län, länsarbetsnämnderna i Södermanlands, Kronobergs, Göteborgs och

Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Norrbottens län, polismäs­

tarna i Eskilstuna, Ljungby, Växjö, Älmhults, Malmö, Trelleborgs, Hälsing­

borgs, Göteborgs, Mölndals, Uddevalla, Karlstads, Kristinehamns, Bodens

och Haparanda polisdistrikt samt drätselkamrarna i Eskilstuna, Oxelösund

och Torshälla, drätselkammaren och socialnämnden i Linköping, drätsel­

kammaren och socialförvaltningen i Malmö, drätselkammaren i Trelleborg

och stadskollegiet och socialbyrån i Hälsingborg. Länsstyrelsen i Norrbot­

tens län har dessutom bifogat särskilt yttrande av länspolischefen.

Jag anhåller att nu få ta upp utlänningsutredningens nyss nämnda för­

slag, som syftar till ändringar i gällande utlänningslag.

Betänkandet innehåller i övrigt förslag i fråga om riktlinjer för utlän-

ningspolitiken, utlänningskontrollen och den centrala handläggningen av

utlänningsfrågor. Utredningens förslag i dessa avseenden avser jag att

anmäla senare i dag.

Den 7 mars 1961 tillkallade chefen för justitiedepartementet med

stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 17 februari samma år lands­

hövdingen Martin Wahlbäck för att utreda frågan om underlättande för

nordiska medborgare att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen

skulle ske i nordiskt samråd. Utredningsmannen borde vidare överväga om

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

14

Kiingl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Ändring i utlänningslagen

Nuvarande förhållanden

Utlänning har till skillnad från svensk medborgare ingen ovillkorlig

rätt att resa in och vistas i Sverige eller vinna sin utkomst här. I enlighet

härmed kan enligt svensk rätt utlänning som med hänsyn till sin person

inte är önskvärd i Sverige hindras att resa in hit eller avlägsnas härifrån,

s. k. individuell utlänningskontroll. Vidare kan tillströmningen av utlän­

ningar till Sverige regleras med hänsyn till sådana allmänna förhållanden

som arbetsmarknads-, bostads- eller försörjningsläget, s. k. generell utlän­

ningskontroll.

De huvudsakliga bestämmelserna om utlänningskontrollen finns i ut­

länningslagen (UtlL) den 30 april 1955 (nr 193) och utlänning skung öreisen

(UtlK) den 5 juni 1955 (nr 557). Medlen för den individuella kontrollen är

i princip avvisning, utvisning och förvisning samt för den generella visering,

uppehållstillstånd, arbetstillstånd, bosättningstillstånd och förpassning. I

fråga om de individuella kontrollmedlen ges i UtlL uttömmande regler om

förutsättningarna för medlens användning, medan lagen i fråga om de gene­

rella kontrollmedlen överlämnar åt Kungl. Maj:t att bestämma i vilken ut­

sträckning och under vilka förutsättningar de skall utnyttjas.

Enligt 3 § UtlL skall den kontroll över utlänningar som behövs för tillämp­

ningen av lagen utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet.

Som sådan myndighet fungerar statens utlänningskommission (1 § UtlK).

Individuell utlänningskontroll

Föreskrifter om avvisning ges i 18—21 §§ UtlL. Enligt 18 § kan avvisning

ske på sådana mera formella grunder som att utlänningen saknar pass eller

tillstånd som krävs för inresa eller att han undandrar sig att vid inresan

visa upp sitt pass eller lämna begärda upplysningar eller lämnar oriktiga

uppgifter om förhållande som kan inverka på hans rätt att resa in. De

materiella awisningsgrunderna anges i 19 §. Enligt dessa bestämmelser

kan utlänning avvisas, om han kan antas komma att sakna medel som han

behöver för sin vistelse i Sverige eller annat nordiskt land som han ämnar

besöka och för sin hemresa. Om utlänningen ämnar söka sitt uppehälle

här i landet eller i annat nordiskt land, får han avvisas om man skäligen

kan anta att han inte kommer att försörja sig ärligt. Avvisning kan vidare

ske, om det är känt att utlänningen under de senaste två åren yrkesmässigt

har bedrivit otukt, utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller bedrivit

olovlig införsel eller utförsel. Slutligen kan utlänning avvisas, om han tidi­

gare inom eller utom landet har blivit dömd till frihetsstraff och man skä­

ligen kan befara att han kommer att i Sverige eller annat nordiskt land

fortsätta brottslig verksamhet eller om det med hänsyn till hans föregående

16

ningsmyndigheten, när utlänningen påstår att han är politisk flykting och

påståendet inte är uppenbart oriktigt (30 §). I utvisningsärende skall i regel

förhör hållas med utlänningen, om han begär det (31 §).

Länsstyrelsens beslut om utvisning kan överklagas av utlänningen hos

den centrala utlänningsmyndigheten (44 §). Innan utlänningsmyndigheten

meddelar beslut i utvisningsärende, skall den inhämta yttrande från ut­

länningsnämnden (30 och 45 §§). Över utlänningsmyndighetens beslut får

talan föras hos Kungl. Maj :t, om utlänningsnämnden eller någon ledamot

i nämnden har anfört avvikande mening (46 §).

Beslut om utvisning skall ange skälen för utvisningen och innehålla upp­

lysning, om beslutet får överklagas och vad utlänningen då har att iaktta.

Utlänningen skall så snart som möjligt tillställas beslutet (33 §).

Utlänning kan utvisas också av politiska skäl. Enligt 34 § UtlL får

Kungl. Maj :t, när det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller av

annan orsak i statens intresse, utvisa utlänning och förbjuda honom att

återvända hit eller föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse

här.

I anslutning härtill bör nämnas, att den centrala utlänningsmyndig­

heten enligt 47 § UtlL kan överlämna ärende till Kungl. Maj :ts prövning,

om det föreligger särskilda skäl. Överlämnande skall ske, om utlännings­

nämnden begär det.

Förvisning får beslutas av allmän domstol i fråga om utlänning som

domstolen har funnit skyldig till grövre brott (26 och 27 §§). När dom­

stolen bestämmer annan påföljd för brottet, skall den ta hänsyn till det men

utlänningen lider genom förvisningen.

Generell utlänningskontroll

I fråga om den generella utlänningskontrollen föreskrivs i 7 § UtlL, att

Kungl. Maj :t får förordna att utlänning inte får resa in hit eller uppehålla

sig här utan tillstånd. Tillstånd meddelas som visering, uppehållstillstånd

eller bosättningstillstånd. Vidare får Kungl. Maj :t enligt 15 § förordna att

utlänning måste ha arbetstillstånd för att få ha arbetsanställning i Sverige

eller i annan egenskap än handelsresande utöva verksamhet här som för­

anleds av anställning utomlands.

Visering ges för inresa och vistelse här viss tid. Visering kan återkallas

(8 §). Uppehållstillstånd ger utlänning rätt att vistas här under den tid

som anges i tillståndet. För att uppehållstillstånd skall innefatta även rätt

till inresa fordras att det anges särskilt i tillståndet. Tillstånd kan begrän­

sas att gälla endast viss del av landet. Det kan också förbindas med före­

skrift att utlänningen skall lämna landet senast när tiden för tillståndet

går ut, s. k. utresebeslut (9 §). Meddelat tillstånd kan normalt inte åter­

kallas. Bosättningstillstånd medför rätt att resa in och utan tidsbegränsning

vistas här (10 §). Utlänning som har bosättningstillstånd behöver inte ha

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

18

av person som är lämplig därtill (41 §). Förhandlingarna vid förhör skall

vara offentliga, om utlänningen begär det och förhörsmyndigheten inte

finner omständigheterna föranleda annat (42 §).

Tillämpningen av tillståndsbestämmelserna

Kungl. Maj :t har i UtlK gett föreskrifter om bl. a. i vilken omfattning

tillståndskrav skall upprätthållas. Enligt 20 § uppställs som huvudregel

ett generellt krav på visering för rätt att resa in i Sverige. Härifrån görs

emellertid vittgående undantag och krav på visering upprätthålls f. n. i

stort sett bara i fråga om vissa östeuropeiska, asiatiska och afrikanska sta­

ter. Uppehållstillstånd krävs enligt 27 § för rätt att vistas här mer än tre

månader, som räknas från inresa i det för de nordiska länderna gemen­

samma passkontrollområdet. Även krav på arbetstillstånd uppställs gene­

rellt i 37 §, men undantag görs i fråga om vissa kategorier utlänningar och

vissa typer av anställning. Medborgare i övriga nordiska länder är helt

befriade från skyldighet att ha såväl uppehålls- som arbetstillstånd. Utlän­

ning som ämnar ta anställning här för vilken krävs arbetstillstånd får i

regel inte resa in i landet, innan arbetstillstånd har meddelats (38 §).

UtlK innehåller vidare vissa föreskrifter om handläggningen av till-

ståndsärenden. Bl. a. sägs i 42 § att den centrala utlänningsmyndigheten,

statens utlänningskommission, skall samråda med AMS i ärende om arbets­

tillstånd, om ansökningen inte avslås. SLyrelsen skall om möjligt ange all­

männa riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget

på arbetsmarknaden. Innan riktlinjer anges, skall styrelsen ha berett sam­

manslutningar av arbetsgivare och arbetstagare tillfälle att yLtra sig. Följer

utlänningskommissionen sådana riktlinjer, skall samråd med styrelsen an­

ses ha skett.

Söker utlänningskommissionen samråd med AMS i ärende om arbetstill­

stånd, skall styrelsen bereda sammanslutningar av arbetsgivare och arbets­

tagare inom verksamhetsområdet tillfälle att uttala sig i ärendet, om det är

av principiell betydelse eller eljest av större vikt.

I fråga om förutsättningarna för att ge eller vägra tillstånd innehåller

UtlK inga föreskrifter. Praxis har därför stor betydelse. Följande bör näm­

nas i detta sammanhang.

Mot bakgrunden att utlänning som har visering inte kan avvisas har

praxis i fråga om viseringsprövningen sökt ledning i de materiella avvis-

ningsbestämmelserna i 19 § UtlL. Den som enligt dessa bestämmelser hade

kunnat avvisas brukar inte få visering. Visering fungerar i praxis alltså som

ett medel både för individuell och generell kontroll. Samma funktion har

uppehållstillstånd kommit att få så till vida som tillståndsprövningen i praxis

mestadels sker med beaktande även av utlänningens personliga förhållanden.

Vägrat uppehållstillstånd jämte därefter meddelat förpassningsbeslut kom­

pletterar alltså i viss utsträckning utvisningsinstitutet. Det återspeglas i ut-

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

19

visningsinstitutets användning. Av de 380 utlänningar som utvisades under

åren 1961—1965 var 372 eller 98 % nordbor, som är undantagna från skyl­

digheten att ha uppehållstillstånd, och bara 8 personer eller 2 % uppehålls-

tillståndspliktiga utlänningar. De senares andel i totalantalet utlänningar

i landet utgjorde under ifrågavarande tid 35—40 %.

Vid arbetstillståndsgivningen följer utlänningskommissionen praktiskt

taget alltid den arbetsmarknadsbedömning som AMS gör. Enligt de regler

för handläggningen av frågor om arbetstillstånd som AMS antog den 31

mars 1967 skall noggrann prövning från arbetsmarknadssynpunkt företas,

när utlänning första gången ansöker om arbetstillstånd. När utlänningen

väl har accepterats på den svenska arbetsmarknaden, skall han därefter i

regel kunna räkna med att få förlängt arbetstillstånd inom det område som

tillståndet avser. Detta gäller även om utlänningen skulle vara arbetslös,

när han ansöker om fortsatt tillstånd. Vid ansökan om fortsatt arbetstill­

stånd inom annat yrkesområde skall arbetsmarknadsmässig prövning i

allmänhet ske, om sökanden har haft arbetstillstånd kortare tid än ett år.

För att AMS skall tillstyrka förstagångsansökan om tillstånd krävs i

princip att följande villkor är uppfyllda.

Sökanden skall visa att han har erbjudande om anställning från arbetsgi­

vare i Sverige. Arbetsmarknadsläget inom det yrkesområde som ansökningen

avser skall vara sådant att det föreligger verkligt behov av utländsk ar­

betskraft. Om lämplig inhemsk arbetskraft redan finns eller beräknas bli

tillgänglig inom kort, avstyrks ansökningen regelmässigt. Erbjudna arbets-

och lönevillkor skall överensstämma med vad som under motsvarande för­

hållande gäller vid anställning av svensk arbetskraft. Det anses vara ett

oeftergivligt krav att den utländska arbetskraften inte utnyttjas mot under­

betalning. I fråga om fullt utbildad utländsk arbetskraft inom yrken där

det finns kollektivavtal krävs att lön utgår enligt avtal och i andra fall att

löneförmånerna motsvarar de i anställningsorten gängse inom vederbörande

arbetsområde. Kravet gäller såväl utlänningar hos svensk arbetsgivare som

utlänningar som är anställda hos utländsk arbetsgivare, t. ex. utländska

montörer som sänds till Sverige för tillfälliga entreprenaduppdrag. Slutligen

uppställs som villkor att sökanden har tillgång till lämplig bostad.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

20

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Utlänningsutredningen

Behov av central utlänningsmyndighet

Vid bedömningen av frågan vilka organ som skall ha i uppdrag att verk­

ställa den utlänningspolitik som statsmakterna har beslutat utgår utred­

ningen från att verkställighetsfrågor som rör områden av samhällslivet,

där utlänningar är i huvudsak jämställda med svenska medborgare och

frågan om medborgarskap är av ringa eller ingen betydelse, i princip bör

handläggas av de fackmyndigheter som handhar motsvarande frågor när

det gäller svenska medborgare. Med denna utgångspunkt bör frågor om

exempelvis utbildning, arbetsförmedling, sjuk- och hälsovård och social­

hjälp för utlänningar handhas av de fackmyndigheter till vilkas ämbets­

områden frågorna hör.

Emellertid finns det på utlänningspolitikens område, framhåller utred­

ningen, specifika frågor som rör enbart utlänningar och som ytterst har

sin grund i att dessa — till skillnad från svenska medborgare — inte äger

ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i landet. Frågor om utlännings

inresa, uppehåll och anställning skiljer sig på ett avgörande sätt från förut

nämnda frågor och låter sig därför inte lika naturligt hänföra till någon

bestämd fackmyndighets verksamhetsområde. Även när det gäller sådana

specifika frågor bör dock enligt utredningens mening utgångspunkten vara

att det behövs en särskild utlänningsmyndighet endast i den mån frågorna

på grund av sin beskaffenhet inte kan hänföras till någon redan befintlig

fackmyndighets verksamhetsområde.

I vilken omfattning och på vilka villkor tillståndspliktiga utlänningar

skall tillåtas resa in och vistas i landet är enligt utredningen ett spörsmål

som rör en råd allmänna intressen, befolkningspolitiska, samhällsekono­

miska, utrikes- och försvarspolitiska. Ofta gör även humanitära hänsyn

sig gällande. Vid prövning av frågor om visering och uppehållstillstånd är

det alltså nödvändigt att göra en avvägning mellan olika, inte sällan mot­

stridiga intressen. En förutsättning för att den myndighet som skall ha att

besluta i tillståndsfrågor skall kunna göra en sådan intresseavvägning är

att myndigheten har överblick över vårt lands förhållande till andra stater

och över det svenska samhällslivet i olika avseenden. Endast ett centralt

organ har förutsättningar för en sådan överblick. Ett centralt organ är

motiverat även av vikten att tillståndsfrågor bedöms enhetligt. Utredningen

anser därför att det behövs en central utlänningsmyndighet i vart fall så

länge som det föreligger behov av generell utlänningskontroll.

Prövning av ärenden om uppehållstillstånd

För att klarlägga praxis vid prövningen av ansökningar i tillstånds-

ärenden har utredningen undersökt några tusen godtyckligt utvalda ären­

den om visering, uppehållstillstånd, bosättningstil]stånd och arbetstillstånd.

21

Undersökningen har emellertid inte gett något fastare underlag för be­

dömningen hur tillståndsbestämmelserna har tillämpats, vilket bl. a. be­

ror på att besluten inte motiveras. I fråga om praxis i ärenden om uppe­

hållstillstånd har utredningen funnit att det i första band krävs att ut­

länningen har sin försörjning tryggad. Dessutom prövas hans personliga

förhållanden i övrigt, t. ex. hans vilja att göra rätt för sig, hans möjlig­

heter att anpassa sig i samhället och hans pålitlighet från säkerhetssyn­

punkt. I praxis har tillstånd vägrats utlänning som har visat sig vara ar-

betsovillig eller inte låtit anpassa sig till våra förhållanden eller bedömts

som en säkerhetsrisk. I anslutning till denna praxis uttalar utredningen, att.

uppehållstillståndsgivningen i den mån den används för individuell kon­

troll har fyllt samma funktion som avvisnings- och utvisningsinstituten.

Det är enligt utredningen betänkligt alt uppehållstillstånd används som

ett komplement till utvisning. Utvisningsförfarandet är i motsats till uppe­

hållstillståndsgivningen kringgärdat med rättsliga garantier för att bereda

utlänningen rättssäkerhet. I UtlL är t. ex. noga angivet på vilka grunder

utlänning får utvisas, och beslut om utvisning skall uppta skälen för beslu­

tet. I ärende om utvisning skall förhör hållas, om utlänningen begär det.

Vid förhöret äger utlänningen få biträde. Har han inte utsett biträde och

kan hans rätt inte tillvaratas på annat sätt, skall förhörsmvndigheten för­

ordna biträde åt honom. Utvisningsbeslut kan också överklagas.

Mot denna bakgrund har utredningen prövat om den praxis som har

utvecklat sig står i överensstämmelse med UtlL. Inledningsvis konstaterar

utredningen att förbudet i 19 § UtlL att avvisa utlänning som fått visering

har ansetts medföra att tillståndsmyndiglieten är skyldig att i viserings-

ärendet pröva, om viseringssökanden är diskvalificerad för inresa enligt

de materiella avvisningsgrunderna i samma paragraf. Eftersom avvisnings-

förbudet uppenbarligen förutsätter att lämpligheten av utlänningens inresa

har prövats redan i viseringsärendet, har utredningen ingen erinran mot

denna praxis.

I fråga om motsvarande förbud i 19 § UtlL att avvisa utlänning som in­

nehar uppehållstillstånd ställer utredningen frågan, om förbudet innebär

att den tillståndsgivande myndigheten är skyldig att också i ärende om

uppehållstillstånd beakta de materiella avvisningsgrunderna. Enligt ut­

redningens mening ger bestämmelsen knappast stöd för en sådan tolkning.

Utlänning som inte är skyldig att ha visering kan avvisas vid inresan och

under en tid av högst tre månader därefter, om han är diskvalificerad för

inresa och vistelse här enligt de materiella avvisningsgrunderna. Skyldig­

het för utlänning att ha uppehållstillstånd inträder först när utlänningen

har vistats i landet i tre månader, dvs. när frågan om han är diskvalifice­

rad för fortsatt vistelse här inte längre kan avgöras på de grunder som

gäller för avvisning. Formerna för avlägsnande av inte önskvärda utlän­

ningar, som vistas här efter utgången av den uppeliållstillståndsfria tiden,

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

22

är i princip utvisning eller förvisning. Utvisningsbestämmelserna avser

grovt asociala eller kriminella utlänningar, medan avvisningsbestämmel-

serna avser även andra utlänningar, bl. a. sådana som kan antas komma

att sakna erforderliga medel för sin vistelse här. Det synes enligt utred­

ningen med dessa utgångspunkter inte följdriktigt, att den utlänning som

i princip inte kan avlägsnas på annat sätt än genom utvisning eller för­

visning skall kunna vägras uppehållstillstånd på de grunder som föreskrivs

för avvisning.

Som grund för sina fortsatta överväganden i fråga om prövningen av

ärenden om uppehållstillstånd har utredningen undersökt om motiven till

UtlL ger stöd för nuvarande praxis. Bl. a. uppehåller sig utredningen vid

vad föredragande departementschefen uttalade vid tillkomsten av gällande

UtlL (prop. 1954: 41 s. 60—61) om den individuella och den generella kon­

trollens syfte. Han framhöll att det råder en principiell motsättning mellan

de bestämmelser som har till syfte att reglera avlägsnande av kriminella

och asociala utlänningar och de regler som hänger samman med den gene­

rella kontrollen. Reglerna om utvisning av kriminella och asociala personer

avser att avlägsna personer som på grund av sina individuella egenskaper

inte är önskvärda, och det är därför naturligt att bedömandet härav sker

genom ett rättsligt förfarande. Den generella utlänningskontrollen däremot

tar sikte på att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till

landet från mera allmänna synpunkter. Det är alltså i den generella ut­

länningskontrollen inte i första hand fråga om ett kvalitativt bedömande

av den enskilde utlänningen utan om en allmän begränsning av tillträdet

till riket och om förutsättningarna för undantag i de särskilda fallen från

sådan begränsning. Även ett bedömande av utlänningens personliga för­

hållanden kan dock komma i fråga, när en restriktiv politik för tillträdet

till riket upprätthålls, men det är då fråga om ett bedömande som sam­

manhänger med de allmänna riktlinjerna för utlänningspolitiken, och

detta bedömande bortfaller i den mån en friare utlänningspolitik förs, utta­

lades i propositionen.

I anslutning till detta uttalande, som riksdagen godtog, anmärker utred­

ningen att uppehållstillståndet i praxis har använts huvudsakligen som ett

medel för individuell kontroll, trots att en restriktiv politik för tillträdet

till vårt land inte har upprätthållits under större delen av efterkrigstiden.

Utredningen anser vidare att även anmärkningar av mera principiell art

kan riktas mot nuvarande praxis. Som förut sagts innebär denna praxis att

utlänningar berövas det särskilda rättsskydd som utvisningsförfarandet

ger. Än mer stötande ter det sig från rättssäkerhetssynpunkt att utlänning

kan vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel, även om han inte har

gjort sig skyldig till handling som kan föranleda utvisning. Inget hindrar

att utlänning som i utvisningsärende har funnits inte böra utvisas sedan

vägras fortsatt uppehållstillstånd på grund av samma förhållande som har

förklarats inte utgöra utvisningsanledning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

24

ver verksamhet här i landet som utgör en uppenbar fara för den allmänna

ordningen eller säkerheten.

Det kan enligt utredningens mening vidare inte komma i fråga att avstå

från möjligheterna att förhindra utlänningar, som är säkerhetsrisker, att

vistas i landet. Enligt 34 § UtlL äger Kungl. Maj:t, när det är påkallat av

hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse, utvisa utlänning

och förbjuda honom att återvända till riket (politisk utvisning). Bestäm­

melsen har såvitt känt inte tillämpats under senare år, och det kan ifråga­

sättas om det är lämpligt att under normala tider avlägsna säkerhetsrisker

ur landet genom politisk utvisning. Utredningen anser det lämpligare att

utvidga tillämpningsområdet för det normala utvisningsinstitutet. En så­

dan ordning innebär visserligen att två institut kan komma att vara till­

lämpliga i samma fall. I praktiken torde dock detta förhållande inte komma

att medföra olägenheter. Redan f. n. kan utlänning, som är säkerhetsrisk,

förmås att lämna landet inte bara genom politisk utvisning utan också

genom vägrat uppehållstillstånd. Utredningen föreslår som ny grund för

utvisning, att utlänning med hänsyn till föregående verksamhet eller el­

jest skäligen kan antas komma att här bedriva verksamhet som utgör en

fara för rikets säkerhet.

Mot bakgrund av detta förslag överväger utredningen, om säkerhets-

myndigheternas arbete skulle försvåras avsevärt, om myndighet som har

beslutat om avlägsnande av utlänning därför att han utgör en fara för

rikets säkerhet skulle vara skyldig att upplysa utlänningen om grunden

för beslutet. Enligt utredningens mening torde det i praktiken inte vara

förenat med olägenheter från säkerhetssynpunkt att vid beslut om avlägs­

nande av utlänning som är en säkerhetsrisk redovisa grunden för beslutet.

Myndighet bör emellertid, i den mån det är påkallat av hänsyn till rikets

säkerhet eller andra synnerliga skäl, kunna vägra utlänning att ta del av

utredningen i utvisningsärende. Utan hinder därav bör myndighet kunna

avgöra ärendet på grundval av hela utredningsmaterialet.

Slutligen framhåller utredningen att de svenska utvisningsreglerna även

med de föreslagna ändringarna kommer att ha betydligt snävare tillämp­

ningsområde än motsvarande regler i de övriga nordiska länderna. Till

jämförelse nämner utredningen, att utlänning kan avlägsnas från Dan­

mark genom utvisning bl. a. om hans fortsatta uppehåll i landet med

hänsyn till statens säkerhet och den allmänna ordningen inte är önskvärd

eller om hans förhållanden i övrigt ger anledning därtill, från Finland ge­

nom förpassning om han genom sitt uppförande har visat att hans vistelse i

landet inte är önskvärd och från Norge genom utvisning bl. a. om han

driver omkring utan laglig sysselsättning eller om han ådömts straff för

brott mot lösdriveri- eller rusdryckslagstiftningen.

I anslutning till sin nyss nämnda reservation anför Hedin att det med

hans ståndpunkt inte blir nödvändigt att öka utvisningsmöjligheterna. Det

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

26

slag i fråga om beslutanderätten blir emellertid styrelsens beslut slutgiltigt.

Nuvarande möjlighet för den centrala utlänningsmyndigheten att bl. a. av

humanitära skäl ge arbetstillstånd mot styrelsens avstyrkande upphör

alltså, menar utredningen. Att utlänning vägras arbetstillstånd innebär

emellertid inte nödvändigtvis att också tillstånd att vistas här vägras ho­

nom. Det bör enligt utredningen liksom hittills finnas möjlighet att av hu­

manitära skäl bevilja utlänning uppehållstillstånd, även om han inte har

sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt. Får han

uppehållstillstånd men inte arbetstillstånd, blir han hänvisad att leva på

den standard som arbetslöshetsförsäkringen eller socialhjälpen erbjuder,

tills han kan få arbete för vilket tillstånd kan meddelas. Dessutom, anmär­

ker utredningen, har utlänningen alltid möjlighet att göra ny ansökan om

arbetstillstånd och då få arbetstillståndsfrågan omprövad av AMS.

Med hänsyn till den betydelse ett beslut att vägra arbetstillstånd kan ha

för den enskilde bör det enligt utredningens mening emellertid finnas möj­

lighet att överpröva styrelsens beslut att vägra tillstånd. Denna överpröv­

ning bör göras av Kungl. Maj :t. Utredningen finner dock praktiska skäl

tala mot att införa en allmän besvärsrätt i arbetstillstånd särenden. En

sådan ordning skulle medföra betydande arbetsbelastning för Kungl. Maj :t.

Besvärsrätten bör därför begränsas till ärenden som är tveksamma eller av

särskild beskaffenhet. Begränsning anser utredningen lämpligen kunna ske

genom att besvärsrätten, som fallet är i ärenden om förpassning, görs be­

roende av utlänningsnämndens yttrande. För att nå syftet med den be­

gränsade besvärsrätten är det inte nödvändigt att nämndens yttrande in­

hämtas i alla ärenden där avslagsbeslut sätts i fråga. Nämnden bör höras

i sådana ärenden, där avslagsbeslut har meddelats och sökanden begärt

att yttrande inhämtas. En annan ordning skulle medföra att nämnden

skulle få att yttra sig onödigtvis i en mängd ärenden. Rätten att föra

besvär över beslut i arbetstid ståndsärende bör alltså, till skillnad från vad

som gäller i fråga om beslut om förpassning, göras beroende av att den som

beslutet avser begär, att utlänningsnämnden skall höras i ärendet, och att

nämnden eller någon ledamot i nämnden anser att tillstånd borde ha med­

delats.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

De remissinstanser som vitsordar behovet av central utlänningsmyndighet

har i allmänhet ingen erinran mot vad utredningen har anfört. AMS anser

att frågor om tillstånd att inresa och vistas i landet är av sådan art och

betydelse att en central utlänningsmyndighet bör finnas inrättad även i

framtiden.

Av dem som bestrider behov av särskild central utlänningsmyndighet

hävdar statskontoret att frågor om uppehålls- och arbetstillstånd bör föras

över till AMS. Frågor om visering, främlingspass och resedokument anser

statskontoret kunna fördelas mellan AMS och utrikesdepartementet. An­

sökan om visering av utlänning som avser att ta anställning här eller vistas

här längre tid bör enligt statskontorets mening avgöras av AMS i sam­

band med att frågan om uppehållstillstånd prövas, medan viseringsan-

sökan som avser kortare tid och saknar arbetsmarknadspolitisk anknyt­

ning bör handläggas av annan myndighet. Med hänsyn till att utrikes­

departementet har förstahandsinformation om de viseringsavtal som Sve­

rige har ingått och mottar sådana upplysningar om främmande länders

identitetshandlingar som är av betydelse för handläggningen av viserings-

ärenden bör prövas, om inte ansvaret och direktivrätten i viseringsärenden

kan — liksom ärenden om främlingspass och resedokument — föras över

till utrikesdepartementet. LO ifrågasätter om inte överföring av arbetsupp­

gifterna till redan befintliga ämbetsverk bör prövas närmare. Också Sveriges

liberala stndentförbund anser att utlänningsärendena bör fördelas mellan

redan befintliga fackmyndigheter.

Vad som är oundgängligen nödvändigt är enligt länsstgrelsen i Koppar­

bergs län ett samarbetsorgan som kan verka för likformig behandling i de

olika statliga och andra organ som kommer i kontakt med utlännings­

ärenden. En permanent inrättad nämnd med kvalificerad juridisk ledning

och under medverkan av medborgerliga förtroendemän skulle enligt läns­

styrelsen måhända ge det bästa uttrycket åt nationens önskan om hand­

läggning av utlänningsärendena på ett för svensk rättsvård tillfredsställande

sätt.

Prövning av ärenden om uppehållstillstånd

Utredningens uppfattning att uppehållstillståndsskyldiga utlänningar bör

beredas ökat rättsskydd i ärenden om uppehållstillstånd delas av så gott

som alla remissinstanser som har tagit ställning i frågan.

Bland remissinstanserna råder emellertid delade meningar om på vilket

sätt ökat rättsskydd bör beredas utlänning i fråga om prövningen av hans

vandel. Flertalet anser att det bör ske på det sätt som utredningen har

föreslagit, medan en betydande minoritet mer eller mindre klart hävdar

att det bör ske genom att tillämpningen av bestämmelserna om uppehålls­

tillstånd omgärdas med rättsliga garantier, bl. a. föreskrifter av Kungl.

Maj :t om i vilka fall asociala och kriminella utlänningar skall få vägras

uppehållstillstånd.

29

Förslaget att utlänning inte skall få vägras uppehållstillstånd på grund

av sin vandel tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl. a. RÄ, socialstyrel­

sen, statskontoret, arbetsgruppen för invandrarfrågor, ÖÄ, länsstyrelserna

i Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Värmlands, Öre­

bro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län, länsarbetsnämnden i

Södermanlands län, två länsåklagare, två polismästare, LO, SACO, Sveriges

advokatsamfund, Sveriges förenade studentkårer och flera politiska ung­

domsförbund.

De tillstyrkande remissinstanserna ansluter sig i allmänhet till vad ut­

redningen har anfört. Sålunda är RÄ ense med utredningen om att den

individuella och den generella kontrollens syften inte har skilts åt i praxis.

Med hänsyn till denna praxis anser RÅ det påkallat att distinktionen mellan

den individuella och generella kontrollen kommer till uttryck i lagtexten.

Också socialstyrelsen tillstyrker den föreslagna bestämmelsen i UtlL att ut­

länning inte får vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel, och stats­

kontoret anser att det är befogat från såväl administrativ synpunkt som

rättssäkerhetssynpunkt att den individuella kontrollfunktion som uppe­

hållstillståndet har haft enligt praxis förs över till utvisningsinstitutet.

Enligt länsstyrelsen i Kopparbergs län är det viktigt att skapa ett rätts­

skydd som ger utlänningar garantier mot godtycklig behandling och så

långt möjligt en tryggad ställning. Utredningens förslag utgör ett väsentligt

steg framåt i detta avseende.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att det från rättssäkerhetssyn­

punkt är betänkligt, att uppehållstillstånd i praxis används som medel även

för den individuella kontrollen och som ett komplement till utvisning, med

hänsyn till att de rättsliga garantier som utvisningsförfarandet har kring­

gärdats med saknas i uppehållstillståndsgivningen. Det kan enligt länssty­

relsen inte vara riktigt att när utvisningsanledning kan antas föreligga i

stället använda bestämmelserna om uppehållstillstånd som medel att förmå

utlänning att lämna landet. Liknande synpunkter anför länsstyrelserna i

Malmöhus och Gävleborgs län samt länsåklagaren i Norrbottens län. Den

sistnämnde påpekar emellertid att utredningens förslag kan vara förenat

med vissa olägenheter. Sålunda kan utlänning komma att meddelas uppe­

hållstillstånd trots att omständigheter som skulle föranleda utvisning före­

ligger. Han kan då komma att utvisas kort tid efter det han har fått uppe­

hållstillstånd. Länsåklagaren ifrågasätter om det inte för sådana fall kan

vara anledning att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas endast t. v.

och att frågan om utvisning skall avgöras skyndsamt.

SACO anser att bestämmelserna om uppehållstillstånd aldrig hade bort

användas som medel för individuell kontroll utan endast som instrument

för reglering av invandringen främst från arbetsmarknadssynpunkt. Det

är tillfyllest att utlänningens sociala beteende prövas när UtlL:s rekvisit

för förvisning eller utvisning aktualiseras.

Hovrätten över Skåne och Blekinge hävdar att UtlL redan i sin nuvaran­

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

30

de utformning ger tillståndsskyldiga utlänningar det rättsskydd som ut­

redningen efterlyser. Sålunda delar hovrätten utredningens uppfattning att

lagens innebörd är att uppehållstillstånd inte får vägras på skäl som utgör

grund för utvisning. Om länsstyrelse har bedömt fråga om utvisning men

inte funnit skäl till sådan åtgärd, måste det enligt hovrättens mening vara

felaktigt om uppehållstillstånd vägras på grund av samma omständigheter

som har varit uppe till bedömande hos länsstyrelsen. Detsamma måste

gälla sådana skäl som väl i princip kan men inte anses tillräckligt starka

för att leda till förvisning eller utvisning. Enligt hovrätten är lagens inne­

börd klar även utan tillägg. Hovrätten anser det emellertid vara tveksamt

om detta betraktelsesätt i alla hänseenden har tillämpning på utlänningens

»vandel». Man kan inte se bort från att det kan finnas fall då utlänning

visar sig inte motsvara de förväntningar som man har ställt på honom,

t. ex. vid mycket begränsad rekrytering av eftersökt arbetskraft. Lika väl

som han kan bli uppsagd från arbetsplatsen av sådana skäl kan det vara

motiverat att vägra honom fortsatt vistelse och arbete i landet. Det kan

också vara fråga om personer som genom utpräglad psykisk särart ställer

till svårigheter och otrevnad för omgivningen. Det kan då stundom vara

så starka skäl för ett ingripande i någon form, att det enklaste är att ut­

länningen förmås att återvända hem om särskilda skäl inte talar för annat.

Utredningens förslag avstyrks av bl. a. rikspolisstyrelsen, ÖB, statens ut-

länningskommission, utlänningsnämnden, länsstyrelserna i Stockholms,

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Norrbottens län, överåklagaren i Stock­

holm, två länsåklagare och länspolischefen i Norrbottens län. Två polis­

mästare ställer sig tveksamma till utredningens förslag.

Den lösning som utredningen har föreslagit är enligt statens utlännings-

kommission enkel men den torde om den genomförs ge inte önskvärda

konsekvenser. Syftet att åstadkomma ökade rättsliga garantier för ut­

länningar i uppehållstillståndsärenden kan med mindre risk för olägenhe­

ter nås på ett annat sätt än utredningen har föreslagit. Kommissionen före­

slår att utredningens förslag till ändring av 9 § UtlL ersätts med en före­

skrift, att Kungl. Maj:t vid utfärdande av riktlinjer för beviljande av uppe­

hållstillstånd även bestämmer i vilka fall kriminella, asociala eller av andra

skäl icke önskvärda utlänningar får vägras uppehållstillstånd. Härutöver

kan besvärsrätt införas. Denna besvärsrätt kan konstrueras så, att den cen­

trala utlänningsmyndigheten alltid skall inhämta yttrande från utlännings­

nämnden, innan avslag på ansökan om uppehållstillstånd beslutas. Utlän­

ningen får sedan överklaga ett avslagsbeslut hos Kungl. Maj :t, om nämnden

eller ledamot i nämnden har anfört avvikande mening.

Även utlänningsnämnden är inne på denna linje. Enligt nämndens upp­

fattning är utredningens förslag otvivelaktigt konsekvent. Av praktiska,

särskilt ekonomiska, skäl synes det emellertid önskvärt att asociala ut­

länningar redan tidigt kan avlägsnas ur landet utan att man skall behöva

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

31

avvakta att de under längre tid eller i högre grad har »diskvalificerat» sig.

De olika synpunkter som enligt gällande praxis beaktas vid prövningen a\

frågan om uppehållstillstånd hänför sig i stort sett dels till omständig­

heter av mer allmän immigrationspolitisk art och dels till utlänningens

individuella förhållanden. I den generella utlänningskontrollen är det en­

ligt förarbetena till gällande UtlL fråga om en allmän begränsning av till­

trädet till riket och om förutsättningarna för undantag i de särskilda

fallen från sådan begränsning. Vid tillståndsprövningen har alltså den be­

slutande myndigheten att bilda sig en uppfattning om förutsättningarna

för utlänningen att få vistas i landet med hänsyn till hela den föreliggande

situationen. Nämnden finner det naturligt att hänsyn därvid tas även till

utlänningens personliga förhållanden. Det bör emellertid övervägas att

omgärda handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd med ytterligare

rättsliga garantier. Nämnden förordar dels att de allmänna riktlinjer om

bl. a. uppehållstillstånd som Kungl. Maj :t enligt utredningens förslag skall

utfärda upptar närmare anvisningar om i vilka fall utlänning får vägras

uppehållstillstånd på grund av asocialitet, dels att i UtlL föreskrivs att den

centrala utlänningsmyndigheten, innan ansökan om uppehållstillstånd av­

slås på grund av utlännings dåliga vandel, skall underställa utlännings­

nämnden ärendet för yttrande, dels att besvärsrätt till Kungl. Maj :t införs

under samma förutsättningar som gäller för besvär över avvisning, utvis­

ning och förpassning.

Om invandringen även i fortsättningen skall regleras genom generell

utlänningskontroll anser överåklagaren i Stockholm det vara till nackdel

att utlänningar, som inte är önskvärda här, genom uppehållstillstånd vin­

ner fastare anknytning till landet. Det finns därför enligt överåklagarens

uppfattning inte anledning att meddela uppehållstillstånd, när det kan

antas att utlänningen på grund av visade karaktärsegenskaper kommer att

uppfylla något av rekvisiten för förvisning eller utvisning inom inte alltför

avlägsen framtid. Det rättsskydd utredningen efterlyser i detta samman­

hang torde kunna åstadkommas genom regler om besvärsrätt liknande de

utredningen har föreslagit beträffande ärenden om arbetstillstånd. Krimi­

nalpolitiska skäl för att behålla kravet på god vandel hos den som söker

uppehållstillstånd är starkare än de skäl som utredningen anför till stöd för

att sökandens vandel inte skall beaktas.

Rikspolisstyrelsen är ense med utredningen om att utlännings rätts-

skyddsintresse i samband med uppehållstillståndsprövningen inte är till­

räckligt tillgodosett. Med hänsyn till att utlänning inte har ovillkorlig rätt

att vistas här bör det emellertid inte finnas hinder att utlänning, som är

uppehållstillståndsskyldig och som visar grov brottslighet, asocialitet eller

liknande, vägras uppehållstillstånd på grund av detta förhållande enligt

riktlinjer av Kungl. Maj :t. Det förhållandet att övriga länder i dessa hän­

seenden bedriver en restriktiv utlänningspolitik kan komma att medföra

Kungl. Maj.ts proposition nr 158 år 1968

32

att allt större grupper sådana utlänningar beger sig till Sverige. En ökad

internationell brottslighet har redan börjat göra sig gällande även för Sve­

riges del. Även om möjligheterna att vägra uppehållstillstånd skulle be­

gränsas till att avse endast generell utlänningskontroll, finner styrelsen

klart olämpligt att i UtlL införa en bestämmelse av den lydelse som utred­

ningen föreslår. Bestämmelsen skulle kunna ge utlänningar föreställningen

om en sådan frihet för dem i deras livsföring här i landet som inte motsva­

ras av verkliga förhållandet, eftersom utvisnings- och förvisningsmöjlig-

heterna står kvar. Det bör dessutom observeras att ett utvisningsbeslut på

grund av vandel får betydligt allvarligare och mera kännbara konsekvenser

för utlänningens egen del än ett av samma anledning vägrat uppehållstill­

stånd.

Inte heller länsstyrelsen i Stockholms län anser att det kan komma i

fråga att i själva UtlL ta in uttryckligt och ovillkorligt stadgande av inne­

börd att utlänning inte får vägras uppehållstillstånd på grund av sin van­

del. Vidgas utvisningsgrunderna överflyttas handläggningen av ett inte

oväsentligt antal ärenden om utlännings rätt att vistas i landet från den

centrala utlänningsmyndigheten till de olika länsstyrelserna. Med hänsyn

främst till risken för oenhetlig bedömning förefaller detta inte särskilt till­

talande eller lämpligt. Länsstyrelsen kan för sin del inte förstå annat än

att reservationen i betänkandet åtminstone rent praktiskt har mycket som

talar för sig. Också länsstyrelsen i Norrbottens län anser att vissa praktiska

olägenheter är förknippade med utredningens förslag. Om inte någon form

av prövning av utlänningens vandel sätts in i samband med uppehållstill-

ståndsgivningen, kan fråga om utvisning av utlänning komma att tas upp

i nära anslutning till att uppehållstillstånd meddelas för honom. Enbart

det förhållandet att en kriminellt belastad eller grovt asocial individ genom

uppehållstillståndet kan komma att få en av myndighet utfärdad licens som

—- låt vara under vissa förutsättningar — berättigar honom att vistas i

landet får enligt länsstyrelsen anses otillfredsställande. Liknande synpunk­

ter anför länsåklagaren i Västmanlands län.

En lösning som starkt avviker från övriga remissinstansers läggs fram

av länsstyrelsen i Kopparbergs län. Länsstyrelsen anser att det är an­

geläget att skapa ett rättsskydd för uppehållstillståndsskyldiga utlänningar

som ger dem garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga ut­

sträckning tryggad ställning. Frågan om besvärsrätt vid negativa beslut i

uppehållstillståndsfrågor är emellertid enligt länsstyrelsens uppfattning

ömtålig. Å ena sidan kan man hysa förståelse för önskemålet att hindra

mängder av onödiga besvär. Å andra sidan bör det inte få finnas minsta

anledning till tvivel på att rättsskyddet för utlänningar är lika ovillkorligt

som i fråga om svenska medborgare. Om den centrala myndigheten orga­

niseras så att den kan arbeta under domstolsliknande former i dessa frågor,

borde det vara tillräckligt med en bestämmelse att beslut i ärende som

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

liar lett till delade meningar i den centrala instansen får överklagas hos

Kungl. Maj :t.

Utvisningsgrunderna

Utredningens förslag om utvidgning av utvisningsgrunderna tillstyrks i

stort sett eller lämnas utan erinran av RÅ, hovrätten över Skåne och Ble­

kinge, socialstyrelsen, ÖÄ, länsstyrelserna i Södermanlands, Östergötlands,

Malmöhus, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och

Gävleborgs län, länsåklagarna i Älvsborgs och Norrbottens län, polismästar­

na i Växjö och Ljungby, länspolischefen i Norrbottens län, LO och Sve­

riges advokatsamfund. Länsstyrelsen i Kronobergs län vill inte motsätta

sig förslaget.

Bland tillstyrkande remissinstanser framhålls, att utredningens förslag i

fråga om vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd gör det nöd­

vändigt att möjligheterna till utvisning vidgas. Sådana uttalanden gör bl. a.

länsstyrelserna i Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län.

Några remissinstanser, bl. a. utlänningskommissionen, anser att den före­

slagna utvidgningen är otillräcklig. Kommissionen påpekar att en del av de

icke önskvärda utlänningar, som på grund av det föreslagna tillägget till

9 § UtlL inte skulle kunna vägras uppehållstillstånd, visserligen kan av­

lägsnas ur landet med stöd av bestämmelserna om förvisning eller utvis­

ning. Men det finns enligt kommissionen åtskillig kriminalitet och åtskillig

asocialitet som inte faller under dessa regler. Förvisning kan i regel ske

endast för brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år. Utvisning

kan inte ske på den grund att utlänningen är t. ex. hemfallen åt narkotika­

missbruk och till följd därav för ett störande levnadssätt eller är farlig för

annans personliga säkerhet. Utvisning kan visserligen ske, om det kan

styrkas att utlänningen »underlåter att efter förmåga söka ärligen för­

sörja sig», men här uppkommer bevisproblem som gör bestämmelsen in­

effektiv. Svårigheter möter också att utvisa den som livnär sig genom

bettleri eller genom att på annat sätt parasitera på sin omgivning. Betydan­

de grupper av asociala eller eljest grovt misskötsamma utlänningar faller

alltså utanför förvisnings- och utvisningsbestämmelserna. Eftersom situa­

tionen är den, att de flesta andra länder för en helt annan utlänningspolitik,

kan enligt kommissionen resultatet av utredningens förslag befaras bli

ökad anhopning här av mer eller mindre asociala personer som sedan inte

tvångsvis kan avlägsnas härifrån.

RÅ, som instämmer i utredningens förslag till utvidgning av utvisnings-

möjligheterna, sätter i fråga om inte även missbruk av narkotika bör ut­

göra grund för utvisning.

Ökat utredningsarbete för polisen är enligt länsstyrelsen i Kopparbergs

län en trolig följd av en utvidgning av utvisningsinstitutet. Med hänsyn till

dagens personalläge inom polisen kan detta bli kännbart. För länsstyrelsens

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 saml. Nr 158

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

33

34

del kommer utvidgningen också att medföra ökad arbetsbelastning. Läns­

styrelsen förutsätter att hänsyn tas härtill vid uppgörandet av nya perso­

nalramar för vederbörande organs arbete.

Utredningens förslag avstyrks av TCO, Folkpartiets ungdomsförbund,

Sveriges förenade studentkårer, Sveriges liberala studentförbund, Sveriges

socialdemokratiska studentförbund och Sveriges socialdemokratiska ung­

domsförbund. Dessa remissinstanser gör gällande att ökade möjligheter att

utvisa utlänningar inte behöver införas som följd av att vandelsprövningen

slopas i ärenden om uppehållstillstånd.

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd

I några remissyttranden uppmärksammas gällande bestämmelse om att

arbetstillstånd alltid skall avse visst slag av arbete. Detta krav på yrkes­

begränsning, ett krav som utredningen inte har berört, bör enligt LO kunna

mjukas upp. LO framhåller att den hittills förda invandringspolitikens ut­

formning har gjort det nödvändigt att ha möjligheter att bl. a. yrkesbegränsa

arbetstillstånden. Vissa ändringar i nuvarande bestämmelser torde dock

vara möjliga. En uppmjukning av yrkesbegränsningen bör övervägas så till

vida att utlänning som har vistats och arbetat i landet viss tid, förslagsvis

ett—två år, befrias från sådan begränsning av tillståndets giltighet.

Esternas representation i Sverige, påpekar att yrkesbegränsningen har all­

varliga nackdelar för den tillståndspliktige utlänningen, eftersom hans

rörelsefrihet på arbetsmarknaden beskärs starkt. Utlänning kan på grund

av bristande språkkunskaper och bristfällig kännedom om landets förhål­

landen knappast i vistelsens början finna sysselsättning här som motsvarar

hans yrkesinriktning i hemlandet. Det är då synnerligen viktigt för honom

att han efter hand kan få övergå till sysselsättning som han själv kan finna

och är kompetent för. Yrkesbegränsningens syfte synes kunna nås enbart

genom att krav på arbetstillstånd för nyinvandrad utlänning upprätthålls.

Yrkesbegränsningen innebär enligt arbetsgruppen för invandrarfrågor ett

ofta kännbart intrång i individens möjligheter att skaffa sig bättre arbete

och står helt i motsats till vår strävan i riktning mot en rörligare arbets­

marknad. Denna begränsning i arbetstillståndens giltighet förefaller därför

i bästa fall vara betydelselös och ofta direkt skadlig för både individ och

samhälle.

Beslut i ärenden om arbetstillstånd

I frågan vilken myndighet som skall ha hand om arbetstillståndsgiv-

ningen råder delade meningar bland remissinstanserna.

Utredningens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av socialstyrel­

sen, statskontoret, statistiska centralbyrån, AMS, arbetsgruppen för invand­

rarfrågor, ÖÄ, länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Malmöhus,

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gäv­

leborgs och Norrbottens län, Stockholms läns landstings förvattningsut-

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

36

Enligt länsstyrelsen synes utredningen ha lagt fram förhållandevis vägande

skäl för sin uppfattning. Det förefaller emellertid länsstyrelsen som om ut­

redningen har bagatelliserat de olägenheter som måste följa av en uppdel­

ning av beslutanderätten i uppehålls- och arbetstillståndsärendena och må­

hända även en smula överbetonat den positiva betydelsen av en sådan

reform.

Utredningens förslag avstyrks av hovrätten över Skåne och Blekinge,

rikspolisstyrelsen, utlänningskommissionen, utlänningsnämnden, SAF och

Sveriges industriförbund.

Enligt hovrätten över Skåne och Blekinge har utredningen inte tillräck­

ligt beaktat samordningsfrågan. Denna fråga får praktisk betydelse i de

fall då den centrala utlänningsmyndighetens och AMS:s uppfattningar

skiljer sig åt. Därvid kan två fall komma i fråga. Det ena är att myndig­

heten vill bevilja uppehållstillstånd medan styrelsen vill vägra arbetstill­

stånd. Det framgår av betänkandet att utlänningskommissionen endast i

ringa omfattning och huvudsakligen av humanitära skäl eller av hänsyn till

arbetsgivaren har lämnat arbetstillstånd trots styrelsens avstyrkande. Dessa

små divergenser synes knappast vara av någon betydelse. När det sägs att

avsaknaden av beslutanderätten i många fall kan inverka menligt på sty­

relsens möjligheter att snabbt och effektivt fullgöra sina uppgifter på före­

varande område och att den nuvarande organisationen innebär ett många

gånger besvärande band på styrelsens handlingsfrihet i dess mellanhavan-

den med utländska myndigheter i frågor om arbelskraftsrekrytering, flyk­

tingöverföring och praktikantutbyte, måste detta huvudsakligen syfta på

det fallet att styrelsen vill ge arbetstillstånd, medan myndigheten vägrar

uppehållstillstånd eller dröjer med att utlova sådant. Detta skulle emeller­

tid innebära att det förslag som läggs fram i betänkandet inte tillgodoser

styrelsens önskemål att kunna förfoga över instrumentet för den arbets-

marknadsbetingade invandringspolitiken. För detta syfte skulle enligt hov­

rättens mening ytterligare fordras att meddelat arbetstillstånd automatiskt

innefattar också uppehållstillstånd, överflyttningen av uppgifter på AMS

skulle då bli så omfattande att det kan övervägas om inte styrelsen borde

överta hela utlänningskontrollen. En sådan lösning skulle innebära ett för­

nekande av de skäl som anförs i betänkandet för att en invandringskontroll

också från andra synpunkter än renodlat ekonomiska är behövlig. Man

synes därför, tvärtemot vad som sägs i betänkandet, kunna anse att tänk­

bara konflikter mellan dessa ämbetsverk väger lätt i jämförelse med bety­

delsen för den enskilde utlänningen att inte behöva ställas inför ett oenhet­

ligt handlande från deras sida. Om förslaget att överföra beslutanderätten

i fråga om arbetstillstånd till AMS genomförs, finns det enligt hovrätten

inga garantier för att uppehållstillstånden och arbetstillstånden hålls sam­

man. Man riskerar att dessa inte bara formellt utan också reellt blir olika

slags tillstånd. Den situationen kan uppstå att det ena tillståndet löper ut

Kungl. Maj.ts proposition nr 158 år 1968

38

vistelse i Sverige under den tid för vilken tillståndet söks eller i övrigt är

försedd med inskränkningar i fråga om giltigheten. Olägenheterna av den

föreslagna ordningen blir än större i de fall polismyndigheten enligt sina

instruktioner kan bifalla båda ansökningarna men likväl anser att en av

ansökningarna på grund av i ärendet föreliggande omständigheter bör

hänskjutas till vederbörande centrala myndighet. Även vid den centrala

handläggningen kan olägenheter uppstå. Eftersom den centrala utlän-

ningsmyndighetens ställningstagande till en ansökan om uppehållstillstånd

är beroende av bl. a. utlänningens möjligheter att försörja sig och detta i sin

tur i de flesta fall beror på om han kan erhålla arbetstillstånd, måste myn­

digheten få kännedom om huruvida ansökan om arbetstillstånd ingetts,

när detta skett och i sinom tid utgången av ärendet. I avvaktan härpå kan

ansökningen om uppehållstillstånd i dessa fall inte avgöras. Eftersom be­

svär föreslås skola kunna anföras över beslut om avslag på ansökan om

arbetstillstånd och utlänningen i de fall besvären inte bifalls är oförhindrad

att ansöka om arbetstillstånd inom ett annat yrkesområde, kan han sålunda

uppehålla sig i landet avsevärd tid utan att hans ansökan om uppehållstill­

stånd kan avgöras.

Uppdelningen av beslutanderätten i uppehålls- och arbetstillståndsären-

den förutsätter därför enligt kommissionen ett intimt samarbete mellan

de myndigheter som berörs av ärendena. Ett sådant samarbete är nödvän­

digt inte minst för att göra det möjligt för den centrala utlänningsmyndig-

heten att utöva kontrollen över att utlänningar inte uppehåller sig här

utan tillstånd. Den föreslagna ordningen torde leda till betydande admini­

strativa svårigheter med åtföljande kostnader för det allmänna och tids­

förluster för den enskilde.

Utlänningsnämnden anser att de skäl som enligt statsmakternas tidigare

bedömning talar mot en uppdelning av beslutanderätten i uppehålls- och

arbetstillståndsärenden alltjämt är gällande. En ordning som har visat sig

fungera väl bör inte ändras utan starka skäl. Enligt SAF och Sveriges in­

dustriförbund kan det inte vara förenligt med god administration att

splittra ansvaret i de mest väsentliga frågorna på två myndigheter, i syn­

nerhet som den ena är uppbyggd just med tanke på utlänningsfrågorna.

Det skulle bli vanskligt att hålla ihop komplexet av olika tillstånd. Det är

också oklart vad som skulle hända, om de olika myndigheterna fattade

motstridande beslut. Om arbetsmarknadsverket får till uppgift att som re­

missorgan uttala sig, huruvida svensk arbetskraft kan anskaffas för det

aktuella arbetet eller ej, och den centrala utlänningsmyndigheten blir be­

slutande, torde det sakligt bästa resultatet uppnås och de bästa garantier

för de närmast berördas krav på rättssäkerhet tillgodoses, nämligen ut­

länningens resp. arbetsgivarens.

Besvårsrätt i ärenden om arbetstillstånd

Utredningens förslag att utlänning skall få anföra besvär över beslut,

varigenom arbetstillstånd vägras honom, tillstyrks av socialstyrelsen, stats­

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

40

skulle säkerligen i många fall föreligga svårigheter att i hemlandet anskaffa

hjälp med att sätta upp inlagor i besvär särendet till utlänningsnämnden

och Kungl. Maj :t. Den föreslagna besvärsrätten framstår därför enligt kom­

missionen som orealistisk. Om det nuvarande beslutsförfarandet i arbets-

tillståndsärenden behålls, bortfaller den av utredningen åberopade väsent­

liga grunden för det föreslagna besvärsinstitutet, slutar kommissionen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

42

borgare från hans svenska medborgarskap. Är sökanden inte redan ut­

ländsk medborgare, skall ■— till undvikande av statslöshet — som villkor

för befrielsen föreskrivas att sökanden inom viss tid förvärvar medborgar­

skap i annan stat. Vill någon erhålla förklaring att han är svensk medbor­

gare, kan han enligt 11 § andra stycket göra ansökan därom hos Kungl.

Maj :t, som äger meddela sådan förklaring efter att ha inhämtat yttrande

från regeringsrätten.

I vissa fall kan utlänning genom ensidig viljeförklaring förvärva svenskt

medborgarskap efter födelsen eller återvinna det efter att tidigare ha för­

lorat det. Bestämmelser härom ges i 3, 4 och 10 §§. Av särskild praktisk

betydelse är innehållet i 10 §. Enligt detta lagrum äger Kungl. Maj :t efter

avtal med nordiskt land förordna om tillämpning av vissa särskilda be­

stämmelser som underlättar för medborgare i den avtalsslutande staten att

vinna svenskt medborgarskap. Dessa bestämmelser är f. n. tillämpliga en­

dast i förhållande till medborgare i Danmark och Norge. Utlänning som

uppfyller förutsättningarna i 3, 4 eller 10 § kan hos länsstyrelsen i det län

där han är kyrkobokförd skriftligen anmäla sin önskan att bli svensk med­

borgare. I sådant fall åligger det enligt 11 § länsstyrelsen att meddela be­

slut huruvida svenskt medborgarskap förvärvats på grund av anmälningen.

Mot länsstyrelsens beslut kan enligt 12 § talan föras hos Kungl. Maj :t.

Förfarandet i medborgarskapsärenden regleras i kungörelsen den 24 no­

vember 1950 (nr 614) med vissa bestämmelser rörande tillämpningen av

lagen den 22 juni 1950 om svenskt medborgarskap. Ansökan om naturalisa­

tion skall enligt kungörelsen ställas till Kungl. Maj :t men inges till läns­

styrelsen i det län där sökanden är kyrkobokförd eller, om han inte är

kyrkobokförd i riket, till svensk beskickning eller lönat svenskt konsulat

(3 §). För naturalisationsansökan finns formulär som anger vilka uppgifter

ansökningen skall innehålla. Sökanden skall på heder och samvete be­

kräfta att lämnade uppgifter är sanna. Länsstyrelse som tar emot ansökan

skall i första hand se till att ansökningen är fullständig och, om detta inte

är fallet, förelägga sökanden att komplettera den inom viss tid (4 §). Det

åligger vidare den mottagande myndigheten att genom polismyndighet eller

på annat sätt i erforderlig utsträckning skaffa in utredning om sökandens

vandel och försörjningsförmåga samt om hans fullgörande av skattskyl­

dighet här i riket liksom beträffande de övriga omständigheter som kan in­

verka på prövningen av ärendet. Ansökningen remitteras regelmässigt för

utredning till polismyndigheter i sökandens aktuella och tidigare bosättnings­

orter i Sverige. Utredningen verkställs genom förhör med sökanden, hans an­

höriga, arbetsgivare, bostadsupplåtare och andra personer som kan ha

upplysningar att lämna om sökandens vandel och förhållanden i övrigt.

Någon gång hör länsstyrelsen också annan lokal myndighet än polismyn­

dighet. I ett mindre antal fall inhämtar länsstyrelsen upplysningar i ärendet

från utlänningskommissionen. I fråga om naturalisationsansökan som har

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

43

getts in till beskickning eller konsulat ankommer det på beskickningschefen

eller konsuln att på motsvarande sätt sörja för utredningen. Sedan utred­

ningen har avslutats, skall den mottagande myndigheten med eget yttrande

sända in handlingarna, länsstyrelse till justitiedepartementet och beskick­

ning eller konsulat till utrikesdepartementet. Yttrandet brukar i allmänhet

inte innehålla mer än ett kortfattat till- eller avstyrkande av ansökningen.

Ansökan enligt 8 § första stycket, 9 § eller 11 § andra stycket medbor­

garskapslagen handläggs på i huvudsak samma sätt som ansökan om natu­

ralisation (6 §). I dessa fall behöver den mottagande myndigheten dock skaf­

fa in utredning i ärendet endast när de uppgifter som har lämnats i ansök­

ningen är ofullständiga.

I justitiedepartementet handläggs medborgarskapsärendena inom en sär­

skild arbetsenhet, medborgarskapsbyrån. Denna förestås av en huvudman

med expeditionschefs tjänsteställning och består i övrigt av fyra departe­

mentssekreterare som föredragande jämte kontorspersonal. Under utred­

ningen i departementet tas kontakt med den centrala utlänningsmyndigheten

och rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning. Särskild uppmärksamhet äg­

nas vidare åt frågan, om naturalisation kan leda till dubbelt medborgarskap.

För bedömningen härav fordras kännedom om innehållet i utländsk med-

borgarskapslagstiftning och ofta även i annan lagstiftning, främst på fa­

miljerättens område. Upplysningar om utländsk lagstiftning inhämtas

ibland genom utrikesdepartementets medverkan.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

44

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Utredningsmannen

Utredningsmannen framhåller inledningsvis att avgörandet av ansökning­

ar om att genom naturalisation bli svensk medborgare sedan mitten av

1800-talet har varit förbehållet Kungl. Maj :t. Denna ordning var grundlags­

fäst fram till år 1965, då 33 § RF ändrades så att det numera är möjligt

att utan grundlagsändring låta annan myndighet än Kungl. Maj :t avgöra

sådana ansökningar. 1 motiveringen till ändringen framhölls att regeringens

och departementens arbete så mycket som möjligt borde koncentreras till

viktigare frågor och att därför en hel del ärenden som nu ankommer på

Kungl. Maj :t, framför allt sådana av enklare beskaffenhet, borde föras över

till annan myndighets handläggning. I den mån det visade sig möjligt att

på medborgarskapsområdet frigöra Kungl. Maj :t från befattning med mer

eller mindre rutinbetonade ärenden ansågs det böra ske så snabbt som möj­

ligt (se prop. 1964: 140 s. 245).

Enligt utredningsmannen behöver man inte hysa betänkligheter av prin­

cipiell natur mot att föra över beslutanderätten i naturalisationsärendena till

annan myndighet än Kungl. Maj :t. I frågan om överförandet bör avse samt­

liga ärenden eller begränsas till vissa kategorier har utredningsmannen

närmare undersökt tre olika alternativ. Det första alternativet är att de­

centralisera handläggningen av enbart sådana naturalisationsärenden i vilka

sökanden är medborgare i annat nordiskt land och låta Kungl. Maj :t behålla

prövningen av övriga ärenden. Som ett andra alternativ diskuterar utred­

ningsmannen en partiell decentralisering som baseras på en uppdelning av

ärendena i klara och tveksamma fall. Med klara ärenden avser han sådana

där utgången framstår som tämligen given, om hittills tillämpad praxis inte

frångås. Det andra alternativet innebär att dessa klara ärenden decentrali­

seras, medan de tveksamma ärendena förbehålls Kungl. Maj :t. Vid eu

decentralisering enligt något av de nu nämnda båda alternativen ligger det

enligt utredningsmannen närmast till hands att tänka sig länsstyrelse som

beslutsmyndighet. Det tredje alternativet innebär att Kungl. Maj :t helt

befrias från befattning i första instans med naturalisationsärenden. En

total decentralisering till länsstyrelserna anser han emellertid inte böra

komma i fråga. Vid detta alternativ räknar han i stället med en central

utlänningsmyndighet som beslutande organ. I det följande redogörs närmare

för utredningsmannens överväganden beträffande dessa tre alternativ.

Decentralisering av nordiska ärenden

Vid diskussion av förutsättningarna för decentraliserad handläggning av

naturalisationsärenden kommer enligt utredningsmannen de nordiska med­

borgarna i förgrunden redan på grund av den prägel som den faktiska sam­

hörigheten mellan de nordiska folken ger åt de nordiska naturalisations­

ärendena. Vidare är medborgarskapslagstiftningen liksom övrig aktuell lag­

45

stiftning så enhetlig inom Norden att ärenden om naturalisation av med­

borgare från annat nordiskt land fordrar mindre av juridiskt-tekniskt

kunnande än ärenden om naturalisation av medborgare från andra länder.

Utredningsmannen nämner också att de direktiv som har lämnats lionom

för utredningsuppdraget närmast har de nordiska ärendena i sikte.

Det finns emellertid å andra sidan vissa förhållanden som talar mot att

en decentralisering begränsas till de nordiska ärendena. Som en sådan om­

ständighet anger utredningsmannen att dessa ärendens procentuella andel i

totalantalet naturalisationsärenden under senare år har visat en tendens

att sjunka och att man med tämligen stor säkerhet kan förutse att denna ut­

veckling kommer att fortsätta. Som exempel nämns att de nordiska ärendena

år 1962 uppgick till nära 53 % av totalantalet naturalisationsärenden, medan

motsvarande andel år 1965 var endast 37,7 %. Antalet nordiska ärenden

var år 1965 också i absoluta tal lägre än år 1962. Utredningsmannen anger

vidare ett par omständigheter som kan medföra även en framtida absolut

nedgång av de nordiska ärendenas antal. Den ena är det gemensamma nor­

diska förslag om ökade möjligheter för nordisk medborgare att genom

anmälan vinna medborgarskap i annat nordiskt land som lades fram år

1965 (NU 1965: 8). Om förslaget genomförs, torde enligt utredningsmannen

antalet nordiska naturalisationsärenden komma att minska.1 Den andra

omständigheten hänför sig till ärenden om naturalisation av finska medbor­

gare. Av de nordbor som årligen naturaliseras i Sverige utgör finska med­

borgare det övervägande antalet, över 90 %. En förutspådd omsvängning på

den finska arbetsmarknaden väntas medföra att det om några år kan kom­

ma att råda brist på arbetskraft i Finland, vilket skulle märkbart påverka

antalet naturalisationsansökningar här i landet från finska medborgare. En

decentralisering av de nordiska ärendena torde därför enligt utrednings­

mannen komma att få mer begränsad effekt än man vid direktivens till­

komst synes ha räknat med.

Att föra över beslutanderätten i de nordiska ärendena till länsstyrelserna

skulle i och för sig innebära en inte oväsentlig rationaliseringsvinst så till

vida som endast en myndighet behöver ta ställning till ansökningarna, me­

dan f. n. länsstyrelse först skall avge yttrande över ansökningen och Kungl.

Maj :t sedan fatta slutligt beslut. En sådan överföring är emellertid enligt

utredningsmannen inte enbart till fördel, eftersom den nödvändigtvis också

leder till att ärendena blir mindre allsidigt belysta än nu.

Utredningsmannen erinrar härefter om att en förutsättning för decentrali­

sering till länsstyrelserna enligt utredningsdirektiven är att reglerna för

prövningen preciseras så att man säkrar likartad bedömning av ärendena.

Han framhåller att en skönsprövning f. n. äger rum såväl i fråga om de två

1 I prop. 1968:128 har Kungl. Maj:t till behandling tagit upp förslaget i vad det avser förvärv

av svenskt medborgarskap och föreslagit vissa lättnader för nordisk medborgare att vinna

sådant medborgarskap.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

46

naturalisationsvillkoren, att sökanden har »fört en hederlig vandel» resp.

»har möjlighet att försörja sig och sin familj», som vid bedömningen av när

förutsättningar föreligger för dispens från något eller några av naturalisa­

tionsvillkoren. Det skulle i och för sig vara möjligt att i tillämpningskun-

görelsen till medborgarskapslagen kodifiera nuvarande praxis beträffande

vilken utredning som bör inhämtas i fråga om sökandens vandel och försörj­

ningsförmåga och att ange vissa presumtioner för när dessa villkor skall

anses uppfyllda. Däremot anser utredningsmannen det svårare att reglera

prövningen när det gäller dispensförutsättningarna, eftersom det i de fallen

ligger i sakens natur att avgörandena måste bero på en fri kasuell prövning.

Någon enhetlig bedömning sägs i dessa fall inte kunna garanteras, om pröv­

ningen decentraliseras till flera myndigheter.

Den tämligen vidsträckta möjligheten till fritt skön som nuvarande be­

stämmelser ger anser utredningsmannen värdefull med hänsyn till de

många skiftningar som framkommer i naturalisationsärendena. Det är långt

ifrån önskvärt att intrång görs i detta skön. Legala presumtioner beträffande

förutsättningarna för naturalisation skulle medföra ett sådant intrång.

Utredningsmannen anser vidare att man måste räkna med att en sådan

ordning skulle leda till stelhet i tillämpningen jämfört med vad som gäller

nu, även om man öppnade möjlighet att i vissa fall frångå presumtionerna.

Närmare författningsmässig fixering av naturalisationsvillkoren från svensk

sida skulle dessutom åtminstone formellt sett innebära avsteg från den nor­

diska gemensamheten i regler på förevarande område, eftersom de övriga

nordiska länderna inte har sådan fixering.

Som tidigare nämnts bereder de nordiska ärendena till skillnad från andra

naturalisationsärenden knappast några svårigheter när det gäller att in­

hämta innehållet i aktuell lagstiftning i sökandens hemland. Utrednings­

mannen har undersökt om de nordiska ärendena skiljer sig från övriga ären­

den också i fråga om fördelningen mellan klara och inte klara fall. Vid den

uppdelning av ärendena efter deras beskaffenhet som sker under bered­

ningen i justitiedepartementet visade det sig att under det år, som utred­

ningsmannen har undersökt (1961), 76 % av de nordiska ärendena hän­

fördes till kategorin klara fall, medan 24 % betecknades som tveksamma.

Motsvarande siffror för övriga ärenden var 70 resp. 30 %. Utredningsmannen

finner denna skillnad alltför obetydlig för att i och för sig motivera sär­

behandling av de nordiska ärendena.

Avslutningsvis tar utredningsmannen upp de problem av handläggnings-

teknisk art som kan vara förenade med en decentralisering enligt det nu

diskuterade alternativet. Han framhåller att medborgarskapsärendena f. n.

hos de flesta länsstyrelserna avgörs av chefen för landskansliets allmänna

sektion — en förste länsassessor — efter föredragning av en förste länsassis-

tent. Om man anförtror åt länsstyrelserna att meddela slutligt beslut i na­

turalisationsärenden som rör nordiska medborgare, bör beslutanderätten

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

47

inte delegeras till lägre tjänsteman än landssekreterare. Eftersom lands-

sekreterarna i de större och medelstora länen redan är hårt arbetsbelastade,

inger det emellertid betänkligheter att lägga på dem ytterligare arbetsuppgif­

ter. Vid decentralisering till länsstyrelserna skulle det också vålla problem att

skaffa in utredningsmaterial från utlänningskommissionen och rikspolissty­

relsens säkerhetsavdelning. F. n. går det till så att utlänningskommissionen

lånar ut den eller de akter som är av intresse i det aktuella fallet till justitie­

departementet. Avsevärda praktiska olägenheter skulle enligt utrednings­

mannen uppstå för kommissionen, om utlåningen i stället skedde till läns­

styrelserna. Också de ibland ofrånkomliga kontakterna mellan den myn­

dighet som handlägger naturalisationsärenden och säkerhetspolisen skulle

enligt hans mening försvåras, om beslutsfunktionen i ärendena spreds till ett

så relativt stort antal myndigheter som länsstyrelserna utgör. Utrednings­

mannen betonar i det sammanhanget särskilt att de upplysningar det här

kan bli fråga om ofta bör omges med sträng sekretess och att det därför

är angeläget att de inte blir kända för en större personkrets.

Decentralisering av klara ärenden

Med klara ärenden avser utredningsmannen sådana i vilka det för en

person med kännedom om rådande praxis och med erfarenhet på området

inte bör föreligga något tvivel om utgången. I anslutning till denna bestäm­

ning understryks att ett i denna mening klart ärende inte alltid behöver vara

ett från utredningssynpunkt enkelt ärende.

För att utröna avlastningseffekten om detta alternativ väljs har utred­

ningsmannen undersökt fördelningen mellan klara och tveksamma naturali­

sationsärenden under ett år (1961). Han har funnit, att de ärenden som inom

justitiedepartementet bedömdes som klara bifalls- eller avslagsfall utgjorde

73 % av samtliga under året avgjorda ärenden. Även om antalet avgjorda

ärenden varierar år från år anser utredningsmannen att man kan utgå från

att proportionen mellan klara och tveksamma ärenden är tämligen kon­

stant. Avlastningseffekten enligt detta alternativ skulle sålunda bli avsevärt

större än vid decentralisering av enbart nordiska ärenden. Å andra sidan

skulle flertalet av de olägenheter som är förenade med det nordiska alterna­

tivet göra sig gällande med än större styrka vid en kompetensfördelning

efter ärendenas art. Det gäller t. ex. svårigheterna att säkerställa likartad

saklig bedömning av ärendena, den ökade arbetsbördan för landssekreterar-

na och de handläggningstekniska problemen vid kontakterna med centrala

myndigheter.

Utredningsmannen konstaterar att decentralisering till länsstyrelserna

även av utomnordiska naturalisationsärenden dessutom skulle skapa pro­

blem av delvis annan natur. Sålunda skulle kraven på de handläggande tjäns­

temännens kännedom om utländsk lagstiftning bli väsentligt större på

grund av att det i de utomnordiska ärendena inte sällan blir fråga om att

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

48

tillägna sig innehållet i rättsregler som till uppbyggnad och innehåll avviker

tämligen markant från vad som gäller i vårt land. Eftersom den litteratur

som kan behöva studeras i sådana fall finns tillgänglig huvudsakligen inom

utrikesdepartementet, skulle det medföra praktiska svårigheter för tjänste­

männen ute i länsstyrelserna att få ta del av den. Utredningsmannen räknar

med att en decentralisering enligt förevarande alternativ också skulle föra

med sig en inte oväsentlig ökning av antalet förfrågningar till utrikesde­

partementet om utländsk lag och rättspraxis. Han finner det tveksamt om

utrikesdepartementet kan anses rustat för detta merarbete.

Som en speciell olägenhet med förevarande alternativ betecknar utred­

ningsmannen att kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj :t och länssty­

relse inte — som i det förut behandlade alternativet — kan ske på grundval

av ett faktiskt, lätt konstaterbart förhållande, nämligen sökandens natio­

nalitet, utan kräver en bedömning av om utgången i ärendet är given eller

ej. Denna bedömning anser han lämpligen böra göras av samma tjänsteman

som har beslutanderätten i de ärenden som skulle falla inom länsstyrelsens

kompetensområde. Han betonar det angelägna i att förutsättningar skapas

för enhetlighet i bedömningen av kompetensfrågan vid de olika länsstyrel­

serna.

Utredningsmannen framhåller slutligen att ett system, enligt vilket ärenden

av samma slag handläggs av olika organ alltefter ärendenas svårighetsgrad,

står i strid med kravet på enhetlighet inom förvaltningen. Med en uppdel­

ning av ärendena efter en kvalitativ bedömningsgrund kan det nämligen

givetvis inträffa att ett ärende som länsstyrelsen avgjort skulle ha fått an­

nan utgång, om det i stället hade betecknats som tveksamt och därför över­

lämnats till Kungl. Maj :ts avgörande. En sådan kompetensfördelning för

vidare med sig den inte önskvärda konsekvensen att det måste utåt mani­

festeras, om bifall till en naturalisationsansökan har skett utan eller med

tvekan. Att ansökningen har behandlats av Kungl. Maj :t som första instans

kan den naturaliserade och hans omgivning lätt ta som ett tecken på att han

inte har ansetts fullt oförvitlig.

Total delegering

Vid en överflyttning av alla naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t bör

enligt utredningsmannen en central myndighet och inte länsstyrelse bli

beslutsmyndighet, överflyttningen bör ske till en central myndighet, vars

arbetsuppgifter omfattar ärenden av ungefär samma karaktär som med-

borgarskapsärendenas. Enligt utredningsmannens bestämda uppfattning bör

det inte komma i fråga att lägga beslutanderätten på rikspolisstyrelsen eller

annan polisiär myndighet. Önskemålet att få medborgarskapsärendena

sammanförda inom en myndighet med besläktade uppgifter skulle bli väl

tillgodosett om medborgarskapsärendena fördes samman med ärenden som

i övriga hänseenden reglerar utlänningars rättsställning i vårt land. Utred­

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

49

ningsmannen erinrar om att utlänningsutredningen, enligt vad han inhäm­

tat, hade för avsikt att föreslå att ett nytt centralt ämbetsverk inrättas för

de ärenden som enligt UtlL skall handläggas av den centrala utlännings-

myndigheten. Detta verk bör enligt utredningsmannen inträda som besluts­

myndighet också i naturalisationsärenden.

I fortsättningen konstaterar utredningsmannen att en överflyttning av

samtliga ärenden till det centrala verket självfallet är överlägsen de övriga

alternativen i fråga om avlastningseffekten för Kungl. Maj :t.

Beträffande handläggningsformerna tänker sig utredningsmannen att

länsstyrelsernas nuvarande medverkan i naturalisationsärenden blir oför­

ändrad, frånsett att deras yttranden ställs till den centrala utlänningsmyn-

digheten i stället för till Kungl. Maj :t. Det innebär å ena sidan att föreva­

rande alternativ inte skulle medföra samma rationaliseringsvinst som de

båda övriga alternativen, enligt vilka endast en myndighet (länsstyrelsen)

hade att ta ställning till ansökningarna i de decentraliserade ärendena. Å

andra sidan skulle detta tredje alternativ garantera en lika allsidig belysning

av ärendena som nuvarande ordning.

En given fördel med att lägga beslutanderätten i samtliga ärenden hos

en enda myndighet är enligt utredningsmannen att man därigenom, så långt

det är möjligt, säkrar en likartad bedömning av ensartade fall. Man behöver

inte inskränka den centrala myndighetens fria skön genom legala bevis-

presumtioner eller andra procedurregler. Att sådana regler kan avvaras

väger enligt hans mening tungt till förmån för detta alternativ.

Om naturalisationsärendena avgörs av samma myndighet som har hand

om utlänningskontrollen, skapas också förutsättningar för en bedömnings-

mässigt värdefull samordning mellan de skilda avgörandena, något som i

viss utsträckning bör få en rationaliseringseffekt.

Den omständigheten att frågan om den centrala utlänningsmyndighetens

framtida organisation f. n. står öppen gör det möjligt att, om det nu disku­

terade alternativet genomförs, anpassa organisationsform och kvalifika­

tionskrav med hänsyn tagen även till medborgarskapsärendena, framhåller

utredningsmannen.

Utredningsmannen anför avslutningsvis att överföring av beslutanderät­

ten till en central myndighet inte skulle behöva föra med sig några sådana

problem av handläggningsteknisk natur i samarbetet med andra centrala

myndigheter som decentralisering av naturalisationsärenden till länssty­

relserna.

Utredningsmannens slutsatser

Utredningsmannen konstaterar att genomgången av de tre alternativen

ger vid handen, att betänkligheter från skilda synpunkter föreligger mot

de båda alternativ som innebär en partiell decentralisering till länsstyrel­

serna. Om dessa betänkligheter är så starka att ingetdera alternativet skulle

4 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 158

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

50

kunna förordas lämnar han därhän. Det tredje alternativet — överflyttning

av beslutanderätten i samtliga naturalisationsärenden till den centrala

utlänningsmyndigheten — har han nämligen funnit förenat med väsentliga

fördelar och praktiskt taget inga nackdelar. Som en given konsekvens här­

av förordar han att detta alternativ genomförs. Han förutsätter därvid att

länsstyrelserna och de lokala polismyndigheterna kommer att medverka i

den förberedande handläggningen av naturalisationsärendena i samma ut­

sträckning som f. n.

Det är enligt utredningsmannen inte möjligt att fristående beräkna per­

sonalbehov eller kostnader med anledning av naturalisationsärendenas över­

flyttning till den centrala utlänningsmyndigheten eller bedöma hur ärendena

bör inordnas i denna myndighets organisation, eftersom myndighetens fram­

tida organisation övervägs av utlänningsutredningen. Utredningen borde

enligt utredningsmannen få överta denna uppgift. Utredningsmannen be­

gränsar sig därför till några mera allmänna synpunkter på vissa handlägg-

ningsfrågor som blir aktuella om hans förslag om total delegering genom­

förs.

Till en början påpekas att beslutanderätten i normalfallen bör tillkomma

verkschefen. Chefen för den enhet inom myndigheten som har att bereda

naturalisationsärendena bör delta i handläggningen med skyldighet att —

liksom föredraganden i ärendet — låta anteckna ev. skiljaktig mening till

protokollet. I den mån lekmannaledamöter kommer att ingå i ledningen för

den centrala utlänningsmyndigheten bör även dessa i viss utsträckning en­

gageras i prövningen av naturalisationsärendena. De ärenden som är av

större vikt från allmän eller enskild synpunkt eller har principiell betydelse

eller i övrigt räckvidd utöver det aktuella ärendet bör hänskjutas av verks­

chefen till avgörande i plenum, dvs. av ett kollegium bestående av verks­

chefen och lekmannaledamöterna. Förutom prövning av konkreta ärenden

bör i plenum också tas upp frågor om riktlinjer för praxis och över huvud

taget spörsmål av prejudicerande natur.

Eftersom verkschefen inte torde få möjlighet att personligen delta i av­

görandet av varje särskilt naturalisationsärende, föreslår utredningsmannen

att verkschefen får möjlighet att delegera beslutanderätten till chefen för

den enhet till vilken ärendena hör. Utredningsmannen är däremot inte be­

redd att förorda delegering till lägre tjänstemän. Skulle det emellertid i

praktiken visa sig nödvändigt med ytterligare delegering, bör frågan tas upp

senare och bedömas på grundval av då vunna erfarenheter.

En överflyttning av beslutanderätten i samtliga naturalisationsärenden

utesluter enligt utredningsmannen inte att den centrala utlänningsmyndig­

heten får rätt att i vissa fall hänskjuta avgörandet i sådant ärende till Kungl.

Maj :t. I bedömningen av dessa ärenden kan det i enstaka fall komma in ett

utrikespolitiskt moment av sådan styrka eller svårighetsgrad att ansvaret

för avgörandet bör vila på Kungl. Maj :t. Därför förordas att utlännings-

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

51

myndigheten i sådant fall får möjlighet att efter eget bedömande hänskjuta

ärendet till Kungl. Maj :ts prövning. Beslut om hänskjutande bör fattas av

styrelsen i plenum.

Över den centrala utlänningsmyndighetens slutliga beslut i medborgar-

skapsärende bör enligt utredningsmannen besvär kunna anföras hos Kungl.

Maj :t.

Arten av de avgöranden som kan behöva träffas i vissa medborgarskaps-

ärenden bör enligt utredningsmannen medföra att för verkschefen uppställs

kompetenskravet att han skall inneha eller ha innehaft ordinarie domar­

ämbete samt därutöver ha erfarenhet av administrativ verksamhet eller lag­

stiftningsarbete.

Enligt medborgarskapslagen ankommer det på Kungl. Maj :t — förutom

att avgöra naturalisationsärenden — att dels medge att den som enligt 8 §

första stycket skulle ha förlorat svenskt medborgarskap vid uppnådd ålder

av 22 år får behålla det, dels att befria den som är eller önskar bli utländsk

medborgare från hans svenska medborgarskap (9 §). Utredningsmannen

anser det ändamålsenligt att samma organ som meddelar naturalisations-

beslut även får dessa båda beslutsfunktioner om hand. Han föreslår därför

att den centrala utlänningsmyndigheten får beslutanderätten också i dessa

ärenden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

52

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Remissyttrandena

Några principiella betänkligheter mot en decentralisering av medborgar -

skapsärendena bär inte förts fram under remissbehandlingen, frånsett att

länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uttalat att det möjligen kan sättas

i fråga om inte naturalisationsinstitutet till sin natur är sådant att beslu­

tanderätten bör tillkomma Kungl. Maj :t.

För en decentralisering i en eller annan form uttalar sig

samtliga remissinstanser med undantag av statskontoret. Denna myndighet

avstyrker att naturalisationsärendena under nuvarande länsförvaltnings-

förhållanden decentraliseras till länsstyrelserna eller flyttas över till en

central utlänningsmyndighet. Statskontoret hänvisar till att kontoret i sär­

skilt yttrande över utlänningsutredningens betänkande har avstyrkt dess

förslag att inrätta en fristående central utlänningsmyndighet. Statskontoret

beklagar att utredningsmannen inte har redovisat några överväganden be­

träffande möjligheterna att flytta över ärendena till annan central myndig­

het såsom socialstyrelsen eller arbetsmarknadsstyrelsen. Statskontoret an­

sluter sig till utredningsmannens uppfattning att en decentralisering till

länsstyrelserna inte är lämplig f. n. men framhåller att saken kommer i

annat läge vid bifall till förslaget i länsförvaltningsutredningens betänkande

(SOU 1967:20) att särskilda rättsavdelningar med ett antal kvalificerade

jurister skall inrättas vid länsstyrelserna. Statskontoret förordar därför att

naturalisationsärendena t. v., liksom hittills, handläggs inom justitiedeparte­

mentet och prövas av Kungl. Maj :t samt att frågan om decentralisering till

länsstyrelserna prövas på nytt vid senare tidpunkt.

Förslaget att flytta över samtliga naturalisationsärenden

till en ny central utlänningsmyndighet har tillstyrkts eller

lämnats utan erinran av det övervägande antalet remissinstanser, nämligen

av hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen, ÖB, socialstyrel­

sen, statistiska centralbyrån, CFU, AMS, statens utlänningskommission, ut­

länningsnämnden, arbetsgruppen för invandrarfrågor, ÖÄ, länsstyrelserna i

Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Malmöhus, Göteborgs och Bo­

hus, Kopparbergs, Gävleborgs och Norrbottens län samt advokatsamfundet.

Några av dessa remissinstanser har dock i vissa hänseenden, som redo­

visas i det följande, förordat en annan ordning vid handläggningen av na­

turalisationsärendena än den utredningsmannen har tänkt sig.

De remissinstanser som närmare motiverar sitt principiella ställningsta­

gande för förslaget ansluter sig i allt väsentligt till de synpunkter som ut­

redningsmannen har fört fram. Sålunda betonas att förslaget i fråga om av-

lastningseffekten för Kungl. Maj :t är klart överlägset de övriga redovisade

lösningarna. Från flera håll betecknas det som en fördel att förslaget med­

för att medborgarskapsfrågor kommer att handläggas av en myndighet som

har att ta ställning också till flertalet övriga frågor som rör utlänningar.

53

Vidare framhålls bl. a. att förslaget skapar bättre förutsättningar för en

enhetlig bedömning av ärendena än övriga alternativ.

Tre remissmyndigheter, länsstyrelserna i Älvsborgs, Värmlands och Väst­

manlands län, uttalar sig för en överflyttning av samtliga natural i-

sationsärenden till länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner visserligen vissa omständigheter

tala mot en decentralisering till länsstyrelserna. Utom de skäl som utred­

ningsmannen har anfört framhålls särskilt att länsstyrelsernas personal i

framtiden i allt större utsträckning kommer att tas i anspråk för arbets­

uppgifter som avser den översiktliga samhällsplaneringen och att det där­

för är angeläget att personalen befrias från göromål som inte är av direkt

intresse för länet och dess utveckling. Trots dessa förhållanden anser läns­

styrelsen övervägande skäl tala för en total decentralisering till länsstyrel­

serna. Länsstyrelsen pekar därvid bl. a. på att länsstyrelserna redan har eu

betydande erfarenhet av medborgarskapsärenden och att en mycket stor

del av dessa är av tämligen enkel beskaffenhet. Att en viss oenhetlighet i

bedömningen kan uppstå om beslutanderätten anförtros regionala organ

vitsordar länsstyrelsen, som emellertid framhåller att olägenheterna härav

inte behöver göra sig gällande starkare i fråga om medborgarskapsärenden

än i andra sammanhang med hänsyn till det korrektiv som besvärsrätten

utgör.

Länsstyrelsen i Värmlands län gör gällande att naturalisationsärendena

endast i undantagsfall är så komplicerade att det ter sig motiverat att mer

än en myndighet tar befattning med samma ärende. Förvärv av medborgar­

skap har inte heller längre samma karaktär av statsakt som tidigare, och läns­

styrelsen finner tiden nu vara inne att fullfölja den utveckling som inleddes

när länsstyrelserna fick hand om anmälningsärendena. Enligt länsstyrel­

sens uppfattning är det bara vissa av de ärenden i vilka dispens från naturali-

sationsvillkoren aktualiseras som är av sådan beskaffenhet att avgörandet

bör förbehållas en central instans. Länsstyrelsen föreslår därför att läns­

styrelserna får möjlighet att hänskjuta sådana ärenden till centralt av­

görande.

Länsstyrelsen i Västmanlands län betonar särskilt att en total decentra­

lisering till länsstyrelserna skulle medföra avsevärda rationaliseringsvinster

med hänsyn till att länsstyrelserna sannolikt skulle kunna bemästra mer-

arbetet inom ramen för gällande personalplaner.

Det alternativ som innebär en decentralisering endast av nordiska

ärenden till länsstyrelserna förordas av två remissinstanser, länsstyrel­

sen i Kronobergs län och Föreningen Norden.

Länsstyrelsen i Kronobergs län medger att den lösning som utrednings­

mannen har förordat har vissa fördelar men framhåller att den samtidigt

företer svagheter från rationaliseringssynpunkt, eftersom den inte medför

någon vinst i personalhänseende och inte heller ökad snabbhet i ärendenas

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

54

behandling. Länsstyrelsen finner därför en decentralisering av vässa grupper

av medborgarskapsärenden till länsstyrelserna önskvärd. Enligt länsstyrel­

sens mening är begreppet »klara naturalisationsärenden» alltför vagt för

att läggas till grund för en uppdelning av ärendena mellan olika myndighe­

ter. För eu decentralisering av nordiska ärenden anför länsstyrelsen föl­

jande skäl. Länsstyrelserna handlägger redan nu anmälningsärenden från

nordiska medborgare. Praxis beträffande de nordiska medborgarskapsären-

dena är så fast att risk knappast föreligger för olikartad bedömning inom

länsstyrelserna, även om särskilda tillämpningsföreskrifter inte ges. Läns­

styrelsernas ändrade befattning med ärendena torde inte medföra behov'

av arbetskraftsförstärkning. Decentraliseringen skulle innebära en inte obe­

tydlig tidsvinst för sökandena. Nödvändiga upplysningar från säkerhets­

polisen kan länsstyrelserna på ett enkelt och smidigt sätt få genom läns­

polischefens förmedling. Inte heller i övrigt torde kommunikationerna med

centrala organ vålla några svårigheter. Naturalisationsansökningar från

andra än nordiska medborgare anser länsstyrelsen böra handläggas av den

centrala utlänningsmyndigheten.

Föreningen Norden, som i sitt yttrande behandlar endast frågan om de­

centralisering av naturalisationsärenden beträffande medborgare i de andra

nordiska länderna, framhåller att föreningens principiella inställning till

frågan om nordbos rätt att förvärva medborgarskap i annat nordiskt land

är, att man bör överlämna åt den enskilde individen att själv avgöra om

han vid flyttning till annat nordiskt land vill behålla sitt tidigare medbor­

garskap eller förvärva det nya vistclselandets. Mot bakgrund av denna

grundsyn skulle det enligt föreningens mening vara klart otillfredsställande

om de nordiska naturalisationsärendena förs över till en central utlännings-

myndighet. Målet att så långt som möjligt förenkla handläggningen av nor­

diska medborgarskapsärenden torde nämligen inte kunna uppnås, om ären­

dena inlemmas i en central myndighet för utlänningsfrågor i allmänhet.

Flertalet instanser som yttrar sig beträffande alternativet att decentrali­

sera klara ärenden till länsstyrelserna tar tämligen bestämt avstånd

från detta alternativ av samma skäl som anförs av länsstyrelsen i Krono­

bergs län vid dess förord för alternativet att decentralisera endast de nor­

diska ärendena.

Länsstyrelsen i Örebro län anser däremot att en decentralisering till läns­

styrelserna av klara naturalisationsärenden bör övervägas närmare med

hänsyn till de fördelar som en sådan lösning skulle medföra i form av

minskad total arbetsinsats för det allmänna. Länsstyrelsen förutsätter att

Kungl. Maj :t i samband med ett decentraliseringsbcslut av detta slag utfär­

dar tillämpningsföreskrifter som anger riktlinjerna för prövningen av ären­

dena och att återkommande konferenser och kurser anordnas för personalen.

Den centrala utlänningsmyndig hetens organisa­

tion i stort har berörts endast av länsstyrelsen i Kopparbergs län, som

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

55

ställer sig tveksam till lämpligheten av att utforma myndigheten som ett

centralt ämbetsverk. Enligt länsstyrelsens mening skulle det med hänsyn till

myndighetens tilltänkta arbetsuppgifter möjligen ligga närmare till hands

att ge den en mera domstolsmässig karaktär.

Utredningsmannens uttalande i fråga om kompetenskraven för

verkschefen kritiseras av arbetsgruppen för invandrarfrågor, som be­

tecknar det som unikt i svensk statsförvaltning att ställa upp krav på att

verkschefen skall inneha eller ha innehaft ordinarie domarämbete. Den

blivande centrala utlänningsmyndigheten bör som sin allra viktigaste upp­

gift få att leda och samordna invandrarnas anpassning till det svenska

samhället och verkschefen bör väljas med hänsyn till de krav som denna

uppgift ställer. Juridiskt kompetenta personer kan beredas plats både som

rådgivare och för att bära delegerat beslutsansvar.

Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar i samma fråga att det torde vara

till fyllest med krav på avlagd juris kandidatexamen och fullgjord tings­

tjänstgöring jämte erfarenhet av administrativ verksamhet eller lagstift­

ningsarbete.

Beträffande beslutanderätten inom den centrala myndigheten

anser de remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga, nämligen hov­

rätten över Skåne och Blekinge, utlänningskommissionen, utlänningsnämn­

den och arbetsgruppen för invandrarfrågor, att det inte finns anledning att

begränsa möjligheten till delegation av beslutanderätten så starkt som ut­

redningsmannen har föreslagit. I stället ansluter sig dessa remissorgan till

den ståndpunkt som utlänningsutredningen har gett uttryck för i sitt betän­

kande, nämligen att beslutanderätten under verkschefen skall kunna fördelas

på flera befattningshavare, förslagsvis sex, och att verkets styrelse genom

direktiv skall fastställa hur beslutanderätten skall fördelas på olika nivåer.

Utlänningsnämnden sätter dock i fråga om inte möjligheten att delegera

beslutanderätten till tjänstemän under byråchefsnivå bör inskränkas till

ärenden i vilka förutsättningar för bifall klart föreligger. Arbetsgruppen

säger sig inte ha något att invända mot utlänningsutredningens nyssnämnda

förslag under förutsättning att garantier skapas för en rättvis och omsorgs­

full behandling. En möjlighet är enligt arbetsgruppen att begränsa beslu­

tandefunktionen för underordnade tjänstemän genom att ålägga dem att för

byråchefen föredra ärenden i vilka avslagsbeslut sätts i fråga. Gruppen an­

ser att det också bör övervägas om inte behörigheten att avslå ansökningar

rentav bör förbehållas verkschefen, som i tveksamma fall skulle kunna

hänskjuta ärendena till avgörande i plenum.

Utredningsmannens förslag att den centrala utlänningsmyndigheten skall

ha möjlighet att efter eget bedömande hänskjuta naturalisa-

tionsärende till Kungl. Maj :ts prövning kritiseras av länsstyrelsen

i Västmanlands län. Länsstyrelsen gör gällande att den myndighet som har

tillagts beslutanderätten på ett område också bör utöva beslutsfunktionen

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

56

helt och odelat under fullt tjänstemannaansvar, om inte alldeles speciella

skäl i något fall talar däremot.

En fråga som har tagits upp i flera remissyttranden gäller länssty­

relsernas medverkan vid handläggningen av naturalisa-

tionsärenden. Länsstyrelserna i Älvsborgs, Värmlands, Västmanlands och

Gävleborgs län anser att det saknas anledning att behålla skyldigheten för

länsstyrelserna att utreda ärendena och avge yttranden i dessa, om beslu­

tanderätten tilläggs den centrala utlänningsmyndigheten. Länsstyrelsen i

Kopparbergs län anser att slutlig ställning till länsstyrelsernas fortsatta be­

fattning med ärendena inte bör fattas, förrän en närmare undersökning av

behovet därav har företagits. Som motivering för sin inställning i frågan

framhåller länsstyrelsen i huvudsak följande: Naturalisationsärendena är

i allmänhet inte av så komplicerad beskaffenhet att det är påkallat att mer

än en myndighet tar befattning med dem. Värdet av länsstyrelsernas ytt­

randen, som regelmässigt torde inskränka sig till ett till- eller avstyrkande,

bör inte överskattas. De utredningar som länsstyrelserna föranstaltar om

är ofta inte bundna till det egna länet utan berör polismyndigheter över

hela landet. Handläggningen skulle förenklas om utlänningsmyndigheten

utan att anlita länsstyrelserna som mellanhand begärde utredning direkt hos

vederbörande polismyndighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

58

rätt att resa in hit samt utan tidsbe­

gränsning vistas och arbeta här.

5) Förpassning ur landet av ut­

länning som vistas här utan att ha

föreskrivet pass eller vistelsetillstånd.

Utlännings rättsskyddsintresse garanteras i fråga om den individuella

kontrollen i första hand genom att UtlL anger i vilka fall avvisning, utvis­

ning eller förvisning får ske. över beslut om avvisning eller utvisning kan

besvär föras, i sista hand och med vissa begränsningar hos Kungl. Maj :t.

Fråga om förvisning handläggs av allmän domstol.

I fråga om tillstånd till inresa, vistelse och arbetsanställning här reglerar

UtlL däremot inte vare sig vilka av de i lagen angivna tillstånden som krävs

eller under vilka förutsättningar tillstånd får meddelas. Med hänsyn till

syftet med den generella kontrollen har det överlämnats åt Kungl. Maj :t att

bestämma i vilken omfattning tillstånd skall krävas. Bestämmelser härom

meddelas i UtlK. Under vilka förutsättningar tillstånd meddelas bestäms

huvudsakligen genom de tillståndsgivande myndigheternas praxis. Besvärs-

rätt föreligger i regel inte i tillståndsärende. Utlännings rättsskydd är i dessa

ärenden tillgodosett främst genom föreskrifter om att alla viktigare avgö­

randen skall ske under medverkan av företrädare för olika allmänna intres­

sen. Sålunda fattas alla avslagsbeslut i tillståndsärenden inom en central ut-

länningsmyndighet, vars ledning består av dels representanter för olika fack­

myndigheter, dels medborgarrepresentanter. Vid sin sida har den centrala

utlänningsmyndigheten en nämnd, utlänningsnämnden, som består av tre le­

damöter av vilka en skall inneha eller ha innehaft domarämbete. Den centrala

myndigheten kan inhämta yttrande från nämnden i alla ärenden enligt UtlL.

I vissa fall skall yttrande från nämnden inhämtas, innan den centrala ut­

länningsmyndigheten fattar beslut. Det gäller i regel bl. a. beslut om förpass­

ning. Förpassningsbeslut kan dessutom överklagas under vissa förutsätt­

ningar.

Som jag har sagt inledningsvis ingick det i uppgifterna för den utlännings-

utredning som tillsattes år 1961 att lägga fram förslag till hur den centrala

handläggningen av utlänningsärenden skall organiseras. UtlL föreskriver att

det skall finnas en central utlänningsmyndighet med utlänningsnämnden vid

sin sida. Men lagen överlämnar åt Kungl. Maj :t att bestämma vilken myn­

dighet som skall vara central utlänningsmyndighet. Uppgiften har ålagts

statens utlänningskommission, som alltsedan den inrättades år 1944 har

haft provisorisk karaktär. Utredningen har nu i betänkandet »Invandringen.

Problematik och handläggning» funnit att behov alltjämt föreligger av gene­

rell utlänningskontroll i huvudsakligen nuvarande former och omfattning

och att det behövs en central utlänningsmyndighet för handläggning av

främst tillståndsfrågor. Betänkandet innehåller vidare förslag att begränsa

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

59

möjligheterna att vägra uppehållstillstånd och att i anslutning därtill öppna

större möjligheter än nu att utvisa icke önskvärd utlänning. Dessutom be­

handlas frågan, vilken myndighet som skall besluta i ärenden om arbets­

tillstånd, och i anslutning därtill övervägs om besvärsrätt bör finnas i så­

dana ärenden. Gemensamt för utredningens förslag i nu nämnda delar

är att de, om de godtas, föranleder ändringar i UtlL. Mina överväganden i

det följande begränsar sig till dessa förslag. Jag avser dessutom att behandla

ett vid remissbehandlingen av utredningens betänkande väckt förslag att

upphäva eller uppmjuka gällande regel att arbetstillstånd alltid skall avse

visst slag av arbete (yrkesbegränsning).

Övriga delar av utredningens betänkande avser jag att anmäla senare

i dag.

Tillståndssystemet m. m.

Utlänningsutredningen har i sitt arbete utgått från att det nuvarande

tillståndssystemet skall behållas som medel för generell utlän­

ningskontroll. Systemet innebär att UtlL reglerar vilka tillståndstyper som

får förekomma och hur tillståndsärenden skall handläggas men överlämnar

åt Kungl. Maj :t att med hänsyn till förhållandena bestämma, om eller i

vilken utsträckning tillstånd skall krävas. Vid remissbehandlingen har ut­

redningens utgångspunkt lämnats utan erinran av praktiskt taget alla re­

missinstanser. Som jag senare kommer att utveckla närmare vid min an­

mälan av övriga delar av utredningens betänkande behövs generell utlän­

ningskontroll för överskådlig framtid. Vidare pågår arbete inom en nyligen

tillsatt, för de nordiska länderna gemensam kommitté för utredning av bl. a.

förutsättningarna för en enhetlig nordisk utlänningslagstiftning. Mot denna

bakgrund har jag ingen erinran mot utredningens utgångspunkt.

I några remissyttranden har föreslagits justeringar i fråga om antalet till­

ståndstyper. Sålunda menar bl. a. statskontoret att man skulle kunna för­

enkla systemet genom att föra samman uppehållstillstånd och arbetstillstånd

till ett enda tillstånd, uppehållstillstånd. Sakligt saknar en sådan förenkling

betydelse. Från administrativ synpunkt är förenklingen endast skenbar,

eftersom tillståndet, som statskontoret också framhåller, måste graderas i

två typer, en som ger rätt att både vistas och ha arbetsanställning i Sverige

och en som innefattar bara rätt att vistas här. Det väsentliga från administra­

tiv synpunkt är att frågor om uppehålls- och arbetstillstånd handläggs ge­

mensamt och att de båda tillstånden ges för samma tider. Det sker f. n.

För utlänningarna själva är det enligt min mening en fördel att tillstånden

formellt hålls skilda åt. Härigenom undviks misstag i fråga om vilken rätt

varje tillstånd ger utlänningen. Härtill vill jag foga att gällande bestämmel­

ser inte hindrar att de båda tillstånden utfärdas som en enda handling, vil­

ket väl låter sig göra om tillståndsfrågorna avgörs av samma myndighet. Jag

vill i detta sammanhang erinra om utredningens förslag att ärenden om

Kungi. Maj.ts proposition nr 158 år 1968

60

arbetstillstånd skall avgöras av AMS, medan avgörandet i ärenden om uppe­

hållstillstånd alltjämt skall ankomma på den centrala utlänningsmyndig-

heten, ett förslag som jag behandlar i det följande. Oberoende av ställnings­

tagandet till detta förslag, vars genomförande inte kan förenas med vad

statskontoret har anfört, är jag av de anförda skälen inte beredd att för­

orda ifrågavarande närmast formella justering av tillståndssystemet. Efter­

som en sådan justering dessutom skulle medföra ganska omfattande för­

fattningsändringar, synes den under alla förhållanden inte böra övervägas,

innan den gemensamma nordiska kommitté som jag nyss nämnde har redo­

visat resultatet av sitt arbete.

Vid sin prövning av hur den centrala handläggningen av utlänningsfrågor

bör organiseras har utredningen undersökt om det över huvud taget behövs

en central utlännings myndighe t. Utredningen anser att så är

fallet, åtminstone så länge vi upprätthåller generell utlänningskontroll. Den­

na ståndpunkt delas av en stor majoritet bland remissinstanserna.

Som framgår av min redogörelse i det föregående har den centrala utlän-

ningsmyndigheten f.n. en rad uppgifter enligt UtlL och UtlK. Främst hän­

för sig uppgifterna till viserings- och andra tillståndsfrågor samt frågor om

utlännings avlägsnande ur landet. Vid prövning av dessa frågor måste som

utredningen har utvecklat hänsyn tas till en rad skilda och ibland motstri­

diga intressen av humanitär, politisk och allmän samhällelig art. Det för­

utsätter att den prövande myndigheten har överblick över förhållandena på

olika områden. En uppdelning av den centrala utlänningsmyndighetens samt­

liga uppgifter enligt UtlL och UtlK på skilda fackmyndigheter ■— en tanke

som har förts fram i ett par remissyttranden — är ägnad att motverka den

nödvändiga intresseavvägningen och försvåra en sammanhållen och enhet­

lig handläggning av utlänningsärenden. En sådan ordning framstår vidare

inte som organisatoriskt eller administrativt rationell. Det synes inte heller

ändamålsenligt att utlänningsnämnden knyts som rådgivande organ till

skilda myndigheter. Ett annat tungt vägande skäl att behålla en central ut-

länningsmyndighet är att viktiga frågor om utlänningars anpassning i vårt

land, enligt vad jag senare i dag kommer att förorda, skall handläggas cen­

tralt av samma myndighet som handlägger frågor om rätt att resa in och

vistas här. Huvudlinjen bör därför vara att kontroll- och anpassnings-

frågornas handläggning i möjligaste mån hålls samlad hos ett enda organ.

Jag ansluter mig alltså till utredningens och de flesta remissinstansernas

uppfattning att det även framdeles bör finnas en central utlänningsmvn-

dighet.

Prövningen av ärenden om uppehållstillstånd

Jag har redan framhållit att den individuella och den generella utlännings­

kontrollen tillgodoser skilda syften. Gränsen mellan dessa båda typer av

utlänningskontroll är emellertid inte skarp. Sålunda kan utlänning avvisas

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

62

i fråga om arbetskraft från andra än de nordiska länderna. När den ord­

nade invandringen får formen av kollektiv rekrytering liksom f. ö. vid flyk­

tingöverföring är det naturligt att även frågan om uppehållstillstånd prövas

i samband med rekryteringen eller uttagningen, dvs. före inresan i Sverige.

Det kan enligt min mening inte gärna komma i fråga att utlänning, som

har rekryterats utomlands och då beviljats arbets- och uppehållstillstånd,

skall kunna avvisas när han kollektivt överförs till Sverige eller, om nuva­

rande förbud att avvisa den som har uppehållstillstånd kvarstår, utvisas

kort efter inresan på grund av förhållanden som förelåg redan före inresan.

En sådan ordning framstår som olämplig också vid enskild invandring. Vi­

dare delar jag den uppfattning som har uttalats vid remissbehandlingen

att det från utlänningens egen synpunkt ofta måste vara mera olägligt att

drabbas av utvisningsbeslut, som alltid skall förbindas med förbud att åter­

vända hit, än att få avslag på ansökan om uppehållstillstånd och ev. för­

passas ur landet. De praktiska konsekvenserna av utredningens förslag är

därför knappast godtagbara. Tveksamhet inför dessa konsekvenser har

kommit till uttryck även i yttranden från remissinstanser som har tillstyrkt

utredningsförslaget. Jag kan för min del inte förorda förslaget.

Däremot är jag ense med utredningen och remissinstanserna om att det

är önskvärt att utlänning bereds ökat rättsskydd i ärenden om uppehålls­

tillstånd. Det blir i dessa ärenden, till skillnad från viseringsärenden, ofta

— särskilt i ärenden om förlängt tillstånd — fråga om att pröva utlännings

personliga förhållanden, sedan han redan har vistats i Sverige någon tid och

därigenom fått i varje fall någon anknytning till vårt land. Utredningen

har själv antytt en annan väg att öka rättsskyddet än den som utredningen

har valt, nämligen genom att införa besvärsrätt för utlänningen vid avslag

på ansökan om uppehållstillstånd. I likhet med flera remissinstanser för­

ordar jag en sådan lösning. Besvär sr ätten bör begränsas till fall då avslags-

beslutet grundas på utlänningens personliga egenskaper eller förhållanden,

hans vandel. Innan avslagsbeslut fattas på sådan grund bör utlännings­

nämnden höras. I enlighet med vad som gäller vid besvär över den centrala

utlänningsmyndighetens beslut i ärende om avvisning eller utvisning bör

besvär över avslag på ansökan om uppehållstillstånd få föras endast om

nämnden eller ledamot i nämnden har anfört avvikande mening. Besvär bör

föras hos Kungl. Maj :t på samma sätt som besvär i avvisnings- eller utvis-

ningsärende. Jag föreslår att besvärsrätten utformas i enlighet härmed.

Genom besvärsprövningen hos Kungl. Maj :t kommer den centrala utlän-

ningsmyndigheten att få viss ledning för sin egen prövning av utlännings

vandel i uppehållstillståndsärenden. Vissa generella normer för myndighetens

prövning synes emellertid möjliga att ge. Jag återkommer i specialmotive­

ringen till denna och andra frågor som aktualiseras i detta sammanhang.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

63

Utvisnings grunderna

De grunder på vilka utlänning kan utvisas ur Sverige anges uttömmande

i UtlL. De hänför sig till utlänningens vilja eller förmåga att försörja sig

ärligt och hans vilja att uppfylla sina ekonomiska förpliktelser samt i vissa

fall till alkoholmissbruk och, i fråga om utlänning som har dömts för brott,

till risk för fortsatt brottslighet.

Jag har förut nämnt att utlänningsutredningen som en konsekvens av

sitt förslag att förbjuda vandelsprövning i ärenden om uppehållstillstånd

förordar att möjligheterna att utvisa utlänning vidgas. Enligt utredningen

bör det ske i två hänseenden, dels genom att nuvarande utvisningsgrunder

får större tillämpningsområde, dels genom att två nya utvisningsgrunder in­

förs, nämligen alt utlänningen här i landet bedriver verksamhet som utgör

uppenbar fara för den allmänna ordningen eller säkerheten eller att han

med hänsyn till föregående verksamhet eller eljest skäligen kan antas kom­

ma att här bedriva verksamhet som utgör fara för rikets säkerhet.

Med den ståndpunkt som jag nyss har tagit till utredningens förslag i fråga

om vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd föreligger enligt min

mening inte tillräcklig anledning att överväga sådana ändringar beträf­

fande utvisningsgrunderna som utredningen föreslår.

Däremot anser jag skäl tala för ett vid remissbehandlingen framfört

förslag att jämställa narkotikamissbruk med alkoholmissbruk som utvis-

ningsgrund. F. n. kan utlänning utvisas, om han är hemfallen åt alkohol­

missbruk och till följd därav finnes vara farlig för annans personliga säker­

het eller föra ett grovt störande levnadssätt. Med den utbredning narkotika­

missbruk har fått numera och de följder sådant missbruk i regel har för

missbrukarens omgivning föreslår jag att även den som är farlig för annans

personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt till följd av nar­

kotikamissbruk skall kunna utvisas. Liksom vid alkoholmissbruk blir det

vid narkotikamissbruk fråga om att i utvisningsärendet göra en avvägning

mellan bl. a. vårt lands ansvar för att missbrukaren får vård och våra vård­

resurser. I allmänhet synes det vara rimligt att utvisning sker av utlänning

som kan antas ha varit missbrukare redan vid sin ankomst hit, om andra

omständigheter, främst sådana som anges i UtlL, inte talar mot utvisning.

Dit hör utlänningens levnads- och familjeförhållanden och längden av den

tid som han har vistats i landet.

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd

Enligt UtlL skall arbetstillstånd avse visst slag av arbete. Denna obligato­

riska yrkesbegränsning av arbetstillstånd har inte tagits upp till övervägan­

de i utlänningsutredningens betänkande. I några remissyttranden, bl. a. ytt­

randet från LO, har emellertid förordats att skyldigheten att yrkesbegränsa

64

arbetstillstånd mjukas upp eller helt upphävs. Sålunda menar LO att ut­

länning som har vistats och arbetat här viss tid bör kunna få arbetstillstånd

utan yrkesbegränsning.

Möjligheten att yrkesbegränsa arbetstillstånd är väsentlig för att kontrol­

lera bl. a. att invandrande utländsk arbetskraft inte söker sig till yrkesom­

råden med brist på arbetstillfällen eller koncentreras till de mest osäkra yr­

kesområdena. Jag kan därför inte ansluta mig till den vid remissbehand­

lingen framförda uppfattningen att yrkesbegränsningen bör upphävas helt.

Däremot är jag ense med LO om att yrkesbegränsning av arbetstillstånd ofta

inte är påkallad och många gånger kan motverka den invandrade arbets­

kraftens anpassning på vår arbetsmarknad, när fråga är om arbetskraft som

redan är etablerad på denna marknad. Jag föreslår att den nuvarande före­

skriften i 16 § första stycket UtlL, enligt vilken arbetstillstånd alltid skall

avse visst slag av arbete, ersätts med föreskrift om att sådant tillstånd får

avse visst slag av arbete.

Beslut i ärenden om arbetstillstånd

Arbetstillstånd meddelas och återkallas av den centrala utlänningsmyn-

digheten. Av min redogörelse i det föregående för nuvarande förhållanden

framgår emellertid att AMS och arbetsmarknadsparterna har tillför­

säkrats väsentligt inflytande över arbetsmarknadsbedömningen i ärenden

om arbetstillstånd. Utlänningsutredningen föreslår nu, med instämmande

av flertalet remissinstanser, att beslutanderätten i ärenden om arbetstill­

stånd förs över till AMS.

Utredningens förslag liksom remissinstansernas ställningstaganden bygger

på att handläggningen av övriga tillståndsärenden och andra frågor om ut­

lännings inresa och vistelse här skall ankomma på en central utlännings-

myndighet. Jag vill i anslutning härtill upplysa att det, enligt de förslag

som jag avser att anmäla senare i dag, inte är lämpligt att anförtro uppgif­

ten att vara central utlänningsmyndighet åt AMS eller annan fackmyndighet

inom område som har betydelse för utlänningsfrågornas bedömning.

Statsmakterna har vid en rad tidigare tillfällen tagit ställning till frågan

att ålägga den centrala arbetsmarknadsmyndigheten beslutanderätten i ären­

den om arbetstillstånd. Senast skedde det vid tillkomsten av UtlL. Som skäl

för att beslutanderätten alltjämt borde tillkomma den centrala utlännings-

myndigheten anfördes då bl. a. (se prop. 1954: 41 s. 68) att frågor om uppe­

hålls- och arbetstillstånd hänger nära samman och att frågan om arbetstill­

stånd är endast ett av de spörsmål som måste bedömas i utlänningsärende.

En uppdelning av beslutanderätten på olika myndigheter ansågs därför

komma att leda till betydande olägenheter.

Som utredningen betonar i olika sammanhang kan frågan i vilken omfatt­

ning utlänningar skall tillåtas invandra i vårt land inte bestämmas en­

bart med utgångspunkt i arbetsmarknadsläget. Hänsyn måste tas också till

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

65

bl. a. tillgången på bostäder, utbildningsmöjligheter och sjukvårdsplatser.

Humanitära och politiska synpunkter gör sig vidare ibland gällande. Som

framhölls vid tillkomsten av gällande utlänningslag hänger arbets- och uppe­

hållstillstånd alltså intimt samman. Det ena tillståndet förutsätter ofta

det andra. Mot denna bakgrund har jag nyss intagit den principiella

ståndpunkten att tillståndsärendena bör hållas samman hos en enda myn­

dighet. Det är givet, att denna myndighet måste få underlag för sina bedöm­

ningar genom kontakter med skilda fackmyndigheter. I fråga om arbets­

marknadsbedömningen är fackmyndighetens inflytande garanterat genom

uttryckliga bestämmelser i UtlL och UtlK, och i praktiken följer den cen­

trala utlänningsmyndigheten AMS:s och arbetsmarknadsparternas bedöm­

ning av arbetsmarknadsläget. Enligt vad AMS har framhållit i sitt remiss­

yttrande har den nuvarande ordningen fungerat väl. Dessa omständigheter

talar mot ändring av nuvarande ordning.

I vilken omfattning utlänningar skall tillåtas att ta anställning i vårt land

är alltså inte i alla lägen enbart en arbetsmarknadspolitisk fråga. Jag kan

därför inte dela utredningens och flera remissinstansers mening att avsaknad

av beslutanderätt i arbetstillståndsärenden utgör en opåkallad begränsning

i AMS:s handlingsfrihet vid bl. a. arbetskraftsrekrytering i utlandet och

flyktingöverföring hit från andra länder. Som statens utlänningskommis-

sion har påvisat kan den av utredningen föreslagna ordningen dessutom

medföra administrativa olägenheter.

Av dessa skäl förordar jag att nuvarande ordning skall bestå. Jag vill

emellertid erinra om att detta innebär att AMS och arbetsmarlcnadsparterna

alltjämt skall ha det avgörande inflytandet över arbetsmarknadsbedöm­

ningen i ärende om arbetstillstånd. Den centrala utlänningsmyndigheten bör

alltså inte kunna avgöra sådant ärende på grund av en annan arbetsmark­

nadsbedömning än den som AMS har gett uttryck åt generellt eller i det sär­

skilda ärendet. Avslag på ansökan om arbetstillstånd som AMS har tillstyrkt

eller bifall till sådan ansökan som AMS har avstyrkt bör komma i fråga en­

dast när andra skäl än arbetsmarknadsskäl åberopas för beslutet.

Besvärsrätt i ärenden om arbetstillstånd

Av min tidigare redogörelse framgår att utlännings rättssäkerhet i till-

ståndsärenden tillgodoses huvudsakligen genom att den beslutande myn­

digheten bevakar de allmänna invandringspolitiska intressen som behöver

beaktas i ärendena. Mitt förslag att viss besvärsrätt skall införas i ärenden

om uppehållstillstånd innebär ett undantag från denna huvudlinje. Som

jag har utvecklat förut motiveras undantaget av den prövning av utlännings

personliga förhållanden som kan vara motiverad i dessa ärenden.

Utlänningsutredningens förslag att besvärsrätt i viss utsträckning skall

införas också i ärenden om arbetstillstånd grundar sig på att utredningen

har förordat att beslutanderätten i ärendena skall föras över från den cen-

5—Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 saml. Nr 158

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

66

trala utlänningsmyndigheten till AMS. Till följd härav kommer fråga om

arbetstillstånd att prövas av endast en myndighet, framhåller utredningen,

och möjligheten att mot AMS:s avstyrkande bevilja arbetstillstånd av hu­

manitära skäl upphör.

Godtas mitt ställningstagande till frågan vilken myndighet som skall ha

beslutanderätten i ärenden om arbetstillstånd faller utredningens huvud­

sakliga motiv för förslaget att införa besvärsrätt i dessa ärenden bort. Även

de remissinstanser som har anslutit sig till förslaget synes förutsätta att

besvärsrätt aktualiseras endast om AMS blir beslutande myndighet i dessa

ärenden. Jag saknar anledning att med dessa utgångspunkter pröva utred­

ningens förslag.

I frågan huruvida besvärsrätt i ärenden om arbetstillstånd är motiverad

från andra synpunkter vill jag först fästa uppmärksamheten på uttalandena

vid UtlL:s tillkomst, att det inte är möjligt att i lagen reglera den materiella

innebörden i den aktuella utlänningspolitiken. Med anledning därav fram­

står besvärsförfarande i ärenden om arbetstillstånd eller, med förut angivet

undantag, uppehållstillstånd som mindre ändamålsenligt. Utlännings rätts­

säkerhet i dessa ärenden bör som hittills tillgodoses genom föreskrifter om

vilken myndighet som skall pröva skilda slag av ärenden. Att förlägga be­

slutanderätten i alla dylika ärenden i vilka avslagsbeslut övervägs till Kungl.

Maj :t är från praktiska synpunkter självfallet otänkbart. Jag vill emellertid

erinra om att ökad användning av kollektiv rekrytering och överföring hit

av utländsk arbetskraft i realiteten kommer att innebära att AMS:s be­

dömning av arbetsmarknadsläget kan komma under Kungl. Maj :ts pröv­

ning. Uppdraget att besluta om sådan rekrytering och överföring tillkom­

mer f. n. AMS men inte på grund av UtlL:s bestämmelser utan på grund

av särskilt uppdrag av Kungl. Maj :t. Därav följer att AMS:s beslut i sådant

ärende kan överklagas till Kungl. Maj :t enligt de regler som enligt styrelsens

instruktion gäller för besvär över myndighetens beslut. Vidare vill jag näm­

na, att mitt förslag om viss besvärsrätt i ärenden om uppehållstillstånd åter­

verkar också på beslut i ärenden om arbetstillstånd. Vägras utlänning ar­

betstillstånd endast på grund av att han inte får uppehållstillstånd, innebär

nämligen bifall till besvär i uppehållstillståndsärendet att även ärendet om

arbetstillstånd måste omprövas. Med hänsyn till vad jag nu anfört kan jag

inte förorda att besvärsrätt i tillståndsärenden införs i vidare mån än vad

jag har föreslagit i fråga om ärenden om uppehållstillstånd.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

67

Ändring i medborgarskapslagen

År 1963 tillsatte Kungl. Maj :t den s. k. departementsutredningen, som

fick i uppdrag att bl. a. undersöka möjligheterna att befria Kungl. Maj :t

från alla förvaltningsärenden av rutinbetonad karaktär och överföra dem

till annan myndighets handläggning. Syftet med en sådan överflyttning

skulle vara att stärka statsdepartementens ställning som organ för den cen­

trala planeringen och ge dem ökade möjligheter att ägna sig åt frågor an­

gående de större och viktigare riktlinjerna för den samhälleliga verksam­

heten. På förslag av departementsutredningen har en rad decentraliserings-

åtgärder genomförts.

Enligt utredningsdirektiven för den år 1961 tillkallade sakkunnige för

översyn av den svenska medborgarskapslagstiftningen skulle utrednings­

mannen också ta upp frågan om decentralisering av medborgarskapsären-

den som f. n. prövas av Kungl. Maj :t efter beredning inom justitiedeparte­

mentet. I direktiven framhölls att många av dessa ärenden, särskilt de som

avser medborgare i andra nordiska länder, är av rutinartad karaktär. Ut­

redningsmannen borde undersöka möjligheterna att låta dessa nordiska

ärenden prövas av länsstyrelserna, som redan avgör medborgarskapsärenden

av anmälningskaraktär. Utredningsmannen borde vidare överväga om inte

en sådan decentralisering skulle kunna genomföras även beträffande vissa

icke-nordiska ärenden.

Sedan långt tillbaka har utlänning som bosatt sig här i landet kunnat

vinna erkännande som svensk undersåte. I lag reglerades möjligheten att

få svenskt medborgarskap genom naturalisation först år 1858. Genom en

grundlagsändring nämnda år fastslogs i regeringsformen att Kungl. Maj :t

ägde att genom naturalisation uppta utländsk man till svensk medborgare i

den ordning och under de villkor som bestämdes i särskild lag. I den sam­

tidigt utfärdade s. k. naturalisationslagen reglerades ordningen och vill­

koren för naturalisation. Ordningen med Kungl. Maj :t som naturalisations-

beviljande myndighet har sedan varit grundlagsfäst fram till år 1965. Ge­

nom ett då infört tillägg till 33 § RF öppnades möjlighet att genom föreskrift

i medborgarskapslagen tillägga annan myndighet än Kungl. Maj :t befogen­

het att avgöra naturalisationsärenden. I motiveringen till grundlagsänd-

ringen erinrades om departementsutredningens uppdrag att undersöka möj­

ligheterna att flytta över en del ärenden från Kungl. Maj :t till annan myn­

dighet och om det uppdrag att undersöka frågan om att överföra beslutande­

rätten i vissa medborgarskapsärenden från Kungl. Maj :t till underlydande

organ som den år 1961 tillkallade utredningsmannen hade fått. I den mån

det visade sig föreligga förutsättningar att frigöra Kungl. Maj :t från be­

fattning med mer eller mindre rutinbetonade ärenden på medborgarskaps-

området ansågs sådan decentralisering böra genomföras så snabbt som

möjligt.

Utredningsmannen för översyn av medborgarskapslagstiftningen lade i

mars 1966 fram sitt förslag i decentraliseringsfrågan. Han förklarar, att

behovet att koncentrera departementens arbete successivt torde ha känts

allt starkare sedan utredningsdirektiven meddelades. Han har därför ansett

det ligga i linje med departementsutredningens syfte att undersöka möj­

ligheterna att från Kungl. Maj :t till annan myndighet flytta över samt­

liga naturalisationsärenden och inte bara sådana av rutinbetonad art. Hans

överväganden mynnar ut i förslaget att beslutanderätten i samtliga natura­

lisationsärenden flyttas från Kungl. Maj :t och anförtros ett centralt ämbets­

verk, vars beslut dock skall kunna överklagas hos Kungl. Maj :t. Förslaget

har fått ett genomgående positivt mottagande vid remissbehandlingen.

Innan jag går närmare in på utredningsmannens förslag, vill jag lämna

några upplysningar om den nuvarande handläggningen av naturalisations-

ärendena. Antalet till justitiedepartementet inkomna ansökningar om

svenskt medborgarskap uppgick till 6 622 år 1966, 6 667 år 1967 och 3 781

första halvåret 1968. Antalet avgjorda ärenden var samma perioder 7 116,

6 041 resp. 3151. Kungl. Maj :ts beslut innebar avslag i 305 fall år 1966, i

461 fall år 1967 och 258 fall första halvåret 1968. Som framhölls i direktiven

till 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen vållar

de ärenden som avser nordiska medborgare i allmänhet inga problem i ut-

redningshänseende och är mestadels lätta att bedöma, bl. a. på grund av att

en tämligen fast praxis har utbildats på detta område. Uppgifter saknas om

hur många av de under senare år inkomna och avgjorda ärendena som av­

såg nordiska medborgare. En ungefärlig uppfattning härom kan man dock

få genom att se hur många nordiska medborgare som har ingått bland de

under senare år naturaliserade utlänningarna. Till svenska medborgare

upptog Kungl. Maj :t tillhopa 42 151 utlänningar under femårsperioden

1961—1965, 10 318 år 1966 och 8 099 år 1967. Av dessa var andelen nordiska

medborgare under 1961—1965 i medeltal 43 % vart och ett av åren, medan

den under vartdera året 1966 och 1967 uppgick till 44 %. Man kan således

anta att närmare hälften av de årligen handlagda ärendena avser nordiska

medborgare och därför till alldeles övervägande del är av rutinbetonad

karaktär. Också en del av de utomnordiska ärendena är av sådan art. Deras

andel i den totala mängden av utomnordiska ärenden är dock svår att be­

döma. Utredningsmannen har funnit att 73 % av samtliga de naturalisations­

ärenden som avgjordes år 1961 bedömdes som klara bifalls- eller avslags-

fall.

Som »klara» ärenden betecknar han sådana där utgången framstod som

tämligen given om rådande praxis följdes. Man har emellertid anledning

att betvivla att andelen »klara» ärenden är lika stor i dag. Under senare år

har nämligen antalet naturalisationsansökningar från medborgare i av­

68

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

70

i vilka sökanden är medborgare i annat nordiskt land. Det andra alternati­

vet innebär att länsstyrelserna tilläggs beslutanderätten i »klara» ärenden.

Enligt båda dessa lösningar skulle beslutanderätten i de icke delegerade

ärendena ligga kvar hos Kungl. Maj :t. Som ett tredje alternativ för utred­

ningsmannen fram tanken att helt befria Kungl. Maj :t från befattning i

första instans med naturalisationsärenden. En total decentralisering till

länsstyrelserna anser han emellertid inte böra komma i fråga. Som besluts­

myndighet enligt detta alternativ förordar han i stället den centrala utlän-

ningsmyndighet som skall finnas enligt 3 § UtlL. Han tar härvid sikte på

den permanenta centrala myndighet för utlänningsfrågor som utlännings-

utredningen vid tiden för avgivandet av utredningsmannens betänkande

avsåg att föreslå bli inrättad i stället för statens utlänningskommission.

Utlänningsutredningen har som förut nämnts sedermera föreslagit att ett

sådant centralt verk inrättas.

Efter att närmare ha belyst de olika alternativens för- och nackdelar ut­

talar utredningsmannen som sin uppfattning att det tredje alternativet -—

överflyttning av beslutanderätten i samtliga naturalisationsärenden till

den centrala utlänningsmyndigheten — framstår som klart överlägset de

båda andra lösningarna. Som motivering till sitt ställningstagande anför

han i huvudsak följande skäl. Det tredje alternativet tillgodoser bäst önske­

målet att avlasta Kungl. Maj :t befattning med medborgarskapsärendena.

Det ger också bättre garantier för en likartad bedömning av ärendena

utan att man fördenskull — som vid decentralisering till länsstyrelserna

— torde behöva ytterligare författningsmässigt reglera tillämpningen

av medborgarskapslagens bestämmelser. Dessutom skapas förutsättningar

för en värdefull samordning mellan besluten i medborgarskapsfrågor och

de avgöranden som utlänningsmyndigheten har att träffa på andra om­

råden beträffande utlänningar som vistas här i landet. De problem av hand-

läggningsteknisk natur som en spridning av beslutanderätten på läns­

styrelserna skulle föra med sig, bl. a. när det gäller att inhämta material

för bedömningen från centrala myndigheter, kommer vidare inte att göra

sig gällande, om det tredje alternativet väljs.

På dessa grunder har också en stor majoritet av remissinstanserna för­

ordat detta tredje alternativ. Endast statskontoret har ställt sig avvisande

till förslaget att ändra handläggningen av medborgarskapsärendena. Stats­

kontoret förordar i stället att nuvarande ordning får bestå t. v. och att frå­

gan om decentralisering till länsstyrelserna tas upp senare, om länsförvalt-

ningsutredningens förslag att inrätta särskilda rättsavdelningar vid läns­

styrelserna genomförs.

För utredningsmannens förslag talar i främsta rummet att det, som jag

har sagt, är angeläget att utan dröjsmål i möjligaste mån befria Kungl. Maj :t

från den omfattande och betungande handläggningen av naturalisations-

ärendena. Större delen av ärendena är sådana som från bedömningssyn-

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

71

punkt kan betecknas som förhållandevis enkla och i vilka prövningen i stor

utsträckning är huvudsakligen formell. Inte så få naturalisationsärenden

är emellertid komplicerade. Sådana ärenden bör prövas av annan myndig­

het än Kungl. Maj :t bara under förutsättning att prövningen kommer att

göras hos specialicerad myndighet. Endast ett permanent centralt ämbets­

verk torde kunna fylla de krav som måste ställas på beslutsmyndigheten.

Även om särskilda rättsavdelningar skulle komma att inrättas vid läns­

styrelserna, framstår en total decentralisering till dessa som olämplig. Jag

tänker då på svårigheterna vid en decentralisering till länsstyrelserna att

säkerställa en likartad bedömning av ensartade naturalisationsärenden.

Naturalisationsärendena kan i regel inte före ärendenas materiella pröv­

ning rubriceras som »klara» eller svårbedömda. Med hänsyn härtill anser

jag liksom utredningsmannen och nästan alla remissinstanserna att det inte

är en framkomlig väg att föra över endast »klara» ärenden från Kungl.

Maj :t till den centrala utlänningsmyndighetens eller annan myndighets

prövning.

I det föregående har jag förklarat att jag ansluter mig till utlänningsut-

redningens uppfattning att det bör finnas en central utlänningsmyndighet

för handläggning av utlänningsfrågor. Jag avser att senare i dag ta upp

frågan om vilket organ som skall anförtros denna uppgift. Jag avser därvid

att föreslå att ett fristående och permanent centralt ämbetsverk för utlän­

ningsfrågor inrättas den 1 juli 1969. Verket avses skola få en sådan verks­

ledning och sådan organisation i övrigt att förutsättningar finns för att

dess handläggning av medborgarskapsfrågor blir fullt tillfredsställande.

Ytterligare ett par villkor bör enligt min mening ställas upp för en

överflyttning av beslutanderätten i samtliga naturalisationsärenden till den

centrala utlänningsmyndigheten. Jag vill först erinra om att det vid pröv­

ningen av naturalisationsvillkor och dispensfrågor i de nordiska ärendena

har utbildats en tämligen fast praxis. Dessa ärenden är i allmänhet inte

av sådan karaktär att prövningen bör företas av Kungl. Maj :t. Detsamma

gäller åtskilliga ansökningar från utomnordiska medborgare. Däremot kan

det diskuteras om inte vissa andra ärenden bör förbehållas Kungl. Maj :ts

prövning. Om beslutanderätten i naturalisationsärendena flyttas över till en

central myndighet, bör denna vid sin prövning av ärendena i största möjliga

utsträckning följa samma principer som Kungl. Maj :t nu gör. Givetvis upp­

kommer tid efter annan anledning att ändra praxis, bl. a. på grund av

förskjutningar i den allmänna utlänningspolitiken. Ärenden, i vilka fråga

uppkommit att genomföra en sådan ändring som får särskild räckvidd

och betydelse, exempelvis för bedömningen av ett stort antal ärenden i

framtiden, synes böra avgöras av Kungl. Maj :t. Detsamma gäller de någon

gång förekommande ärenden som har utrikespolitisk anknytning samt

andra ärenden av särskilt grannlaga natur. Om den beslutande myndig­

heten hänskjuter ärenden av de slag som nu har berörts till Kungl. Maj :ts

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

72

avgörande torde det emellertid vara möjligt att förena en total delegering

med kravet att Kungl. Maj :t bör avgöra vissa ärenden. Vidare bör det en­

ligt min mening för en delegering fordras att sökande i naturalisations-

ärende får rätt att hos Kungl. Maj :t överklaga myndighetens beslut i na-

turalisationsärende. Under nu angivna förutsättningar anser jag att man

inte behöver hysa några betänkligheter mot att till en central utlännings-

myndighet i princip flytta över beslutanderätten i samtliga naturalisations-

ärenden, såväl de enkla som de kvalificerade.

Med hänvisning till det sagda förordar jag att beslutanderätten i samtliga

naturalisationsärenden i princip förs över till det ämbetsverk som jag avser

att föreslå bli inrättat för att fullgöra uppgiften sorU central utlännings-

myndighet. Detta föranleder ändring av 6 § medborgarskapslagen. I det

följande återkommer jag till frågorna om sådan besvär srätt och möjlighet

att hänskjuta ärende till Kungl. Maj :ts prövning som jag nyss har funnit

böra uppställas som villkor för en generell överflyttning.

I sitt betänkande föreslår utredningsmannen att den centrala utlännings-

myndigheten tilläggs beslutanderätten även i sådana ärenden om bibehål­

lande av resp. befrielse från svenskt medborgarskap som avses i 8 § första

stycket och 9 § medborgarskapslagen. Förslaget har inte mött någon kritik

under remissbehandlingen. En överflyttning till det centrala verket också

av dessa ärenden, som f. n. handläggs av Kungl. Maj :t, anser jag ända­

målsenligt. Jag ansluter mig därför även i denna del till utredningsmannens

förslag och förordar därav föranledda ändringar av 8 och 9 §§ medborgar­

skapslagen.

Om den nu förordade ordningen genomförs, kommer Kungl. Maj :t att som

första instans i princip handlägga endast sådana medborgarskapsärenden

som avses i 11 § andra stycket medborgarskapslagen, nämligen vissa för-

klaringsärenden. En sådan ordning skiljer sig i viss mån från hur man

inom de övriga nordiska länderna handlägger sina naturalisationsärenden.

I synnerhet gäller detta i förhållande till Danmark och Island, i vilka län­

der det krävs lagstiftningsmaktens medverkan i varje särskilt naturalisa-

tionsärende. I Finland beviljas naturalisation av republikens president. I

Norge tillkommer beslutanderätten regeringen, som dock — med utnyttjande

av en i den norska medborgarskapslagen intagen delegationsmöjlighet —

har flyttat över denna befogenhet på justitiedepartementet som förvaltnings­

myndighet. Förhållandena inom Norden är alltså redan olikartade i före­

varande avseende. En delegering av de svenska naturalisationsärendena in­

nebär således inte någon splittring av en befintlig enhetlighet och behöver

därför inte inge några betänkligheter från nordisk synpunkt. Det väsent­

liga är att den nuvarande nordiska enhetligheten i fråga om medborgarskaps-

rättens materiella regler och deras tillämpning bevaras.

Utredningsmannens förslag att den centrala utlänningsmyndigheten skall

få möjlighet att efter eget bedömande hänskjuta ärende till Kungl. Maj :ts

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

73

prövning har kritiserats av en remissinstans. Denna har menat att en

myndighet som tilläggs beslutanderätten på ett område också bör utöva

beslutsfunktionen helt och odelat, såvida inte alldeles speciella skäl i något

fall talar däremot. Jag delar i och för sig denna uppfattning. Som utred­

ningsmannen har anfört kan emellertid i bedömningen av medborgarskaps-

ärenden undantagsvis komma in ett utrikespolitiskt moment av sådan

styrka att Kungl. Maj :t bör avgöra ärendet. Jag har nyss framhållit att

också andra ärenden av särskilt grannlaga natur samt ärenden, i vilka av­

görandet får särskild betydelse för prövningen av andra ärenden, bör avgöras

av Kungl. Maj :t och inte av den centrala utlänningsmyndigheten. Till den

senare kategorien ärenden hör framför allt sådana i vilka utlänningsmyn-

digheten avser att mjuka upp praxis i fråga om dispens från naturalisa-

tionsvillkoren. Att ärenden av detta slag bör hänskjutas till Kungl. Maj :ts

avgörande är särskilt angeläget mot den bakgrunden att ärenden, i vilka

sådan ändrad praxis tillämpats, inte kan besvärsvägen bli föremål för Kungl.

Maj :ts prövning. En bestämmelse om hänskjutningsförfarandet bör tas in

i medborgarskapslagen som en ny paragraf, betecknad 9 a §. Den centrala

utlänningsmyndigheten bör således alltid hänskjuta avgörandet i de nyss

nämnda ärendegrupperna till Kungl. Maj :t. Med hänsyn till att ett naturali-

sationsärende i enstaka fall kan vara av sådan känslig beskaffenhet att det

—- utan att tillhöra dessa kategorier ärenden — ändå bör avgöras av Kungl.

Maj :t, anser jag emellertid att föreskriften bör utformas inte som ett åläg­

gande för den centrala utlänningsmyndigheten utan som en allmän rätt för

denna att hänskjuta ärende till Kungl. Maj :ts prövning, när särskilda skäl

föreligger. Jag utgår från att utlänningsmyndigheten kommer att undan­

tagslöst utnyttja möjligheten att hänskjuta avgörandet till Kungl. Maj :t

i de ärenden för vilka hänskjutningsförfarandet således i första hand är

avsett. En bestämmelse, motsvarande den nu föreslagna, finns intagen i

47 § UtlL.

Talan mot den centrala utlänningsmyndighetens beslut i medborgar-

skapsärende bör, som utredningsmannen har föreslagit, få föras genom

besvär hos Kungl. Maj :t. Enligt 2 § 15 :o) lagen den 26 maj 1909 om Kungl.

Maj :ts regeringsrätt prövas mål om beslut av länsstyrelse på grund av med­

borgarskapslagen av regeringsrätten. Besvär över utlänningsmyndighetens

beslut bör däremot med hänsyn till prövningens natur avgöras av Kungl.

Maj :t i statsrådet. I annat sammanhang kommer att närmare övervägas

om inte dessa ärenden lämpligen bör handläggas inom inrikesdepartemen­

tet, till vilket det föreslagna nya ämbetsverket avses skola höra.

Som framgått av den tidigare redogörelsen har utredningsmannen och

remissinstanserna, utöver vad jag hittills har berört, tagit upp vissa frågor

beträffande handläggningen av medborgarskapsärendena inom den cen­

trala utlänningsmyndigheten, särskilt möjligheterna att delegera beslutande­

rätten till tjänstemän under verkschefen. Länsstyrelsernas befattning med

Kungl. Maj. ts proposition nr 158 år 1968

74

naturalisationsärendena efter en överflyttning av beslutanderätten till ett

centralt verk har också diskuterats. I det avseendet har några remissin­

stanser uttalat sig för att länsstyrelserna bör befrias från sina nuvarande

åligganden att ombesörja utredning och avge yttranden i de ärenden som

enligt förslaget i fortsättningen skall prövas av den centrala utlännings-

myndigheten.

Jag avser att senare i dag ta upp frågan om sammansättningen av verks­

ledningen för det nya centrala ämbetsverket för utlänningsfrågor. Avsikten

är att förslag till organisation i övrigt av det nya ämbetsverket, bl. a. hand­

läggningen inom verket av medborgarskapsärenden, skall läggas fram under

våren 1969. Frågorna om beslutsfunktionerna inom verksledningen och i

vilken omfattning delegation av beslutanderätten i medborgarskapsärenden

skall tillåtas torde få avgöras i samband med att instruktion för det nya äm­

betsverket fastställs. I det sammanhanget får ställning också tas till frågan

om det är möjligt och lämpligt att befria länsstyrelserna från deras nuva­

rande uppgifter med avseende på handläggningen av naturalisationsärenden.

Som jag sagt bör den centrala utlänningsmyndigheten vid sin prövning av

medborgarskapsärendena följa principer som nu iakttas av Kungl. Maj :t

i dessa ärenden. I likhet med utredningsmannen anser jag det inte nöd­

vändigt eller ens önskvärt att binda utlänningsmyndighetens tillämpning

av medborgarskapslagens bestämmelser genom särskilda föreskrifter i för-

fattningsform. Jag avser att här lämna en redogörelse för huvuddragen i

Kungl. Maj :ts nuvarande praxis i de vanligaste typerna av naturalisations­

ärenden. Därigenom torde tillräcklig ledning lämnas för det nya verkets

prövning av dessa ärenden. Genom sina avgöranden i besvärsärenden och

hänskjutna ärenden kan Kungl. Maj :t skapa nya riktlinjer för utlännings­

myndigheten eller få till stånd ändringar i förhållande till tidigare praxis.

Redogörelsen torde få fogas som bilaga 1 till protokollet i detta ärende.

Ändringarna i medborgarskapslagen bör träda i kraft den 1 juli 1969,

då den nya centrala utlänningsmyndigheten skall inrättas enligt det för­

slag som jag avser att lägga fram senare i dag. Lagändringarna föranleder

följdändringar i kungörelsen med vissa bestämmelser rörande tillämp­

ningen av medborgarskapslagen. Denna fråga torde få anmälas för Kungl.

Maj :t sedan riksdagen har fattat beslut om lagförslaget.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

75

Specialmotivering

Vad jag har föreslagit i det föregående medför ändringar i UtlL och med­

borgarskapslagen. Dessutom bör ett par formella ändringar göras i lagen

den 9 april 1965 (nr 94) om polisregister m. m.

I det följande lämnas närmare motiv för ändringarna i UtlL och lagen

om polisregister m. m. I fråga om behövliga ändringar i medborgarskaps­

lagen har jag inget att anföra utöver vad som förts fram i den allmänna

motiveringen.

Kungt. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Utlänningslagen

11 och 12 §§.

Uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten eller

i den omfattning som Kungl. Maj :t bestämmer av polismyndighet. Polis­

myndighet får dock inte avslå ansökan om uppehållstillstånd. Enligt 9 §

andra stycket får i beslut om uppehållstillstånd föreskrivas att utlänningen

skall resa ut ur landet senast när tiden för tillståndet går ut (utresebeslut).

Sådant beslut får enligt 11 § tredje stycket meddelas endast av den centrala

utlänningsmyndigheten. Innan den fattar utresebeslut skall yttrande inhäm­

tas från utlänningsnämnden. I 12 § föreskrivs att uppehållstillstånd med in­

skränkning i utlänningens rätt att välja vistelseort inte får meddelas för

längre tid än ett år utan utlänningsnämndens hörande.

Enligt vad jag har föreslagit i det föregående skall ansökan om uppehålls­

tillstånd inte kunna avlås på grund av utlänningens vandel utan att yttrande

har inhämtats från utlänningsnämnden. Jag föreslår att föreskrift härom

las in som ett nytt första stycke i 12 §. Också bestämmelsen i 11 § om nämn­

dens hörande innan utresesbeslut fattas bör ingå i detta stycke. 12 § kommer

därigenom att uppta alla fall då nämnden skall höras i ärenden om uppe­

hållstillstånd.

I enlighet med det föregående kommer ordningen för handläggningen av

ärende om uppehållstillstånd och därmed utlänningens möjlighet att anföra

besvär att bero av om ansökningen avslås på grund av utlänningens vandel

eller av annat skäl. Begreppet vandel förekommer i olika författningar men

synes inte ha någon enhetlig innebörd. Det finns därför anledning att under­

söka, vad vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd konkret bör

omfatta, och därmed också klarlägga, när det blir aktuellt att i sådana ären­

den höra utlänningsnämnden. På det sättet får man även en avgränsning av

besvärsrättens omfattning.

Enligt utlänningsutredningens redovisning har vandelsprövningen i ären­

den om uppehållstillstånd hittills huvudsakligen avsett utlänningens vilja

att göra rätt för sig, hans möjligheter att anpassa sig i samhället och hans

pålitlighet från säkerhetssynpunkt. I stort sett motsvarar dessa grunder

76

för prövningen de i UtlL angivna avvisnings- och utvisningsanledningarna.

Det ligger därför nära till hands att knyta an vandelsprövningen i ärenden

om uppehållstillstånd till de grunder som får åberopas för avvisning eller

utvisning.

De s. k. materiella avvisningsanledningarna anges i 19 § första stycket 1—5

UtlL. Enligt punkt 1 skall utlänning avvisas om han kan antas komma att

sakna erforderliga medel för sin vistelse i Sverige eller i annat nordiskt land

som han tänker besöka och för sin hemresa. Prövningen enligt denna punkt

avser alltså rent ekonomiska förhållanden och har inget samband med ut­

länningens vandel.

Avvisning kan enligt punkt 2 ske om utlänningen ämnar söka sitt uppe­

hälle här eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte

kommer att försörja sig ärligt. Med stöd av denna bestämmelse kan utlän­

ning avvisas inte bara om han uppenbarligen har för avsikt att livnära sig

på brottslig verksamhet, prostitution, yrkesmässigt hasardspel o. dyl. utan

också om han vill försörja sig ärligt men på grund av sina personliga förut­

sättningar måste bedömas sakna möjlighet att fullfölja sin avsikt. Denna

prövning bör göras också i ärende om uppehållstillstånd. Vid prövning av

förstagångsansökan om sådant tillstånd föreligger av naturliga skäl begrän­

sade möjligheter att bedöma utlänningens vilja och förmåga att försörja

sig ärligt. Vid prövning av ansökan om fortsatt tillstånd är förutsätt­

ningarna för att göra bedömningen större. Man har då erfarenheterna av an­

ställningsförhållandena och det sätt i övrigt på vilket han har fått sin för­

sörjning att bygga på. Visar det sig att han trots tillgång på arbete inte har

kunnat ha stadigvarande anställning och att skälet därför huvudsakligen kan

hänföras till bristande vilja eller förmåga att acceptera förhållandena vid

svenska arbetsplatser, bör fortsatt tillstånd kunna vägras, liksom även i fall

då utlänningen under längre tider trots arbetsförmåga och tillgång på arbete

har saknat anställning och fått sin försörjning genom det allmännas försorg

eller inte kan redogöra för hur han har fått sin försörjning. Vid prövningen

av tillståndsfrågan bör hänsyn tas till bl. a. den tid som utlänningen har

vistats här och till hans familjeförhållanden. Samtidigt bör emellertid inte

förbises att visad oförmåga att anpassas till arbetslivet i vårt land inte be­

höver motsvaras av samma bristande anpassningsförmåga i hemlandet, var­

för det från denna synpunkt ibland kan vara motiverat att utlänningen åter­

vänder till sitt hemland.

Avvisningsanledningarna i 19 § första stycket 3—5 hänför sig till prosti­

tution, koppleri, yrkesmässigt bedriven olovlig in- och utförsel, undergånget

straff i förening med fara för fortsatt brottslighet samt fara för sabotage,

spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Det är uppenbart att sådan

prövning bör ske också i ärenden om uppehållstillstånd. Även i dessa fall

bör hänsyn tas till den tid som utlänningen har vistats här och till hans

familjeförhållanden. Men det är självfallet att dessa omständigheter får

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

77

förhållandevis mindre betydelse i de här aktuella fallen än i fråga om bris­

tande förmåga att försörja sig ärligt.

Utvisningsgrunderna anges i 29 § första stycket UtlL. Jag har förut redo­

gjort för innebörden av bestämmelserna. De omständigheter som sålunda kan

åberopas för utvisning bör även kunna föranleda avslag på ansökan om

uppehållstillstånd. Liksom i utvisningsärende bör hänsyn vid prövningen

tas till tiden för utlänningens vistelse här och hans familjeförhållanden.

I fråga om samordningen mellan prövningen i avvisnings- och utvisnings-

ärenden å ena och ärenden om uppehållstillstånd å andra sidan vill jag

erinra om att besvär över avvisnings- eller utvisningsbeslut prövas av den

centrala utlänningsmyndigheten, som även är beslutande myndighet i uppe-

hållstillståndsärenden, i vilka skäl föreligger för avslag. Härigenom är det

sörjt för att bedömningen i de olika slagen av ärenden blir såvitt möjligt

enhetlig.

Enligt utlänningsutredningens mening bör utlänning vidare kunna utvisas

från vårt land om han bedriver verksamhet som utgör uppenbar fara för

den allmänna ordningen och säkerheten. Sådan verksamhet lär i regel vara

straffbar i Sverige, och utlänningen kan då om brottet är av svårare art an­

tingen förvisas eller utvisas enligt nuvarande bestämmelser eller vägras

uppehållstillstånd med stöd av avvisnings- eller utvisningsbestämmelserna

enligt vad jag nyss har föreslagit. Skäl att avlägsna utlänning härifrån

enbart på grund av att han har gjort sig skyldig till lindrigare brott anser

jag inte föreligga.

I detta sammanhang måste vidare uppmärksammas att utlänning f. n.

kan vägras uppehållstillstånd på grund av att han bedriver politisk verksam­

het i Sverige. Härmed avses i allmänhet inte deltagande i det politiska livet

i vårt land utan huvudsakligen politisk verksamhet som avser förhållandena

i hemlandet, vare sig verksamheten riktas mot hemlandet eller mot utlän­

ningens landsmän här i landet. Den prövning av utlänningens fortsatta

vistelse i Sverige som det blir fråga om här är av politisk art och bör i prin­

cip inte ankomma på annan myndighet än Kungl. Maj :t. Om sådan fråga

uppkommer i ärende om uppehållstillstånd bör därför ärendet i regel hän-

skjutas till Kungl. Maj :ts prövning enligt 47 § UtlL.

Jag anser att utlännings personliga förhållanden inte bör prövas av den

centrala utlänningsmyndigheten i ärende om uppehållstillstånd i vidare mån

än vad jag har sagt nu, dvs. inom ramen för avvisnings- och utvisnings­

grunderna.

Innan ansökan om uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av

sökandens personliga förhållanden, skall som jag har föreslagit yttrande ha

inhämtats från utlänningsnämnden. För att yttrande skall inhämtas skall

situationen vara den att ansökan kan bifallas, om man bortser från de per­

sonliga förhållandena. Andra omständigheter som gör att ansökningen bör

avslås skall alltså inte föreligga. Besvärsrätt bör finnas i ärende om uppe­

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

78

hållstillstånd endast när nämndens yttrande har inhämtats. Jag återkommer

till denna fråga under 46 §. Bifalls anförda besvär skall uppehållstillstånd

beviljas.

Föreskrifterna om i vilka fall utlänningsnämnden skall höras i ärenden

om uppehållstillstånd bör inte grundas på begreppet vandel. Med hänsyn

till vad jag har anfört om omfattningen av prövningen av personliga för­

hållanden i sådant ärende förordar jag att beslut, varigenom ansökan om

uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt

19 § första stycket 2—5 eller 29 § första stycket UtlL kan föranleda avvis­

ning eller utvisning, inte får meddelas utan att utlänningsnämndens yttran­

de har inhämtats.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

12 a §.

När utresebeslut eller beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd

på grund av sökandens personliga förhållanden meddelas, bör det liksom i

awisningsärende föreligga skyldighet för prövningsmyndigheten att ange

grunden för beslutet. I fråga om avslagsbeslut kan det lämpligen ske ge­

nom hänvisning till den avvisnings- eller utvisningsgrund som har föranlett

beslutet. Vidare bör myndigheten vara skyldig att på samma sätt som i

awisningsärende ange om klagorätt föreligger och vad utlänningen då skall

iaktta, och beslutet bör tillställas utlänningen så snart det kan ske. Jag

föreslår att föreskrifter i enlighet med vad jag nu har sagt tas in i en ny

paragraf i UtlL, 12 a §.

16 §.

Enligt första stycket första punkten skall arbetstillstånd meddelas för

viss tid och avse visst slag av arbete. Tillståndet får enligt andra punkten

förbindas med de föreskrifter som finnes erforderliga.

Som jag har förordat i den allmänna motiveringen skall skyldigheten att

yrkesbegränsa arbetstillstånd ersättas med en möjlighet därtill. En yrkes-

begränsning får alltså samma karaktär som annan föreskrift som tillstån­

det f. n. får förbindas med. Jag föreslår därför att yrkesbegränsningen ut­

går ur första punkten och att i andra punkten föreskrivs att arbetstillstånd

får avse visst slag av arbete och förbindas med de övriga föreskrifter som

finnes erforderliga.

23 §.

I denna paragraf föreskrivs att förpassning meddelas av den centrala

utlänningsmyndigheten efter utlänningsnämndens hörande.

Nämndens yttrande behöver emellertid inte inhämtas om utresebeslut

föreligger. Skälet för undantaget är att nämnden i detta fall har hörts re­

dan i ärendet om uppehållstillstånd och då fått tillfälle att beakta sådana

omständigheter som talar mot att utlänningen tvingas att lämna landet,

79

främst humanitära skäl. Motsvarande situation föreligger när förpassnings-

beslutet grundas på att utlänningen på grund av sina personliga förhållan­

den har vägrats uppehållstillstånd. Också i sådant fall har utlänningsnämn­

den enligt det föreslagna nya första stycket i 12 § haft tillfälle att föra fram

sina synpunkter i ärendet om uppehållstillstånd. Jag föreslår att 23 § änd­

ras så att nytt yttrande från nämnden inte heller i detta fall behöver in­

hämtas i förpassningsärendet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

29 §.

I första stycket anges de fall då utlänning kan utvisas ur landet. Det

kan enligt punkt 2 ske om han är hemfallen åt alkoholmissbruk och på

grund därav anses farlig för annans personliga säkerhet eller för ett grovt

störande levnadssätt. Enligt vad jag har föreslagit skall utvisning kunna

ske även när faran för annans personliga säkerhet eller det grovt störande

levnadssättet har sin grund i narkotikamissbruk. Punkt 2 bör ändras i en­

lighet härmed. Med narkotika avses sådana läkemedel och hälsofarliga varor

som upptas i den förteckning över narkotika som socialstyrelsen upprättar

enligt 1 § narkotikaförordningen den 14 december 1962 (nr 704).

Enligt andra stycket skall hänsyn i utvisningsfråga tas till utlänningens

levnads- och familjeförhållanden och till längden av den tid som han har

vistats i landet. Utlänning som har bosättningstillstånd eller som är bosatt

här sedan minst fem år får utvisas bara om synnerliga skäl föreligger.

Bosättningstillstånd ges f. n. i regel endast utlänning som har varit bosatt

här minst fem år. Jag avser att senare i dag föreslå att kravet på vis­

telsetidens längd sänks så att utlänning skall kunna få bosättningstillstånd

redan efter två års bosättning i Sverige. Eftersom utlännings förhållanden

i olika avseenden prövas ingående i ärende om bosättningstillstånd bör allt­

jämt krävas synnerliga skäl för att utvisa utlänning som erhållit bosätt­

ningstillstånd, även om sådant tillstånd kan ges tidigare än nu. Däremot

bör liksom hittills fordras fem års bosättning i landet för att annan ut­

länning skall få detta förstärkta skydd mot utvisning.

46 §.

Enligt första stycket i denna paragraf får besvär föras mot den centrala

utlänningsmyndighetens beslut om avvisning, förpassning eller utvisning

eller beslut i tillståndsärende som även innehåller utresebeslut, om utlän­

ningsnämnden eller ledamot i nämnden har anfört avvikande mening eller

om nämnden i ärende om avvisning inte har avgett yttrande. Enligt tredje

stycket förs besvär hos Kungl. Maj :t. Besvären skall lämnas in till den cen­

trala utlänningsmyndigheten inom en vecka från beslutets delgivning.

Som jag har föreslagit i det föregående skall besvärsrätt föreligga när an­

sökan om uppehållstillstånd vägras på grund av utlännings vandel. Innan

sådant avslagsbeslut meddelas, skall utlänningsnämnden höras enligt 12 §

80

första stycket. Liksom i avvisnings- eller utvisningsärende bör besvärsrätt

föreligga om nämnden eller någon ledamot i nämnden har anfört avvikande

mening. Jag föreslår att föreskrift härom förs in i första stycket av denna

paragraf. Där bör sägas att klagan under nyss nämnda förutsättning får

föras över den centrala utlänningsmyndighetens beslut bl. a. i tillstånds-

ärende i vilket utlänningsnämndens yttrande har inhämtats enligt 12 §

första stycket. Häri innefattas även tillståndsbeslut som innehåller utrese-

beslut.

Enligt andra stycket i förevarande paragraf får besvär inte föras i för-

passningsärende, om utresebeslut föreligger. I detta fall behöver enligt 23 §

yttrande inte inhämtas från utlänningsnämnden i förpassningsärendet. Mot­

svarande skall enligt den av mig förordade ändringen i 23 § gälla förpass-

ningsärende, om nämnden enligt 12 § första stycket har yttrat sig i tillstånds-

ärendet. Undantaget i 46 § andra stycket bör därför omfatta även sistnämnda

fall, dvs. alla de fall då nämndens yttrande inte behöver inhämtas i förpass-

ningsärende.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

62 och 65 §§.

I dessa paragrafer, liksom i 12 §, bör ordet landsfiskalsdistrikt bytas ut

mot ordet polisdistrikt.

71 §.

I denna paragraf bör vissa formella justeringar av texten göras med

anledning av lagstiftningen om socialhjälp, sluten psykiatrisk vård och

omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

Ikraftträdande m. m.

De ändrade bestämmelserna bör träda i kraft den 1 juli 1969. Äldre

bestämmelser om prövning och handläggning av ärende om uppehållstill­

stånd bör dock även efter ikraftträdandet tillämpas i ärende som har an-

hängiggjorts före ikraftträdandet.

Lagen om polisregister m. m.

3 och 5 §§.

Enligt 3 § skall utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister

meddelas, när framställning därom görs av bl. a. statens utlänningskom-

mission. I 5 § sägs att rikspolisstyrelsen får enligt särskilda föreskrifter

av Kungl. Maj :t mångfaldiga och till bl. a. statens utlänningskommission

sända sammanställningar av vissa uppgifter från polisregister.

I 3 § UtlL föreskrivs att det skall finnas en central utlänningsmyndighet.

Denna myndighet åläggs enligt olika bestämmelser i lagen eu rad upp­

gifter. Vilken myndighet som skall vara central utlänningsmyndighet över­

lämnar lagen emellertid åt Kungl. Maj :t att bestämma. Med hänsyn här­

81

till är det mest ändamålsenligt att bestämmelser om den centrala utlän-

ningsmyndigheten i andra lagar än UtlL liksom i denna hänför sig till myn­

dighetens funktion och inte till Kungl. Maj :ts beslut om vilken myndighet

som fungerar som central utlänningsmyndighet. Jag föreslår att 3 och 5 §§

lagen om polisregister ändras i enlighet härmed.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

6—Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt Nr 158

'iil 7K

iifigiiiifl 1

Hemställan

I enlighet med vad jag har anfört föreligger förslag till

1) lag om ändring i utlänningslagen den 30 april 195b (nr 193),

2) lag angående ändring i lagen den 22 juni 1950 (nr 382) om svenskt

medborgarskap,

3) lag angående ändrad lydelse av 3 och 5 §§ lagen den 9 april 1965 (nr

9b) om polisregister m. m.

Förslagen torde få fogas som bilaga 21 till protokollet i detta ärende.

Jag hemställer att lagrådets utlåtande över lagförslagen inhämtas enligt

87 § regeringsformen genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av stats­

rådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Kungl. Hög­

het Regenten.

82

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Ur protokollet:

Margit Edström

1

Bilagan, som är likalydande med de vid propositionen fogade förslagen, har uteslutits här.

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

83

Bilaga 1

Kungl. Maj:ts praxis i naturalisationsärenden

Beträffande tillämpningen av medborgarskapslagen bör till en början helt

allmänt framhållas att hänsyn alltid måste tas till den inom svensk med-

borgarskapsrätt hävdade principen att såväl dubbelt eller flerfaldigt med­

borgarskap som statslöshet bör undvikas. Vidare bör nämnas att principen

om familjens medborgarrättsliga enhet inte upprätthålls i samma utsträck­

ning som vid medborgarskapslagens tillkomst. Särskilt gäller detta äkta

makar, oavsett kön. Slutligen bör erinras om att prövningen av medborgar-

skapsärendena i allt större omfattning sker med beaktande av den med­

borgar- och privaträttsliga lagstiftningen i sökandens hemland.

6 § medborgarskapslagen innehåller bestämmelser om villkor för natu­

ralisation. Beträffande två av villkoren, kraven på att sökanden »fört en

hederlig vandel» och »har möjlighet att försörja sig och sin familj», äger

en skönsprövning rum. Sådan prövning sker också vid bedömningen av när

förutsättningar föreligger för dispens från något eller några av naturalisa-

tionsvillkoren.

Naturalisationsålder

När sökanden är mellan 18 och 21 år tas hänsyn till myndighetsåldern i

hemlandet bl. a. för att undvika dubbelt medborgarskap. Viss betydelse till­

mäts vårdnadshavare^ inställning till ansökningen. Någon övre ålders­

gräns tillämpas inte. Den som är omyndigförklarad kan naturaliseras på

ansökan av sin förmyndare. För bifall fordras särskilda skäl.

I samband med adoption av barn finns två typer av naturalisationsären­

den. Om adoptionen är fullbordad antingen genom beslut av svensk dom­

stol eller genom utomlands meddelat beslut, som godkänts av Kungl. Maj :t,

och adoptivföräldrarna har gjort naturalisationsansökningen, bifalls denna

regelmässigt. Om naturalisationsärendet gäller ett utländskt barn, som

ännu ej är adopterat men som en ensamstående svensk eller svenska makar

ämnar adoptera, kan barnet naturaliseras före adoptionen, om det enligt

barnets hemlands lag är svårt eller omöjligt att genomföra adoption utan

att barnet dessförinnan har fått svenskt medborgarskap. Därvid fordras

yttrande av barnavårdsmyndighet att den planerade adoptionen är till bar­

nets bästa.

Barn under 18 år upptas som regel till svensk medborgare tillsam­

mans med utländsk vårdnadshavare. För att ansökan om självständig

naturalisation av barn med hemvist i Sverige och fött i bestående äktenskap

mellan svensk mor och utländsk far skall tas upp till prövning krävs i prin­

cip gemensam ansökan av föräldrarna.

Det kan här anmärkas att medborgarskapslagstiftningen i åtskilliga av

84

de länder, från vilka invandrare söker sig till Sverige, inte obetingat före­

skriver förvärv av faderns medborgarskap för utomlands fött barn, när

modern har främmande medborgarskap. Av denna typ är lagstiftningen i

t. ex. Bulgarien, Jugoslavien, Rumänien, Sovjetunionen och Tjeckoslova­

kien. Barn i äktenskap mellan svensk kvinna och man från något av dessa

länder blir därför enligt vår medborgarskapslag svensk medborgare vid

födelsen, om denna äger rum här i landet.

Hemvist i Sverige

Medborgarskapslagen förutsätter att den sjuåriga hemvisttiden skall ha

varat oavbrutet fram till naturalisationen. Man bortser emellertid från till­

fälliga avbrott som inte har hindrat sökandens anpassning till svenska

förhållanden.

Personer som vistas i Sverige med diplomatisk immunitet anses inte äga

hemvist här, ej heller deras barn under 18 år.

Från hemvistvillkoret ges i många fall dispens. Med stöd av den all­

männa dispensregeln i 6 § beträffande danska, finländska, isländska och

norska medborgare har hemvistkravet för de nordiska medborgarna i praxis

sänkts till fem år.1)

Den i 6 § angivna dispensgrunden »gagn för riket» tillämpas restriktivt

och nästan enbart på villkoret om hemvisttid.

Vid giftermål mellan infödd svensk medborgare och utlänning reduceras

ofta kravet på hemvisttid förhållandevis mycket, om lagens övriga villkor

anses uppfyllda. Äktenskapet måste ha haft viss varaktighet och sökanden

skall ha visat en allmän anpassning i det svenska samhället. Om den svenska

parten i äktenskapet är naturaliserad svensk medborgare, är praxis

strängare. Kravet på hemvisttid kan reduceras för såväl utländsk man som

utländsk kvinna.

Full hemvisttid fordras inte för barn i äktenskap mellan svensk kvinna

och utländsk man, när ansökan om naturalisation ges in av båda föräldrarna

eller, om äktenskapet är upplöst, av vårdnadshavaren om han är svensk

medborgare. Hemvistkravet efterges också i naturalisationsärenden i sam­

band med adoption av barn.

Även i många andra fall ges dispens i större eller mindre utsträckning

från hemvistkravet. Bland sådana kan nämnas hemvändande emigrant

eller medlem av svensk folkspillra utomlands samt personer, anställda på

svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands.

Hederlig vandel

Frågan i vad mån brott, som har begåtts av en naturalisationssökande,

skall vara diskvalificerande är beroende av tidpunkten för brottet och brot­

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

1 I prop. 1968:128 har Kungl. Maj:t förutskickat den ändringen av praxis att för naturalisa­

tion av nordiska medborgare normalt inte skall krävas längre hemvisttid än tre år.

85

tets art. Upprepad brottslighet, som inte upphört åtminstone några år före

naturalisationstillfället, anses inte förenlig med lagens vandelsvillkor.

Vandel sanmärkningar av annat slag t. ex. misskötsamhet i arbetet, för­

summad underhållsplikt och annan ovillighet att göra rätt för sig kan

föranleda avslag på naturalisationsansökan. Sådant avslag meddelas i prin­

cip när underhållsskuld till barn föreligger.

Försör jningsförmåga

Kravet på försörjningsförmåga har till följd av den allmänna samhälls­

utvecklingen blivit mer och mer nyanserat. Till kategorier som anses fylla

kraveL hör nu unga studerande med normal studieprestation, person som

blir berättigad till ålderspension eller förtidspension som svensk medborgare,

änka i arbetsför ålder med pensionsförmåner tillräckliga för hennes och

hennes barns försörjning och person som på grund av arbetsbrist blivit

permitterad.

Kunskap i svenska språket

Vid prövning av naturalisationsansökan beaktas om sökanden behärskar

svenska språket. Ofta bortses från bristande kunskaper i detta hänseende.

Så brukar t. ex vara fallet med en utlänning som flyttar in i landet vid mo­

gen ålder, om han har anknytningar till yngre släktingar här och hans ar­

bete inte är beroende av kunnighet i svenska språket. Inte heller brukar

det krävas någon större kunskap i svenska språket av utländsk familj med

goda vitsord, när i familjen ingår barn i eller strax under skolåldern. En

sådan familj torde nämligen förhållandevis snart kunna lära sig det svenska

språket.

Befrielse från utländskt medborgarskap

Föreskrift om att sökanden som villkor för naturalisation skall styrka att

han har blivit befriad från sitt utländska medborgarskap meddelas endast

om föreskriften tjänar något ändamål. En sådan föreskrift är givetvis inte

aktuell, när sökanden enligt sitt hemlands lag automatiskt förlorar sitt

medborgarskap vid förvärv av annat. Inte heller finns anledning att upp­

ställa villkoret för medborgare i stat som inte erkänner befrielseinstitutet.

För medborgare i land, där egen medborgare genom särskilt beslut kan be­

frias från medborgarskap i det landet, ges dock i regel sådan föreskrift.

Beträffande den praxis som tillämpas i ärenden enligt 8 § första stycket

medborgarskapslagen kan här nämnas att ansökningar om behållande av

svenskt medborgarskap har nästan undantagslöst bifallits när det gällt

personer, tillhörande den första utom Sverige födda generationen. Även

avkomling i senare led har fått behålla sitt svenska medborgarskap, när

han visat samhörighet med Sverige.

7 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 saml. Nr 158

Kungi. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

86

Kungl. Maj:ts proposition nr 158 år 1968

Utdrag av protokoll, hållet i lagrådet den 25 oktober 1968.

Närvarande:

f. d. justitierådet L

ind

,

justitierådet

A

lexanderson

,

regeringsrådet R

ingdén

,

justitierådet

C

onradi

.

Enligt lagrådet den 22 oktober 1968 tillhandakommet utdrag av protokoll

över justitieärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen

av Halland, i statsrådet den 4 oktober 1968, hade Kungl. Maj :t förordnat, att

lagrådets utlåtande skulle för det i 87 § regeringsformen avsedda ändamålet

inhämtas över upprättade förslag till 1) lag om ändring i utlänningslagen

den 30 april 1954 (nr 193), 2) lag angående ändring i lagen den 22 juni 1950

(nr 382) om svenskt medborgarskap och 3) lag angående ändrad Igdelse av

3 och 5 §§ lagen den 9 april 1965 (nr 94) om polisregister m. m.

Förslagen, som finns bilagda detta protokoll, hade inför lagrådet föredra­

gits, förslagen under 1) och 3) av hovrättsassessorn Ingemar Cosmo och

förslaget under 2) av hovrättsassessorn Anders Wijkström.

Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.

Ur protokollet:

Ingrid Hellström

88

Kungl. Maj;ts proposition nr 158 år 1968

Innehåli

Propositionen...................................................................... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll............................................................................. 1

Lagförslag............................................................................................................................... 3

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193)....

3

Förslag till lag angående ändring i lagen den 22 juni 1950 (nr 382) om svenskt

medborgarskap......... .......................... 7

Förslag till lag angående ändrad lydelse av 3 och 5 §§ lagen den 9 april 1965

(nr 94) om polisregister m. m................................................................................... 10

Utdrag av statsrådsprotokollet den 4 oktober 1968...................................................... 11

Inledning................................... 11

Ändring

i

utlänningslagen...................................................................................... 14

Nuvarande förhållanden

.................................................................................................. 14

Individuell utlänningskontroll................................................................................. 14

Generell utlänningskontroll....................... 16

Tillämpningen av tillståndsbestämmelserna........................................................ 18

Ullänningsulredningen

.................................................................................................... 20

Behov av central utlänningsmyndighet................................................................ 20

Prövning av ärenden om uppehållstillstånd........................... 20

Utvisningsgrunderna......... .......................................................................... 23

Beslut i ärenden om arbetstillstånd....................................................................... 25

Besvärsrätt i ärenden om arbetstillstånd............................................................. 25

Remissyttrandena

....................................................... 27

Allmänna synpunkter.......... ...................................................................................... 27

Behov av central utlänningsmyndighet................................................................ 27

Prövning av ärenden om uppehållstillstånd...................................................... 28

Utvisningsgrunderna................... 33

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd..................................................................... 34

Beslut i ärenden om arbetstillstånd....................................................................... 34

Besvärsrätt i ärenden om arbetstillstånd............................................................. 38

Ändring

i

mcdborgarskapslagen....................................................................................... 41

Nuvarande förhållanden

.................................................................................................. 41

Utredningsmannen

............................................................................................................ 44

Decentralisering av nordiska ärenden................................................................... 44

Decentralisering av klara ärenden.......................................................................... 47

Total delegering........................................................................................................... 48

Utredningsmannens slutsatser................................................................................. 49

Remissyttrandena

.............................................................................................................. 52

Föredraganden....................................................................................................................... 57

Ändring i utlänningslagen

............................................................................................. 57

Inledande synpunkter................................................................................................ 57

Tillståndssystemet m. m............................................................................................ 59

Prövningen av ärenden om uppehållstillstånd.................................................... 60

Utvisningsgrunderna.................................................................................................. 63

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd..................................................................... 63