2

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

Förslag

till

Lag

om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade

Härigenom förordnas som följer.

Kommun får driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning

åt handikappade, i den mån handikappade inom kommunen icke i tillräcklig

omfattning kan beredas lämpliga anställningar på annat sätt samt under

förutsättning att

1. verksamheten är anordnad så att den är särskilt lämpad för sysselsätt­

ning av handikappade,

2. anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga arbets­

förmedlingen eller, efter dennas medgivande, av kommunens socialvårds-

organ.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad

uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

4

utredningen rörande den skyddade sysselsättningen, handikapputredningen,

statens handikappråd, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsför­

bundet, Kooperativa förbundet (KF), Sveriges köpmannaförbund, Sveriges

livsmedelshandlareförbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges kioskägares

riksförbund, Riksförbundet Gatukök & Kiosknäring (GAKI, tidigare Sve­

riges korvhandlareförbund), AB Svenska pressbyrån och Handelsanställdas

förbund.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

6

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

tionen redovisat program för kommunernas uppgifter. Enligt detta skulle i

kommunernas primäransvar på handikappvårdens område ingå bl. a. att

medverka till att sådana handikappade som är helt eller delvis oförmögna att

utföra förvärvsarbete så långt möjligt får hjälp till lämplig form av syssel­

sättning. Dessa uttalanden godtogs av riksdagen.

2.1.3 Arbetslöshetshjälp

I fråga om hjälpen till arbetslösa var utgångspunkten i prop. 1948: 140 att

hjälpen var att hänföra till den egentliga socialvården. Man ansåg det

mindre lämpligt att kommunerna tilläts lämna kontantunderstöd eller

andra bidrag vid sidan av den statligt reglerade arbetslöshetshjälpen. På

såväl praktiska som principiella grunder förordades att förbud mot kom­

munal understödsverksamhet utan stöd i författning alltjämt skulle gälla i

fråga om socialvården i trängre bemärkelse. Detta ansågs dock inte behöva

komma till uttryck i kommunallagen. Samtidigt underströks, att det inte

var fråga om att ändra då gällande rätt beträffande kommunernas verksam­

het på detta område. I den mån kommunerna inom sociallagstiftningens

ram hade ansetts äga befogenhet att träda hjälpande emellan för att före­

bygga behov av socialvård borde detta alltjämt vara tillåtet.

Konstitutionsutskottet (uti. 24) anslöt sig till dessa uttalanden och till-

lade att det i princip alltjämt borde gälla att kommunerna inte utan stöd i

lag eller annan författning fick lämna understöd till enskilda personer, om

det inte var fråga om bidrag i särskild form till verksamhet som kom­

munerna otvivelaktigt ägde främja.

I detta sammanhang kan nämnas att kommun före 1948 års lagstiftning

om den kommunala kompetensen ansågs ha rätt att bedriva statskommunala

reservarbeten (numera beredskapsarbeten) och kontantunderstödsverksam-

het i fråga om arbetslösa inom ramen för gällande bestämmelser om stats­

bidrag till sådana arbeten och sådan verksamhet. Statsbidragsbestämmelser

fanns i kungörelsen (1934: 434) angående statlig och statsunderstödd hjälp­

verksamhet vid arbetslöshet, sedermera ersatt av kungörelsen (1949: 278)

angående vissa statliga och statsunderstödda åtgärder vid arbetslöshet.

Numera finns motsvarande föreskrifter i arbetsmarknadskungörelsen

(1966: 368). Att kommunerna har kompetens i detta avseende framgår vi­

dare av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd. Där sägs i 1 § bl. a. att

Kungl. Maj :t kan förordna att inom kommun skall finnas arbetslöshets­

nämnd för hanahavande av lokala åtgärder i fråga om statlig och statsunder­

stödd hjälpverksamhet vid oförvållad arbetslöshet.

2.1.4 Affärsverksamhet

Rättspraxis har sedan länge tillåtit sådan kommunal affärsverksamhet

som kännetecknas av att verksamheten tillgodoser allmänna intressen och

av att de nyttigheter som framställs i verksamheten bör tillhandahållas till

8

lämpligt arbete, men enär i målet icke visats, att det för detta syfte erford­

rats att, såsom skett, bilda en kommunal stiftelse med ändamål att driva

vinstgivande affärsrörelse, samt klandrade beslutet förty icke kan anses

vara en stadens angelägenhet----------- .

I det andra fallet (RÅ 1968 not. K 1198) hade en stad beslutat att bevilja

ett amorteringslån åt en stiftelse med motsvarande syfte och verksamhet

som i 1965 års fall. Även detta beslut upphävde regeringsrätten. I motive­

ringen anfördes följande:

Visserligen får det anses vara en stadens angelägenhet att bereda utkomst­

möjligheter för partiellt arbetsföra, men det är icke tillåtet för staden att

för detta ändamål själv eller genom särskilt bildad stiftelse driva kioskhan­

del. På grund härav kan det icke heller vara en stadens angelägenhet att,

såsom skett genom klandrade beslutet, bereda stiftelsen möjlighet att ut­

vidga denna affärsrörelse.

2.1.5 Pågående utredning

Som nyss har nämnts utreds bl. a. den kommunala kompetensen av kom-

munalrättskommittén (1966 års riksdagsberättelse In: 5). I direktiven ut­

talas att regeringsrättens praxis i fråga om den kommunala kompetensen

på vissa områden inte synes entydig eller helt i samklang med utvecklingen.

Olika exempel lämnas. Utgångspunkten för en översyn av kompetensregler­

na bör vara att de alltjämt måste vara grundade på huvudprincipen att kom­

munala åtgärder skall tillgodose allmänna till kommunen knutna intressen.

Inom den ramen bör befogenheterna preciseras på lämpligt sätt. Precisering

är särskilt angelägen när det gäller kommunal drift av rörelse och kom­

munalt stöd åt enskilda näringsföretag. Det bör övervägas om det finns an­

ledning att i särskilt hänseende vidga kommunens rätt att driva rörelse när

det med hänsyn till allmänintresset och kommunens övriga uppgifter kan

bedömas vara ändamålsenligt att verksamheten drivs i allmän regi. Sådan

verksamhet i uteslutande syfte att få ekonomisk vinst bör dock alltjämt inte

hänföras till de kommunala angelägenheterna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

2.2 Frågans tidigare behandling

2.2.1 1947 års butikstängningssakkunniga

Enligt 1947 års butikstängningssakkunniga (SOU 1948:3 s. 114) var det

av stort värde om partiellt arbetsföra i lämplig omfattning bereddes arbete

i kioskförsäljningsverksamhet. Fördelningen av arbetena borde om möjligt

ske i samråd med kommunens socialvårdsorgan. Det fanns olika metoder

att säkra erforderligt inflytande åt socialvårdsorganen. Sålunda hade man

i Stockholm övervägt att kommunen skulle uppföra kiosker som skulle

hyras ut till personer som anvisades av socialvårdsorganen. En annan utväg

var enligt de sakkunniga att ett allmännyttigt företag, t. ex. ett kommunalt

10

förslaget om företrädesrätt för partiellt arbetsföra till bl. a. kioskhandel

blivit föremål för skiftande bedömningar vid remissbehandlingen av kom­

mitténs betänkande. Föredragande departementschefen hänvisade till bl. a.

uttalandena i denna fråga i prop. 1948: 248 och framhöll att de partiellt ar­

betsföras intressen i fråga om kioskhandel syntes ha blivit ganska väl till­

godosedda. Frågan om kommunala åtgärder borde vidtas för att bereda de

partiellt arbetsföra sysselsättningsmöjligheter i kioskhandeln berördes inte

av departementschefen och inte heller i den följande riksdagsbehandlingen

(SU 212, rskr 396).

2.2.3 Affärstidsutredningen

Butikstängningslagstiftningen behandlades av affärstidsutredningen i be­

tänkandet »Affärstiderna», Del I (SOU 1965:38). Utredningen ställde sig

kritisk till att samhället stödde kioskverksamhet till förmån för partiellt

arbetsföra. Denna ståndpunkt grundades på att kiosker inte bedömdes vara

en lämplig arbetsplats för dessa personer och att behövliga stödåtgärder för

dem borde ta sig andra former. Utredningens synpunkter i dessa avseenden

berördes inte i prop. 1966: 144 med förslag till affärstidslag eller under riks­

dagsbehandlingen av propositionen (3LU 58, rskr 368).

2.2.4 1969 års riksdagsskrivelse

I motionen 1969:11:472 hemställdes om sådana ändringar i eller tillägg

till kommunallagen att kommun skulle få rätt att i stiftelseform eller i egen

regi bedriva verksamhet i vilken partiellt arbetsföra kan sysselsättas. Mo­

tionerna behandlades av konstitutionsutskottet (EU 29), som lät inhämta

yttranden från Svenska kommunförbundet och AB Svenska pressbyrån.

Förbundet tillstyrkte den begärda utredningen medan pressbyrån ställde

sig avvisande under hänvisning till bl. a. alt det sedan många år finns en

överenskommelse mellan AMS och pressbyrån om samarbete med länsar­

betsnämnderna för att underlätta anställning av handikappade i pressbyråns

kiosker. I pressbyråns yttrande uppgavs att av de ca 5 000 personer som

sysselsattes i pressbyråns kiosker var nära 1 600 handikappade eller per­

soner som av humanitära skäl borde beredas produktivt arbete.

För egen del framhöll konstitutionsutskottet i sitt utlåtande att det nu­

mera är allmänt erkänt att det ankommer på kommunerna att vid sidan

av andra samhällsorgan vara verksamma för att partiellt arbetsföra i görlig

mån bereds meningsfull sysselsättning. Vilka åtgärder kommun äger vidta

härför är enligt utskottet emellertid i viss mån oklart. Det gäller framför

allt frågan i vad mån kommun får driva verksamhet i syfte att därigenom

sysselsätta partiellt arbetsföra. Några särskilda kompetensföreskrifter har

inte meddelats. Frågan får därför f. n. lösas med ledning endast av den

allmänna kompetensregleringen. Detta fann utskottet kunna leda till otill­

fredsställande resultat. I rättspraxis har sålunda fastslagits att det enligt

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

3. Nuvarande åtgärder för att bereda handikappade sysselsättning

3.1 Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken

3.1.1 Allmänt

Riktlinjer för samhällets insatser för att bereda partiellt arbetsföra sys­

selsättning antogs av statsmakterna år 1950 i anledning av prop. 1950: 167

angående vissa åtgärder för arbetsvärd åt partiellt arbetsföra (SU 212, rskr

396). En översyn av bl. a. dessa riktlinjer företogs år 1966 (prop. 1966: 52,

SU 107, rskr 251).

Samhällets åtgärder för att lösa de handikappades sysselsättningsproblem

är inriktade i huvudsak på dels rehabilitering, dels skapande av sysselsätt­

ningstillfällen.

3.1.2 Rehabiliteringsåtgärder

Yrkesinriktad rehabilitering sker väsentligen inom arbetsvärdens ram.

Arbetsvärden omfattar åtgärder som är särskilt ägnade att underlätta handi­

kappades anpassning till arbetslivet. Genom arbetsprövning bedöms arbets-

hindrade och från sysselsättningssynpunkt svårbedömbara personers förut­

sättningar för olika arbetsuppgifter. I träningsverkstäder sker träning av ar­

betsförmågan successivt och systematiskt hos personer som på grund av

sjukdom eller annan anledning har varit borta från arbetsmarknaden en

längre tid. Utanför dessa verkstäder sker yrkesutbildning vid särskilda sko­

lor eller kurser eller hos företag. Syftet med dessa och andra rehabiliterings­

åtgärder är främst att skapa förutsättningar för att handikappade skall

kunna sysselsättas i sådant arbete där deras handikapp inte hindrar dem

från att utföra en fullgod arbetsprestation (se prop. 1950: 167 s. 39). Arbets-

placering på den öppna arbetsmarknaden sker så långt det är möjligt. För

dem som inte kan konkurrera med den fullt arbetsföra arbetskraften kan

placering i skyddad eller halvskyddad sysselsättning komma i fråga.

Sysselsättning i skyddade verkstäder är att hänföra till arbetsvärd i egent­

lig mening. I skyddade verkstäder får sådana arbetssökande sysselsättning

vilkas arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan beräknas få eller behålla

ett arbete på den öppna marknaden. Sysselsättningen är så anordnad att

de där sysselsatta får arbeta under förhållanden som är speciellt tillrätta­

lagda för dem. I de skyddade verkstäderna sysselsätts dels personer som be­

räknas efter viss tid kunna få placering på den öppna marknaden, dels per­

soner med så framträdande handikapp att de inte kan beräknas få

annan

placering än i skyddad verksamhet.

Enligt 3 § instruktionen (1965:667) för arbetsmarknadsstyrelsen och

14

sitt handikapp åsamkar arbetsgivaren utgifter för fortlöpande arbetsbiträde

i en utsträckning som väsentligt överstiger vad som kan anses normalt för

befattningen. Om företag får bidrag enligt dessa föreskrifter, kan det inte få

bidrag enligt 11 § kungörelsen om statsbidrag till verkstäder inom arbets­

värden.

Enligt 60 § arbetsmarknadskungörelsen får arbetsgivare vid anställning

av handikappad bidrag till sådan särskild anordning på arbetsplatsen som

är nödvändig för att den handikappade skall kunna utföra arbetet. Bidraget

utgår med belopp som motsvarar halva kostnaden, dock med högst 15 000

kr. för varje handikappad.

Näringshjälp utgår enligt bestämmelserna i 57, 59 och 61 §§ arbetsmark­

nadskungörelsen till bl. a. handikappad, som inte har kunnat få lämpligt

arbete på den öppna marknaden och som ämnar börja verksamhet som

egen företagare. Näringshjälp kan i detta fall utgå för anskaffning av arbets­

maskin eller verktyg eller till annan kostnad för att börja verksamheten.

Vidare kan handikappad få näringshjälp för ersättande av arbetsmaskin

eller verktyg eller till annan kostnad för att fortsätta verksamhet som egen

företagare, dock endast om synnerliga skäl föreligger och den fortsatta

verksamheten med sådan hjälp kan antas bli lönsam och ge den handi­

kappade goda försörjningsmöjligheter. Envar av två eller flera handikappa­

de som gemensamt börjar verksamhet som egna företagare kan få närings­

hjälp.

Näringshjälp utgår helt eller delvis som bidrag eller räntefritt lån. Be­

loppen är f. n. 15 000 kr. Om särskilda skäl föreligger, kan handikappad

som börjar sådan verksamhet som egen företagare, för vilken kreditstöd

inte kan utgå enligt kungörelsen (1960: 372) om statligt kreditstöd till hem­

slöjd, hantverk och småindustri, utöver näringshjälp få lån med högst

30 000 kr. På sådant lån utgår ränta efter samma räntesats som tillämpas

för industrigarantilån. Lån skall återbetalas inom viss tid.

För vissa handikappade anordnas härutöver beredskapsarbeten och hem­

arbeten.

3.1.4 Utredning om skyddad och halvskyddad sysselsättning

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 15 augusti 1968 har sak­

kunniga tillkallats för utredning om den skyddade sysselsättningen. De

sakkunniga har enligt direktiven (1969 års riksdagsberättelse In: 24) att

överväga bl. a. behovet av olika slags skyddad och halvskyddad sysselsätt­

ning. Vidare skall övervägas, om skyddad eller halvskyddad sysselsättning

i delvis nya former kan behöva anordnas för att tillgodose föreliggande

behov. De sakkunniga skall också undersöka vad som kan göras för att

minska de stigande driftunderskotten i skyddad verksamhet. I uppdraget

ingår sålunda att undersöka formerna för prissättningen på de produkter

som tillverkas vid de skyddade verkstäderna och förutsättningarna för och

behovet av samordnad försäljning av de skyddade verkstädernas produkter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

16

3.2.4 Anställda i kommunala kioskrörelser

En del kommuner driver själva eller genom kommunalt bolag eller stif­

telse kioskverksamhet i syfte att bereda bl. a. handikappade sysselsättning.

Åtskilliga kommuner har i samma syfte uppfört kiosker som hyrs ut till

bl. a. handikappade. Enligt en undersökning som AMS har företagit av för­

hållandena i mars 1970 är sammanlagt 40 kommuner på något av dessa

sätt engagerade i kioskverksamhet.

I tio kommuner äger kommunen genom bolag eller stiftelse kiosker.

Sammanlagt 90 kiosker drivs i sådan form. I dessa finns 370 anställda,

varav 242 är handikappade som har anvisats genom arbetsvårdsexpeditioner.

I två kommuner står anställningarna i de kommunala kioskerna till social-

vårdsorganens förfogande.

I 33 kommuner har sammanlagt 152 kommunala kiosker uppförts för

uthyrning. De hyrs ut till handikappade eller andra personer som anvisas

av socialvårdsorganen. Såvitt har kunnat utrönas vid undersökningen är i

sådana kiosker sysselsatta åtminstone 80 handikappade som har fått arbetet

genom arbetsvärdens förmedling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

3.3 Lämpligheten att sgsselsätta handikappade i kioskrörelse

Som framgår av den lämnade redogörelsen har anställning i kioskrörelse

i stor utsträckning kommit i fråga för sysselsättning av handikappade.

År 1962 utförde arbetsfysiologiska institutet på uppdrag av Stockholms

stads arbetsvårdsbyrå en utredning om arbetsförhållandena vid vissa för­

sälj ningskiosker i Stockholm. Utredningen hade liten omfattning och resul­

tatet av den måste enligt vad som framhölls vid utredningen bedömas med

försiktighet. Den gav vid handen att arbete i sedvanliga försälj ningskiosker

i flera avseenden måste anses krävande och inte lämpligt för den över­

vägande delen av de handikappade med hänsyn till bl. a. den obekväma

och långa arbetstiden, den fysiska belastningen, drag och kyla i kioskerna

m. fl. omständigheter. Stationära korvkiosker ansågs däremot mera lämp­

liga för handikappade. I utredningen föreslogs att kioskernas konstruktion

och utrustning skulle utredas fullständigt.

Dåvarande medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen utfärdade gemen­

samt och i samråd med vissa andra myndigheter år 1962 råd och anvisning­

ar om kioskhandel med livsmedel (Meddelanden från Kungl. Medicinalsty­

relsen nr 107 år 1962). Genom anvisningarna ställdes väsentligt skärpta krav

på kioskernas utformning och inredning, belysning, uppvärmning och sani­

tära standard. Det ålåg enligt anvisningarna hälsovårdsnämnderna att verka

för att anvisningarna beaktades och genomfördes såväl vid ny-, till- eller

ombyggnader som beträffande övriga i bruk varande kiosker. Efter anvis­

ningarnas utfärdande har betydande upprustning av kioskerna ägt rum.

På grundval av uppgifter från AMS, AB Svenska pressbyrån och Sveriges

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

4. Promemorian

I promemorian betonas inledningsvis att handikappvårdens ändamål är

att så långt det går göra de handikappade oberoende av sitt handikapp

genom att de särskilda behov som handikappet medför tillgodoses. Det är

ett viktigt uttryck för jämlikhetssträvandena att de handikappade får möj­

lighet att som andra delta i arbetslivet. I enlighet härmed har samhället i

ökande omfattning vidtagit åtgärder för att ge handikappade sådan vård,

utbildning och arbetsträning att de så långt det är möjligt skall kunna få

sysselsättning på arbetsmarknaden. Stora insatser görs också för att hjälpa

de handikappade till sådan sysselsättning. Det står emellertid enligt prome­

morian klart att behovet av sysselsättningstillfällen alltjämt är stort. Med

hänsyn härtill är det angeläget att man tar till vara de möjligheter som kan

yppa sig att öka tillgången på arbetstillfällen som lämpar sig eller kan an­

ordnas för sysselsättning av handikappade.

Kommunerna har ett förstahandsansvar för att handikappade får den

omvårdnad de behöver, anförs vidare i promemorian. Med anledning av

den tvekan som rådde om kommuns kompetens att tillgodose den enskildes

behov av personlig omvårdnad klarlades år 1968 genom ändringar i social­

hjälpslagen att kommun har rätt att vidta åtgärder med anledning av en­

skilda personers behov av omvårdnad. Tveksamheten i fråga om kommuns

kompetens att bl. a. bereda utkomstmöjligheter för handikappade blev där­

igenom undanröjd. Av kommuns kompetens i detta avseende följer att

kommun har rätt att bl. a. driva skyddad verksamhet i syfte att bereda

handikappade omvårdnad. Detta framgår av praxis, och sedan länge ger

staten bidrag till sådan kommunal verksamhet.

Efter erinran om den oklarhet som råder om vilka åtgärder som kommun

härutöver får vidta för att ge sysselsättning åt handikappade och om rege­

ringsrättens avgöranden i fråga om kommunens rätt att i detta syfte driva

affärsverksamhet, dras i promemorian den generella slutsatsen att kommun

över huvud taget inte får driva affärsverksamhet om syftet med verksam­

heten är endast att bereda handikappade sysselsättning. I anslutning härtill

hänvisas i promemorian till att kommunalrättskommittén f. n. gör en allmän

översyn av gällande rätt i fråga om den kommunala kompetensen. I det sam­

manhanget sägs den aktuella kompetensfrågan givetvis inte kunna förbigås.

Även om kommunalrättskommitténs förslag i kompetensfrågan kan väntas

föreligga inom förhållandevis nära framtid, torde det enligt promemorian

emellertid med hänsyn till frågans omfattning och skilda förgreningar dröja

åtskillig tid, innan ny lagstiftning i ämnet kan träda i kraft. Åtskilliga kom­

muner är redan engagerade i affärsverksamhet, främst kioskrörelser, i syfte

20

ningar i kioskrörelser av hygieniska skäl och hälsovårdsskäl torde emeller­

tid sådana rörelser efter hand komma att bli lämpligare arbetsplatser för

handikappade. Å andra sidan finns det givetvis också annat slags affärs­

verksamhet som från skilda synpunkter måhända ibland skulle lämpa sig

bättre än kioskhandel som sysselsättningsobjekt för handikappade. I varje

fall synes det, enligt vad som anförs i promemorian, från kompetenssyn­

punkt inte finnas anledning att begränsa kommuns rätt att i det angivna

syftet driva affärsverksamhet till kioskrörelse.

Med hänsyn till syftet med den här förordade vidgningen av den kom­

munala kompetensen bör enligt promemorian rätten för kommun att driva

affärsverksamhet bli beroende av att det verkligen finns behov att kommu­

nen engagerar sig i verksamheten. Behov finns om handikappade i kommu­

nen vilka har nedsatt arbetsförmåga inte i skälig omfattning kan beredas

sysselsättning i halvskyddad sysselsättning eller på öppna arbetsmarknaden

utan det kommunala engagemanget. Denna begränsning med hänsyn till

behovet anses böra komma till klart uttryck. Härutöver bör enligt prome­

morian krävas att kommunen vidtar sådana anordningar i verksamheten att

arbetet där verkligen kan utföras av handikappade i väsentlig omfattning.

Att ange hur stor andel handikapplämpliga arbetsplatser som skall finnas

är givetvis inte möjligt. Men en verksamhet som ger sysselsättning för ett

större antal personer men där endast ett fåtal handikappade har möjlighet

att utföra arbete bör inte omfattas av den vidgade kompetensen. Denna

bör alltså inte kunna utnyttjas som täckmantel för kommunal näringsverk­

samhet som kommunen bedömer lämplig från andra synpunkter, betonas i

promemorian.

Som ytterligare förutsättning för kommunalt engagemang föreslås gälla

att alla anställningar i verksamheten sker efter hänvisning från den offent­

liga arbetsförmedlingen, dvs. att alla arbetsplatserna står till arbetsvärdens

förfogande för placering av handikappade i den mån arbetet kan utföras

av handikappad. Den offentliga förmedlingen föreslås dock i undantagsfall

kunna medge att vissa platser i verksamheten står till förfogande för kom­

munens socialvårdsorgan under de förutsättningar förmedlingen anger.

På grund av dessa överväganden framläggs i promemorian förslag till lag

om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handi­

kappade. Förslaget torde få fogas vid protokollet i detta ärende som bilaga.

I anslutning till lagförslaget anförs i promemorian att förslagets rubrik

anknyter till den omständigheten att kommun redan har vissa befogenheter

på detta område. Kommun har sålunda f. n. rätt att driva affärsverksamhet

i vissa fall. Sådan verksamhet står det redan nu kommunen fritt att an­

ordna så att handikappade kan beredas sysselsättning där. Vad det gäller

nu är att ge kommun rätt att driva affärsverksamhet i syfte att bereda

sådan sysselsättning.

Slutligen anges i promemorieförslaget de förut nämnda förutsättningarna

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

22

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

5

. Remissyttrandena

5.1 Remissinstansernas allmänna inställning

En stor majoritet bland remissinstanserna tillstyrker promemorieförslaget

eller lämnar det utan erinran. Bland dessa remissinstanser återfinns social­

styrelsen, kammarkollegiet, AMS, samtliga hörda länsstyrelser och statliga

utredningar, statens handikappråd, Svenska kommunförbundet och Svenska

landstingsförbundet samt alla kommunala organ som har yttrat sig över

promemorian. Tillstyrkande yttrande föreligger också från Handelsanställ-

das förbund. NO säger sig inte vilja avstyrka förslaget och RF är positivt

Lill förslagets idé.

Negativa till promemorieförslaget ställer sig flertalet företrädare för han­

deln, dvs. Sveriges livsmedelshandlareförbund, Sveriges grossistförbund,

Sveriges kioskägares riksförbund, GAKI och AB Svenska pressbyrån. Sve­

riges köpmannaförbund påpekar vissa negativa sidor med kommunala kiosk-

rörelser men tar dock inte avstånd från förslaget.

5.2 Behov av ytterligare arbetstillfällen för handikappade

Remissinstanserna ställer sig allmänt bakom uttalandet i promemorian

att ytterligare åtgärder måste vidtas för att behovet av arbetstillfällen för

handikappade på den öppna arbetsmarknaden skall täckas. Socialstyrelsen

framhåller att varje ansats som undanröjer svårigheterna för handikappade

att fritt välja yrke med hänsyn till intresse och lämplighet bör understödjas.

Fortfarande utgör det sista steget i rehabiliteringsprocessen, arbetsplace-

ringen, det största problemet för handikappade. Även AMS konstaterar att

insatserna för att bereda arbete åt handikappade i öppna marknaden eller

på särskilt anordnade arbetsplatser har varit otillräckliga, trots att stödet

till handikappade inom arbetsmarknadspolitiken har byggts ut mycket kraf­

tigt under de senaste åren. Ett uttryck för insatsernas otillräcklighet är att

antalet arbetslösa äldre och handikappade tenderar att stiga. Det är därför

angeläget att pröva varje möjlighet att få fram nya arbetsuppgifter för handi­

kappade, betonar AMS.

Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen upplyser bl. a. att

den har låtit genomföra en behovsundersökning, vars preliminära resultat

kommer att föreligga i år. Den allmänna utvecklingen i näringsliv och på

arbetsmarknaden under senare år ger enligt utredningen tillsammans med

hittills utförda behovsanalyser vid handen att ytterligare ansträngningar

måste göras för att bereda sysselsättning åt arbetskraft som av olika skäl

är handikappad. Liknande synpunkter anlägger kommunalrättskommittén,

24

för att i särskilda former bereda de handikappade sysselsättning. Prome-

morieförslaget hälsar utredningen därför som ett välkommet komplement

till andra åtgärder.

Frågan om egen affärsverksamhet över huvud taget är ett lämpligt yrkes­

område för handikappad arbetskraft berörs av socialstyrelsen, som menar

att detta får bedömas i varje särskilt fall, en bedömning som är svår och

tidsödande. Genom ett kommunalt drivet affärsföretag skulle man på ett

betydligt riskfriare sätt kunna genomföra sådan prövning av lämpligheten

i affårsarbete, säger styrelsen. Samtidigt erbjuder en sådan anställnings­

form viss ekonomisk trygghet. Å andra sidan påpekar styrelsen att en

kommunaliserad affärsverksamhet dock inte får innebära hinder för handi­

kappade att på sedvanligt sätt starta egna företag. Sistnämnda synpunkt

betonas också av statens handikappråd. I detta sammanhang framhåller

socialstyrelsen vidare att det är önskvärt att statsbidrag för s. k. halvskyd-

dad verksamhet utnyttjas i större utsträckning inom olika affärsverksam­

heter.

Även NO uppehåller sig vid de handikappades möjligheter att välja sys­

selsättning efter fallenhet och intresse. Det är angeläget att samhället aktivt

strävar efter att ge de handikappade arbetstillfällen inom ett så brett verk­

samhetsfält som möjligt. NO understryker att kommunerna inom sin för-

valtningsverksamhet och inom övrig verksamhet som redan nu faller inom

ramen för den kommunala kompetensen har möjlighet att bereda handi­

kappade sysselsättning. Motsvarande gäller f. ö. den statliga sektorn av

arbetsmarknaden.

Kommunalrättskommittén ansluter sig till förslaget att den vidgade kom­

petensen genomförs utan att kommitténs utredning om den kommunala

kompetensen avslutas. Kommittén tillägger alt det synes som om prome-

morieförslaget skulle kunna passa in i det regelsystem som kommittén har

tänkt sig för kommunal affärsverksamhet i allmänhet. Även kammarkol­

legiet och Svenska kommunförbundet förordar en snabb lösning av kompe­

tensen inom det ifrågavarande området. En mer tveksam hållning intar

Handelsanställdas förbund, som emellertid inte motsätter sig att kompe­

tensfrågan på detta område löses separat.

Kompetensutvidgningen bör inte begränsas till kommunerna utan om­

fatta även landstingskommunerna, förordar socialstyrelsen, utredningen rö­

rande den skyddade sysselsättningen och Svenska landstingsförbundet.

Landstingsförbundet erinrar om att landstingskommunerna liksom kom­

munerna driver skyddade verkstäder med statliga bidrag. Landstingskom­

munerna har inte som kommunerna ett förstahandsansvar för att de handi­

kappade får den omvårdnad de behöver men har sedan länge frivilligt åta­

git sig ett omfattande engagemang inom handikappverksamheten. Inom

landstingskommunernas verksamhetsområde kan finnas utrymme för viss

affärsverksamhet, t. ex. kiosker och serveringar i anslutning till sjukhus

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

26

och djupare utbud av varor. Mycket talar för att denna utveckling kommer

att fortsätta med bl. a. ökad integration mellan detaljist- och grossistfunk­

tioner. En sådan utveckling begränsar möjligheterna för många handikap­

pade att få sysselsättning inom detaljhandeln, bl. a. inom kioskhandeln.

Med hänsyn härtill betonar KF vikten av att ökad satsning görs på även

andra former av sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade än

kommunal affärverksamhet. Det kan gälla finansiering av rörelse, konsulta­

tiv hjälp med t. ex. bokföring samt utbildning, säger KF. Dessa tankegångar

återfinns också i yttrandet från Sveriges köpmannaförbund.

De avstyrkande remissinstanserna hävdar allmänt att behovet av arbets­

tillfällen för handikappade kan tillgodoses utan att kommunerna engageras

i affärsverksamhet. Denna uppfattning utvecklar Sveriges kioskägares riks­

förbund. De handikappade med eller utan fysiska handikapp som vill och

är lämpade för att arbeta i kioskhandeln har möjlighet att göra det, anför

förbundet. Enbart inom den enskilda självägande kioskhandeln är uppskatt­

ningsvis 10 000—11 000 partiellt arbetsföra verksamma i dag. Fler skulle

kunna sysselsättas. Det är inte ovanligt att kioskägare och kommun träffar

avtal om att kioskägaren skall anställa personal som anvisas av arbetsvårds-

byrån. Endast i begränsad omfattning kan arbetsvårdsbyråerna i sådana fall

fylla behovet av lämplig kioskpersonal, upplyser förbundet. Erfarenheterna

på detta område är entydiga och torde gälla all kioskhandel, oavsett ägande­

form. Vare sig i utskottsutlåtande eller promemorian har styrkts att behov

föreligger av kommunalt engagemang, slutar förbundet, som vidare hänvisar

till nuvarande stödformer för att ge handikappade arbete. Sistnämnda syn­

punkter anlägger även Sveriges köpmannaförbund, Sveriges grossistför­

bund och Sveriges livsmedelshandlareförbund. Grossistförbundet förordar

ökade kontakter med existerande företag för att skapa ytterligare lämpliga

arbetstillfällen för handikappade.

Inte heller AB Svenska pressbgrån kan finna att kommunalt engagemang

i affärsverksamhet behövs för det ifrågavarande syftet. Pressbyråns sam­

arbete med länsarbetsnämnder och lokala arbetsvårdsexpedilioner leder

tyvärr inte ofta till att pressbyrån får anvisning på handikappade sökande.

I de allra flesta orter är tillgången på sådana arbetstillfällen för handi­

kappade med andra ord större än efterfrågan. Får kommun rätt att driva

kioskrörelse för sysselsättning av handikappade kan det leda till att en en­

skild näringsgren betraktas som en form av understödsverksamhet. Man

bör i stället genom olika åtgärder underlätta de handikappades naturliga

inlemmande i arbetslivet på alla områden där de kan göra insatser. När­

mast till hands ligger att undersöka i vad mån handikappade i ökad ut­

sträckning kan anställas i redan existerande kommunal verksamhet.

Också GAKI bestrider behovet av att kommun driver affärsverksamhet

för att bereda handikappade sysselsättning. Trots mer än fyra års försök

från arbetsvårdsnämnden i Landskrona att sysselsätta partiellt arbetsföra

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

28

servicenäringen just ger sådana möjligheter. Samma synpunkt anlägger

handikapputredningen och drätselkammaren i Solna.

Kioskhandelns företrädare hävdar alla att arbete inom denna gren av

handeln inte är lämpligt för handikappade. Sveriges kioskägares riksför­

bund gör gällande att medicinska skäl stöder denna uppfattning. Den stäm­

mer också överens med det praktiska livets erfarenheter och bestyrks i hög

grad av den alltmer restriktiva inställning som länsarbetsnämnder och såväl

statliga som kommunala arbetsvårdsorgan intar vid bedömningen av dessa

frågor. Det är enligt förbundets mening skäl att jämställa kioskhandel med

annan detaljhandel i fråga om arbetsplatsens lämplighet för handikappade.

Motsvarande bedömning har GAKI, som pekar på att sjunkande marginaler

och höga lönekostnader medför rationaliseringar och stora krav på persona­

len, som får ett hårt och tungt arbete. Det föreligger stor okunnighet be­

träffande dagens gatuköks- och kioskhandel, säger förbundet. Inte heller

AB Svenska pressbyrån anser att den traditionsbundna uppfattningen om

kiosken som en speciellt lämplig arbetsplats för handikappade är realistisk.

Man kan snarare säga att kiosktjänsten kräver större mångsidighet än

arbete inom annan detaljhandel, eftersom kioskens personalstyrka är be­

gränsad, vilket försvårar specialisering på enklare arbetsuppgifter.

5.5 Förutsättningar för kommunal affärsverksamhet

Förslaget i promemorian att en första förutsättning för kommunal affärs­

verksamhet för att bereda sysselsättning för handikappade skall vara att

det föreligger ett konstaterat behov av kommunalt engage-

m a n g föranledar endast i något fall erinringar från remissinstansernas

sida. En kompetensutvidgning som den föreslagna innebär enligt kammar­

kollegiet en avvikelse från de allmänna reglerna om den kommunala kom­

petensen och bör därför som har föreslagits få en restriktiv utformning.

Även länsstyrelsen i Stockholms län och flera kommunala organ förordar

de föreslagna begränsningarna och utredningen rörande den skyddade syssel­

sättningen anser det riktigt att rätten att driva affärsverksamhet bör bli be­

roende av att det verkligen finns behov att kommunen engagerar sig i verk­

samheten. Vid bedömningen härav synes det utredningen nödvändigt med ett

nära samarbete mellan kommunerna och det statliga arbetsvårdsorganet.

Svenska landstingsförbundet menar att denna begränsning bör komma till

klart uttryck. Förbundet finner det angeläget att den vidgade kompetensen

inte skall kunna utnyttjas som täckmantel för kommunal näringsverksam­

het som kommunen finner lämplig från andra synpunkter. Samma inställ-

ning har AB Svenska pressbyrån. För den händelse kompetensutvidgningen

genomförs bör förutsättningen vara att det klart ådagaläggs att handikap­

pade inte kan beredas sysselsättning i existerande enskild, kommunal eller

statlig verksamhet i kommunen. Dessutom förordar pressbyrån tillämp­

ningsföreskrifter av innebörd att kommunen förutsättningslöst skall ha

Kiingl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

30

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

Några kommunala organ förordar dock att kommunernas socialvårds-

organ får större inflytande över platsanvisningen. Sålunda anser drätsel­

kammaren i Trelleborg att den offentliga arbetsförmedlingen alltid bör sam­

råda med ortens socialvårdsorgan innan anvisning till anställning sker.

Stadskollegiet i Göteborg förutsätter att den nya lagstiftningen inte kommer

att innebära att socialförvaltningen förlorar möjlighet att utan administrativ

omgång hänvisa betingat arbetsföra till verksamheten.

32

hjälp. Ofta utgår även kommunalt stöd i sådana fall. Men för huvuddelen

av de handikappade är naturligtvis anställning den lämpligaste arbetsfor­

men, en uppfattning som delas av praktiskt taget alla remissinstanserna.

Det största hindret för handikappade att få arbetsanställning är att arbets­

platserna och arbetsförhållandena i övrigt i regel måste anpassas till de

handikappades förutsättningar. Samhällsstöd för sådan anpassning utgår

i form av statsbidrag för anordnande av halvskyddad sysselsättning och för

särskilda anordningar för handikappade på öppna arbetsplatser. Härutöver

har AMS träffat överenskommelser med enskilda företagare om samarbete

mellan företagarna och den offentliga arbetsförmedlingen för att underlätta

anställning hos företagen av handikappade. Dessa olika åtgärder ger utan

tvekan värdefulla resultat. Särskilt är jag angelägen att understryka den

stora betydelse, inte minst på längre sikt, som jag tillmäter det intresse

företagen visar att aktivt medverka i ansträngningarna att föra ut de handi­

kappade i ett normalt arbetsliv.

Vid remissbehandlingen har emellertid allmänt omvittnats att det behövs

ytterligare åtgärder för att handikappade skall kunna få arbetsanställning

på den öppna arbetsmarknaden i tillräcklig omfattning. Jag vill för egen del

betona de uttalanden som har gjorts av bl. a. socialstyrelsen och som går ut

på att det är väsentligt att skapa ett differentierat utbud av arbetstillfällen

för handikappade. Från denna synpunkt är det uppenbart att större insatser

måste göras för att öka de handikappades sysselsättningsmöjligheter. Som

flertalet remissinstanser bekräftar är det emellertid tydligt att arbetstill­

fällena på den öppna arbetsmarknaden är för få även bortsett från berät­

tigade krav på yrkesvalsmöjligheter.

Det är mot denna bakgrund nödvändigt att alla möjligheter att bereda

arbetsanställning åt handikappade tas till vara inom både den offentliga

och den privata sektorn. Som anförs i promemorian och bestyrks av de allra

flesta remissinstanserna är det berättigat att anta att ett växande behov av

arbetstillfällen för handikappade ändå inte blir täckt, i varje fall inte

överallt. Jag delar uppfattningen i promemorian att det mot denna bakgrund

är önskvärt att kommunerna får befogenhet att genom egna åtgärder skapa

arbetstillfällen för handikappade.

Företrädare för handeln har vid remissbehandlingen gjort gällande att

kommunal affärsverksamhet utgör ett hot mot näringsfriheten. NO har också

ansett vissa risker från näringsfrihetssynpunkter vara förbundna med den

föreslagna kompetensutvidgningen. Det kan finnas anledning för kommu­

nerna att vid engagemang av olika slag i affärsverksamhet uppmärksamma

dylika aspekter. Kommunernas verksamhet är å andra sidan föremål för

vidsträckt offentlig insyn. Man kan förmoda att näringsidkare och deras

organisationer följer kommunernas handlande i dessa sammanhang. I likhet

med NO anser jag därför att riskerna från näringsfrihetssynpunkter med

den föreslagna kompetensvidgningen inte är sådana att förslaget bör av-

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

34

samarbete som jag har förutsatt äga rum mellan arbetsvärden inom den

offentliga arbetsförmedlingen och kommunerna i frågor om kommunal

affärsverksamhet för sysselsättning av handikappade bör leda till att be­

greppet får samma tolkning hos kommunerna som inom arbetsvärden.

Också för bedömningen av vilket slags verksamhet som bör komma i frå­

ga är det lämpligt att kommunen gör sig underrättad om den offentliga

arbetsförmedlingens synpunkter. Valet av verksamhetsområde är givetvis

av stor betydelse, om verksamheten skall kunna fylla det syfte som den skall

tjäna. Det finns här skäl att hänvisa till uttalanden såväl i promemorian

som under remissbehandlingen att kioskrörelse inte, som man hittills i all­

mänhet synes ha ansett, obetingat erbjuder lämplig sysselsättning för handi­

kappade. Enligt min mening bör valet av verksamhetsområde diskuteras

efter en konkret bedömning av möjligheterna och lämpligheten att bereda

handikappade anställning där. Härvid vill jag anknyta till ett uttalande

som görs i promemorian och som har betonats av många remissinstanser,

nämligen att kompetensutvidgningen inte får utnyttjas för kommunal nä­

ringsverksamhet som kommunen anser lämplig från andra synpunkter än de

här aktuella.

6.3 Särskilda anordningar

Eftersom den föreslagna kompetensutvidgningen är avsedd att ge kom­

mun möjlighet att fullfölja arbetsvårdande uppgifter är det befogat att

kommunen som föreslås i promemorian vidtar sådana anordningar i verk­

samheten som kan behövas för att arbetet där verkligen skall kunna utföras

av handikappade i väsentlig utsträckning. Detta krav har inte mött några

invändningar vid remissbehandlingen. Vilka anordningar som kan komma

i fråga måste avgöras från fall till fall, bl. a. med hänsyn till vilka kategorier

handikappade som verksamheten främst kan anses lämpad för. Som AMS

framhåller bör dessa frågor beaktas redan vid planering och utformning av

lokaler där personer med handikapp skall arbeta.

För att man redan vid kommunens beslut att börja eller på annat sätt

engagera sig i affärsverksamhet med stöd av den nya kompetensregleringen

skall kunna bedöma beslutets laglighet bör de handlingar som ligger till

grund för beslutet ge upplysning i de avseenden jag har berört i det före­

gående.

I detta sammanhang vill jag ta upp ett par frågor som har väckts vid

remissbehandlingen. I ett remissyttrande rekommenderas att eventuellt

överskott på den kommunala affärsverksamheten nyttjas eller fonderas för

ändamålet att bereda partiellt arbetsföra lämplig sysselsättning. Några före­

skrifter i detta avseende vill jag för min del inte förorda. Men jag anser det

ligga i linje med en kommunal affärsverksamhet i förevarande syfte att

verksamheten själv i första hand står för kostnaderna att göra den särskilt

anpassad till de handikappades förutsättningar. Att denna anpassning som.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

36

fattande än som behövs för att täcka behovet av arbetsanställningar för

handikappade. Härvid bör emellertid beaktas att alla arbetsuppgifter i verk­

samheten regelmässigt inte kan utföras av handikappade.

Som förutsättning för den kommunala affärsverksamhet varom här är

fråga anges vidare i lagförslaget i enlighet med vad jag har förordat, att

verksamheten skall vara anordnad så att den är särskilt lämpad för syssel­

sättning av handikappade och att anställningar i verksamheten skall ske

efter anvisning av den offentliga arbetsförmedlingen eller efter dennas med­

givande av kommunens socialvårdsorgan. Som framhålls i promemorian

bör man kunna utläsa ur reglemente för det kommunala organ som avses

skola bedriva verksamheten eller av bolagsordning eller motsvarande urkund

för kommunalt bolag eller annat särskilt rättssubjekt, huruvida dessa förut­

sättningar föreligger eller ej. Med hänsyn till den offentliga kontrollen av

kommunens handlande är det nödvändigt att de handlingar som ger besked

i dessa avseenden är offentliga. Eftersom förutsättningarna ingår i avgräns-

ningen av den kommunala kompetensen är kommunen skyldig att konsta­

tera att förutsättningarna verkligen är för handen, innan kommunen beslu­

tar att engagera sig i affärsverksamheten.

Den nya lagen föreslås träda i kraft dagen efter det den har kommit ut från

trycket.

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

38

Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970

Bilaga

Promemorians förslag

till

Lag

om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade

Härigenom förordnas som följer.

Kommun får i den omfattning det behövs driva affärsverksamhet i syfte

att bereda sysselsättning åt handikappade inom kommunen under förutsätt­

ning att

1. verksamheten anordnas så att den är särskilt lämpad för sysselsättning

av handikappade,

2. anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga ar­

betsförmedlingen eller efter dennas medgivande av kommunens socialvårds-

organ.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad

uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.