Prop. 1973:44

Kungl. Maj:ts proposition angående ändringar i skatteutämningssystem för kommunerna m.m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1973

Nr 44

Kungl. Maj:ts proposition angående ändringar i skatteutjämningssyste- met för kommunerna m. m.; given Stockholms slott den 9 mars 1973.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden, föreslå riksdagen att bifalla de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementsche- fen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. STRÄNG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om ändringar i skatteutjämnings- systemet. Bidragen till primärkommuner och landsting ökar med 370 milj. kr. för år 1974 i förhållande till nuvarande system. Förslaget inne- bär således en betydande ökning av bidragsgivningen från staten till kom- munerna.

Liksom i det gällande skatteutjämningssystemct garanteras primär- kommuner och landsting viss skattekraft, som relateras till medelskatte- kraften i landet och varierar i huvudsak med den geografiska belägenhe- ten. I stället för de nuvarande tre skattekraftsområdena föreslås fem skattekraftsklasser med en garanterad skattekraft på 95, 100, 110, 120 resp. 130 % av mcdelskattekraften.

Det bidrag som f.n. utgår till primärkommuner med högre utdebite- ring än medelutdebiteringen föreslås avskaffat. Likaså föreslås att redu- ceringsregeln, som innebär att skatteutjämningsbidragen reduceras för kommuner med låg utdebitering slopas. Särskilda regler införs för att förbättra bidragen till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugukom- muner. När det gäller landstingen föreslås att den s.k. garantiregeln, som innebär att landstingskommunerna garanteras minst samma till— skjutna skatteunderlag som år 1965, slopas.

De kyrkliga kommunerna föreslås i fortsättningen få samma skatte— utjämningsbidrag i kronor räknat som år 1973 med en årlig fempro- centig uppräkning av föregående års bidragsbelopp.

Möjligheterna för kommunerna att få extra skatteutjämningsbidrag föreslås öka väsentligt.

Gotland och vissa delar av Norrland får de kraftigaste förbättringar-

l Riksdagen 1973. 1 mm!. Nr 44

Prop. 1973: 44 2

na. Totalt beräknas skatteutjämningsbidragen för år 1974 öka för Got- land med 251 kr. per invånare, för Jämtlands län med 154 kr. och för Västerbottens län med 138 kr. per invånare.

På sikt får vissa kommuner vidkännas bidragsminskningar. Generösa övergångsregler föreslås emellertid. Ingen kommun får sänkt ordinarie skatteutjämningsbidrag år 1974. Därefter avtrappas övergångsbidragen under en femårsperiod.

De nu föreslagna ändringarna i skatteutjämningssystemet, som avses träda i kraft den 1 januari 1974, är provisoriska i avvaktan på en avise- rad översyn i anslutning till att resultaten från den kommunalekonomiska utredningens arbete föreligger.

Prop. 1973: 44 _- 3

Förslag till

Lag om skatteutjämningsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

1 & Landstingskommun, kommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt kan få skatteutjämning's-. - bidrag enligt denna lag.

2 & I lagen förstås med

bidragsår det år under vilket skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsår året före bidragsåret, medelskattekraft antalet skattekronor och skatteören per invånare i riket, beräknat som kvoten mellan å ena sidan skatteunderlaget enligt taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxering till kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och med avdrag för skatteunderlag avseende såda-- na intäkter som avses i 2 5 lagen (1965: 269) med särskilda bestämmel- ser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt och å andra - sidan antalet i riket kyrkobokförda invånare vid beräkningsårets ingång. :

3 5 Till landstingskommun och kommun utgår skatteutjämningsbi- drag, om skatteunderlaget understiger det som tillförsäkras enligt 5 re- spektive 6 &. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av det enligt 4 & beräknade tillskottet av skatteunderlag och utdebiterings- satsen för bidragsåret.

Till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet utgår skatte- utjämningsbidrag med det belopp söm enligt förordningen (1965. 268) _ om skatteutjämningsbidrag utgått för bidragsåret 1973 med fem pro— cents årlig ökning.

4 g Tillskott av skatteunderlag till landstingskommun och kommun utgör skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 re- spektive 6 5 och ]andstingskommunens respektive kommunens skatteun-.

derlag beräknat enligt 7 €. . .. Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skat- tekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

5 & Landstingskommun tillförsäkras ett ..skatteunderlag som motsva— rar följande procent av medelskattekraften,nämligen 130 % : Norrbottens läns landstingskommun 120 %: Västerbottens och Jämtlands läns landstingskommuner 110 %. Vastemorrlands lans landstmgskommun , 100 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskom- muner 95 %: Övriga landstingskommun-er..

6 % Kommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar följande procent av medelskattekraften, nämligen 130 %: Kommunerna i Norrbottens län utom Luleå och Piteå;

Prop. 1973: 44 4

Dorotea, Fredrika, Lycksele, Sorsele, Storuman, Vilhelmina och Åsele;

120 %: Luleå och Piteå; Bjurholm, Norsjö, Vindeln och Vännäs; Sollefteå; Kommunerna i Jämtlands län utom Östersund; Älvdalen; 110 %: Burträsk, Lövånger, Nordmaling, Robertsfors, Skellefteå och Umeå; Kommunerna i Västernorrlands län utom Sollefteå; Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ovanåker och Söder- hamn; Östersund; Malung, Ore och Orsa; Torsby; ' Gotland; 100 %: Ockelbo; Leksand, Mora, Rättvik och Vansbro; Arvika, Eda, Hagfors, Munkfors, Sunne och Årjäng; Bengtsfors och Dals-Ed; Borgholm och Mörbylånga;

95 %: Övriga kommuner.

För kommun, vars folkmängd under senaste femårsperiod nedgått mer än 5 procent, skall ovan angivet procenttal av medelskattekraften förhöjas på så sätt att procenttalet för kommunen multipliceras med en faktor som utgör förhållandet mellan 95 procent av invånarantalet vid ingången av det femte året före beräkningsåret och invånarantalet vid beräkningsårets ingång.

7 % Skatteunderlaget för landstingskommun och kommun utgöres av antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rö- rande beräkningsårets taxering till kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och med avdrag för skatteunderlag avseende sådana intäkter som avses i 2 & lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och an- nan menighets utdebitering av skatt.

Vid beräkning av kommuns skatteunderlag medräknas ej vad som kan anses belöpa på garantibelopp för fritidsfastigheter.

8 & Ändras indelning av landstingskommun eller kommun vid bidrags- årets ingång, beräknas tillskott av skatteunderlag på grundval av den in— delning som gällde vid beräkningsårets ingång. Tillskottet fördelas i för- hållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets ingång.

Vid indelningsändring som berör församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet bestämmer Konungen hur utgående bidragsbelopp skall fördelas.

9 & Konungen bestämmer hur stor procent av medelskattekraften som skall tillförsäkras landstingskommun och kommun som berörts av indel- ningsändring.

Prop. 1973: 44 5

10 % Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer landstingskommun och kommun uppgift om tillskottets storlek senast den 10 september beräkningsåret.

11 & Konungen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbi- drag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 januari beräknings- året.

12 å Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 25 augusti varje år.

13 5 I fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under bidrags- året tillämpas bestämmelserna i kommunallagen(1953: 753) och annan författning om utbetalning av allmän kommunalskatt.

14 & Skatteutjämningsbidrag skall upptagas bland inkomsterna i ut- gifts- och inkomststat för bidragsåret.

15 & Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att av länsstyrelsen meddelat beslut enligt denna lag blivit uppenbart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende, skall läns- styrelsen meddela beslut om rättelse.

16 & Talan mot statistiska centralbyråns och länsstyrelses beslut en- ligt denna lag föres hos Konungen genom besvär.

17 5 De ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av den- na lag meddelas av Konungen eller av myndighet, som Konungen be- stämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974, då förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.

Den äldre förordningen skall alltjämt tillämpas i fråga om bidrags- året 1973 och tidigare år.

För bidragsåret 1974 skall i stället för vad som sägs i 8 & första stycket gälla att tillskott av skatteunderlag beräknas på grundval av den kom- munindelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Landstingskommun skall för bidragsåret 1974 erhålla övergångskom- pensation, om dess bidrag enligt lagen icke uppgår till vad som för år 1973 utgått i skatteutjämningsbidrag. Kompensationen utgår i sådant fall med ett belopp som motsvarar skillnaden. För åren 1975—1978 skall övergångskompensation utgå med 80, 60, 40 respektive 20 % av kompensationen för år 1974.

Kommun skall för bidragsåret 1974 erhålla övergångskompensation om dess bidrag enligt lagen icke uppgår till ett belopp som motsvarar vad som för år 1973 sammanlagt utgått i bidrag vid brist på skattekraft och bidrag vid hög utdebitering. Kompensationen utgår i sådant fall med ett belopp som motsvarar skillnaden. För åren 1975—1978 skall övergångskompensation utgå med 80, 60, 40 respektive 20 % av kom- pensationen för år 1974.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag för bidragsåret 1974 inges till länsstyrelsen senast den 30 juni 1973.

Prop. 1973: 44 . 6

Utdrag av protokollet över-finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 9 mars 1973.

Närvarande: statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena WICKMAN, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ASPLING, LUNDKVIST, GEIJ ER, ODHNOFF, MOBERG, BENGTS- SON, LÖFBERG, LIDBOM, CARLSSON."

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter ge— mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändringar i skatteutjämningssystemet för kommunerna m. m. och anför.

I prop. 1973: 1 (bil. 9 s. 87) har Kungl. Maj:t föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. för budgetåret 1973/74 beräkna ett förslagsan- ' slag av 2 150 milj. kr. Jag anhåller att nu få ta upp dessa frågor.

Inledning

1969 års riksdag (SU 1969: 36, rskr 1969: 120) hemställde om en par- lamentarisk utredning för att se över bl. a. skatteutjämningssystemet.

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 24 april 1970 tillkallade jag sakkunniga för att göra en översyn av skatteutjämningssystemet för kommunerna. I direktiven till de sakkunniga framhöll jag bl. a. att översynen som mål borde ha att med bevarande av det nuvarande systemets principiella uppbyggnad —— innefattande enkelhet och lättill- lämplighet — uppnå en bättre och rättvisare utjämning-av det kommu- nala skattetrycket i olika delar av landet. Jag framhöll vidare att en av de mest betydelsefulla bestämmelserna i systemet är indelningen i skatte- kraftsområden och de därav betingade skattekraftsgränserna och att det därför är viktigt att dessa skattekraftsgränser på ett så riktigt sätt som möjligt återspeglar det kommunalekonomiska kostnadsläget i olika delar av landet.

De sakkunnigal, vilka antog namnet skatteutjämningsrevisionen, har

1 Generaldirektören Sten Walberg, ordförande, departementsrådet Leif Anders- son, riksdagsmannen Rune Carlstein, lagmannen Per Eklund, riksdagsmannen NiIS-Eric Gustafsson, landstingsrådet Erik Hammarsten och riksdagsmannen Anders Jonsson. '

Prop. 1973: 44 7

den 8 juni 1972 avlämnat betänkandet (SOU 1972:44) Reformerad skatteutjämning.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kammarrät- ten i Stockholm, socialstyrelsen, statskontoret. statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, riksskattevcrket, skatteutjämningsnäm-nden, skolöver- styrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelserna i samtliga län, kom- munalekonomiska utredningen (KEU), Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings— och pasto— ratsförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHlO), Lant— brukarnas riksförbund, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO) samt expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU).

Till länsstyrelsernas yttranden har fogats ett stort antal yttranden av kommuner, landsting, regionala organ i länen, m. fl.

Vidare har särskilda skrivelser med synpunkter i anledning av be- tänkandet avgetts av Sigtuna kommun, Svegs kommun, Örnsköldsviks kommun, Skånska drätselkammarförbundet och Svenska kommunför- bundets länsavdelningar i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hal— lands län samt R-gruppen (ett samarbetsorgan mellan primärkommu- nerna och landstinget i Skaraborgs län).

Nuvarande ordning

Skatteutjämningssystemet beslutades år 1965 (prop. 1965 : 43, SU 1965: 78 och 1965:130, rskr 1965: 319). Bestämmelserna (SFS 1965: 268, omtryckt 1972: 141) innebär i huvudsak följande.

Bidrag utgår i tre former, nämligen ]. skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft

2. skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering

3. extra skatteutjämningsbidrag De två första bidragen beräknas enligt generella regler och beslutas av länsstyrelsen. Det tredje bidraget, som kan utgå när synnerliga skäl föreligger, beviljas av Kungl. Maj:t.

Bidraget vid brist på skattekraft utgår till kommun, landstingskom- mun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som äger be- skattningsrätt. Denna bidragsform tillförsäkrar kommunerna ett skatte- underlag som till sin storlek är beroende av kommunens geografiska läge och medelskattekraften i riket. Skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget och det på grundval av kommunmedlemmarnas in- komster taxerade skatteunderlaget kallas tillskott av skatteunderlag. På detta tillskott av skatteunderlag utgår bidrag efter den utdebiterings- sats som kommunen fastställt för bidragsåret. Det tillförsäkrade skatte- underlaget varierar med kommunens geografiska läge på så sätt att lan- det indelas i tre skattekraftsområden med olika skattekraftsgränser. Det

Prop. 1973: 44 g

tillförsäkrade skatteunderlaget, dvs. skattekraftsgränserna, varierar mel- lan 90 och 125 % av medelskattekraften som är det genomsnittliga skat- teunderlaget per invånare i hela riket vid taxering enligt kommunal- skattelagen (1928: 370). Variationer sker i stort sett från söder till norr på så sätt att lägre procenttal gäller i söder och högre i norr.

Skattekraftsområde ] omfattar hela riket med undantag av de fyra nordligaste länen samt vissa delar av Värmlands, Kopparbergs och Gäv- leborgs län, vilka länsdelar tillhör skattekraftsområde 2, skattekraftsom- råde 2 dessutom Västernorrlands och Jämtlands län samt Västerbottens läns kustland och skattekraftsområde 3 Lapplandsdelen av Västerbot- tens län och hela Norrbottens län.

Efter en vid av 1970 års riksdag antagen ändring beträffande Gotlands kommun gäller följande regler beträffande skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft.

Landstingskommun i skattekraftsområde 1 och de delar av Värm- lands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskommuncr som till— hör skattekraftsområde 2 garanteras en skattekraft som motsvarar 95 % av medelskattekraften i riket, övriga landstingskommuncr i skattekrafts- område 2 110 %, landstingskommun i skattekraftsområde 3 125 %.

I fråga om kommuner gäller att Gotlands kommun tillförsäkras en skattekraft som motsvarar 92 % av medelskattekraften i riket. Motsva- rande procenttal för annan kommun i skattekraftsområde 1 är 90 %, för kommun i skattekraftsområde 2 och 3 110 resp. 1.25 %.

För landstingskommun gäller dessutom den särskilda garantin att till- skottet av skatteunderlag inte får understiga vad landstingskommunen för år 1965 har tillförts i tillskjutet skatteunderlag enligt tidigare regler om skatteersättning. Om särskilda skäl föreligger, får Kungl. Maj:t för- ordna om avvikelse från den enligt förordningen gällande indelningen i skattekraftsområden. Vidare gäller enligt den s.k. reduceringsregeln, att procenttalet för det garanterade skatteunderlaget för primärkommun skall minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören, varmed den sammanlagda utdebiteringen i kommunen understiger utdebiterings- gränsen, dvs. den sammanlagda medelutdcbiteringen i riket.

Länsstyrelsens beslut avser vid denna bidragsform ett i skattekronor uttryckt tillskott av skatteunderlag. Beslut skall föreligga senast den 10 september året före bidragsåret, så att kommunen kan ta hänsyn därtill när staten och utdebiteringen för det kommande året fastställes. Den utdebiteringssats som därvid bestäms blir bestämmande för bidragets storlek i kronor räknat.

Bidraget vid hög utdebitering utgår endast till borgerliga primärkom- muner. Det utgår i förhållande till dels summan av det taxerade och till- skjutna skatteunderlaget, dels, enligt en progressiv skala, det belopp var- med kommuncns omräknade sammanlagda utdebitering överstiger utde-

Prop. 1973: 44 9

biteringsgränscn. Den progressiva skalan är 1/10 procent för varje öre av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen, som över- stiger utdebiteringsgränsen med högst tre kronor, och 60 % av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen som överstiger utdebi- teringsgränsen med mer än tre kronor. Den omräknade sammanlagda utdebiteringen är den sammanlagda utdebitering som kommunen kan beräknas ha haft om den inte fått bidrag vid hög utdebitering eller extra skatteutjämningsbidrag året före bidragsåret. '

Liksom i fråga om bidraget vid brist på skattekraft skall länsstyrelsens beslut föreligga senast den 10 september året före bidragsåret. Beslutet som helt grundar sig på förhållandena under beräkningsåret (året före bidragsåret), avser ett bidragsbelopp i kronor.

Extra skatteutjämningsbidrag kan beviljas när synnerliga skäl förelig- ger. Sådant bidrag har främst beviljats skattetyngda kommuner med höga skolskjutskostnader och med stark befolkningsminskning.

Vidare utgår såsom extra skatteutjämningsbidrag betydande belopp för att stimulera till kommunsammanläggningar. År 1972 utgick 140 milj. kr. i sådana bidrag. Bakgrunden är att vissa kommuner genom sammanläggningarna får minskade ordinarie skatteutjämningsbidrag. Stimulansbidragen utgår under tre år och minskar med 33 % per år.

Vissa kommuner beviljas också bidrag till utgifter för lokal trafik- service. För år 1972 uppgick dessa bidrag till 0,4 milj. kr.

Skatteutjämningsrevisionen Synpunkter på nuvarande skatteutjämningssystem

Inledande synpunkter

Enligt revisionen råder det inte något tvivel om att 1965 års skatte- utjämningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift. Skillnaderna i de kommunala utdebiteringarna har krympt väsentligt. Lika viktigt är, att kommuner med låg skattekraft fått möjlighet att bygga ut sin ser- vice. Huruvida också olikheterna i standard minskat är svårt att av- göra med hänsyn till de förändringar som den kommunala verksam- heten undergått sedan 1965. Så mycket kan emellertid sägas att den kraftiga utbyggnad av den kommunala verksamheten som ägt rum sedan 1965 över huvud taget inte hade varit möjlig, om inte de sämre ställ- da kommunerna fått hjälp genom skatteutjämningssystemet; enbart kommunsammanläggningarna hade inte varit tillräckliga för att ge kommunerna erforderliga resurser.

Effekterna av nuvarande skattentjämningsrystem

Nuvarande skatteutjämningssystem har alltsedan dess tillkomst år 1966 haft stor betydelse för kommunernas ekonomi.

Prop. 1973: 44 10

Det totala skatteutjämningsbidraget (till kommuner, församlingar och landsting) ökade från 1052 milj. kr. år 1966 till 1 938 milj. kr. år 1.972. Under hela perioden har merparten eller ca 60 % av bidragen tillfallit primärkommunerna. Landstingskommunerna har i genomsnitt erhållit ca 35 % och församlingarna ca 5 % av det totala bidraget. Bland länen har Norrbottens län under samtliga år erhållit det största bi- draget i kronor räknat. Betydande belopp har dock under perioden 'till— fallit samtliga skogslän. Även till länen i södra Sverige har skatteutjäm- ningsbidrag utgått i stor omfattning. Särskilt bör härvid Kalmar län nämnas.

En uppfattning om skatteutjämningsbidragens betydelse länsvis kan erhållas genom att studera bidragen dels i kronor per skattekrona (skr.) dels i kronor per invånare. Härvid visar det sig att bidraget under hela perioden i kr./skr. haft störst betydelse för skogslänen. I Jämtlands län har skatteutjämningsbidragen under samtliga år utgjort ca 10 kr./skr. I Norrbottens län har skatteutjämningsbidragets betydelse ökat för varje ' år. År 1966 utgjorde bidraget i Norrbottens län 7,19 kr./skr. mot 8,54 kr./skr. i Västerbottens län. År 1972 hade bidraget ökat till 10,19 kr./skr. i Norrbottens län och till 8,81 kr./skr. i Västerbottens län.

Utöver skogslänen har skatteutjämningsbidragen haft stor betydelse för såväl Kalmar som Gotlands län. Bara i Jämtlands och Norrbottens län var skatteutjämningsbidragen år 1972 större än för Gotland. I hela riket ökade skatteutjämningsbidragen från 1,99 år 1966 till 2,10 kr/skr. år 1972.

Skatteutjämningsbidragen i kronor per invånare har i hela riket ökat från 135 kr. 1966 till 238 kr. 1972. Alltsedan 1969 har skatteutjämnings- bidragen räknat i kronor per invånare varit störst i Norrbottens län, när— mast följt av Jämtlands län. Det omvända förhållandet gäller således här jämfört med när bidragen räknas i kronor per skattekrona. Detta beror på att det egna skatteunderlaget är lägre i Jämtland. För övriga skogslän liksom för Gotlands och Kalmar län har självfallet bidragen också räknat i kronor per invånare varit stora. .

Vid en undersökning av hur skatteutjämningsbidragen till primär- kommunerna fördelar sig på de tre olika bidragsformerna, räknat i kro- nor per invånare, finner man att bidraget vid brist på skattekraft helt har dominerat under samtliga år. Även nu är det skogslänen jämte Got- lands och Kalmar län som redovisar de högsta bidragsbeloppen per in- vånare. Bidraget vid hög utdebitering fördelar sig däremot mera jämnt över hela landet. Störst betydelse i kronor per invånare hade denna bi— dragsform år 1966 för Södermanlands och Västmanlands län. År 1972 var bidraget vid hög utdebitering störst i Gotlands län, där det hade ökat från 10 kr./inv. år 1966 till 136 kr./inv. år 1972. Även i Jämtlands och Örebro län har bidraget vid hög utdebitering ökat i betydelse väsentligt mellan åren 1966 och 1972.

Prop. 1973: 44 11

Det vanliga extra bidraget har med undantag för år 1972 främst tillfallit de nordliga länen beroende på att avfolkning och skolskjutskost— nader utgör de viktigaste fördelningsfaktorerna i denna bidragsform. Den ökade betydelse det extra bidraget fått år 1972 sammanhänger med de s.k. stimulansbidragen, aVsedda att kompensera kommunerna för bortfall av bidrag i samband med kommunsammanläggningarna.

Under hela perioden 1966—1972 har mer än 90 % av kommunerna åtnjutit någon form av skatteutjämningsbidrag. Ca 80 % av kommu-' nerna har erhållit bidrag vid brist på skattekraft, medan bidrag vid hög utdebitering utgått till mellan 40 och 70 % av kommunerna. Andelen kommuner som erhållit bidraget vid hög utdebitering har således varierat mellan åren. År 1971 erhöll 71 % av'kommunerna bidraget i fråga, medan motsvarande andel 1972 sjunkit till 55 %.

Anledningen till fluktuationerna är att en olikartad höjning av ut- debiteringarna i riket leder till att bidraget vid hög utdebitering går ned. Nedgången år 1972 föranleddes närmast av den kraftiga höjning- en av utdebiteringen i Stockholm år 1971. I fråga om det extra bidraget har detta endast berört mellan 10—15 % av kommunerna bortsett från år 1972. Ökningen av antalet bidragsmottagande kommuner beror som ovan nämnts på de i anledning av kommunsammanläggningarna ut- gående stimulansbidragen.

Nuvarande systems skatteutjämnande verkan framgår av de relativt små skillnader som under åren 1966—1972 förelegat i utdebiteringen mellan de tre skattekraftsområdena.

I fråga om utdebiteringen i de olika skattekraftsområdena kan kon- stateras att utdebiteringen i område 1 alltsedan år 1966 legat under me- delutdcbiteringen. I område 2 var utdebiteringen under de första åren gällande system var i kraft högre än i område 3. Under senare år har dock en omsvängning skett.

För att bibehålla nuvarande omfattning på den kommunala verksam- heten skulle utdebiteringen i vissa län ha uppgått till betydande belopp om inga skatteutjämningsbidrag utgått. Utdebiteringen år 1972 i Got- lands, Västerbottens och Norrbottens län var 28,08, 24,81 resp. 25,27 kr./skr. Om inte skatteutjämningsbidrag hade utgått, skulle utdebite- ringen i nämnda län för året i fråga ha varit 38,07 resp. 33,62 och 35,46 kr.,/skr. För enskilda kommuner i nämnda län har Skatteutjämningssy- stemet betytt åtskilligt mer. År 1971 skulle utdebiteringen i Pajala, Över- kalix och Övertorneå ha varit 49,56, 45,65 resp. 47,89 kr./skr utan skat- teutjämningsbidrag. Nu var i stället utdebiteringen i dessa kommuner 23,49, 23,20 resp. 23,50 kr./skr.

Beträffande avvikelsen av kommunernas utdebiteringar från medelut- debiteringen kan en koncentration av utdebiteringarna noteras efter år 1965. År 1963 låg 75 % av kommunernas utdebiteringar mindre än 2 kr. över eller under medelutdcbiteringen. År 1971 hade ifrågavarande andel

Prop. 1973: 44 12

ökat till 90 % för att år 1972 sjunka till 86 %. Andelen kommuner som avvek mindre än 1 kr. över eller under medelutdcbiteringen var år 1965 ' 4]. % men ökade efter införandet av nuvarande skatteutjämningssystem till 60 % år 1971 för att år 1972 sjunka till 54 %.

En minskning i ordinarie bidragsgivning uppkommer för vissa kom- muner i anledning av kommunsammanläggningarna. Orsaken är främst att rika och fattiga kommuner läggs samman och att bidragsgivningen härigenom upphör till de fattiga kommunerna. En jämförelse av skatte- utjämningsbidragens omfattning 1971 till de borgerliga primärkom- munerna, dels enligt gällande indelning, dels om blocket utgjort en kommun, visar att skatteutjämningsbidragen totalt för riket skulle minska med 139,6 milj. kr.

Kritik av nuvarande system

Vid kontakter med kommunrepresentanter har den principiella upp- byggnaden av systemet med tillskott av skatteunderlag inte ifrågasatts från något håll. Den kritik som framförts mot detta system tar huvud- sakligen sikte på att indelningen i skattekraftsområden är alltför scha- blonartad och onyanserad och att skillnaderna i procenttal för skatte- underlagsgarantin mellan närliggande kommuner är alltför stor. Det har också påpekats, att systemet missgynnar avfolkningskommunerna. Skatteunderlagsgarantin beräknas nämligen på antalet invånare, och när invånarantalet sjunker, minskas både det egna skatteunderlaget och skatteutjämningsbidraget utan att kommunerna i tillnärmelsevis motsvarande grad kan minska sina utgifter.

Däremot har man på många håll framfört allvarlig kritik mot bi- draget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Krav har framförts om att nämnda bidrag skall avskaffas. Kritiken mot detta bidrag går i huvudsak ut på att det verkar uppdrivande på utdebiteringarna. Det har gjorts gällande, att kommuner, som mottager sådant bidrag, speku- lerar i möjligheterna härtill. Samtidigt påpekas,-att de största bidragen av detta slag går till kommuner med god skattekraft och hög standard. Man anser det oriktigt att dessa kommuners utgifter delvis skall betalas av medborgare i andra kommuner, som dessutom själva i regel åtnjuter en lägre kommunal standard. —— Även beträffande reduceringsregeln framhålles, att den kan medföra, att utdebiteringen blir högre än nöd- vändigt.

De undersökningar revisionen gjort bekräftar, framhålls det i betän- kandet, att 1965 års skatteutjämningssystem i sina huvuddrag verkat på sätt som avsetts. Det torde inte vara möjligt att åstadkomma ett system med annan principiell uppläggning, som ens tillnärmelsevis skulle kunna uppfylla de krav som bör ställas.

Revisionen hänvisar härvidlag även till de ingående överväganden i denna fråga som gjordes i skatteutjämningskommitténs till grund för re-

Prop. 1973: 44 13

formen liggande betänkande (SOU 1964: 19). Grunddragen i det nu- varande systemet bör därför i huvudsak bibehållas.

Revisionen konstaterar samtidigt att uttalandena från kommunhåll ger vid handen, att några element i systemet är mogna att ändras.

Den grova indelningen i skattekraftsområden och de stora skillna- derna i skattekraftsgaranti mellan närliggande kommuner måste för de närmast berörda kommunerna te sig svårförståelig. Fjällkommunerna i Jämtlands län har t. ex. en garanti på 110 %, medan likartade områden längre norrut har 125 %; denna stora skillnad synes knappast motiverad. På samma sätt ter sig gränsdragningen inom Kopparbergs, Värmlands och Gävleborgs län mellan områden med 110 % och 90 % garanti på många håll konstlad. Liknande resultat blir det, om man jämför kustkommunerna i Hälsingland, som har 110 %, med de längre in i landet liggande delarna av Kopparbergs län, som har 90 %. Den nu- varande indelningen tar inte heller hänsyn till att kostnadsläget är högt även i vissa längre söderut liggande delar av landet. Kommuner be— lägna på öar har exempelvis i allmänhet särskilda omkostnader. Det- samma torde bl. a. gälla Dalsland, vissa delar av Bohuslän och en del kommuner utmed Östersjöns kust. Slutligen kan det förutskickas, att de höga utdebiteringarna i några s.k. storstadsalternativ inte enbart be- ror på den höga standarden för scrviceutbudet i dessa kommuner utan också på att kostnadsläget är förhållandevis högt, både absolut sett och med tanke på att den kommunala driften i dessa kommuner är förenad med särskilda behov. Detsamma torde i och för sig också gälla de tre egentliga storstäderna, men dessa faller på grund av sin egen höga skat- tekraft utanför systemet och saknar därför här egentligt intresse.

I betydande mån minskas effekten av den onyanserade indelningen i skattekraftsområden såsom avsetts genom bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Det finns kommuner vilkas utdebitering skulle ha varit mer än en krona högre om inte bidraget vid hög utdebitering hade funnits. Verkningarna är emellertid begränsade. Trots bidraget vid hög utdebitering är sålunda utdebiteringen i några kommuner år 1972 mer än 27 kronor per skattekrona utan att det med fog kan göras gällan- de att de har särskilt hög standard. Det mest slående exemplet är Got- land, där medelutdcbiteringen är 28 kronor 8 öre.

Revisionen anser sig vidare ha kunnat konstatera att den kritik som kommit från avfolkningskommunerna är befogad. Ett annat negativt drag i skatteunderlagsgarantins tekniska konstruktion är, att skattein— täkten av garantibelopp för sommar- och sportstugor inte kommer värd- kommunen till godo. Skatten uppbäres visserligen av kommunen men om staten skall tillskjuta skatteunderlag lägges vid avräkningen dessa in- täkter till kommunens egna skatteintäkter och sänker i motsvarande mån skatteutjämningsbidraget.

Beträffande bidraget vid hög utdebitering framfördes under remiss-

Prop. 1973: 44 14

behandlingen av 1964- års betänkande farhågor av samma slag som nyss återgivits, men de ansågs då inte bärkraftiga. Man hänvisade till att den höga utdebitering, som är en förutsättning för bidraget, i första hand går ut över kommunens egna skattebetalare. AV de uttalanden att döma som gjorts till revisionen har en omsvängning i uppfattningarna ägt rum på denna punkt.

Påståendena om att utdebiteringarna i en del kommuner drivits i höj- den av hänsyn till det särskilda bidraget vid hög utdebitering är helt naturligt svåra att få bekräftade. Det kan emellertid konstateras framhål- ler revisionen att kommunalmännen självfallet har att räkna med bidra- get vid hög utdebitering, resp. reduceringsregeln då de gör sina kalkyler och bestämmer utdebiteringen. Det är i-och för sig också naturligt, att man i kommuner med hög eller tämligen hög utdebitering överväger de fördelar i form av statsbidrag som kan tillföras kommunen genom att utdebiteringen höjs ytterligare något. Bidraget vid hög utdebitering är i sin tekniska utformning starkt progressivt. Medan den första kronan över utdebiteringsgränsen ger kommunen ett statsbidrag av 10 %, blir marginaleffekten av den andra kronan 30 % bidrag och av den tredje 50 % bidrag. Överskrides den tredje kronan, erhålles 60 % av den över- skjutande debiteringen; Härtill kommer att vid bidragsberäkningen för ett följande år, erhållet statsbidrag räknas in i den bidragsgrundande ut— debiteringen. Vidare erinras om att staten även genom Skatteunderlags— garantin kan få betala en större eller mindre del av det utdebiterade be- loppet.

På likartat sätt förhåller det sig med reduceringsregeln. 'Den sänkning av Skatteunderlagsgarantin som sker enligt denna regel, om medelutdc- biteringen underskrides, är dock proportionell. I och för sig är det för- ståeligt, om man i en del kommuner bestämmer utdebiteringen så att reduceringsregeln inte skall verka. Man försöker undvika, att kommu- nen mister ett statsbidragsbelopp som den enligt eljest gällande regler är berättigad till.

Av det anförda drar revisionen den slutsatsen, att bidraget vid hög utdebitering och den däremot svarande reduceringsregeln är ägnade att verka utdebiteringshöjande. Revisionen anser det också sannolikt att de i vissa fall haft sådan effekt. Mot bakgrund av den oroväckande steg— ring av de kommunala utdebiteringarna som ägt'rum under senare år måste denna effekt anses utgöra ett starkt argument" mot bidragssyste- mets konstruktion i nu aktuella delar.

Revisionen fäster också uppmärksamheten vid några andra negativa sidor av bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Man var vid bidragssystemets tillkomst medveten om att bidraget'vid hög'utdebi- tering, liksom reduceringsegeln, innebar ett avsteg från;den"eljest- för-. systemet grundläggande principen att skatteutjämningsbidragen i första

hand skulle bestämmas efter. objektiva grunder-, i första hand sk'attekraf- = =

Prop. 1973: 44 15

ten och befolkningstalet. Visserligen inverkar utdebiteringens höjd även på den bidragssumma som erhålles vid brist på skattekraft. Den är emellertid endast en av de faktorer som påverkar summans storlek. När det gäller bidraget vid hög utdebitering, blir utdebiteringens höjd av— görande i en helt annan utsträckning för vad kommunen erhåller. Kom- munerna kan sålunda genom sina utdebiteringsbeslut i viss mån själva bestämma bidragssummans storlek. Med reduceringsregeln förhåller det sig på motsvarande sätt.

Men bidragets storlek, resp. en eventuell reduktion av Skatteunderlags— garantin är beroende också av andra kommuners beslut. Om landstings- kommunen höjer sin utdebitering, stiger automatiskt primärkommuner- nas bidrag vid hög utdebitering utan att dessa själva höjt utdebiteringen eller något annat hänt beträffande deras ekonomi. Förändringar beträf- fande församlingarnas utdebiteringar kan ha liknande verkan. Detta sam-' manhänger med att bidraget vid hög utdebitering, resp. reduktion, be- räknas på den totala utdebiteringen i kommunen.

Å andra sidan kan en allmän höjning av utdebiteringarna i riket leda till att bidragen vid hög utdebitering går ned, resp. att reduktionerna av Skatteunderlagsgarantin blir större-eller drabbar fler kommuner än ti- digare. Bidraget och reduktionen beräknas nämligen också med hänsyn till medelutdcbiteringen i riket, den s.k. utdebiteringsgränsen. Den all— männa höjningen av utdebiteringarna som skedde år 1971 och särskilt den kraftiga höjningen i Stockholm hade en sådan effekt.

Av det sagda framgår, anför revisionen, att systemet med bidrag vid hög utdebitering jämte reduceringsregeln innehåller ett visst mått av osäkerhet, som något minskarkommunens möjligheter att genom sitt utdebiteringsbeslut själv bestämma skatteutjämningsbidragets storlek men i. sig själv också utgör en allvarlig olägenhet. Denna förstärkes av att kommunerna kan få ett särskilt motiv att höja utdebiteringen, nämligen att gardera sig mot att en eftersläpning i den egna utdebiteringspolitiken skall leda till en sänkning av väntat bidrag. Systemet är således även på detta sätt ägnat att driva upp utdebiteringarna.

Kostnadsläget inom kommunen är endast en av de faktorer som på- verkar utdebiteringens höjd. Denna är i minst lika hög grad beroende av exempelvis standarden på serviceutbudet i kommunen, skuldsättning och fondbildning, graden av skattefinansiering av investeringar samt det med kommunens utveckling sammanhängande investeringsbehovet. En hög utdebitering behöver därför inte betyda att kostnadsläget är högt. dvs. att det pris kommunen måste betala för sin verksamhet är- högre än för motsvarande verksamhet i andra kommuner. Bidraget vid hög utde- bitering är sålunda icke särskilt väl ägnat att åstadkomma den avsedda utjämningen av kostnadsläget inom skattekraftsområdena. Motsvarande torde gälla reduceringsregeln. Behovet av utjämning inom de nuvarande skattekraftsområdena kan'enligt revisionens mening på ett bättre sätt

Prop. 1973: 44 16

tillgodoses genom en mera nyanserad, individuell prövning av de olika kommunernas behov av skattekraftsgaranti.

Det har också ansetts, att bidraget vid hög utdebitering skulle ha en särskild uppgift att fylla genom att införa ett särskilt element av flexibi- litet i skatteutjämningssystemet. Bidraget medför att en kommun, som råkat i svårigheter och måste kraftigt höja utdebiteringen, automatiskt får hjälp att hålla skatteuttaget hos de egna invånarna på en" rimlig ni- vå; utdebiteringstopparna kapas. De nyss anförda skälen äger emellertid giltighet även i detta avseende. En kraftig höjning av utdebiteringen kan ha andra orsaker än att kostnadsläget försämrats. Kommunen kan ha beslutat omfattande standardhöjande åtgärder, igångsatt stora investe- ringar osv. För att utjämna tidsmässiga förändringar i kostnadsläget för enskilda kommuner är det enligt revisionens uppfattning riktigare och lämpligare att utbygga möjligheterna för Kungl. Maj:t att höja en kom- muns skattekraftsgaranti eller ge kommunen extra skatteutjämningsbi- drag.

Den kritik som riktats mot bidraget vid hög utdebitering i fråga om funktionen som utjämnande faktor har nära samband med den från olika håll framförda kritik, som tar sikte på att de största bidragsbeloppen går till några stora kommuner med god egen skattekraft och en påtagligt hög standard på scrviceutbudet. Det rör "sig här om kommuner för vilka bi- draget ifråga endast i undantagsfall motsvarar mer än en krona på ut- debiteringen men som på grund av stor folkmängd och förhållandevis hög skattekraft kan få stora belopp i bidrag vid hög utdebitering, 5—20 milj. kr., motsvarande 3—12 % av den totala bidragssumman för detta ändamål. Denna kritik är enligt revisionens mening berättigad. Reglerna för bidraget i fråga är gynnsammare för denna typ av kommuner än för de sämre ställda. Bidraget beräknas nämligen på grundval av kom- munens skatteunderlag och invånarantal. Ju högre skatteunderlaget och invånarantalet är desto större blir bidraget.

Olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering sammanhänger till en del med bidragets tekniska konstruktion, särskilt dess progressiva ut- formning, och skulle därför kunna minskas genom tekniska ändringar. Den utdebiteringshöjande effekten skulle sålunda kunna dämpas genom en mindre brant progressivitet.

Vid bidragssystemets tillkomst diskuterades möjligheten att ersätta me- delutdcbiteringen som beräkningsgrund med en fast utdebiteringsgräns. Med en fast utdebiteringsgräns skulle man vinna att osäkerheten i bi- dragsgivningen skulle bortfalla. Beroendet av andra kommuners utde- biteringsbeslut skulle försvinna. Å andra sidan skulle kommunen då helt kunna bestämma bidragets storlek. Om tendensen till utdebiteringshöj- ningar skulle fortsätta, skulle vidare statens utgifter för skatteutjäm- ningsbidrag stegras avsevärt och på ett för staten okontrollcrbart sätt. En förskjutning skulle kunna uppstå i fråga om kostnadsfördelningen

Prop. 1973: 44 [7

mellan stat och kommun. En särskild utredning har nyligen tillsatts för att arbeta med denna fråga. I avbidan på nämnda utrednings resultat bör förslag inte framläggas som rubbar kostnadsfördelningen.

Mål för Skatteutjämningssystemet

Den kommunala skatteutjämningen bör självfallet ha som- en mål— sättning att minska skillnaderna i utdebitering. I den kommunala själv- bestämmanderätten ingår dock som en oavvislig del, att kommunernas invånare inom vissa gränser själva genom sina valda representanter skall bestämma vilken service som skall tillhandahållas. Priset för denna ser- vice skall kommunmedlemmarna betala genom kommunalskatten. Skill- nader i standard bör komma till uttryck på skattsedeln. '

Det är sedan länge välbekant framhåller revisionen att kommunal verksamhet är förenad med starkt varierande kostnader oberoende av standarden. Den nuvarande indelningen i skattekraftsområden tar, låt vara på ett schablonartat sätt, hänsyn till detta förhållande. Den bygger på erfarenheten att kostnaderna för en likvärdig service i allmänhet stiger från söder till norr. Men det visar sig också, att behoven av in- satser varierar starkt från kommun till kommun, beroende på befolk- ningens fördelning på orter och åldersgrupper, näringslivets utveckling, sociala förhållanden och åtskilliga andra omständigheter. I själva verket är kostnadsläget i den bemärkelse som nyss angivits grundläggande för den kommunala ekonomin.

Det är därför enligt revisionens mening riktigt att — såsom delvis redan skett — ta sikte på kostnadsläget. Om standarden i alla kommu- ner vore densamma, skulle ett skatteutjämningssystem, som bygger på kostnadsläget, teoretiskt kunna tänkas leda till att utdebiteringarna överallt blev desamma.

Revisionen menar att de rättvisekrav som kan ställas på ett skatteut- jämningssystem- inte bara innebär att kommunerna skall kunna hålla ungefär lika stora utdebiteringar utan också att de Skall kunna tillhan- dahålla i stort sett lika god service åt invånarna. Skatteutjämningen bör därför ha till huvudsakligt syfte att ge kommunerna möjlighet att, åt- minstone på längre sikt, ge samma standard till samma pris. Om servicen är densamma i en Norrlands-kommun och i en Skåne-kommun, bör alltså utdebiteringen i princip vara lika hög. Dock bör den reservationen göras att man i detta sammanhang inte kan undgå att ta vissa regional— politiska hänsyn. Regionalpolitiska synpunkter bör enligt revisionen i något högre grad än [. n. vara vägledande för det framtida skatteutjäm- ningssystemet. _

Att helt uppnå dessa mål är inte möjligt. En viktig begränsning ligger" i att skatteutjämningen sker genom bidrag av statsmedel. Kommuner. med så stor egen skattekraft. att de inte kan komma i fråga till skatte-

2 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 44

Prop. 1973: 44 18

utjämningsbidrag, kommer att stå utanför systemet. Sådana kommuner blir i standard- eller utdebiteringshänseendc eller i bådadera något bätt- re ställda än de kommuner som får bidrag. Olikheter dem emellan kan inte heller utjämnas. Betydelsen härav bör dock inte överdrivas. Utdebi- teringssatserna i sådana kommuner skiljer sig endast i få fall mera markant från utdebiteringarna i de kommuner som får bidrag, och inte heller i standardhänseende är skillnaderna särskilt stora. Förhållandena i nu nämnda kommuner får givetvis inte tagas till intäkt för att aVStå från att åstadkomma rättvisast möjliga fördelning mellan de bidrags- mottagande kommunerna.

Borgerliga primärkommuner

Med primärkommuncr avser revisionen i förslaget de på blockindel- ningen grundade kommuner som allmänt skall vara bildade den 1 ja- nuari1974.

Individuellt prövad skatten/zderlagsgaranti

Den nuvarande indelningen i skattekraftsområden är enligt revisionen alltför schablonmässig och onyanserad. I stället för indelningen i tre stora skattekraftsområden med stora skillnader i procenttalet för skatte- underlagsgarantin bör en individuell prövning ske beträffande varje kommun i syfte att bestämma skäligt procenttal. Revisionen utgår från att det stora flertalet kommuner i södra Sverige och även åtskilliga i mellersta Sverige liksom nu skall ha en skatteunderlagsgaranti på 90 % av medelskattekraften i riket. Detta innebär, att nämnda kommuner, om de har en egen skattekraft som överstiger eller åtminstone närmar sig medelskattekraften, skall själva helt bekosta sina utgifter, bortsett från vad som kan erhållas i speciella statsbidrag. I den mån skäl finns för en högre skatteunderlagsgaranti, skall denna bestämmas till 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 eller 130 % av medelskattekraften. Härigenom möj- liggöres att övergången mellan olika områden blir mjuk. Skillnaden mellan kommuner som ligger intill varandra bör helst vara 5 eller 10 procentenheter och endast i undantagsfall högre.

Om Skatteutjämningssystemet skall fylla sin uppgift att ge kommu— nerna möjlighet att ge medborgarna lika god service vid lika hög kom- munal utdebitering, bör bestämmandet av Skatteunderlagsgarantin i förs- ta hand ske med ledning av kostnadsläget för kommunen. Det finns inte någon metod att exakt mäta kostnadsläget. Revisionen har emellertid ingående undersökt möjligheterna att genom sammanställning av olika uppgifter rörande de olika kommunerna skapa en uppfattning om kost- nadsläget och kommunernas förutsättningar i övrigt.

Det allmänna statistiska materialet som samlats in och redovisas i betänkandet bildar en utgångspunkt. Uppgifterna avser bl. a. folkmängd,

Prop. 1973: 44 19

folkmängdsutveckling, åldersfördelning, tätortsgrad och näringskarak- tär. Kommunernas ekonomi och verkningarna av nuvarande skatteutjäm- ningssystem har undersökts ingående. Beträffande varje kommun har vidare en budgetanalys verkställts med en metod som avser att klarlägga utdebiteringsbchovet för att täcka nettokostnader, räntor och amorte- ringar. Av betydelse är även, graden av skattefinansiering av investe- ringar och skuldsättningen. Nettokostnaden kan i och för sig ge en an— tydan om kostnadsläget men utgör ingen tillförlitlig mätare på detta. Standarden på kommunens serviceutbud blir i lika hög grad bestäm- mande för nettokostnaden. Man får också beakta de felkällor som lig- ger i olikheter beträffande redovisningsmetoder, förekomsten av kom- munala bolag m. rn.

För att få en uppfattning om betydelsen av skillnader i serviceutbu- det har en enkät i ämnet utförts hos sammanlagt ett 80-tal kommuner. Undersökningen har avsett att genom statistiskt urval få fram genom- snittliga värden för olika kommuntyper och för riket i dess helhet och att jämföra dessa värden med siffrorna för en del i olika avseenden särskilt intressanta kommuner. För att ytterligare få ett grepp om de omständigheter som påverkar den kommunala ekonomin har en mera djupgående undersökning utförts beträffande 15 kommuner, som parvis eller tre och tre representerar olika kommuntyper. Undersökningen be- lyser utvecklingen åren 1964—1970. Därvid har tillgängligt statistiskt material kompletterats genom intervjuer med ledande kommunalmän. De 15 kommunerna ingår bland dem som undersökts beträffande stan- darden.

Vad som framkommit på detta sätt har givit en allmän uppfattning om läget för kommuner i landets olika delar. Det har emellertid inte varit möjligt att så entydigt fastlägga de faktorer som påverkar kost- nadsläget att dessa faktorer kan ligga till grund för en säker inplacering av kommunerna i skalan för skattekraftsgarantin. Olika sådana faktorer kan urskiljas, men betydelsen av var och en av dem samt deras inbör- des samspel har inte helt kunnat klarläggas. Härtill kommer att materia— let är behäftat med felkällor, vilka i första hand är att söka i exempel- vis olika redovisningsprinciper och förekomsten av kommunala bolag.

Revisionen har därför stannat för att göra en mera allmän bedöm- ning. Olika relevanta omständigheter får beträffande varje enskild kom- mun sammanställas och jämföras med motsvarande material beträffan- de andra kommunner. Det kan invändas, att en sådan allmän bedöm- ning alltid måste bli mer eller mindre subjektiv. Den bör under alla för- hållanden kunna ge ett rättvisare resultat än nuvarande schablonmässiga indelning, oavsett att denna kompletteras med bidraget vid hög utdebi- tering och reduceringsregeln. '

Även om bestämmandet av procenttalet för Skatteunderlagsgarantin sålunda måste grundas på en allmän bedömning och jämförelse, är det

Prop. 1973: 44 20

viktigt, att ensartade bedömningsgrunder användes och att över huvud taget vissa gemensamma principer tillämpas. Revisionen diskuterar någ— ra omständigheter som man fäst särskild vikt vid.

Nuvarande indelning bygger på det geografiska läget och i viss mån också på länstillhörigheten. ' '

Från den omständigheten att en kommun tillhör visst län" bör man i fortsättningen kunna bortse. Den gamla, till länen anknutna schablon- mässiga indelningen skall enligt revisionens förslag överges och ersät- tas med en mera individuell bedömning. Länstillhörigheten- spelar så- tillvida en roll för skattetrycket i en primärkommun, att landstingsskat- ten utgör en betydande" del av den totala kommunala utdebiteringen. Men skatteutjämningen för landstingskommunerna skall enligt förslaget bedömas för sig utan sammanblandning med de synpunkter som bestäm- mer skatteutjämningen för primärkommunerna. Revisionen har såsom en kontroll av resultaten även beaktat den totala utdebiteringens höjd.

Däremot måste stort avseende alltjämt fästas vid den geografiska be- lägenheten. Det är en gammal erfarenhet att kostnadsläget för kommu— nerna stiger från söder till norr och från kust till inland. Denna erfa- renhet bekräftas i stort sett av budgetanalysen beträffande de olika kommunerna. Nettodriftskostnaderna är genomgående högre norröver, även om man tar hänsyn till att standarden på scrviceutbudet" ofta är hög och även om man i detta sammanhang försöker bortse från'de sär- skilda problem som sammanhänger med folkmängdsförändringarna. An- ledningarna härtill är uppenbara. Avstånden är längre. Mer tid och kostnader får läggas på befattningshavarnas resor. Förvaltningen kan inte koncentreras till centralorten på samma sätt som i andra kommmu- ner. Därtill kommer de allmänna kostnader som beror på ett nordligt läge: högre transportkostnader till de centrala delarna aviriket, högre bränslekostnader osv.

Revisionen har också uppfattat den nuvarande indelningen i skatte- - kraftsområden så, att den åtminstone till en del betingas av-regional- politiska synpunkter. När särskilda åtgärder behövt tillgripas för att stimulera näringslivet'i stödområdet, är det naturligt att man tillser att dessa strävanden inte motverkas av bristande kommunal service eller av- skräckande kommunala utdebiteringar. Enligt revisionens mening bör sådana synpunkter vara vägledande också för det framtida skatteutjäm- ningssystemct och i något högre grad än f.n. Revisionens förslag inne- bär i enlighct härmed en inte oväsentlig förSkjutning'av det stöd som lämnas via skatteutjämningen från söder till norr. Av 'samma skäl före— slås att de av större städer dominerande kommunerna längs kusten i Norrland skall få en jämförelsevis gynnsam behandling. Det kan Visser-' ligen sägas, att dessa kommuner med hänsyn till näringsliv, befolk- ningsutveckling och kostnadsläge inte så mycket skiljer sig från lik- nande kommuner längre söderut och att skillnaden'i Skatteunderlagsga-

Prop. 1973: 44 21

rantin därför borde vara mindre än nu. _Revisionen har dock av nyss angivna skål med ett fåtal undantag inte föreslagit att sådana kommu- ner skall få sänkt procenttal för Skatteunderlagsgarantin. .

Å andra sidan får beaktas, att också kommuner i andra delar av lan- det kan ha ett geografiskt läge som försämrar förutsättningarna. Detta gäller i första hand Gotland med långa och dyrbara transporter till fast— landet men också Öland — där dock broförbindelsen på längre sikt bör ge bättre betingelser — samt skärgårdskommuner utanför Stockholm och i Bohuslän. Även sydöstra Sverige, närmast östra Blekinge och fler— talet kommuner i östra Småland synes ha ett påfallande högt kostnads— läge. Det bör dock understrykas att —— såvitt gäller den primärkommu— nala verksamheten — kostnadsläget och övriga förutsättningar för kom- munerna inte är jämförliga med Norrland och de delar av Svealand som hör till stödområdet.

Utvecklingen av näringslivet i en kommun utgör den viktigaste förut- sättningen för att kommunens invånare själva skall kunna helt eller till större delen bekosta den kommunala verksamheten. Hög tätortsgrad och hög industrialisering innebär i regel också bättre ekonomiska villkor - för den kommunala verksamheten än en låg tätortsgrad och låg indu— strialisering. Det sagda gäller, även om man beaktar att tätortsbildning och industrialisering kan skapa särskilda kostnader. Det egna skatte- underlaget blir i regel avsevärt större, den kommunala verksamheten kan koncentreras mera osv. I anslutning härtill kan påpekas, att ett lågt eget skatteunderlag — jämte låg tätortsgrad och stor andel jordbruk f— erfarenhetsmässigt skapar särskilda svårigheter och därför kan vara ett tecken på förhöjt kostnadsläge. Verkningarna härav neutraliseras inte helt av att skatteutjämningsbidraget blir högre, när det egna skatte- underlaget är lågt.

Företagsnedläggningar och personalbesparande rationaliseringsåtgär- der medför allvarliga påfrestningar på den kommunala ekonomin. De som friställes måste tas om hand. Till en del löses problemen så små- ningom genom utflyttning, men därav skapas nya svårigheter. Tvånget att skapa sysselsättning jämte arbetsmarknadsverkcts insatser har, sär— skilt i Norrbottens län, lett till att stora investeringar för vatten och av- lopp, badhus, simanläggningar, idrottshallar och idrottsplatser m.m. gjorts i form av kommunala beredskapsarbeten. Det paradoxala resulta- tct har blivit, att man även i fattiga kommuner i övre Norrland åtmins- tone i vissa avseenden kan redovisa en hög standard i serviceutbudet. Nämnda förhållande får icke undanskymma, att den ekonomiska situa- tionen för många av dessa kommuner ter sig bekymmersam.

Strukturförändringar inom näringslivet i en kommun kan innebära en påfrestning, även om nya sysselsättningstillfällen skapas och större per- manent arbetslöshet kan undvikas. Tillfällig arbetslöshet uppkommer i regel, och särskilt den äldre arbetskraften kan visa sig svårplacerad.

Prop. 1973: 44 ' 22

Härtill kommer, att nya anläggningar för industri eller servicenäringar vanligen brukar kräva dyrbara investeringar från kommunens sida. Att kostnadsläget härigenom påverkas ogynnsamt torde vara obestridligt.

De sistnämnda problemen kan också uppkomma i starkt framåtgåen- de kommuner. Stora investeringar kan behöva göras inom en kort tid- rymd. Följden blir höjd utdebitering och större låneskuld. På längre sikt påverkas emellertid inte kostnadsläget ogynnsamt. Vidare medför utvecklingen efter hand en stark ökning av det egna skatteunderlaget. De nyligen antagna ändrade reglerna för skatteavräkningen kommer att mildra de likviditetssvårigheter som hithörande kommuner haft att brot- tas med. Det sagda gäller både tidigare landsbygdsbetonade kommuner, som får större industrier inom sitt område, och de snabbt växande för- ortskommunerna i storstädernas närhet. Beträffande vissa förortskom- muner utanför Stockholm har emellertid uppkommit särskilda problem av social natur. Bamrika familjer med begränsade inkomster har i be- tydande utsträckning placerats i nyuppförda flerfamiljshus; familjens egna inkomster har inte räckt till för den jämförelsevis höga hyran, utan man har fått lita till socialhjälpen. Denna företeeelse, som särskilt fram- trätt under senare år, har på sina håll uppenbarligen påverkat kostnads- läget ogynnsamt.

Revisionens undersökningar visar, att en stadig, inte alltför snabb utveckling av näringslivet ger de bästa förutsättningarna för den kom- munala ekonomin.

Befolkningsutvecklingen har enligt gammal erfarenhet stor betydelse för kommunernas ekonomi. Den utgör, om man bortser från krans- kommunerna runt storstäderna, närmast en spegelbild av näringslivets utveckling. En kraftig bcfolkningsökning kan i och för sig ställa en kom- mun inför svårbemästrade problem men ger, lika litet som den i regel underliggande snabba utvecklingen av kommunens näringsliv, anledning att antaga att kostnadsläget på längre sikt blir särskilt högt. En jämn, inte alltför snabb befolkningsökning är givetvis förmånligast. Å andra Sidan kan en folkminskning, även om den är måttlig, vara ett tecken på ekonomiSk tillbakagång och därmed följande krav på ökade sociala insatser, svårigheter att krympa den kommunala serviceapparatcn m. m. Att det kommunala kostnadsläget härigenom höjes är uppenbart och får f. ö. viss bekräftelse av revisionens budgetanalyser. Härtill kommer för kommuner med stark avfolkning tvånget att i större utsträckning än i andra kommuner skattefinansiera investeringar.

Även befolkningens fördelning på åldersgrupper kan inverka på kost- nadsläget. En förhållandevis stor andel barn och åldringar och mot- svarande mindre andel i de förvärvsarbetande åldrarna medför regel- mässigt att kostnaderna stiger. Skolan och socialvården — inbegripet åldringsvården — utgör de tyngsta posterna i kommunens budget. Ofta sammanhänger en ogynnsam åldersfördelning med avfolkning och till- bakagång i näringslivet.

Prop. 1973: 44 23

En hög nettoa'riftkostnad kan vara ett tecken på högt kostnadsläge men behöver inte vara det. Skiljaktigheter i redovisningsmetoder och den skiftande förekomsten av kommunala bolag påverkar siffrorna. En hög standard på scrviceutbudet höjer givetvis nettokostnaden. Till det- ta kommer att den kommunala hushållningen kan vara bättre eller sämre. '

Det oaktat kan uppgifter om nettodriftkostnaden vara av värde, om de jämföres med övriga uppgifter om kommunen, i förekommande fall också med uppgifter rörande standarden på scrviceutbudet. Siffrorna om skuldräntor, amorteringar och skuldsättning kan vidare ge en belys- ning av kommunens ekonomiska situation.

Uppgifterna om standarden i de enskilda kommunerna måste använ— das med stor försiktighet. I all synnerhet gäller detta i kommuner som med bidrag av arbetsmarknadsverket gjort stora investeringar i syssel- sättningsskapande syfte. Som en kontroll på övriga data kan dessa upp- gifter ha sitt värde, framför allt om de ger ett mera bestämt utslag i ena eller andra riktningen. De kan emellertid också få betydelse, om exem- pelvis en mycket hög utdebitering förekommer tillsammans med en låg eller medelgod standard.

En särskild fråga har varit, i vad mån hänsyn skall tas till utdebite- ringens höjrl. Med den angivna målsättningen att så långt möjligt ge kommunerna möjlighet att tillhandahålla samma standard till samma pris skulle det inte stämma överens att låta nuvarande sammanlagda bidrag i form av skatteundcrlagstillskott och bidrag vid hög utdebite- ring bli vägledande då procenttalet för Skatteunderlagsgarantin skall bei stämmas. Man skulle visserligen, genom att på detta sätt arbeta in bi— draget vid hög utdebitering i skatteunderlagsgarantin, hindra att detta bidrag i fortsättningen verkar höjande på utdebiteringsnivån. Men man skulle samtidigt låsa fast det nuvarande läget, där vissa kommuner skaf- fat sig en förmånsställning genom att utnyttja nämnda bidrag. De ifrå- gavarande kommunernas befogade intressen bör i förekommande fall i stället tillvaratagas genom övergångsregler. Enligt revisionens mening bör man därför bortse från nu utgående bidrag vid hög utdebitering när procenttalen fastställes.

Det sagda innebär inte, att utdebiteringsnivån skulle sakna betydelse. En hög utdebitering kan, liksom en hög nettodriftkostnad, vara ett tec- ken på att kostnadsläget är högt. I vad mån så är fallet får prövas med ledning av övriga tillgängliga data rörande kommunen —— den geografis- ka belägenheten, näringsförhållanden, befolkningsförhållanden, budget- analys och ev. upplysningar om standarden på scrviceutbudet. Ihågkom- mas bör, att den aktuella utdebiteringen kan vara beroende av åtgärder och beslut som ligger långt tillbaka i tiden: mer eller mindre god pla- nering, tidigare gjorda investeringar resp. eftersatta im'estcringsbehov, ansamling eller förbrukning av reserver osv. Uppgifterna i budgetana-

Prop. 1973: 44 24

lysen om skattefinansiering och fondbildning kan ge vissa upplysningar härvidlag. När det gäller kommuner med lågt eget skatteunderlag, sär- skilt inom stödområdet, har prövningen lett till att de i regel fått full kompensation för bidraget vid hög utdebitering och oftast ytterligare bidrag. Däremot blir utfallet ogynnsammare för några stora kommu- ner, som hittills uppburit beloppsmässigt stora bidrag vid hög utdebi- tering, men samtidigt haft så gott eget skatteunderlag att de fått intet eller obetydligt tillskott till detta.

Med ledning av de synpunker som här redovisats har upprepade ge- nomgångar verkställts av data rörande de olika kommunerna. Genom- gångarna har skett såväl länsvis som med utgångspunkt från kommun- typen: storstadsförorter, storstadsalternativ, kommuner med högre eller lägre grad av industrialisering osv.

Särskilda motiveringar för ställningstagandet till varje enskild kom- mun har revisionen inte funnit påkallat. De fakta som varit vägledan- de återfinns i det omfattande siffermaterial som revisionen redovisar. I stället lämnas en kort översikt över förslaget jämte vissa anmärk- ningar rörande vissa kommuntyper och kommuner.

Revisionen framhåller att en del kommuner har så god egen skatte- kraft att det framstår som otänkbart att de inom överblickbar tid kan komma i fråga till skatteutjämningsbidrag. Att försöka värdera kost- nadsläge och övriga förhållanden i dessa kommuner och med ledning därav åsätta en teoretisk procentsiffra för skatteunderlagsgaranti har synts meningslöst. Dessa kommuner ställs i förslaget helt utanför skatte- utjämningssystemet, givetvis med möjlighet för Kungl. Maj:t att be- stämma ett procenttal för skatteunderlagsgaranti om kommunens eko- nomi mot förmodan skulle försämras drastiskt. Det sagda gäller i första hand de tre storstäderna, vissa förortskommuner till dessa och ytter- ligare några välställda kommuner i södra Sverige.

Utgångspunkten har varit, att kommunerna i södra Sverige och de tättbefolkade delarna av mellersta Sverige i allmänhet skall liksom nu garanteras 90 % av medelskatteunderlaget. För att högre procenttal skall föreslås, måste det krävas, att kostnadsläget framstår som högre än normalt eller att andra särskilda skäl kan åberopas.

Sådana skäl föreligger i första hand beträffande ö-kommuner och skärgårdskommuner. För dessa kommuner föreslås i regel 95 %. Beträf- fande de båda kommunerna på Öland torde ett ännu högre procenttal vara befogat med hänsyn bl. a. till närings— och befolkningsutveeklingcn; 100 % föreslås.

En särställning intar Gotland, som har rikets högsta utdebiteringar utan att standarden för den skull kan anses hög. I fråga om de uppgif- ter som normalt åvilar en primärkommun synes Gotland, trots läget, dryga transportkostnader och svårigheter med näringslivet, i och för sig inte ha sämre förutsättningar än kommunerna på Öland. Men Gotlands

Prop. 1973: 44 - " 25

kommun skall också bestrida de kostnader för sjukvård m.m. som el- jest ankommer på landstingskommunerna, och härvidlag är svårighe- terna uppenbara. Befolkningsunderlaget är för litet för att sjukvården skall kunna organiseras'på ett rationellt och kostnadsbesparande sätt. Samtidigt måste man med hänsyn till de långa aVstånden till fastlandet tillhandahålla ett flertal specialiteter på lasarettet i Visby. Förhållandena är i denna del nära nog jämförbara med övre Norrland. På grund härav föreslås 115 % för Gotland.

Men också beträffande andra delar av Syd- och Mellansverige kan konstateras, att kostnadsläget är något'högre än normalt. Så synes ge- nomgående vara fallet i ett brett bälte från östligaste Blekinge och södra Småland upp till Mälardalen samt i Bergslagen, delvis sammanhängan- de med att näringslivet inte överallt utvecklats lika gynnsamt som i andra delar av landet på samma breddgrader. Av samma skäl synes kostnaderna något högre i vissa industrikommuner i Älvsborgs län. I sammanhanget framhålles att storstadsalternativen i allmänhet liksom en del starkt industribetonade kommuner synes ha ett förhållandevis högt kostnadsläge, som inte helt kan förklaras av den i regel höga stan- darden på scrviceutbudet. För de åsyftade kommunerna föreslås 95 %.

I Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län sker övergången till skogs- och fjällbygderna. På grund härav upptar förslaget i dessa län starkt varierande procenttal, från 95 till 115 % i Värmland, från 95 till 120 % i Kopparbergs län och från 95 till 1l0 % i Gävleborgs län. Även i Västernorrlands och Jämtlands län gör förslaget tämligen stor skill- nad mellan kuststäderna med 110 %, Östersund med 1.15 % och in- landet i övrigt med 120, i ett fall 125 %. Förslaget innebär betydande höjningar, särskilt i Jämtlands län. I övre Norrland har en allmän höj— ning skett av procenttalen, för inlandskommunerna närmast kustkom- munerna till 120 eller 1.25 % i Västerbottens län och 130 i Norrbottens län. Fjällkommunerna i båda länen samt kommunerna i Tornedalen har föreslagits få 130 %. Utmed kusten kvarstår i förslaget Umeå vid ]1() %, medan Nordmaling, Robertsfors och Skellefteå placerats i 115 %. De expansiva kommunerna Luleå och Piteå har sänkts med fem procentenheter till 120 för att få en rimlig avvägning både gent- emot inlandskommunerna'i länet och kuststäderna längre söderut.

De förslag som revisionen slutligen kommit fram till grundar sig på en sammanvägning av data och en allmän bedömning under ständig jämförelse med närliggande eller likartade kommuner. En förteckning över förslaget för samtliga kommuner torde få fogas till statsrådsproto- kollet som bilaga ]. Förslaget åskådliggörs ytterligare genom kartor, vilka torde få fogas till statsrådsprotokollet som bilaga 2.

Bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln

Som tidigare redovisats konstaterar revisionen att olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering är allvarliga. Möjligheterna att minska

Prop. 1973: 44 26

dessa olägenheter är begränsade. Bidragets funktion som utjämnande faktor kan enligt revisionens mening göras till föremål för befogad kri- tik. Av dessa skäl bör det inte kvarstå i skatteutjänmingssystemet.

De skäl som talar mot bidraget vid hög utdebitering kan i väsentliga delar också anföras mot reduceringsregeln. Mot denna regel skulle yt- terligare kunna framhållas, att den missgynnar kommuner, som strävat efter att hålla nere utdebiteringen genom långsiktig planering och god hushållning.

Det kan därför synas konsekvent att föreslå, att även reduceringsre- geln skulle helt avskaffas. I fråga om nämnda regel gör sig dock delvis andra synpunkter gällande, sammanhängande med att skatteutjämning- en åstadkommes genom bidrag från staten. En utdebitering, som ligger väsentligt under medelutdebiteringen, är i regel ett uttryck för att kom- munen inte behöver statsbidrag eller att behovet är väsentligt mycket lägre än i eljest jämförliga kommuner med högre utdebitering. Läget är sålunda i viss mån likartat med det som föreligger beträffande kom- muner med så hög egen skattekraft att de står utanför skatteutjämnings- systemet. Det bör ytterligare hållas i minnet, att ett av bidragssystemets huvudsyften är att utjämna de kommunala utdebiteringarna. Även om detta syfte enligt revisionens mening främst bör tillgodoses genom att normerna för tillskott av skatteunderlag nyanseras mera, måste det dock innebära något av en motsägelse att starkt öka bidragsgivningen till kommuner med utpräglat låg utdebitering och ge dem möjlighet att sän- ka den ännu mer.

AV dessa skäl anser revisionen att reduceringsregeln inte kan undva- ras helt. Den bör emellertid ändras, så att dess utdebiteringsstimuleran- de verkan i möjlig mån neutraliseras. Reduktion av Skatteunderlagsga- rantin föreslås därför inträda först då kommunen underskrider medel— utdebiteringen med mer än en krona. En ”fri” krona bör vara ägnad att stimulera till långsiktig planering, sparsamhet och god hushållning. Den bör också kunna i stort sett ta bort det motiv för utdebiteringshöj- ning, som med nuvarande system kan ligga i att en kommun, om den vill undgå reduceringsregeln, får försöka hålla utdebiteringen så nära utdebiteringsgränsen som möjligt.

I gengäld måste regeln, för att inte helt förlora i betydelse, skärpas något. Revisionen föreslår, att Skatteunderlagsgarantin skall minskas med en procentenhet för varje tioöring, varmed den fria kronan under- skrides. Detta innebär att reduktionen blir mindre än nu, om utdebi- teringen är fr.o.m. en krona t.o.m. en krona 90 öre lägre än utdebi- teringsgränsen, densamma som nu, om gränsen underskrides med två kronor, och strängare, om utdebiteringen är ännu lägre. Antalet kom- muner, som drabbas av reduceringsregeln, liksom det totala reduktions- beloppet, kommer att nedgå betydligt. Det totala beloppet blir enligt revisionens beräkningar mellan hälften och en tredjedel av det nuva- rande.

Prop. 1973: 44 27

En annan ändring som föreslås i samma syfte är, att kommunerna skall få en respit på ett år, innan regeln träder i funktion. Utdebitering- en skall ha underskridit medelutdebiteringen med mer än en krona un- der två år i följd, innan reduktion sker, och denna skall då börja andra året. Å andra sidan bör en kommun under två år i följd ha haft så hög utdebitering att den åtminstone håller sig inom den fria kronan, innan reduktionen upphör; sista året sker reduktion med samma tal som det föregående. Med dessa ändringar vinnes, att kommunerna inte behöver höja utdebiteringen preventivt för att undgå att en befarad höjning av utdebiteringsgränsen skall leda till reduktion av Skatteunderlagsgarantin. Å andra sidan skall en kommun, som drabbats av reduceringsregeln, inte omedelbart kunna frigöra sig härifrån genom en utdebiteringshöj- ning.

Särskilda regler för avfolkningskommuner

För utpräglade avfolkningskommuner är det inte tillräckligt att be- akta befolkningsminskningen vid bestämmandet av procenttalet för skat- teunderlagsgarantin. Man skulle då bli nödsakad att använda procenttal över förut angivna 130 eller procenttal som alltför markant skulle skilja sig från procenttalen för närliggande kommuner. Revisionen har där- för funnit påkallat att för avfolkningskommuner föreslå särskilda reg- ler.

Om befolkningen i en kommun under något av de senaste förflutna fem åren varit högre än under beräkningsåret, skall det tillskjutna skat- teunderlaget beräknas på det högre befolkningstalet, minskat med en procent för varje år som förflutit efter det av de fem åren då befolk- ningstalet varit störst. I en kommun med stadig folkminskning innebär detta, att skatteutjämningsbidraget beräknas på den större befolkningen fem år tidigare, minskad med fem procent. Kommunen får alltså fem år på sig att krympa serviceapparatcn. Att den själv s.a.s. får svara för konsekvenserna av en procents befolkningsminskning per år sam- manhänger med att avfolkningen även beaktas vid bestämmandet av procenttalet för Skatteunderlagsgarantin. En särskild fördel med denna regel är, att om befolkningsminskningen skulle upphöra eller vändas i befolkningsökning, upphör regeln automatiskt att verka efter några års övergångstid.

Särskilda regler för sommarstugukommuner

Som tidigare nämnts räknas skatteintäkterna från garantibelopp på sommarstugor, sportstugor och andra fritidsfastighcter in i kommunens eget skatteunderlag vid bestämmande av tillskjutet skatteunderlag. Ägar— na av fastigheterna räknas däremot inte in i det befolkningstal som lig- ger till grund för beräkningen. Eftersom de kommuner, för vilka dessa fastigheter har betydelse, så gott som utan undantag har brist på skatte-

Prop. 1973: 44 ;" 28

underlag, blir följden att dessa kommuner inte får några intäkter —— bortsett från va-avgifter o. d. — för att'bekosta de utgifter fastigheterna för med sig. Förhållandet har observerats av flera tidigare utredningar, bl.a. fn'tidsutredningen, och föranlett olika förslag som'dock inte ge— nomförts. Revisionen framhåller att man inte försöker lösa sommar- stugukommunernas olika problem. Vid fördelningen av skatteutjäm- ningsmedlen mellan kommunerna, vilket är revisionens uppgift, anser man dock rättvisan kräva att det skatteunderlag som representeras av fritidsfastigheterna avräknas från kommuns eget skatteunderlag då skat- teutjämningsbidraget uträknas. Skatteintäkterna från dessa fastigheter kommer då sommarstugukommimerna till godo.

Landstingskommuner

I fråga om landstingskommunerna sker skatteutjämningen för när- varande endast genom att staten tillskjuter skatteunderlag vid brist på skattekraft. Någon anledning att föreslå ändring härvidlag föreligger inte enligt revisionen. Det finns inte heller skäl att föreslå någon mot- svarighet till de särskilda reglerna om avfolkningskommuner och som- marstugukommuner eller att för landstingskommunerna införa den mo- difierade reduceringsregel som enligt förslaget skall gälla för primär- kommunerna. Sådana regler skulle sakna egentlig betydelse för lands- tingskommunernas del.

Skatteutjämningsbidragen till landstingskommunerna bör alltså liksom hittills utgå i form av tillskjutet skatteunderlag. I nuvarande system följer procenttalet för Skatteunderlagsgarantin motsvarande procenttal för de i landstingsområdet ingående primärkommunerna. Enligt revisio- nens mening bör bidragen till landstingskommunerna bli mer nyanse- rade än nu. Detta innebär, att procenttalen för skatteunderlagsgarantin bör kunna variera uppåt med jämna femtal med början vid det nuva- rande lägsta talet,.95 % av medelsskatteundcrlaget. Som högsta pro- centtal föreslås 135 %. Bcstämmandet av procenttalen bör ske efter samma principer som för primärkommunerna, dvs. efter en allmän bc- dömning av kostnadsläget och övriga förutsättningar. Men procent- talet skall enligt revisionens mening inte med nödvändighet direkt mot- svara procenttalen för primärkommunerna inom landstingsområdet. Sär- skilt avseende bör i stället fästas vid ]andstingskommunens förutsätt- ningar att fylla sin huvuduppgift att svara för sjukvården. Härvid spe— lar helt naturligt avstånden inom verksamhets'områdena en betydande roll. Stora avstånd kan göra det omöjligt att koncentrera sjukhusan— läggningarna på sätt som i och för sig skulle vara önskvärt med hän- syn till befolkningens storlek och övriga förhållanden. Även i andra hänseenden får verksamheten decentraliseras mera än som är moti- verat från ekonomisk synpunkt. Långa ambulanstransportcr får likväl

Prop. 1973: 44 - 29

göras osv. Från dessa synpunkter har revisionen ansett sig böra föreslå, att procenttalen för Skatteunderlagsgarantin höjes till 100 i Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län. Sammalförslag framlägges beträffande Kalmar län med hänsyn till dess säregna geografiska struktur: två lång- smala områden, i framtiden förenade med den nya Ölandsbron. Av liknande skäl föreslås procenttalen för Västernorrlands län höjt till 115 %, Jämtlands och Västerbottens län till 125 % och Norrbottens län till 135 %. Revisionen har i fråga om de nämnda länen också fäst av- seende vid de regionalpolitiska synpunkterna. _

F.n. åtnjuter några landstingskommuner enligt en särkild regel i.. 8 5 andra stycket förordningen om skatteutjämningsbidrag högre bi- drag än som eljest skolat utgå. Regeln i fråga innebär, att landstings- kommunerna garanteras minst det tillskjutna skatteunderlag som utgick år 1965 i anledning av 1957 och 1961 års ortsavdragsrcformer. Betydel- sen av denna garantiregel har efterhand minskat. Vissa landstingskom- muner får emellertid alltjämt tämligen betydande belopp på grund av densamma. Ifrågavarande landstingskommuner har ett eget skatteunder- lag som överstiger det garanterade och är således i och för sig väl ställ- da. Mest betyder garantiregeln för Malmöhus läns landsting, där det garanterade bidraget motsvarar ca 40 öre per skattekrona. Omkring 30 öre per skattekrona utgår till Uppsala, Södermanlands och Västman- lands län.

I anslutning till frågan om garantiregelns fortbestånd framhåller revi- . sionen att dess uppdrag omfattar en allmän översyn av skatteutjämnings- systemet, där man inom en i princip oförändrad ekonomisk ram skall försöka åstadkomma en så rättvis fördelning som möjligt av skatte- utjämningsbidragen. En omfördelning skall alltså ske,.där ökningar på vissa håll får motsvarasav-minskningar på andra. I denna omfördel- ning bör enligt revisionens mening även bidragen på grund av garanti— regeln ingå. Dessa bidrag är av gammalt datum, och de sakskäl som för- anledde att de inarbetadcs i 1965 års skatteutjämningsbeslut har allt- mer uttunnats. Enligt revisionens mening bör de borttagas för att möj- liggöra högre bidrag till- andra landstingskommuner, som har större be— hov av pengarna. På grund av de förändringar som föreslås beträffan— de primärkommunerna får garantiregelns avskaffande egentlig betydelse endast för vissa städer med gott eget skatteunderlag. Störst blir inver- kan för invånarna i Malmöhus läns landstingsområde. Detta område har i gengäld den största egna skattekraften, bortsett från Stockholms län. Ytterligare kan erinras om _de rationalisering'svinstersom kan upp— nås om landstingskommunen, såsom föreslagits, förenas _med Malmö.

Revisionens förslag framgår av bilaga 1. Vidare tordeen-karta som illustrerar förslaget få fogas till. statsrådsprotokollet som bilaga 3.

Prop. 1973: 44 30

Församlingar

Församlingarna får skatteutjämningsbidrag enbart i form av tillskju- tet skatteunderlag. Frågan i vilken form de kyrkliga kommunerna skall inbegripas i det föreslagna nya Skatteutjämningssystemet är väsentligen beroende av resultatet av pågående beredning av frågan om förhållan- det mellan kyrkan och staten. Om denna fråga löses i enlighet med de riktlinjer som nyligen offentliggjorts, blir skatteutjämningen mellan de nuvarande kyrkliga kommunerna en övergångsföreteelse, låt vara en ganska långvarig sådan.

Revisionen anser sig därför inte kunna förorda att gällande automa- tiska system bibehålles på den kyrkliga sidan efter ikraftträdandet av ett nytt system för de borgerliga kommunerna. Revisionen påpekar ytter- ligare, att det nuvarande systemet är till nackdel för församlingar med fortgående folkminskniug. Revisionen ser som en lämplig lösning för övergångstiden att församlingar och andra kyrkokommunala enheter tills vidare får samma bidrag i kronor räknat som under 1972. För att bidragen inte skall påtagligt minska i värde föreslås att beloppen upp- räknas med fem procent om året och för 1974 alltså med 10,25 % och att i fortsättningen en femprocentig uppräkning sker av föregående års bidragsbelopp. Förslaget innebär en avsevärd administrativ förenkling. Revisionen förutsätter, att nya regler efter förhållandevis kort tid skall framkomma, som är avpassade till den blivande lösningen av frågan om statens förhållande till kyrkan.

Övriga förslag

Den skisserade omfördelningen medför, att vissa kommuner mister tämligen stora skatteutjämningsbelopp. I synnerhet gäller detta på den primärkommunala sidan vissa s.k. storstadsalternativ, som nu får stora bidrag vid hög utdebitering, och på den landstingskommunala de lands- tingskommuner, som åtnjutit bidrag enligt garantiregeln. Enligt revisio- nens mening bör sådana övergångsregler gälla, att de berörda kommu- nerna får rimlig tid att anpassa sig till den ändrade bidragsgivningen. Övergångstiden bör vara fem år, och reglerna få det innehållet, att kom- munerna första året garanteras ett minimibelopp, som i pengar räknat uppgår till genomsnittet av vad kommunen uppburit i ordinarie skatte- utjämningsbidrag under de tre senast förflutna åren. Detta belopp mot- svarar i allmänhet omkring 80 % av vad kommunen skulle ha fått så- som bidrag vid brist på skattekraft och hög utdebitering eller bidrag enligt garantiregeln med tillämpning av nu gällande system. Avsikten är att det garanterade beloppet skall trappas av med 20 % om året och att bidragen enligt den föreslagna övergångsregeln skall vara helt för- svunna fr. o. m. sjätte året av det nya systemets tillämpning. Ett dylikt övergångssystem bör vara enkelt att tillämpa.

Prop. 1973: 44 31

Enligt revisionens mening är det ett viktigt krav att skatteutjämnings- systemet har erforderlig flexibilitet. Förändringar till det sämre i en kommuns ekonomiska situation till följd av ett förhöjt kostnadsläge, t. ex. efter nedläggning av ett större företag, bör utan uppskov utlösa hjälp från statens sida. Någon annan praktisk utväg att tillgodose detta önskemål finns dock knappast än att bygga på de nuvarande reglerna om avvikelse från indelningen i skattekraftsområden och om extra bi- drag. Dessa regler bör ses i ett sammanhang.

Det föreslagna systemet innebär, som framgår av det förut sagda, att procenttalet för Skatteunderlagsgarantin bestämmes efter en individuell prövning av varje kommuns kostnadsläge och förutsättningar i övrigt. Om dessa förutsättningar ändras till kommunens nackdel och tar sig uttryck i en höjd utdebitering, bör procenttalet — om det inte rör sig om en mera allmän företeelse — kunna ändras av Kungl. Maj:t utan att okontrollerbara följdverkningar behöver uppkomma. Likaledes kan extra bidrag beviljas. Kommunen bör under den angivna förutsättningen ha ett anspråk på hjälp i endera av dessa former. Extra bidraget bör i regel användas för att tillgodose mera tillfälliga behov, medan en ändring av procenttalet för skatteunderlagsgarantin bör ske, om beho- vet kan antas bli bestående för framtiden. Är det ovisst om behovet kommer att kvarstå, bör extra bidrag kunna utgå i avbidan på ytterligare utredning.

Den kommun som söker extra bidrag eller höjd Skatteunderlags- garanti får enligt vanliga regler förebringa erforderlig utredning. Alltför stora krav bör inte ställas på denna. Prövningen av ansökan bör inte växa ut till en allmän översyn av skatteunderlagsgarantierna för regio- nen. Det bör vara tillräckligt, att kommunen kan påvisa att det inträf- fat något speciellt, som påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsättningar, exempelvis större företagsnedläggningar och därmed följande arbetslöshet eller en oväntat kraftigt ökad utflyttning. Däremot bör t. ex. ökade kostnader som föranleds av investeringsbeslut åtminsto- ne i princip inte berättiga till extra bidrag, om kommunen genom in- vesteringen vill höja sin standard mer än jämförliga kommuner eller den har att möta behov som sammanhänger med större befolkningstill- växt. I det senare fallet kan kommunen räkna med att investeringen mot- svaras av ett ökat skatteunderlag i framtiden.

För att markera att en kommun, där här angivna förutsättningar är för handen, skall ha en rättighet till extra bidrag eller ändrad skatte- underlagsgaranti bör reglerna i ämnet utformas mindre restriktivt än för närvarande. Vidare bör en gemensam finansiell ram anvisas varje år inom anslaget till skatteutjämningsbidrag. Det första året torde beho- vet av pengar för ändamålet bli obetydligt. Att under första året ändra de procenttal för Skatteunderlagsgarantin som på grundval av revisionens förslag fastställes av statsmakterna kan nämligen knappast ifrågakom- rna annat än i helt extraordinära fall.

Prop. 1973: 44 32

De största beloppen i extra bidrag har utgått såsom en stimulans till. kommunsammanslagningar. Denna typ av extra bidrag försvinner auto- matiskt.

1' övrigt har extra bidrag i enlighet med riksdagens beslut företrädes— vis beviljats för att stödja avfolkningskommuner och bidraga till höga skolskjutskostnader. Detta beaktas i det vanliga systemet genom hög . skatteunderlagsgaranti och genom avfolkningsregeln. Sådana omstän- digheter bortfaller alltså i princip såsom grund för extra bidrag. Även detta bidrag får under första året reserveras för extraordinära fall. Det kan dock anmärkas att folkminskningen i en kommun kan accelererar och bli så stark att underlaget för vanlig samhällelig service sviktar. I en sådan situation, som är svår att förutse, bör även under första året extra bidrag ifrågakomma.

En gemensam anslagsram första året av 5 milj. kr. till extra bidrag och ändring av Skatteunderlagsgarantin bör under dessa förhållanden vara tillräcklig. Den bör under de följande fem åren stiga med 5 milj. kr. om året, alltså maximalt till 30 milj. kr. Medel till ökningen erhålles genom att övergångsbidragen successivt avtrappas. Revisionen betrak- tar de angivna beloppen som minimibelopp, Skulle det .visa sig att an- slagsramen för det extra bidraget och höjd skatteunderlagsgaranti inte är tillräcklig, får man utgå ifrån att statsmakterna beslutar om en större ram.

Totala ekonomiska verkningar av förslagen

Revisionen har tolkat sina direktiv så att kostnadsramen för skatte— utjämningsbidragen åtminstone i princip skall vara densammasom med nu gällande system. Revisionen har vid utformningen och avvägningen av sina förslag i enlighet med denna anvisning utgått från förhållandena år 1970 —— det år direktiven skrevs —— och eftersträvat att de föreslagna reglerna. tillämpade på 1970 års förhållanden, skall med avvikelser uppåt eller nedåt på högst omkring ett femtiotal milj.. kr. ge ungefär samma ekonomiska slutresultat som nuvarande regler. Att härvid de belopp som inbesparas genom avskaffandet av bidraget vid hög utde- bitering skall föras den kommunala sidan till- godo har för revisionen varit självklart, likaså att den kommunala sidan skall belastas för de bidragsökningar som följer av de föreslagna ändringarna av reducerings- regeln. Mera tveksam har man varit när det gäller. att bedöma det för- hållandet, att den faktiska skatteutjämningen genom kommunsamman- läggningen enligt nuvarande system successivt minSkar statens åtagan— den fram till år 1974, liksom nu utgående stora belopp i extra stimu-1 _ lansbidrag till samgående kommuner då försvinner — med'undantag för de bidrag som nu utgår på grund av kommunsammanläggningen per den 1 januari 1971. Revisionen menar att det skulle kunna göras

Prop. 1973: 44 33

gällande att dessa belopp bör tillgodoräknas staten som en kompen- sation för att skatteutjämningen ändå blir successivt dyrare till följd av ändringar i skatteunderlaget och eventuellt ytterligare höjda utdebi— teringar. Häremot kan emellertid anföras, att de ifrågavarande belop- pen ingår i dcn medelsram som revisionen principiellt har att följa. Om man i ett viktigt hänseende skulle lägga antaganden om förhållandena den 1 januari 1974 till grund, skulle man få göra det även i andra av- seenden. Om dessa förhållanden kan inga säkra förutsägelser göras. Re— visionen anser därför att beloppen i fråga bör tillgodoräknas kommu- nerna. '

Revisionens beräkningar framgår av efterföljande sammanställning över bidragsförändringarna. Av praktiska skäl har beräkningarna gjorts för åren 1971 och 1972 — siffrorna för år 1970 är ju redan i viss mån föråldrade. Totalkalkylen kommer till följd av de föreslagna övergångs- reglerna att ställa sig förhållandevis något dyrare för staten under de första åren. Övergångsreglernas verkan minskar emellertid successivt och är helt borta efter fem år. Minskningen motsvaras endast delvis av suc- cessiva höjningar av anslagsramen för ändrad skatteunderlagsgaranti och extra bidrag.

För den kommunala sektorn innebär förslagen allmänt sett att Spänn- vidden i utdebiteringssatsema bör minska. .

Extremt höga utdebiteringar torde komma att kvarstå endast i några speciella fall, där den höga utdebiteringen väsentligen är att föra tillbaka på en anmärkningsvärt hög standard eller liknande omständigheter som revisionen enligt de förut redovisade principerna inte kunnat beakta. En viss utjämning sker f.ö. även i dessa fall genom den föreslagna över- gångsregeln.

Den omfördelning av skatteutjämningsmedlen som görs i förslaget sammanfattas på följande sätt. Skatteunderlagsgarantin för primärkom- munerna minskas endast i två fall. De bidrag som utgår till vissa lands- tingskommuner på grund av garantiregcln indrages under en femårig övergångsperiod, medan landstingskommunerna i övrigt tillförsäkras minst samma skatteunderlagsgaranti som nu. Församlingarnas skatte- utjämningsbidrag blir i stort sett oförändrade. Till fördelning har revi- sionen haft de medel som inbesparas genom garantiregelns slopande, vidare de medel som nu utgår såsom bidrag vid hög utdebitering —— minskade med vad som belöper på den mildrade reduceringsregeln —— samt slutligen de medel som inte längre kommer att utgå som stimu- lansbidrag och till vissa kvarstående småkommuner när kommunsam- manslagningarna är färdiga den 1 januari 1974. Huvuddelen av dessa medel har fördelats på borgerliga primärkommuner i form av förbätt- rad skatteunderlagsgaranti. En betydande del går också till landstings- kommunerna, vilka på detta sätt sammanlagt får mer än de förlorar genom garantiregelns slopande.-

3. Riksdagen 1973. ] saml. Nr 44

Prop. 1973: 44 34

En icke obetydlig förskjutning kommer att ske till förmån för de nordligare delarna av landet, sammanhängande framför allt med att bidraget vid hög utdebitering och bidragen för att stimulera till kom- munsammanslagningar försvinner och att medlen fördelas" i form av ökad skatteunderlagsgaranti till de kommuner som enligt förut redo- visade principer har ett högre kostnadsläge eller av andra skäl bäst- be- höver dem.

Revisionen räknar med att det nya systemet skallkunna- träda i kraft den 1 januari 1974. Denna tidpunkt anser man särskilt lämplig med tanke på att den nya indelningen i primärkommuner då skall vara ge- nomförd.

Sammanställning över bidragsförändringarna (milj. kr.)

1.971 1.972 1. Minskning av skatteutjämningsbidraget p. g. a. kommunsammanläggningarna ............ ' a. Minskning av det ordinarie bidraget . . . . — 139,7 — 42,0 b. Minskning av det extra bidraget, det s.k. stimulansbidraget .................... — 4,3 — 140,9 2. Ökning av skatteutjämningsbidraget till ' landstingen enligt förslaget .............. + 35,5 + 55,6 3. Ökning av skatteutjämningsbidraget till kom- munerna enligt förslaget ................ -+ "76,7-5 '+ 128,6= 4. Minskning av det vanliga extra skatteutjäm- ningsbidraget1 det första året ............ — 10,0 — 10,0 5. Första årets övergångsbidrag till landstingen + 40,4 -!— 42,9 6. Första årets övergångsbidrag till kommu- nerna2 .............................. + 42,4 + 26,8 Summa +. 41,0 + 61,0

Reservation av ledamoten Eklund

Reservation till skatteutjämningsrcvisionens förslag har avgivits av le- damoten Eklund. '

Reservanten framhåller att den metod revisionen använt vid utform— ningen av sitt föreslagna system är otillfredsställande. Vidare är det. tänkta systemet statiskt, dvs. det är utformat så, att det i stort sett inte automatiskt beaktar förändringar i kommunernas förhållanden. Härtill kommer att revisionen utan bärande skäl underlåtit att undersöka nära till hands liggande möjligheter att komma till rätta med de svagheter som det nuvarande Skatteutjämningssystemet anses vara behäftat med, 1 Härmed avses det extra bidraget exklusive stimulansbidraget. * I verkligheten blir beloppen nagot högre då övergångsbidrag på grund av den bidragsminskning som följer av kommunsammanläggningarna ej beaktats.

Prop. 1973: 44 35

1. Skatteunderlagsgarantin för den enskilda kommunen har, enligt re- visionen, bestämts på grundval av dess kostnadsläge och förutsättningar i övrigt. Detta kan synas tillfredsställande, men granskar man det före- slagna systemets underlag blir man enligt reservanten snart på det klara med hur svagt underbyggt systemet är. Revisionen har enligt reservantens mening inte alls klarlagt betydel- sen av de olika faktorer som påverkar kommunernas kostnadsläge och än mindre sambandet mellan dessa faktorer. Varje klargörande i detta hänseende saknas. Revisionen diskuterar visserligen vissa omständigheter —— den geografiska belägenheten, näringslivets utveckling, befolknings- utvecklingen och befolkningens ålderssammansättning etc., — men denna diskussion visar närmast att svårigheterna att bedöma dessa faktorers betydelse är i det närmaste oöverkomliga. Reservanten påpekar också att revisionen, trots att den konstaterat att siffrorna i landstingskommunemas budgetanalyser är föråldrade, menar att de synpunkter som anförts beträffande de borgerliga primär- kommunerna i stort sett har giltighet även i fråga om landstingskom- munerna.

2. Enligt reservantens uppfattning skulle de undersökningar revisio- nen gjort möjligen kunna läggas till grund för en mera nyanserad om- rådesindelning. Då hade det emellertid varit nödvändigt att komplettera- denna med någon faktor som kunnat utjämna kvarstående utdebiterings- skillnader. Revisionen har avvisat varje tanke på att bibehålla ett bidrag för hög utdebitering i någon form.

Reservanten menar att det mot bakgrunden av vad som anförts i di- ' rektiven framstår som ytterst anmärkningsvärt att revisionen inte analy- serat hur bidragsgivningen för hög utdebitering verkat för olika typer av kommuner. Bidraget vid hög utdebitering har fungerat som en säkerhets- ventil då konstnadsutvecklingen för den kommunala ekonomin varit ojämn. Bidrag till kommuner med hög egen skattekraft och påtagligt hög standard, som revisionen nämner, förekommer endast undantagsvis. Denna verkan —- att även kommuner med gott eget skatteunderlag f.n. kan få bidrag för hög utdebitering —- kan enligt reservanten lätt undvikas genom en enkel omkonstruktion av bidraget. Även de andra nackdelar som är förbundna med denna bidragsform och som revisionen påtalat kan utan större svårigheter bortopereras eller i varje fall mildras.

3. En annan svaghet som vidlåder förslaget är att det saknar elasti- citet i motsats till det nu gällande, som i det avseendet är det före- slagna helt överlägset. Reservanten menar att revisionens uppfattning att det nuvarande systemet inte skulle vara särskilt flexibelt måste- vila på - ' en felsyn. Han påpekar också att revisionen inte heller i detta avseende - företagit några undersökningar utan avfärdar hela frågan med att falla tillbaka på den föreslagna rätten för Kungl. Maj:t att besluta om höj- ning av skattekraftsgarantin och att bevilja extra bidrag. En påtaglig

Prop. 1973: 44 36

brist i förslaget i denna del är enligt reservanten att revisionen inte ger några anvisningar om hur denna rättighet till extra bidrag eller uppflytt- ning i skattekraftsklass skall bedömas. .

4. Revisionens förslag vilar enligt reservanten på ett bräckligt under- lag. Reservanten anser det därför inte möjligt att ta ställning till den föreslagna indelningen i fråga om Skatteunderlagsgarantin och. ej heller till övriga enskildheter i förslaget. Reservanten finner det anmärkningsvärt att beräkningarna för de en- skilda kommunerna utgår från ett oförändrat utdebiteringsbehov. Be- räkningarna förutsätter sålunda att varje kommun med vissa undantag skall ha en relativt oförändrad summa av kommunalskattemedel och skatteutjämningsmedel efter reformen. Man förutsätter med andra ord en oförändrad kommunal standard. Denna förutsättning strider enligt reservanten mot den i direktiven uttalade avsikten med översynen av skatteutjämningssystemet, nämligen att göra detta rättvisare.

Remissyttrandena

Principiella överväganden

Utredningens grundsyn, att nuvarande skatteutjämningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift och att därför grunddragen i systemet i huvudsak bör bibehållas, delas av nästan samtliga remissorgan. Remiss- instansema delar vidare revisionens uppfattning att nuvarande indel- ning i skattekraftsområden är alltför schablonmässig och onyanserad.

De av revisionen angivna målen med skatteutjämnings- s y 5 t e m e t —- att minska skillnaderna i utbebitering och att ge kom- munerna möjlighet att, åtminstone på längre sikt, ge samma standard till samma pris — tillstyrks i princip av de remissinstanser som särskilt behandlat målfrågorna. Till dessa hör skattentjämningsnämnden, läns- styrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Kris- tianstads, Kronobergs, Norrbottens, Uppsala och Östergötlands län samt KEU, landstingsförbundet och LO.

KE U konstaterar att om man formulerar målet för skatteutjämningcn som revisionen gjort, följer av detta två grundläggande krav på systemet. Starkt förenklat kan en kommuns ekonomiska utgångsläge sägas vara bestämt av dels dess intäktsförutsättningar, dels dess kostnadsvillkor. På intäktssidan (intäkt/invånare) utgör skatteunderlagets storlek och ut- veckling en viktig faktor. Kostnadsvillkoren (kostnad/invånare) är i be- tydande utsträckning beroende av dels kommunens relativa kostnads— läge — kostnaden för att producera en tjänst av given kvalitet -— dels volymen producerade tjänster. Styckkostnadcn är bl.a. beroende av så- dana yttre faktorer som transportavstånd och klimat. Volymen produ- cerade tjänster varierar'mcllan olika kommuner till följd av bl.a. olika

Prop. 1973: 44 37

befolkningsstorlek, ålderssammansättning och tätortsgrad. För såväl nu- varande skatteutjänmingssystem som det reformerade system som före- slagits av revisionen gäller som målsättning att så långt som möjligt med skatteutjämningsmedel skapa mera likvärdiga villkor för kommunernas verksamhet. Detta förutsättes ske genom utjämning av sådana olikheter i skattekraft och kostnadsläge som kommunerna inte råder över. Med andra ord skall systemet kompensera kommunerna för de kostnadsskill- nader som uppstår genom olika storlek, befolkningssammansättning, tätortsgrad m. fl. yttre faktorer. Systemet skall sålunda medverka till alla k0mmuners lika möjligheter till val av alternativa ambitionsnivåer. Av detta följer att systemet ej skall kompensera kommuner för sådana högre kostnader som följer av särskilt hög standard. KEU delar denna skatte- utjämningsrevisionens principiella grundsyn på skatteutjämningssyste- mets syfte.

Den av revisionen angivna reservationen — att man i detta samman- hang inte kan undgå att ta vissa regionalpolitiska hänsyn — godtas av de flesta remissinstanserna men förkastas av vissa. Läns- styrelsen i Kalmar län ansluter sig till den av revisionen angivna mål— sättningen att skapa ett skatteutjämningssystem som gör det möjligt för kommunerna att hålla samma standard till samma pris. I detta syn- sätt ligger också enligt länsstyrelsen att skatteutjämningsbidraget upp- fattas som ett styrmedel av generell natur i regionalpolitiken. _Lands- tingsförbundet och länsstyrelsen i Värmlands län tillstyrker att regional- politiska synpunkter beaktas i något högre grad än i det nuvarande skat- teutjämningssystemet. Även kommunförbundet konstaterar att utred- ningsförslaget innefattar ett hänsynstagande till regionalpolitiska aspek- ter. Denna fråga förtjänar dock enligt förbundet ytterligare belysning, vilket bör kunna ske i kommunalekonomiska utredningen.

Förbundet tar i sitt remissvar vidare upp möjligheterna att i skatte- utjämningsbidraget ”inbaka” ett statligt stöd till kommunerna för spc- ciella glesbygdsinsatser av olika slag. Förbundet har den principiella uppfattningen att punktbidrag av stimulanskaraktär bör undvikas. Stats- bidragsstöd till kommunernas verksamhet bör så långt möjligt ges i mera generellt verkande former. Utifrån detta synsätt ter det sig natur- ligast att inarbeta det statliga stödet till kommunernas glesbygdsinsatser i skatteutjämningsbidraget. Enligt kommunförbundets mening bör det. vara möjligt att beakta behovet av statsbidrag för glesbygdsinsatser av skilda slag vid fastställande av skattekraftsgarantin för därav berörda kommuner.

TCO delar helt uppfattningen att speciella regionalpolitiska hänsyn bör tas vid utformningen av skatteutjämningssystemet. Ett bättre till- godoseende av avfolkningsbygdernas behov är också angeläget.

ERU anser det nödvändigt att de allmänna statsbidragen till kommu— nerna placeras in i ett regionalpolitiskt sammanhang.

Prop. 1973: 44 33

Även statskontoret samt länsstyrelserna i Gävleborgs, Jämtlands, Norrbottens och Stockholms län betonar skatteutjämningsbidragets re- gionalpolitiska betydelse.

Länsstyrelsen i Hallands län stöder det angivna syftet för skatteut— jämningen att ge möjlighet åt kommunerna att vid samma utdebitering kunna tillhandahålla i stort sett lika god service åt sina invånare, dvs. ge samma standard till samma pris. Länsstyrelsen konstaterar att revi- sionen vid sin analys har vägt in rent regionalpolitiska överväganden. Motiveringen härför har varit att det näringspolitiska stödet som kom- mer det 5. k. stödområdet till del ej får motverkas av bristande kommu- nal service eller avskräckande kommunala utdebiteringar. Länsstyrelsen delar uppfattningen att särskilda åtgärder behöver tillgripas för att sti- mulera näringslivet i stödområdet. Länsstyrelsen finner det emellertid olyckligt ur principiell synpunkt att revisionen vid sin kostnadsanalys låtit sig styras av allmänna regionalpolitiska hänsynstaganden vilkas tyngd ej klargjorts i det enskilda fallet. Härigenom omöjliggörs en be— dömning av å ena sidan den skattegaranti som betingas av kostnadsskill- nader kommunerna emellan och å andra sidan det bidrag. som är att hänföra till regionalpolitisk stödverksamhet. Länsstyrelsen anser att des- sa två komponenter i skatteutjämningsförslaget måste särskiljas. Regio— nal- och lokaliseringspolitik bör enligt länsstyrelsens uppfattning be- drivas med de direkt verkande medel som det nuvarande lokaliserings- stödet erbjuder. Däremot är det mindre lämpligt att i skatteutjämnings- systemet bygga in regionalpolitiska stödåtgärder för att motverka brister i den kommunala servicen. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Blekinge och Kris- tianstads län som inte heller anser att regionalpolitiska aspekter skall påverka skatteutjämningssystemets utformning.

Borgerliga primärkommuner Allmänna synpunkter

U tr c d 11 i n g 5 m e t o d i k e n och de slutsatser revisionen dragit av materialet som underlag för en individuell prövning av skatteunder- lagsgarantin för den enskilda kommunen kritiseras starkt av nästan samt— liga remissorgan som yttrat sig i detta avseende.

Således framhåller kammarrätten i Stockholm att det inte är möj- ligt att med ledning av det i betänkandet redovisade tabellverket be- döma i vad mån den föreslagna differentieringen av procenttalen för skattegarantin bättre än enligt gällande bestämmelser återspeglar kost- nadsläget. Det är inte heller möjligt att med ledning av tabellerna be- döma vilka faktorer som slutligen varit avgörande för revisionen att inplacera kommunerna i respektive skattekraftsklass. Inte minst med hänsyn till att revisionens förslag för många kommuner kommer att in-

Prop. 1973: 44 39

nebära en kännbar omfördelning av skatteutjämningsbidragen synes det varit önskvärt att revisionens bedömanden redovisats öppet. Det är ock- så av största vikt att grunderna för de föreslagna skattekraftsklasserna klarläggs om man vill undvika onödiga framställningar om ändringar av den såsom i huvudsak permanent avsedda indelningen. En av de fak- torer som synes ha påverkat revisionens klassning av kommunerna är kommunernas näringskaraktär. Såvitt framgår av revisionens egna ut- talanden är denna faktor av utomordentlig vikt vid ifrågavarande be- dömning. Det måste därvid enligt kammarrätten anses anmärknings— värt att uppgifterna om kommunernas näringskaraktär är av så inaktuell årgång som 1965.

Riksrevisionsverket erinrar om att i förslaget har skatteunderlags- garantin bestämts och skall, då förändringar aktualiseras, bestämmas in- dividuellt för varje kommun på grundval av en analys av ett antal fak- torer, som sedan vägs samman. De analyser som utredningen genomfört har emellertid gjorts utan någon föregående kvantifiering av de olika faktorerna. Detta förhållande gör att skatteunderlagsgarantin för de en- skilda kommunerna i stort grundas på allmänna bedömningar. Försla- get innebär således att man inte kan göra beräkningar av skatteunder- lagsgarantin till en i någon del automatisk operation. Det blir, enligt riksrevisionsverkets mening, i stället fråga om bedömningar som lätt kan få förhandlingskaraktär. Riksrevisionsverket anser det därför tvek— samt om man i praktiken kan undvika att systemet leder till administra- tiva olägenheter.

Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att det naturligtvis i och för sig kan vara riktigt att kostnadsläget ökar från söder till norr och från kust till inland, även om utredningen ej lämnar några mera direkta be- lägg härför. Av större intresse är emellertid hur stora skillnaderna egent- ligen är. Den spännvidd på 40 % som utredningen arbetar med tycks tillämpas helt godtyckligt med avseende på enskilda kommuner. Att t. ex. hög tätortsgrad och hög industrialisering i regel innebär bättre eko- nomiska villkor är ett av många schablonmässiga påståenden som ut- redningen använder sig av. Tätortsbegreppet ger endast uttryck för före- komsten av befolkningskoncentrationer på 200 eller fler invånare och säger inget om hur stora eller hur många dessa är ej heller hur långt ifrån varandra de ligger. När det gäller näringsstruktur torde det vara väl så intressant att undersöka antalet sysselsatta inom servicenäringarna som de industrisysselsatta. Länsstyrelsen kan ej acceptera de ytliga och statiska analysmetoder som utredningen lägger till grund för ett skatte— utjämningssystem vars effekter är så betydelsefulla för kommunernas ekonomi.

Enligt länsstyrelsens i Kristianstads län uppfattning är det material. som utredningen använt som utgångspunkt vid sina bedömningar ej till- räckligt för att några slutsatser skall kunna dras om de faktorer som

Prop. 1973: 44 40

skapar kommunernas ekonomiska situation. Länsstyrelsen anser att de undersökningar och analyser som utredningen genomfört är otillräckliga för en bedömning av varje enskild kommuns skattekraftsgräns.

Utan tvekan kan enligt Kommunförbundets mening kritik riktas mot revisionens metoder och det använda, delvis föråldrade statistiska ma- terialet samt de slutsatser revisionen ansett sig — låt vara med åtskilliga reservationer —— kunna draga därav för kommunernas individuella in- placering. Det kan starkt ifrågasättas om det annat än i vissa undan- tagsfall föreligger sådana skillnader kommunerna emellan i en region i fråga om kostnadsnivå och andra omständigheter av betydelse för be- hovet av en viss garanterad skattekraft att det är motiverat att placera kommunerna i skilda skattekraftsklasser. Det för revisionen tillgängliga statistiska materialet med däri ingående olika komponenter torde ha varit alltför osäkert för att ligga till grund för en så exakt bedömning av skattekraftsbehovet att näraliggande kommuner ansetts böra inplace— ras i olika skattekraftsklasser. Därtill kommer att —- om faktiska skill— nader i nämnda avseenden skulle föreligga — dessa skillnader med stor sannolikhet kommer att utjämnas mycket snart. Som exempel på kom- muner vars inplacering i annan skattekraftsklass än näraliggande kom— . muner i en och samma region kan ifrågasättas, må nämnas Strängnäs, Oxelösund, Enköping, Luleå och Piteå.

Kritik mot utredningsmetodiken och de slutsatser revisionen dragit av materialet riktas vidare av bl. a. statskontoret, skattentjämningsnämn- den, länsstwelserna i Blekinge, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jön- köpings, Kristianstads, Kronobergs, Skaraborgs, Stockholms, Söder- manlands, Uppsala, Värmlands, Västernorrlands, Västmanlands, Älvs— borgs och Örebro län samt kommunförbundet, landstingsförbundet, SHIO och Lantbrukarnas riksförbund.

Individuellt prövad skatteunderlagsgaranti

Den genomgående kritiska inställningen till utredningens sätt att an- vända sitt grundmaterial leder till en rad olika slutsatser när det gäller revisionens förslag till individuell inplacering av kommunerna i skatte-' kraftsklasser.

Principerna i förslaget godtas i denna del av skatte- utjämningsnämnden, länsstyrelserna i Gotlands, Göteborgs och Bohus, Kalmar, Kopparbergs, Kranobergs, Stockholms, Uppsala och Värmlands län samt kommunförbundet, landstingsförbtmdet och TC 0.

Skatteutjänzningsnämnden menar därvid att det inte finns något prak- tiskt alternativ till revisionens förslag, eftersom detta otvivelaktigt i flera hänseenden är överlägset nu gällande regelsystem. En fortsatt tillämp— ning av detta får enligt nämnden anses utesluten. Frånvaron av fasta regler för kommunernas inplacering i den niogradiga skalan, samt bris- ten på inbyggd automatisk flexibilitct gör måhända enligt skatteutjäm—

Prop. 1973: 44 41

ningsnämnden, att systemet inte kan antagas bli en mera bestående lös- ning av den kommunala skatteutjämningcn i en framtid av stark eko- nomisk föränderlighet och med statlig styrning av den fysiska och regio- nala riksplaneringen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att ytterligare an- strängningar bör göras för att arbeta fram en dynamisk modell med vars hjälp kommunernas relativa kostnadsläge fortlöpande kan faststäl- las på ett objektivt sätt. Därigenom skulle bidragsgivningen kunna ankny- tas till någon form av minimistandard eller minimibudget.

Länsstyrelsen i Kalmar län understryker vikten av att ytterligare an— strängningar inriktas på att finna enhetliga bcdömningsgrunder för be- stämning av garanterad skattekraft för kommunerna.

TCO menar att det finns anledning att följa upp det nya systemet då övergångsreglerna upphör att gälla för att kontrollera att målsättning- arna uppfylls. Mer förfinade metoder för att analysera och framställa underlag för bedömningar av kostnadsläge, servicenivå m. ni. måste ock- så utvecklas i framtiden.

Landstingsförbundet konstaterar att utredningen vid sin bedömning har tagit hänsyn till ett antal faktorer, nämligen geografiskt läge, nä- ringslivet, befolkningsutveeklingen och dess fördelning på åldersgrup- per samt de ekonomiska faktorerna nettodriftkostnad, och andra utgif- ter för investeringar och lån samt utdebiteringens höjd m.m. För vis- sa av dessa faktorer torde det vara möjligt att relativt noggrant beräk- na index eller relationstal, vilka skulle kunna användas som mera ob- jektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och övriga förutsätt- ningar. Det gäller därvid främst att bestämma de för kommunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa bör utgöra grund för fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag, för att huvud- syftet ”samma standard till samma pris” skall kunna uppnås. Skillnader i standard kommunerna emellan bör däremot komma till uttryck som skillnader i utdebitering och betalas av kommunmedlemmarna i de kom- muner där högre standard åtnjutes. Svårigheten att mäta skillnader i standard är dock mycket stor liksom även vissa andra förhållanden som utredningen berör. Genom försök att bestämma de mätbara faktorerna blir dock de kvarvarande skillnaderna mindre. Styrelsen är medveten om svårigheten att klargöra de olika faktorernas inverkan på kommu— nernas kostnadsläge och utdebitering men anser ändå att det skulle vara möjligt att nå något längre med en mera objektiv bestämning av vissa faktorer än utredningen angivit i sitt framlagda förslag till procenttal för skatteunderlagsgaranti för landstingen.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att förslaget ej synes ha den flexibilitet som förändringarna i kommunernas ekonomiska situa— tion till följd av snabb befolkningsomflyttning och stor rörlighet inom näringslivet kräver. Detta kan enligt länsstyrelsen medföra att syste-

Prop. 1.973: 44 42

met redan om några år kan vara föråldrat och mindre ändamålsenligt. Utredningen har accepterat nuvarande kostnader som mått på det kom— munala behovet. Därför är valet av garanterat skatteutjämningsunder- lag för de olika kommunerna diskutabelt. De procenttal som utred- ningen föreslår som skatteunderlagsgaranti är snarast att betrakta som ett exempel av flera. Länsstyrelsen erinrar vidare om att pågående ut- redningar inom olika verksamhetsområden under kommunernas huvud— mannaskap — särskilt sådana som berör den statliga stöd- och bidrags- givningen _ ganska snart torde leda till ändrade förutsättningar för kommunernas ekonomiska politik. Även verkningarna av planerade kommunsammanslagningar kan ge anledning till andra bedömningar på frågan om skatteutjämningsbidrag. Hela frågekomplexets mycket stora betydelse och höga svårighetsgrad har för övrigt belysts genom revisio- nens utredningar. Enligt länsstyrelsens mening bör därför förslagets verkningar noga studeras.

Länsstyrelserna i Gävleborgs, Jämtlands, Norrbottens och Västerbot— tens län tillstyrker principerna för revisionens förslag till skatteunder- lagsgaranti men förordar en översyn av procenttalen för garanterat skatteunderlag med vissa på förhand bestämda intervaller. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län kan således ett system med regelbundet återkommande revisioner av andelstalen tillförsäkra kom- munerna andelstal som anpassats till de aktuella förhållandena inom kommunerna. Ett sådant system torde också öka förutsättningarna för rättvisa mellan olika kommuner.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län vill inte motsätta sig utredningens för— slag under förutsättning att Skatteutjämningssystemet successivt blir föremål för en ingående översyn i avsikt att uppnå en högre grad av rättvisa mellan kommunerna. Det bör därvid övervägas att inordna systemet i bl. a. länsstyrelsernas regionalpolitiska planering. Även läns- styrelser: i Kronobergs län förordar en återkommande översyn av kom- munernas inplacering i bidragsklasser.

En grupp remissinstanser tillstyrker förslaget som ett proviso— rium att gälla under en begränsad tid i avvaktan på pågående ut- redningsarbete inom länsberedningen och KEU. Detta gäller beträffande socialstyrelsen, riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Jönköpings, Örebro och Östergötlands län samt LO och ERU. Socialstyrelsen anser att re- formen bör gälla endast under begränsad tid i avvaktan på en mer ge- nomgripande översyn av hela det statliga bidragssystemets utformning och omfattning. Styrelsen erinrar om pågående arbete inom länsbered- ningen och KEU. Socialstyrelsen framför några mera konkreta önske- mål beträffandc ett framtida skatteutjämningssystem. Rent allmänt framhåller socialstyrelsen, att bidragen inte bör utformas så att de blir onödigt detaljreglerande och därmed försvårar en smidig anpassning av verksamheten till varierande lokala förutsättningar rn. m.

Prop. 1973: 44 43

— Ett system bör utformas, där en ytterligare utgiftskrona för kom— munen måste betalas med en ytterligare krona i skatteuttaget för kommuninvånarna (bidrag av typ klumpsumma). Systemet förutsätts sålunda bli neutralt från finansieringssynpunkt,"dvs. i valet mellan skatte— och avgiftsfinansiering. Det nuvarande systemets bidrag vid . hög utdebitering och regler om reducering av bidraget vid låg utde— bitering gynnar vanligen skattefinansiering på bekostnad av av- giftsfinansiering. — Bidraget bör knytas till de faktorer, som ger upphov till skillnader i kostnader för att uppnå viss standard i fråga om levnadsförhållan- den. Det kan ske t. ex. genom att bidraget relateras till t. ex. antalet skolelever, barn, åldringar etc. Grundtanken med ett sådant system är att bidragen bör knytas till vissa program, som utformas så att kvalitet och effektivitet så långt möjligt är hela tiden. kan analy- seras.

—— Bidragssystemet bör utformas så att det underlättar analysen av bidragens effekt på resursfördelningen. Riksrevisionsverket menar att först sedan material från KEU före- ligger synes ett mera definitivt skatteutjämningssystem kunna konstrue- ras. LO påpekar att KEU har till uppgift att dels göra-en bedömning av vilka reala resurser som kommer att krävas för att tillgodose efter— frågan på kommunala tjänster, dels utreda olika statsbidragssystem och för- och nackdelar med en övergång till mera generella former för statsbidragsgivningen. Det är enligt LO:s mening nödvändigt att denna utredning ingående belyser såväl de principiella problem som skatteutjämningcn på längre sikt medför för tillväxt och fördelning i samhället som sambandet mellan kostnadsläge och av kommunen opå- verkbara faktorer som ålderssammansättning, geografiskt läge osv. LO tillstyrker därför att skatteutjämningsrevisionens förslag läggs—till grund för det kommunala skatteutjämningssystemet i avvaktan på KEU:s förslag.

KEU redovisar i sitt remissyttrande att inom utredningen för närva— rande bedrivs och förbereds särskilda undersökningar avsedda att bilda underlag för utredningens överväganden rörande framtida tjänsteefter- frågan, krav på reala resurser och finansieringsformer i den kommu- nala ekonomin. I detta läge, och med beaktande av skatteutjämnings—. systemets stora betydelse som finansieringskälla för många kommu- ner, anser sig KEU inte beredd att ta slutgiltig ställning till skatteutjäm- ningssystemets framtida form och omfattning. KEU förfogar ännu ej över det utredningsmaterial som fordras för en mera övergripande pröv- ning av de kommunalekonomiska konsekvenserna av ett reformerat skatteutjämningssystem. Sedan erforderligt utredningsmaterial samman- ställts och analyserats kan utredningen finna anledning att. som en del i översynen av statsbidragsgivningen, återkomma till behovet av och

Prop. 1973: 44 44

formen för statligt stöd till kommunerna i form av skatteutjämnings- medel.

Några remissinstanser uttalar sig för en m i n d r e (1 i f f 6 r e n- tierad områdesindelning än den föreslagna, men ändå mer nyanserad än den nu gällande." ' '

Enligt statskontorets uppfattning har revisionen lagt ned ett omfat- tande arbete på att skapa ett underlag för att närmare kunna analy- sera kostnadsbilden. Statskontoret ställer sig emellertid tveksamt till det insamlade materialets validitet. Statskontoret menar att materialet ger stöd för en revision av nuvarande indelning så att de grövsta ojämn- heterna elimineras, däremot inte till en precisering av garantier kom- mun för kommun. Uppenbarligen bör bidraget utgå enligt en något mer nyanserad regionindelning än vad som hittills varit fallet. För att kun- na överblicka systemet och de allmänna kriterierna för subventione- ringen är det dock opraktiskt att göra en differentiering ända ned på kommunnivå. Med hänsyn till skatteutjämningsbidragets regionalpoli— tiska betydelse — inget annat regionalpolitiskt stöd av mer generell typ når upp till skatteutjämningsbidragets storlek — kan det vara lämpligt att utgå från en indelning som har ett regionalpolitiskt användnings- område. Statskontoret anser sammanfattningsvis att endast en begrän- sad reform nu bör genomföras som bl. a. innefattar en något mera dif- ferentierad områdesindelning än den nuvarande. För en dylik partiell reform bör det av revisionen presenterade materialet kunna utgöra un— derlag. I anslutning därtill bör fortsatt utredningsarbete med syfte att vidareutveckla faktamaterialet beträffande de kommunalekonomiska frågorna startas.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att landet även i fortsätt- ningen bör vara indelat i skattekraftsområden.- En ökning av antalet sådana områden synes med hänsyn till vad som genom utredningen framkommit böra ske. För att göra bidragssystemet smidigare i före- varande avseende anser länsstyrelsen skäl tala för att den andel av medelskattekraften som skall garanteras kommunerna bestämmes till ett lägsta och ett högsta procenttal för varje skattekraftsområde. Där- igenom skulle framtida justeringar av procenttalen i fråga kunna ske på ett smidigare sätt.

Länsstyrelserna i Skaraborgs och Södermanlands län förordar att det nuvarande antalet skattekraftsområden utökas till fem.

Förslaget bör enligt kammarrätten i Stockholm och länsstyrelsen i Malmöhus län om arb etas innan det läggs till grund för ny lag- stiftning. '

Revisionens förslag a v s ty r k 5 helt i den här aktuella delen _ med likartad motivering —- av länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Kristianstads län.

Länsstyrelsen i Hallands län understryker att det erfordras mera se-

Prop. 1973: 44 45

riösa analyser om kommunernas ekonomiska förutsättningar för att kunna utforma ett skatteutjämningssystem som uppfattas som rättvist av kommunerna i hela landet. Länsstyrelsen är naturligtvis medveten om de skillnader som föreligger i utgiftsnivå mellan landets kommu- ner. Utredningens princip att alla kommuner skall kunna erbjuda sam- ma kommunala standard till samma pris är eftersträvansvärt. En fram- komlig metodik för att uppnå denna effekt vore att särskilja de kost- nader som kommunen själv kan påverka från de av kommunen opå- verkbara kostnaderna. Opåverkbara kostnader orsakas bl. a. av klimat, åldersstmktur, tätortsmönster etc. Skatteutjämningssystemet kan efter dessa premisser konstrueras så att de påverkbara kostnaderna ger ut- slag på resp. kommuns utdebiteringssats medan opåverkbara kostna— der kompenseras via skatteutjämningssystemet.

Även länsstyrelsen i Västmanlands län avstyrker förslaget. Länssty— relsen anser den föreliggande utredningen alltför ofullständig för att kunna ligga till grund för någon förändring i reglerna för kommunal skatteutjämning. Omprövning av dessa bör tas upp i ett större samman— hang, där kostnadsfördelningen mellan stat och kommun blir föremål för en djupgående utredning.

Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län hemställer att Sydsveriges kommuners sam— stämmiga kritik mot utredningsförslaget måtte beaktas. Länsavdelning- arna förordar att åtgärder vidtas för att skapa ett skatteutjämnings— system som ur rättvisesynpunkt bygger på den grundsynen att samma skattekraftsgaranti i princip skall gälla i rikets samtliga kommuner. Kommun med högt kostnadsläge, beroende på ogynnsamma faktorer över vilka kommunen inte kan råda, bör dock garanteras en tilläggs- kompensation som svarar direkt mot de avvikande förhållandena.

Länsavdelningarna konstaterar att det föreslagna systemet anses kunna äventyra sydsvenska kommuners möjligheter att tillhandahålla samma standard som upprätthålls i andra delar av landet. Systemet upplevs som djupt orättvist och risken för att dessa orättvisor konserveras under över- skådlig tid är uppenbar. Eftersom systemet medför en förskjutning av skattemedel från syd till norr är det en fråga som engagerat alla kom- muner i Sydsverige.

Valet av arbetsmetoder liksom urvalet av relevanta faktorer för skatte- underlagsgarantins bestämmande har styrt utredningen in på irrelevanta områden och därvid har automatiskt infångats faktorer, som enligt läns- avdelningarnas mening inte får bilda underlag för fastställande av kom- munernas differentierade behov av skatteutjämningsbidrag.

För att få ensartade bedömningsgrunder för sina ställningstaganden har revisionen angivit att man under utredningsarbetet fäst särskild vikt vid — geografisk belägenhet (tillika regionalpolitiska hänsyn)

Prop. 1973: 44 46

— nänngslivsutveckling

— befolkningsutveckling (tätortsgrad) — standardskillnader som förklaring till olika hög utdebitering —— åldersstruktur på befolkningen.

Sammantaget med en analys av den kommunalekonomiska utveck- - lingen i 15 kommuner, har dessa faktorer lagts till grund för fastställan- det av procenttalen för Skatteunderlagsgarantin till kommunerna.

Utredningen har sålunda prövat i vilken utsträckning dessa faktorer har betydelse för skillnader i kostnadsläge kommuner emellan. Redan valet av näringslivsutvecklingen som en relevant faktor i sammanhanget medför emellertid att skatteutjämningssystemet ges karaktären av att tjäna som ett regionalpolitiskt instrument. Detta ingår inte i utredning- ens direktiv. Näringslivsutveeklingen måste underkännas som relevant faktor i sammanhanget främst av den anledningen att en negativ nä- ringslivsutveckling i sig själv ger utslag i låg skattekraft. Automatiskt träder sålunda Skatteunderlagsgarantin i kraft och kompenserar dessa negativa förhållanden. Att dessutom ta näringslivsfaktorn till- intäkt för en ytterligare höjning av skattekraftsgarantin medför att man i sy- - stemet ”bygger in” generella regionalpolitiska styrmedel som fortsätter att verka årligen oavsett förändringar i näringslivets utveckling.

Faktorn ,,befolkningsutvecklingen” kan underkännas med hänvis- ning till att en kompenserande Specialregel konstruerats särskilt för av- folkningskommunerna. För tillväxtkommunerna finns redan genom en ny lagstiftning regler för förskottsbetalning av skattemedel varigenom utjämnande effekter upprätthålls.

I stort sett återstår därför enligt länsavdelningarna att med skatte- underlagsgarantin utjämna av kommunen opåverkbara kostnadsskillna- der beroende på geografiskt läge (prisnivå och klimatförhållanden) och åldersstruktur.

Enligt länsavdelningarna krävs'dock för ställningstaganden i denna del långt mera ingående analyser av betingelserna för den kommunala verksamheten än vad som redovisats i utredningen. Länsavdelningarnas ' egna undersökningar visar att kostnadsskillnaderna kommuner emellan- är väsentligt mindre än de som åberopats för spännvidden i skattekrafts- garantin för södra resp. norra Sverige (44,5 %). Inte mindre än ca två tredjedelar av kommunernas utgifter är nämligen oberoende av om kommunen ligger i södra eller norra delarna av landet. Beträffande återstående tredjedelen synes kostnadsskillnaderna mellan kommunerna . i södra Sverige och södra Norrland uppgå till ca 5 "% och i jämförelsen med norra Norrland till ca 10 %. En starkt bidragande orsak till nämn- da utjämning är de genomförda kommunsammanläggningarna. Bland utjämnande faktorer kan vidare nämnas reduceringen av lönesystemens ortsgrupper (ca 50 % av kommunernas kostnader avser löner).

Mot bakgrunden av att det inte finns något som tyder på att det är

Prop. 1973: 44 47

44,5 % billigare att bedriva kommunal verksamhet i södra Sverige pro- testerar kommunerna i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län mot föreliggande förslag till skatteutjämningssystem.

Sydsveriges kommuner anser sålunda att gällande skatteutjämnings— system bör revideras enligt följande grundprinciper.

Samma skattekraftsgaranti skall i princip gälla i rikets samtliga kom-

muner.

—— För kommun med högt kostnadsläge beroende på ogynnsamma fak— torer över vilka kommunen inte kan råda konstrueras en tilläggs- kompensation som direkt svarar mot de avvikande förhållandena. —— För kommuner som härigenom träffas av en lägre skattekraftsgaran— ti än den nuvarande konstrueras en övergångsbestämmelse enligt vil— ken man kan verkställa en successiv avtrappning ned till den nivå som betingas av rådande förhållanden i kommunen.

Bidraget vid hög utdebitering

Revisionens förslag att avskaffa bidraget vid hög utdebitering till— styrks av flertalet av remissinstansema, nämligen skatteutjämnings- nänmden, länsstyrelserna i Blekinge, Gotlands, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Jönköpings, Kalmar, Kristianstads, - Kronobergs, Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Värmlands och Väs- ternorrlands län, KEU, kommunförbundet, SHIO och Lantbrukarnas riksförbund. '

Länsstyrelsen i Blekinge län konstaterar att kritiken mot skatteutjäm— ningsbidraget för hög utdebitering i huvudsak har gått ut' på att bidrags- formen verkat utdebiteringshöjande. Dessutom har bidragsformen enligt länsstyrelsen den nackdelen att en kommun med god ekonomi och som valt att hålla en hög kommunal service med åtföljande hög utdebite- ring har fått bidrag, som delvis betalas av invånare i andra kommuner, som i regel har sämre kommunal service. Det bör också observeras att bidragets storlek blir: beroende av utdebiteringarna till landsting och kyrklig kommun, dvs. faktorer som primärkommunerna inte råder över. Länsstyrelsen anser att dessa skäl talar för ett slopande av denna bidragsform och biträder således revisionens förslag.

Skatteutjämningsnämnden finner kritiken av det gällande systemet med bidrag vid hög utdebitering berättigad. Nämnden har själv i sitt arbete med fördelningen av extra bidrag till särskilt hårt skattetyngda kommuner vunnit erfarenheter, som bestyrker de påtalade riskerna- med ett statsbidrag, som med 60 % eller mera tar över toppkostna- den för kommuner vid utdebiteringar över viss gräns. Nämnden in- stämmer sålunda i att en ändring av nuvarande regler är starkt påkal- lad. Revisioncn har inte redovisat några undersökningar av möjligheé terna att modifiera reglerna för bidraget vid hög utdebitering så att nu- varande olägenheter minskas. Detta kunde tänkas ske=genom en lägre

Prop. 1973: 44 48

progression, som minskade den kommunala benägenheten att för vin- nande av ökat bidrag höja utdebiteringen, och kanske genom en spe- ciell spärr, som hindrade kommuner med gott skatteunderlag att som nu dra till sig iögonfallande stora belopp. Inte heller reservationen in- nehåller förslag till. några sådana modifierade regler för bidrag vid hög utdebitering. Skatteutjämningsnämnden, som inte ansett det möjligt att på remisstadiet utforma ett dylikt förslag grundat på erforderliga kontrollberäkningar, biträder i det läget revisionens förslag om helt av— skaffande av det särskilda bidraget för hög utdebitering.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att det ur principiell synpunkt är riktigt att avskaffa det särskilda bidraget till kommuner med hög ut- debitering. Samtidigt måste det påpekas att ett borttagande kan få be- tydande ekonomiSka konsekvenser för flera kommuner, som kan möta svårigheter att på kort sikt avveckla gjorda ekonomiska åtaganden. Man kan därför befara att skatteutjämningsbidraget kommer att ersättas av en höjd utdebitering. För exempelvis Kalmar kommun skulle detta motsvara en höjning av skatten med 60 öre. Bidrag för hög utdebi- tering har inte bara utgått till kommuner med i och för sig tillfreds- ställande skatteunderlag utan också till små glesbygdskommuner. Enligt länsstyrelsens mening hade det varit befogat att närmare analysera vil- ken betydelse ett borttagande av bidraget kommer att få för dessa kommuner. Länsstyrelsen vill också ifrågasätta om inte på denna punkt samordning borde ske med de förslag, som kan komma från kommu- nalekonomiska utredningen, som bl.a. har att se över möjligheterna att begränsa den kommunala utdebiteringen.

Några remissorgan avstyrk er revisionens förslag helt eller för- ordar en begränsad justering av gällande regler.

Kammarrätten i Stockholm kan inte finna att det statistiska materia- let eller de undersökningar som revisionen i övrigt redovisat-i betän- kandet ger underlag för ett antagande att ifrågavarande bidragsform verkat utdebiteringshöjande eller orsakat en onödig utgiftsexpansion i de enskilda fallen. Ej heller torde kunna göras gällande att de kom— muner som uppburit ifrågavarande bidrag haft en skattekraft som vä— sentligt överstigit den som garanterats inom det område, där kommunen fanns. Kammarrätten anser att revisionen inte förebragt bärande skäl för att utmönstra bidraget vid hög utdebitering ur systemet. I den mån så skulle finnas erforderligt torde det vara möjligt att tekniskt kom- plettera bestämmelserna för bidragets utgivande för att undvika even- tuellt befarat missbruk.

Även länsstyrelsen i Kopparbergs län förordar att systemet med bi- drag vid hög utdebitering bibehålls. En nackdel med det nuvarande systemet med bidrag vid hög utdebitering kan enligt länsstyrelsens upp- fattning vara att det i någon mån favoriserar skattefinansiering framför avgiftsfinansiering, även i sådana fall där det senare vore att föredra.

Prop. 1.973: 44 49

Det kan t. ex. framstå som fördelaktigare för en kommun att genom höjd utdebitering täcka kostnader och därmed erhålla bidrag vid hög utdebitering än att höja avgifterna inom olika verksamhetsområden och därmed reducera eller helt upphäva en kostnadssubventionering. Enligt länsstyrelsens mening bör dock en modifiering av bidragsformen kunna införas så att kommuner med egen hög skattekraft inte kommer ifråga för bidrag. Även om den föreslagna indelningen i skattekrafts— klasser innebär förbättringar för de sämre ställda kommunerna blir följden av ett borttagande av bidraget vid hög utdebitering att kom- munernas möjligheter att bemästra en ojämn kostnadsutveckling be— gränsas. Den flexibilitet som kännetecknar nuvarande system minskar.

Enligt länsstyrelsens i Skaraborgs län mening är det knappast san- nolikt att bidraget vid hög utdebitering annat än möjligen i undantags- fall haft en utdebiteringshöjande effekt. Det finns nämligen ett starkt tryck från kommunernas befolkning på kommunalmännen att hålla utdebiteringen inom rimliga gränser. En hög utdebitering har ju också en negativ verkan på kommunens möjligheter att expandera, eftersom den gör kommunen mindre attraktiv för företagare och anställda. Det synes för övrigt vara något inkonsekvent att, som revisionen föreslår, ha kvar en reduceringsregel som verkar när utdebiteringen är lägre än medelutdcbiteringen men slopa bidraget vid hög utdebitering. Ser man denna sak som i första hand en fråga om att stimulera kommunerna att hålla en låg utdebitering finns det knappast skäl att ha en reducerings- regel. Länsstyrelsen anser därför att bidrag vid hög utdebitering allt- jämt bör utgå. Bestämmelsen bör dock utformas så att bidraget inte får en progressiv verkan som f.n. är fallet. Det bör också övervägas att begränsa bidraget till belopp som överstiger den första kronan över medelutdebiteringen. Med en sådan begränsning skulle man få en mot- svarighet till ”den fria kronan” enligt den föreslagna reduceringsregeln.

Statskontoret har förordat en begränsad reformering av skatteunder- lagsgarantin. Mot bakgrund härav kan det finnas skäl för att på kort sikt eliminera de mest påtagliga olägenheterna med bidragsförfarandet vid hög utdebitering. Detta kan ske genom att bl. a. förändra progres— siviteten i bidraget och genom att förbehålla bidraget till kommuner med låg skattekraft.

Ett slopande av bidraget för hög utdebitering bör enligt Jönköpings kommun göras till föremål för en grundlig utredning. Allmänna fra- ser som att bidraget troligen haft en utdebiteringshöjande effekt, bör ej tas som intäkt för ett slopande utan en ingående penetrering av de kommunalekonomiska konsekvenserna härav. Det primära är ej varför den kommunala utdebiteringen expanderat kraftigt tidigare. Det. är istället väsentligt att åtgärder vidtas för att hindra en fortsatt onödig expansion. Detta torde kunna ske med hjälp av det utdebiteringsstopp som ålagts kommunerna, samt den pågående översynen av kostnads-

4 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 44

Prop. 1973: 44 50 fördelningen mellan stat och kommun. Nuvarande regler för bidraget för hög utdebitering bör dock modifieras så att enbart kommuner med svag skattekraft (t. ex. under riksgenomsnittet) kan erhålla bidrag.

Reduceringsregeln

Uppfattningen om revisionens förslag om en förändrad reducerings- regel är delad bland rcmissinstanserna. Förslaget tillstyrks av statskontoret, länsstyrelserna i Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Kro- nobergs, Stockholms och Uppsala län samt SHIO och Lantbrukarnas riksförbund.

Statskontoret konstaterar att utredningen funnit att den nuvarande reduceringsregeln kan verka stimulerande för att höja utdebiteringen. För att skydda sig mot en befarad höjning av skattekraftsgränsen kan sålunda tänkas att kommuner höjer sin egen utdebitering och därigenom bibehåller sin procentuella skatteunderlagsgaranti. Statskontoret biträ- der uppfattningen att det är olämpligt att ha ett system som kan stimulera till sådana överväganden hos kommunerna. Emellertid måste hänsyn tas till skatteutjämningens huvudsakliga syfte nämligen att verka utjämnan- de för utdebiteringen. Statskontoret biträder därför revisionens stånd- punkt att det svårligen går att undvika någon form av reducering oaktat att detta skulle kunna uppfattas som ett slag mot kommuner som genom långsiktig planering och effektivitet i förvaltningen kunnat nedbringa sina utgifter. Med visst fog kan göras gällande att en reduceringsregel blir överflödig i ett system där Skatteunderlagsgarantin är beräknad uti- från faktiska uppgifter om kostnadsläget och övriga omständigheter som bör beaktas. I ett sådant läge bör låg utdebitering till stor del inne- bära att kommunen valt en lägre servicenivå. Av skäl som framgått i det föregående saknas f.n. underlag för att bestämma garantin utifrån dylika grunder.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att även om skäl kan anföras för att den s.k. reduceringsregeln vid skattekraftsbidraget bör utgå torde åtminstone tills vidare behov föreligga att bibehålla den i den modifierade form som föreslås i betänkandet. Innan slutlig ståndpunkt tas bör man avvakta erfarenheter av hur stora skillnaderna i framtiden kan bli mellan skilda kommuners utdebiteringar och hur förhållandet mellan dessa utdebiteringar och tillämpningen av reduceringsregeln kan komma att utveckla sig.

Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar att reduceringsregeln i likhet med bidraget vid hög utdebitering enligt betänkandet kan ha en utde- biteringshöjande bieffekt. Detta har också under hand bekräftats från kommunalt håll i länet. Genom den av revisionen föreslagna utform— ningen av reduceringsregeln torde den utdebiteringshöjande effekten minskas i betydande utsträckning samtidigt som reduceringen i för- hållande till gällande regel skärps i de fall då utdebiteringen under längre

Prop. 1973: 44 51

tid håller sig väsentligt under utdebiteringsgränsen. Den föreslagna skärpningen är enligt länsstyrelsens mening välmotiverad då en låg ut- debitering i regel är ett uttryck för att kommunen har mindre behov av statsbidrag.

Några remissinstanser anser att r e d u e e r i n g s r e g e 1 11 b ö r s 1 o p a s helt, nämligen länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Kris- tianstads län samt kommunförbundet.

Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att både bidraget vid hög ut- debitering och reduceringsregeln sannolikt har en utdebiteringshöjande effekt vilket Skatteutjämningssystemet bör motverka. Denna olägenhet kvarstår även med den föreslagna modifieringen av reduceringsregeln. Dessutom bör särskilt framhållas att en primärkommun endast på- verkar en del av den sammanlagda utdebiteringen, vars nivå avgör om reduceringsregeln skall tillämpas. En allmän landstingskommunal ut- debiteringshöjning påverkar alltså effekten av reduceringsregeln i pri- märkommunerna. Kommuner med god hushållning och som kan hålla en förhållandevis låg utdebitering drabbas således utan egen förskyl- lan av detta system. Eftersom tyngdpunkten i det föreslagna skatte- utjämningssystemet vilar på regeln om tillskott av skatteunderlag, och avsikten är att varje kommun skall åsättas en skattekraftsgaranti utifrån sina betingelser bortfaller behovet av ovannämnda regler. En- ligt länsstyrelsens mening bör alltså båda reglerna avskaffas.

Vad reduceringsregeln beträffar är — enligt Kommunförbundets förmenande — skälen för en utmönstring av denna regel större än skälen för ett slopande av bidraget för hög utdebitering. Reducerings- regeln har utan tvekan verkat mera uppdrivande på utdebiteringen än vad möjligheterna till bidrag vid hög utdebitering kan ha gjort. För- bundet framhåller vidare, att den enskilda kommunen inte ensam av- gör om reduceringsregeln utlöses och drabbar kommunen. Olägenheter- na med reduceringsregeln kommer att kvarstå även med den av revi- sionen föreslagna modifieringen.

Skattentjämningsnämnden förordar att 11 u v a r an d e r c d u e e- r i n g 5 r e g el b i b e h å l l 5. Nämnden anser att de betänkligheter som vid skatteutjämningssystemets tillkomst anfördes mot att ge ore- ducerade bidrag åt kommuner vilkas skattetryck understiger medelutdc- biteringen, talar emot revisionens förslag. Borttagande av reduktionen inom området för den fria kronan motverkar nämligen direkt den ut- jämning, som är skatteutjämningssystemets primära syfte.

Nämnden framhåller vidare att det är svårbegripligt hur revisionen kunnat för kommuner i lägre utdebiteringslägen föreslå en reduktions- regel där Skatteunderlagsgarantin faller efter en dubbelt så brant skala som den nuvarande. Om man skall bedöma kommunernas benägenhet att höja utdebiteringen i syfte att begränsa reduktionen enligt en viss regel måste det ju vara skalans branthet som är avgörande. Den före-

Prop. 1973: 44 52

slagna skalan kan sägas verka dubbelt provokativt i skattehöjande rikt- ning jämfört med nuvarande skala. Några beräkningari olika-typfall hur den föreslagna skalan skulle verka i jämförelse med den nuvarande har utförts. Resultatet tyder på att den nya reduktionsregeln ger prak- tiskt sett orimliga verkningar, såvida meningen inte är att den skall verka prohibitivt på alla utdebiteringar som ligger lägre än 1 kr. under mc-- delutdcbiteringen. Den andel av marginella utdebiteringshöjningar, som i form av ökad skatteutjämning skulle falla på staten, springer i mera ordinära skattekraftslägcn upp över 60 % och kan vid extremt låg skattekraft röra sig omkring 75 %. Tillämpningen av en sådan re- duktionsregel skulle leda till en kapplöpning mellan kommunerna om att hålla skatten över den gränsen. '

Revisionens tanke att reduktionen bör inträda först efter att en kom— muns utdebitering två år i följd legat under utdebiteringsgränsen kan ha visst fog för sig. En sådan trögrörlighet är ägnad att förebygga att kommuner i ovisshet om var medelutdcbiteringen i riket kommer att hamna för säkerhets skull höjer sin utdebitering. Trögrörligheten kompli- cerar å andra sidan reduktionsregeln något och kan tänkas föranleda kommuner att laborera med skattesatser som går upp och ned vartan- nat år. Svårigheterna att på förhand bedöma den egna utdebiteringens höjd i förhållande till den kommande medelutdcbiteringen för rikets alla kommuner är dock sannolikt så stora, att man icke bör räkna med alltför mycket spekulationer vid tillämpning av en reduktionsregel med en måttligt sluttande skala som den nu gällande."

På anförda skäl avstyrker skatteutjämningsnämnden den föreslagna nya reduktionsregeln och anser övervägande skäl tala för bibehållande av gällande reduktionsregel. Nämnden har dock inga invändningar att göra, om Kungl. Maj:t skulle anse påkallat att modifiera denna regel ge— nom att införa den ifrågasatta trögrörligheten i tiden eller låta reduktio— nen ske efter en skala, som är mindre (icke mera) sluttande än den nu- varande skalan.

KEU diskuterar för- och nackdelar med en reduceringsregel utan att ta ställning till frågan om behovet av en sådan regel. KEU anför att re- duceringsregeln kan missgynna kommuner som strävat efter att hålla nere utdebiteringen genom långsiktig planering och god hushållning. Mot detta skall dock enligt KEU ställas att en utdebitering, som ligger väsentligt under medelutdcbiteringen, ofta är ett uttryck för att kommu- nen inte behöver statsbidrag eller att behovet är'väsentligt mycket lägre än i eljest jämförliga kommuner med högre utdebitering. Bakom en låg utdebitering kan dölja sig ett kraftigt skatteunderlag och/eller ett lågt kostnadsläge (låg kostnad per producerad tjänst och/eller liten efterfrå- gan på tjänster) eller en återhållsam politik. I fall där den låga utdebite— ringen huvudsakligcn ,grundar sig på ett gott skatteunderlag utgår inte skatteutjämningsbidrag. Möjliggörs den'låga utdebiteringen av ett gott

Prop. 1973: 44 53

kostnadsläge föreligger skäl för en reducering. I den mån utdebiteringen främst är resultatet av en medvetet stram politik framstår effekterna av en reduceringsregel som mera svåröverskådliga. Det torde emellertid vara ovanligt att kommuner, med sådana inkomstförutsättningar och kostnadsvillkor att de kan anses kvalificerade för skatteutjämningsbi- drag, genom enbart en återhållsam politik eller god planering kan sänka utdebiteringen till en nivå som mera väsentligt och för längre tid understiger medelutdebiteringen. Revisionen har föreslagit en mildring av reduceringsregeln vad gäller kommuner med en utdebitering som un- derstiger medelutdcbiteringen med mindre än två kronor. En sådan ordning torde minska regelns utdebiteringshöjande effekt och sannolikt öka incitamentet att genom god planering och hushållning hålla utdebi- teringen nere. Sammanfattningsvis finner KEU anledning konstateraatt ett beslut om bibehållen och eventuellt reformerad reduceringsregel när- mast torde få baseras på den allmänna uppfattningen, att garantin bör reduceras för kommuner med låg utdebitering och därmed sannolikt med goda ekonomiska villkor och mindre på tron att reduceringsregeln kan Specifikt justera olikheter på kostnadssidan mellan kommunerna.

Särskilda regler för avfolkningskommuner

Utredningens förslag till speciella regler för tillförsäkrat skatteunder- lag om folkmängden minskar tillstyrks av samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan, nämligen kammarrätten i Stockholm, statskontoret, ' skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Göte- borgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Kopparbergs, Kristian- stads, Stockholms, Södermanlands och Uppsala län samt KEU, kont- munförbundet och LO.

Statskontoret anser revisionens skäl för att införa avfolkningsregeln Övertygande. Det torde vara helt klart att det svårligen går att banta serviceapparaten i takt med utflyttningen från kommunen. Det synes logiskt att, som revisionen föreslagit, utgå från den större befolkning som funnits i kommunen under viss tid före det år skatteutjämning är aktuell. Den femårsperiod som föreslagits kan synas svagt underbyggd. Statskontoret anser emellertid för sin del att den föreslagna tidsperioden ivart fall under ett inledningsskcde bör kunna accepteras. Det kan emel- lertid finnas skäl att närmare penetrera de reella möjligheter till avveck- ling som föreligger hos kommuner av detta slag för att få ett bättre un- derlag för att bedöma under hur lång tid regeln skall verka.

Kammarrätten i Stockholm finner det skäligt att ge avfolkningskom- munerna en femårsperiod för att krympa serviceapparaturen. Om en sådan regel införs kan dock ifrågasättas om det finns anledning att dess— utom beakta avfolkningen som en särskild faktor när procenttalet för skattekraftsgarantin bestäms.

Länsstyrelsen i Jämtlands län finner revisionens förslag om särskilda

Prop. 1973: 44 54

regler för avfolkningskommuner mycket värdefulla och angelägna att genomföra. Med kännedom om de svårigheter som i realiteten föreligger för avfolkningskommunerna att krympa sin serviceapparat i takt med befolkningsförändringarna anser länsstyrelsen emellertid att den anpass— ningstid om fem år som revisionen föreslår bör ges utan inskränkning. Den föreslagna begränsningen att det högre befolkningstal som bidrags— beräkningarna skall grundas på skall minskas med en procent för varje år som förflutit efter det av de fem åren då befolkningstalet varit störst bör sålunda slopas.

Särskilda regler för sommarstugakommuner

Utredningsförslaget att garantibelopp för fritidsfastighcter inte skall räknas in i kommunens eget skatteunderlag när skatteutjämningsbidraget fastställs tillstyrks av majoriteten av remissinstanserna, nämligen riksrevi- sionsverket, skattentjämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gävle- borgs, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Koppar- bergs, Kristianstads, Kronobergs, Stockholms och Södermanlands län samt KEU, kommunförbundet och LO.

Kammarrätten i Stockholm och riksskatteverket avstyrker förslaget med motiveringen att frågor rörande sommarstugukommunerna ligger vid sidan av skatteutjämningsproblematiken.

Riksskatteverket påpekar att en sommarstugurcgel av den utform- ning revisionen-föreslagit skulle leda till betydande administrativt mer- arbete hos länsstyrelserna. Om man finner att en sommarstugurcgel bör införas föreslår verket två alternativa tillvägagångssätt, som båda anses godtagbara.

Landstingskommuner

Kritiken mot utredningsmetodiken gäller i minst lika hög grad för- slaget till skattekraftsgaranti för landstingen som för kommunerna.

Statskontoret konstaterar att landstingen enligt förslaget får en re- lativt sett större del av den beräknade bidragsökningen. Någon mer djupgående analys av kostnads- och standardfrågor föreligger inte. Statskontoret ställer sig därför tveksamt till de föreslagna ändringarna med undantag för slopandet av garantiregeln, vilken uppenbarligen numera är svår att motivera.

Landstingsförbundet anser att det beträffande de ekonomiska fak- torerna ej är tillfredsställande att grunda bedömningarna på endast ett års uppgifter för år 1969, vilka nu är helt inaktuella. Särskilt gäller detta investeringsutgiftcrna vilka har avgörande betydelse för de fram- tida driftkostnaderna. De olika landstingens utgifter för investeringar varierar starkt år från år beroende på var man befinner sig inom de

Pl'Op. 1973: 44 55

skilda utbyggnadsprogrammen. Bedömningar grundade på bara ett år kan därför ge helt missvisande resultat.

Som en allvarlig brist vill styrelsen påpeka att några särskilda under- sökningar eller analyser ej utförts för landstingen såsom i fråga om vissa primärkommuner. Underlaget för inplacering av landstingen i garantiklasser är därför mera osäkert för landstingens del och kan i några fall diskuteras. Liknande synpunkter framförs av bl.a. riks- revisionsverket och länsstyrelsen i Västmanlands län samt landstingen i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings och Skaraborgs län.

När det gäller att bestämma procenttal för Skatteunderlagsgarantin menar landstingsförbumlet att det finns möjligheter att skapa underlag för en mera objektiv metod än den bedömningsmetod skatteutjäm- ningsrevisionen tillämpat. Utredningen har vid sin bedömning tagit hänsyn till ett antal faktorer enligt förbundet, nämligen geografiskt läge, näringslivet, befolkningsutvecklingen och dess fördelning på ål- dersgrupper samt de ekonomiska faktorerna nettodriftkostnad, och andra utgifter för investeringar och län samt utdebiteringens höjd m.m. För vissa av dessa faktorer torde det vara möjligt att relativt noggrant beräkna index eller relationstal, vilka skulle kunna användas som mera objektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och öv- riga förutsättningar. Det gäller därvid främst att bestämma de för kommunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa bör utgöra grund för fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag, för att huvudsyftet ”samma standard till samma pris” skall kunna uppnås. Skillnader i standard kommunerna emellan bör däremot kom- ma till uttryck som skillnader i utdebitering och betalas av kommun- medlemmarna i de kommuner där högre standard åtnjutes. Svårig- heten att mäta skillnader i standard är dock mycket stor liksom även vissa andra förhållanden som utredningen berör. Genom försök att bestämma de mätbara faktorerna blir dock de kvarvarande skillnaderna mindre. Landstingsförbundet är medvetet om svårigheten att klargöra de olika faktorernas inverkan på kommunernas kostnadsläge och ut- debitering men anser ändå att det skulle vara möjligt att nå något längre med en mera objektiv bestämning av vissa faktorer än utred— ningen angivit i sitt framlagda förslag till procenttal för skatteunder— lagsgaranti för landstingen. Därvid har för övrigt endast delvis ut- nyttjats möjligheterna till differentiering i klasser landstingen emellan. Sålunda har 1.5 av de 23 landstingen placerats i lägsta garantiklassen och flera av intervallen ovanför denna är ej utnyttjade för landsting- ens dcl. Möjligheter till ytterligare nyansering synes därför föreligga.

Landstingsförbundet anser det nödvändigt att skatteutjämnings- revisionens förslag överarbetas i vissa avseenden innan det läggs till grund för en ändrad fördelning av skatteutjämningsbidrag till lands-

Prop. 1973: 44 56 tingen fr.o.m. den 1 januari 1974. Denna överarbetning får dock ej fördröja genomförandet av reformen som är angelägen för att komma till rätta med vissa missförhållanden och orättvisor i det nuvarande skatteutjämningssystemet.

Överarbetningen bör enligt landstingsförbundets mening främst ta sikte på att åstadkomma en vidgad ekonomisk totalram för skatteut- jämningsbidrag för landstingen för att möjliggöra vissa justeringar. En mindre snabb avtrappning av skatteutjämningsbidraget för de lands- ting som genom garantiregelns slopande förlorar betydande belopp framstår som ett krav för att sjukvården inom deSSa områden ej skall drabbas alltför hårt genom omedelbara inskränkningar. Landstings- förbundet förordar uppjustcringar av de föreslagna procenttalen för Skatteunderlagsgarantin för några landsting inom de mellersta och sydöstra delarna av landet för vilka särskilda förhållanden gäller som påverkar möjligheterna att bedriva sjukvård till samma kostnader som flertalet andra landsting. Med hänsyn till att ingående undersökning skulle erfordras för att föreslå en ytterligare differentiering bör den anstå tills resultatet av kommunalekonomiska utredningens arbete med analys av samtliga landstings och kommuners ekonomiska situation föreligger, då en viss översyn av det nu föreslagna skatteutjämnings- systemet torde bli erforderligt. Då har även erfarenhet av det nu för- ordade systemet vunnits och dess effekter för såväl kommuner som landsting kan bättre bedömas.

Förslaget att slopa bidragen på grund av g a ra nt i r e g el n mö- ter ingen erinran bland de remissorgan som tagit upp denna fråga, näm- ligen statskontoret, skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna i Gävle— borgs och Stockholms län samt Iandstingsförbundet.

Förslag till ändrad skatteunderlagsgaranti

En mer eller mindre långtgående omprövning och justering av de av revisionen föreslagna procenttalen "för skatteunderlagsgaranti för- ordas av en rad remissinstanser. I det följande redovisas de konkreta förändringar i förhållande till utredningsförslaget som föreslås både för primär- och landstingskommuner.

Remissinstans Kommun,-"' Landsting Revi- Remiss- sioncns mstansens förslag förslag (%.) (5513)

Länsstyrelsen i Karlshamn, Olofström, Ronneby, Blekinge län Sölvesborg 90 95 Landstinget 95 100 Länsstyrelsen i Gävle, Sandviken, Hofors 95 100 Gävleborgs län Ockelbo 100 105 Ljusdal ]10 115 Landstinget 100 105

Prop. 1973: 44

Remissinstans

Ljusdals kommun

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

Öckerö kommun Halmstads kommun

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Jämtlands läns landsting Bergs kommun Ostersunds kommun Järpens kommun

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Västerviks kommun Kalmar läns lands—

ting

Länsstyrelscn i Kopparbergs län

Vansbro kommun Hedemora kommun

Länsstyrelsen i Kronobergs län

Länsstyrelsen i Skaraborgs län

Skaraborgs läns landsting

Länsstyrelsen i Stockholms län

Södermanlands läns landsting

Länsstyrelsen i Värmlands län

Kommun,-"Landsting

Ljusdal

Öckerö Gravarne, Munkedal, Orust, Strömstad, Tanum Tjörn Härryda, Kungälv, Stenungsund Öckerö

95 % bör vara lägsta gräns, åt-

Revi- sionens förslag ( ""

. /0

110 95

95 90 90 95

minstone för Hallandskommunerna 90

Berg, Bräcke, Hammarstrand, Järpen, Krokom, Sveg Landstinget

Landstinget Berg Ostersund Järpen

Gnosjö, Gislaved, Hyltebruk

Fastlandskommunerna i Kalmar län

Borgholm, Mörbylånga Övriga kommuner i Kalmar län Landstinget

Gagnef Leksand, Mora, Rättvik Vansbro

Orsa

Landstinget

Vansbro Hedemora

Markaryd, Älmhult Tingsryd, Uppvidinge Landstinget

Falköping, Grästorp, Götene, Habo, Hjo, Lidköping, Marie- stad, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Töreboda, Vara

Landstinget

Ekerö, Nynäshamn, Sigtuna, Upplands Väsby, Vallentuna

Landstinget

Forshaga, Grums, Hammarö, Karlstad, Kil, Kristinehamn, Storfors SäfHe Filipstad, Hagfors

95 100 95 100

95 100 105 110 100 l05

95

90 95 95

90 95

90

95

95 95 95

57

Remiss- instansens förslag

(%> 120 105

100 95 95 110

95

125 130

135 130 l20 130

95

100 105 100 105

100 110 110 120 115 115 100

95

95

95

]00

100 105 110

Prop. 1973: 44 58

Remissinstans Kommun [Landsting Revi- Remiss- sionens instansens förslag förslag (%) %)

Munkfors 100 105 Arvika, Eda 100 110 Sunne, Årjäng 100 115 Torsby 110 120 Landstinget ] 00 1 1 0 Länsstyrelsen i Ånge 115 120 Västernorrlands län Örnsköldsvik 110 115 Åmåls kommun Åmål 95 100 Länsstyrelsen i Hällefors, Lindesberg, Örebro län Ljusnarsberg, Nora 95 100

Landstinget 95 100 Kommunförbundet 95 % bör vara lägsta gräns 90 95 Landstingsförbundet Landstingen i Kronobergs och

Blekinge län 95 100 Landstingen i Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län 100 105

Icke preciserat krav på högre procentsats anges med .. Enskilda kommuners resp. landstings förslag har endast redovisats i den mån de avviker från läns- styrelsens bedömning.

Församlingar

Endast ett fåtal av remissinstanserna har yttrat sig över revisionens förslag i vad avser församlingarna. Förslaget lämnas utan erinran av länsstyrelserna i Hallands, Kristianstads och Uppsala län.

Förslaget avstyrks av Svenska kyrkans försartzlings- och pastoratsför- band och SHIO.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund konstaterar att därest stat—kyrkaberedningens förslag. kommer att genomföras, så att kyrkokommunerna förlorar sin kommunstatus år 1983, är det nio år dit räknat från den tidpunkt den nu föreslagna skatteutjämningsförfattning- en skall träda i kraft. Under sådana omständigheter saknas anledning att under hänvisning till stat—kyrkafrågan föra ersättningsbestämmel- serna avseende kyrkokommunerna till författningens övergångsbestäm- melser.

Ett flertal omständigheter talar enligt förbundet mot den föreslagna bindningen till 1972 års nivå med en i fortsättningen årlig förhöjning med 5 %. Den föreslagna höjningen med 5 % ger inte ens kompensa- tion för penningvärdeförsämringen. Skatteutjämningsbidraget till kyr- kokommunerna har under den senaste 6-årsperioden stigit med i genom- snitt 6,3 % per år. De föreslagna 5 procenten ger alltså totalt sett ett sämre utfall än utvecklingen visat. Härtill kommer att det nuvarande

Prop. 1973: 44 59

systemet garanterar kyrkokommunerna en viss procent av medelskatte- kraften. Förhöjningen av denna medelskattekraft styrs av de skatte- starka tillväxtkommunerna. Avfolkningskommunerna får en i förhål- lande till tillväxtkommunerna svagare skattekraftsökning; i vissa fall får man räkna med minskning. Nuvarande garanti, bunden till medelskatte- kraften, ger avfolkningskommmerna/församlingarna möjlighet att följa med den allmänna skattekraftstillväxten/standardhöjningen. Det föreslag- na systemet ger icke denna möjlighet. Bindningen vid 1972 års nivå kompenserar icke heller tillväxtförsamlingarna för deras folkökning. Även församlingarna måste i sådana fall göra nyinvesteringar för att tillgodose de inflyttades krav på kyrkan.

Förbundet hemställer, att erforderliga bestämmelser inarbetas i la- gens huvudbestämmelser, som således bl.a. bör tillföras de bestämmel- ser i nuvarande författning, som särskilt avser kyrkokommunerna. Kyr- kokommunen bör hänföras till den procent av medelskattekraften som gäller för den borgerliga kommun vari den ingår.

SHIO anser att det av utredningen föreslagna systemet för skatteut— jämning till församlingar är statiskt och inte tar någon hänsyn till skatte- kraftsförändringar. Det kommer därigenom att få mycket varierande effekter i olika församlingstyper. Med hänsyn till ovissheten om kyrkans framtida förhållande till staten och framför allt ovissheten om tidpunk- ten för en eventuell förändring av detta förhållande, förefaller det rim- ligt att församlingarnas skatteutjämningsproblem, i avvaktan på den slut- liga lösningen av kyrka—statproblematiken, löses på i princip samma sätt som för de borgerliga primärkommunerna. De skattekraftsgarantier som ges i den borgerliga primärkommunen skulle t. ex. kunna ges de församlingar som är belägna inom denna tillsammantagna.

Extra bidrag och ändrad skattekraftsgaranti

Länsstyrelsen i Jämtlands län har i huvudsak inget att erinra mot re- visionens förslag i fråga om slopande av bidraget för hög utdebitering och ändrade grunder för beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Länsstyrelsen delar dock reservanten Eklunds mening att skatteutjäm- ningssystemet härigenom förlorar i flexibilitet. Skatteutjämningen bör emellertid inte ses isolerad från andra former av statliga bidrag till kom— munerna. Glesbygdsutredningen har exempelvis föreslagit en rad bi- dragsformer ägnade att underlätta glesbygdskommunernas verksamhet. Sådana mera specialdestinerade bidrag kan sannolikt i inte oväsentlig mån åtminstone kortsiktigt eliminera de verkningar på kommunernas ekonomi som hastiga förändringar i kommunernas kostnadsläge kan medföra. Eftersom de ekonomiska ramar som gäller för dessa bidrag i allmänhet vida understiger skatteutjämningssystemets resurser bör detta emellertid inte hindra att även skatteutjämningssystemet tillförs en högre

Prop. 1973: 44 60

grad av elasticitet än vad som kan ligga i revisionens förslag. Revisionen hänvisar i detta avseende till en föreslagen rättighet för Kungl. Maj:t att besluta om höjning av skattekraftsgarantin och att bevilja extra bidrag. Den ekonomiska ram revisionen förfltsatt för dessa möjligheter är dock relativt blygsam. Länsstyrelsen anser att en tillräcklig flexibilitet i syste- met ställer krav på att Kungl. Maj:t utnyttjar den föreslagna rätten utan alltför stor återhållsamhet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att klara riktlinjer för ansökan om extra skatteutjämningsbidrag och ändringar av indel- ning i skattekraftsområden snarast bör utarbetas. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelser: i Kopparbergs län, som påpekar att för änd- rad skattekraftsgaranti och extra skatteutjämningsbidrag skall första året ställas 5 milj. kr. till förfogande varefter ramen vidgas till 30 milj. kr. per år efter 5 år. Detta belopp kommer att motsvara mindre än 1 pro- cent av det totala bidragsbeloppet i skatteutjämnande syfte, vilket läns- styrelsen anser vara alltför litet för att ersätta summan av bidraget för hög utdebitering, extra skatteutjämningsbidrag och ändrad skattekrafts- garanti.

Kommunförbundet menar att det även i det reviderade skatteutjäm— ningssystemet kommer att finnas behov av extra bidrag. Flera olika om- ständigheter kan inträffa, som så förändrar en kommuns ekonomiska si-' tuation att extra skatteutjämningsbidrag bör utgå. Revisionen har om- nämnt en del sådana omständigheter. Den av revisionen för detta ända- mål i utgångsläget föreslagna anslagsramen om 5 milj. kr., inkluderan— de medel för uppflyttning av kommuner i högre skattekraftsklass i extraordinära fall, förefaller alltför knappt tilltagen. Härtill kommer att det kan visa sig nödvändigt att genom beviljandet av extra bidrag lösa de ganska stora ekonomiska problem som uppstår för ett antal kom— muner i och med avvecklingen av bidraget vid hög utdebitering och/eller reducerad skattekraftsgaranti. Oavsett hur denna fråga löses bör enligt förbundets mening den föreslagna anslagsramen för extra bidrag ökas väsentligt i utgångsläget.

I fråga om den föreslagna befogenheten för Kungl. Maj:t att inom viss anslagsram höja den kommun eller landsting i lagen tillförsäkrade andelen av medelskattekraften i riket erinrar skatteutiämningsnämnden om svårigheterna att träffa rätt vid en individuell inplacering av en kom- mun i skattekraftsklass till följd av antingen inträffade framtida ekono- miska förändringar i kommunens förhållanden eller eljest därför att jus- teringar påkallas av rättvise- eller andra skäl. Det kan förutses att nämn- den såsom beredande instans och Kungl. Maj:t såsom beslutande kan komma att ställas under ett starkt tryck från kommuner, som med olika skäl och styrka argumenterar för höjningar av sina procenttal. Nämnden ifrågasätter, om det inte är nödvändigt att sådana ansökningar prövas under iakttagande av en betydligt mera restriktiv inställning än revisio-

Prop. 1973: 44 61

nen förordat. Eljest kan hela systemet snart nog brytas sönder, och man kan hamna i ett läge, där procenttalen i stor utsträckning blir produkter av förhandlingar och uppgörelser med de enskilda kommunerna. Lämp— ligen kan en sådan ståndpunkt komma till uttryck i lagen genom att i 4 5 andra stycket anges att höjning endast får ske ”när synnerliga skäl föreligga”.

I tveksamma fall bör Kungl. Maj:t stanna vid att bevilja extra bidrag. Sådana bidrag kan lättare omprövas efter medelstillgången varje år un- der avvägning mot andra kommuners behov. I vad mån de. av revisio— nen angivna medelsramarna för höjda procenttal och extra bidrag är till— räcklig uttalar sig inte nämnden om, utan hemställer att de prövas för ett budgetår i taget.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att enligt revisionens uttalanden skall extra skatteutjämningsbidrag ej utgå enligt hittillstill- lämpade grunder. För erhållande av bidraget skall i princip fordras att något tillfälligt inträffat som påtagligt försämrat en kommuns eller lands- tingskommuns ekonomiska förutsättningar. I likhet med revisionen an- ser länsstyrelsen att normal avfolkning och skolskjutskostnadcr ej bör vara bidragsgrundade utan skall redan vid bestämmandet av skatte-un- derlagsgarantin hänsyn ha tagits till dessa omständigheter. Hittills har såvitt länsstyrelsen kunnat märka — extra bidrag ej beviljats på grund av rationaliseringar och industrinedläggelser som, trots statsbidrag för beredskapsarbeten, vållat kommunerna i länet stora kostnader. Sådana händelser medför i många fall minskade skatteintäkter och ökade kom- munala kostnader och bör därför utgöra en av grunderna för bidrags- givningen i fråga.

Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller särskilt att extra bidrag även i framtiden bör beviljas vid kommunsammanläggningar. '

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser det tveksamt om extra bidrag endast skall utgå vid tillfälliga svårigheter. Visserligen sägs att man ge- nom den särskilda regeln för avfolkningskommunerna skall beakta grun- derna för nuvarande extra bidragsgivning. Det kan emellertid med hän- syn till kravet på flexibilitet hävdas att fordringarna bör vara relativt generösa för sådana bidrag. Det är också tveksamt om man helt kunnat beakta t. ex. skolskjutskostnaderna vid kommunernas inplacering i olika garantinivåer. Dessa kostnader kan antagas bli väsentligt påverkade av kommunsammanläggning och genom förutsättningarna för skolväsendets rationalisering och utbyggnad lokalmässigt.

Länsstyrelsen i Östergötlands län menar att man borde ha försökt for— mulera kriterier för när en- ändring av den garanterade skattekraftsni= vån skulle kunna bli aktuell. Exempel på sådana kriterier skulle kunna vara om en kommun drabbats av stora befolkningsminskningar under- ett par år i följd. Oväntade industrinedläggningar som synes kunna ge , allvarliga långsiktiga sysselsättningsproblem i kommunen bör också

Prop. 1973: 44 62

vara ett skäl för att diskutera en ändring av den garanterade skatteun- derlagsnivån. Här skulle man även kunna tänka sig extra skatteutjäm- ningsbidrag som alternativ till en höjning av den garanterade skatte- kraftsnivån.

Övergångsregler

De av revisionen föreslagna övergångsreglerna tillstyrks av skatteut- jämningsnämnden samt länsstyrelserna i Gävleborgs-. Göteborgs och Bohus och Uppsala län.

Flera remissinstanser förordar andra övergångsregler i syfte att upp- nå en mjukare övergång.

Länsstyrelserna i Norrbottens och Östergötlands län förordar en längre avvecklingsperiod än 5 år i samband med slopandet av bidrag vid hög utdebitering.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att förslaget att låta det genom- snittliga bidraget för åren 1971—1973 ligga till grund för avtrappningen inte är underbyggt. Det bidrag som skulle utgått år 1974 bör i stället vara utgångspunkt för avtrappningen, eftersom kommunerna i sin eko- nomiska planering kalkylerat med bidrag enligt hittillsvarande regler.

Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Örebro län som menar att bidrag vid hög utdebitering bör utgå enligt gällande regler år 1974 och därefter trappas av med 1/5 per år under perioden 1975— 1.978.

Kommunförbundet framhåller att en avveckling av bidraget vid hög utdebitering liksom en eventuell reducering av skattekraftsgarantin för ett antal kommuner kommer att innebära betydande ekonomiska problem. Bortfallet av bidrag blir i några fall mycket stort även med de föreslagna övergångsreglerna. Kommunerna har planerat och byggt ut sin verksamhet utifrån nu gällande bidragsregler och sålunda i sin långsiktiga planering kalkylerat med betydligt högre bidrag än vad de föreslagna övergångsreglerna ger till resultat. Dessa kommuner har inte möjlighet att omedelbart och så drastiskt som bidragsbortfallet kräver begränsa eller reducera sin verksamhet bl. a. av hänsyn till personalens anställningstrygghet, driften av redan anskaffade anläggningar m.m. Enda möjliga utvägen för dessa kommuner är ett ytterligare ökat skatte- uttag med belopp motsvarande minskningen i skatteutjämningsbidraget.

Dessa kommuners ekonomiska övergångsproblem måste lösas på ett tillfredsställande sätt. Det finns starka skäl att hävda att utgående bi— drag för 1973 skall ligga till grund för den femåriga avtrappningen. Inget logiskt motiv torde kunna anföras till stöd för utredningens för- slag att låta det genomsnittliga bidraget för åren 1971—1973 ligga till grund för avtrappningen. Eftersom det här i första hand gäller att fin- na en övergångsregel för kommuner som åtnjutit bidrag för hög utdebi-

Prop. 1973: 44 63

tering, kan det inte finnas anledning att arbeta med genomsnittsbcräk- ningar som fångar in bidrag för tidigare år då kommunen måhända "inte åtnjutit bidrag för hög utdebitering. Snarare kunde det vara mo- tiverat att låta det bidrag som skulle ha utgått för 1974 utgöra utgångs- punkt för avtrappningen, eftersom kommunerna i sin ekonomiska pla- ' nering för det året räknat med bidrag enligt hittillsvarande regler.

Helt klart är i varje fall att vissa kommuner drabbas oacceptabelt hårt av utredningens förslag. Som ett absolut minimikrav måste därför gälla att dessa kommuner —— som en komplettering till övergångsbidrag enligt revisionens förslag —— beviljas extra bidrag i den omfattning som deras ekonomiska situation motiverar.

Landstingsförbundet anser att möjligheten till mjukare övergång genom mindre snabb avtrappning bör prövas för de landsting som tap- par bidrag enligt garantiregeln.

Kostnaderna för en reform av Skatteutjämningssystemet

LO konstaterar att ett skäl till att de allra flesta kommunerna hamnar i ett bättre läge genom utredningens förslag, utan att nästan någon får uppleva avsevärda försämringar, är att utredningen räknat generöst när det gällt att fastställa den ram, som skulle vara utgångspunkten för förslaget. Därmed har utredningen kunnat fördela fler skatteunderlags- garantiprocent än vad som annars varit möjligt. Det föreslagna systemet kommer därför efter vad LO kan förstå att bli dyrare för staten än vad ett bibehållande av det gamla systemet skulle bli. LO finner dock att detta kan vara ett rimligt resultat av att man eftersträvar en lös- ning, som ytterligare minskar skillnaderna i utdebiteringsbehov mellan de sämre och de bättre ställda kommunerna.

Både kommunförbmzdet och landstingsförbzmdet förordar en vidgad ekonomisk ram för Skatteutjämningssystemet utöver revisionens förslag.

Departementschefen

Nuvarande ordning

Nuvarande skatteutjämningssystem har tillämpats sedan år 1966. Skatteutjämningsbidrag utgår i tre former, nämligen skatteutjämnings- bidrag vid brist på skattekraft, skatteutjämningsbidrag vid hög utdebi- tering och extra skatteutjämningsbidrag. För år 1973 utgår totalt 2 047 milj. kr. i skatteutjämningsbidrag, varav ]. 734 milj. kr. vid brist på skat- tekraft, 205 milj. kr. vid hög utdebitering och 108 milj. kr. som extra skatteutjämningsbi-drag.

Bidraget vid brist på skattekraft utgår till kommun, landstingskom- mun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har be-

Prop. 1.973: 44 . 64

skattningsrätt. Bidragsformen garanterar kommunerna ett visst skatte- underlag som relateras till medelskattekraften i riket. Det tillförsäk- rade skatteunderlaget varierar med kommunens geografiska läge på så sätt att landet är indelat i tre skattekraftsområden. I södra och mellersta delarna av landet är garantin 90 % för primärkommuner och 95 % för landsting. Gotlands kommun har en garanti på 92 %. För de norra delarna av Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län utgör garantin 110 % för primärkommuner och 95 % för landsting. För Västernorr- lands och Jämtlands län samt Västerbottens kustland är garantin 110 % för både primärkommuner och landsting. För Norrbotten och lapplands; delen av Västerbotten är garantin 125 %. Kyrklig kommun har samma garanti som den borgerliga primärkommunen.

För landstingskommun gäller dessutom den särskilda garantin att till- skottet av skatteunderlag inte får understiga vad landstingskommunen för år 1965 har tillförts i tillskjutet skatteunderlag enligt äldre bestäm- melser om skatteersättning.

För primärkommunerna gäller enligt den s. k. reduceringsregeln. att procenttalet för det garanterade skatteunderlaget skall minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören, varmed den sammanlagda utdebiteringen understiger medelutdcbiteringen i riket.

Bidraget vid hög utdebitering gäller endast primärkommuner. Bidra- get utgår när den totala utdebiteringen i en kommun överstiger medel- utdcbiteringen i riket och efter en progressiv skala.

Extra skatteutjämningsbidrag har främst beviljats skattetyngda kom— muner med höga skolskjutskostnadcr och med stark befolkningsminsk- ning. Vidarc har extra skatteutjämningsbidrag utgått med betydande be- lopp för att stimulera till kommunsammanläggningar. För år 1.973 upp- går dessa 5. k. stimulansbidrag till 92 milj. kr.

Skatteutjämningsrevisionens förslag

Skatteutjämningsrevisionens uppgift har varit att göra en översyn av skatteutjämningssystemet med bibehållande av systemets principiella uppbyggnad.

Revisionen framhåller att det nuvarande systemet i stort sett väl fyllt sin uppgift. Gällande indelning i skattekraftsområden är dock enligt revisionens mening alltför schablonartad och onyanserad. Skillnaden i procenttal för skattekraftsgarantin mellan närliggande kommuner kan i det nuvarande systemet bli alltförstor. Den allvarligaste kritiken riktar revisionen mot bidraget vid hög utdebitering. För att nå en ytterligare utjämning av utdebiteringssatsema och även i övrigt förbättra systemet föreslår revisionen mot denna bakgrund väsentliga förändringar. Revi- sionen menar att de rättvisekrav som kan ställas på ett skatteutjäm— ningssystem inte bara innebär att kommunerna skall kunna hålla unge-

Prop. 1973: 44 . 65

får lika stora utdebiteringar utan också att de skall kunna tillhandahålla i stort sett lika god service åt invånarna. Dock bör enligt revisionen rc- gionalpolitiska synpunkter i något högre grad än f.n. vara vägledande för det framtida skatteutjämningssystemet.

För kommunerna föreslås att bidrag i fortsättningen enbart skall ut- gå i form av tillskjutet skatteunderlag och eventuellt extra bidrag. Det nuvarande särskilda bidraget vid hög utdebitering föreslås sålunda av- skaffat. Reduceringsregcln bibehålles enligt förslaget men i modifierad form. Procenttalet för Skatteunderlagsgarantin minskas inte förrän ut- debiteringen under två år i följd underskridit medelutdebiteringen med mer än en krona. Minskningen sker med en procentenhet för varje tio- öring varmed den ”fria” kronan underskrides.

Systemet kompletteras för de borgerliga primärkommunernas del med två särskilda regler. Den ena tar sikte på avfolkningskommunernas förhållanden. Om folkmängden minskar, skall det tillförsäkrade skatte- underlaget beräknas på det högsta befolkningstalet under de senast för- flutna fem åren, minskat med en procent för varje år som gått sedan det högsta talet uppnåddes, vid fortsatt folkminskning alltså med fem procent. Den andra regeln avser kommuner med stort inslag av fritids- fastighcter (s.k. sommarstugukommuner) och innebär att garantibelopp för fritidsfastighcter inte skall räknas in i kommunens eget skatteunder- lag vid bidragets bestämmande.

Procenttalen för skattekraftsgarantin bestämmes i bidragsförfattning- en individuellt för varje kommun på grundval av kommunens kostnads- läge och förutsättningar i övrigt. Lägsta procenttalet blir liksom nu 90 och föreslås gälla för större delen av södra Sverige och delar av mel- lersta Sverige. Kommunerna i övriga delar av landet föreslås bli ga- ranterade 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 eller 130 % av medelskatte- kraften.

Extra bidrag och ändring av procenttalet skall enligt förslaget lik- som nu kunna beviljas av Kungl. Maj:t efter beredning i skatteutjäm- ningsnämndcn. För ändring av procenttalet skall krävas att något in- träffat som påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsättning- ar. Extra bidrag skall kunna beviljas i likartade fall men i princip inrik— tas på mcra tillfälliga svårigheter. Avfolkning och höga skolskjutskost- nader skall i och för sig inte utgöra grund för extra bidrag, då hänsyn till sådana omständigheter tas i det förut beskrivna systemet. Emellertid skall Kungl. Maj:t kunna bevilja extra bidrag, om utglesningen blir så . kraftig och den kvarvarande befolkningen så fåtalig, att särskilda insat- _ ser behövs för att kunna upprätthålla en rimlig service. För extra bidrag ' och jämkningar av procenttalen föreslås en särskild mm inom anslaget till skatteutjämningsbidrag, första året med 5 milj. kr. Anslagsramen föreslås sedan stiga med 5 milj. kr. per år, tills den uppnått 30 milj. kr. _ Det skall ankomma på den sökande kommunen att tillhandahålla

5 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 44

Prop. 1973: 44 66 material, som visar att förutsättningar finns för extra bidrag eller höjt procenttal. .

Landstings/mumumerna skall enligt förslaget få skattekraftsgaranti med lägst 95 och högst 135 % av medelskattekraften. Procenttalen skall bestämmas efter samma principer som för primärkommunerna men med särskilt hänsynstagande till förutsättningarna att fylla huvuduppgiften att svara för sjukvården. I anslutning till ändringarna i procenttalen för skattekraftsgarantin slopas den särskilda garantiregeln för lands- tingskommunerna, som inneburit att de skall få minst lika mycket i skatteutjämningsbidrag, som de uppbar år 1965 i anslutning till äldre reformer av det kommunala ortsavdraget.

Reduceringsregeln, avfolkningsregeln och sommarstugurcgeln skall inte gälla för landstingskommunerna. Däremot skall de kunna få extra bidrag och förhöjt procenttal efter samma principer som primärkommu- nerna. ' .

I avbidan på en lösning av frågan om förhållandet mellan stat och kyrka föreslås att församlingarna under en övergångstid skall få skatte- utjämningsbidrag med samma belopp som de erhåller för bidragsåret 1972 med en femprocentig årlig uppräkning.

För att mildra övergången för de borgerliga primärkommuner, som förlorar nuvarande bidrag vid hög utdebitering, och för de landstings- kommuner, som mister hittillsvarande bidrag enligt garantiregeln, före- slås en särskild övergångsregel, av innebörd att sådan kommun första året skall minst få ett bidrag, som i pengar räknat motsvarar medeltalet av de tre sist förflutna årens skatteutjämningsbidrag. Det garanterade beloppet avtrappas med en femtedel varje år och upphör således att utgå fr. o. m. sjätte året efter det nya systemets ikraftträdande.

Remissinstansernas inställning i stort

Skattcutjämningsrevisionens uppfattning, att nuvarande skatteutjäm- ningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift och att därför grund- dragen i systemet i huvudsak bör bibehållas, delas av nästan samtliga remissinstanser. De remissinstanser som tagit upp målfrågorna har ingen erinran mot de av revisionen angivna målen för skatteutjämnings- systemet, nämligen att minska skillnaderna i utdebitering och att- ge kommunerna möjlighet att, åtminstone på längre sikt, ge samma stan- dard till samma pris. De speciella regionalpolitiska hänsyn som revisio- nen vägt in i sitt förslag tillstyrks av de flesta som har uttalat. sig i frå- gan. Länsstyrelserna i Blekinge, Kristianstads och'Hallands län menar dock att regionalpolitiska aspekter inte bör påverka skatteutjämnings- systemets utformning.

När det gäller förslaget till. skattekraftsgaranti kritiserar remissin- stanserna starkt utredningsmetodiken och revisionens slutsats att ma-

Prop. 1973: 44 67

terialet kan tjäna som underlag för en individuell prövning av skatte— kraftsgarantin för de enskilda kommunerna. Den kritiska inställningen till utredningens sätt att använda sitt grundmaterial leder till olika slut- satser bland rcmissinstanserna.

En grupp remissinstanser tillstyrker revisionens förslag till individuell inplacering av kommunerna i skattekraftsklasser. Inom denna grupp finns dock ett flertal som betonar behovet av fortsatt arbete för att få . fram bättre och enhetligare bedömningsgrunder för bestämning av ga- ranterad skattekraft.

En annan grupp remissinstanser tillstyrker förslaget som' ett provi- sorium att gälla under begränsad tid i avvaktan på pågående utred- ningsarbete inom länsberedningen och kommunalekonomiska" utred— ningen.

Några remissinstanser förordar en utökning av nuvarande antal skat— tekraftsområden utan att vilja gå så långt som revisiönen föreslagit. Vissa remissinstanser avstyrker slutligen helt revisionens förslag i den- na del. Detta gäller främst organ som representerar de södra delarna av landet. I detta sammanhang framförs en alternativ uppläggning av skatteutjämningssystemet, där i princip samtliga-kommuner i landet skulle ges samma skattekraftsgaranti. För kommuner med högt kost- nadsläge beroende på ogynnsamma faktorer över vilka kommunen inte kan råda konstrueras en tilläggskömpensation som direkt svarar mot de avvikande förhållandena. '

Nästan samtliga remisåinstanser tillstyrker avskaffandet av bidraget- vid hög utdebitering. När det gäller reduceringsregeln råder delade meningar om utredningens förslag. ' '

Även när det gäller landstingen uttrycker remissinstanserna en myc- ket stor tveksamhet mot utredningsmetodiken och underlaget för inpla- cering av landstingen i garantiklasser. Förslaget att slopa garantiregeln möter ingen erinran bland de remissinstanser som tagit upp frågan, bl. a. landstingsförbundct. ,

När det gäller den föreslagna procenten för skattekraftsgaranti fram- förs både när det gäller enskilda kommuner och landsting en lång rad krav på uppflyttningar i förhållande till revisionens förslag.

Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget till skat— tekraftsgaranti för församlingarna. Svenska kyrkans förSamlings- och pastoratsförbund avstyrker förslaget och förordar samma regler för' kyrkliga som för borgerliga kommuner.

Allmänna synpunkter

Nuvarande skatteutjämningssystem har alltsedan 'dess tillkomst år 1966 haft stor betydelse för kommunernas ' ekonomi. Skatteutjäm- ningsbidraget till kommunerna har till syfte att utjämna skillnaderna

Prop. 1973: 44 68

i den kommunala utdebiteringen i olika delar av landet. Bidragen utgår f.n. både för att kompensera ett bristande skatteunderlag i kommunerna och för att mildra" effekterna av en hög kommunal ut- debitering. Även om vissa skillnader kvarstår i fråga om utdebite- ringen har nuvarande system haft en betydande skatteutjämnande ver- kan. Skillnaderna i de kommunala utdebiteringarna har krympt vä- sentligt. År 1972 låg sålunda 86 % av kommunerna inom ett intervall där utdebiteringen var mindre än två kr. över eller under medelutdebi- teringen. Skatteutjämningssystemet är vidare ett av de främsta medlen för att skapa en i möjligaste mån likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Störst betydelse har bidragen haft för norrlandskom- munerna men ävcn för glesbygdskommuner i andra delar av landet. En av skatteutjämningsrevisionen utförd serviceundersökning visar att den kommunala servicen är mycket väl utbyggd i landets norra delar. Nivån på servicen i detta område bör dock även ses mot bakgrunden av de insatser som skett i arbetsmarknadsverkets regi.

Varken skatteutjämningsrevisionen eller remissinstanserna säger sig vilja ändra den principiella uppbyggnaden av nuvarande system. Både' den diskussion som revisionen för om målen för skatteutjämnings- systemet och framför allt förslagen till ändringar innehåller dock prin- cipiella förändringar. När det gäller målsättningsdiskussionen är det närmast fråga om en tyngdpunktsförskjutning. I stället för att betona syftet att minska skillnaderna i utdebitering skjuts angelägenheten av att neutralisera kostnadsskillnader i förgrunden. Med hänsyn till den kommunstruktur som nu håller på att förverkligas, har jag. inte något att erinra mot en sådan förskjutning i målsättningen. Statsmakterna bör acceptera en skillnad i utdebiteringssatsema mellan kommunerna, i den mån de är uttryck för valda nivåer på den kommunala servicen.

I anslutning till måldiskussionen framhåller skatteutjämningsrevié sionen att man när systemet byggs upp inte kan undgå att ta vissa regionalpolitiska hänsyn. Det är enligt min mening uppenbart att nu- varande skatteutjämningssystem har en mycket stor regionalpolitisk betydelse. När särskilda åtgärder behöver tillgripas för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet är det naturligt att man ser till att sådana insatser inte motverkas av bristande kommunal service el— ler mycket höga kommunala utdebiteringar. Detta är ett av skälen till att statsmakterna vid bestämmande av den garanterade skattekraften för kommunerna liksom f. n. bör fästa stort avseende vid den geogra- fiska belägenheten. Detta förhållande kan också uttryckas så att i Skatteutjämningssystemet bör byggas in en regionalpolitisk målsätt- ning.

När det gäller skatteutjämningsrevisionens förslag till ändringar i systemets utformning är de på flera punkter både principiellt och prak- tiskt ganska långtgående. Min inställning till dessa ändringsförslag re- dovisar jag i det följande under de olika avsnitten.

Prop. 1973: 44 - 69

Förslag till skattekraftsgaranti för kommunerna

Skatteutjämningsrevisionen har bl. a. mot bakgrund av att den nu- varande indelningen i skattekraftsområden är alltför grov föreslagit att skattekraftsgarantin i princip bestäms individuellt för kommunerna. Revisionen har lagt ner ett omfattande arbete på att analysera kost- nadsläget för kommunerna och kommit fram till att det inte är möjå ligt att så entydigt fastlägga de faktorer som påverkar kostnadsläget att dessa faktorer kan ligga till grund för en säker inplacering av kom- munerna i skalan för skattekraftsgarantin. Olika sådana faktorer kan urskiljas, men betydelsen av var och en av dem och samspelet mellan dem har inte helt kunnat'klarläggas. Revisionen har därför stannat för att göra en mer allmän bedömning, som enligt revisionen bör kunna ge ett rättvisare resultat än nuvarande schablonmässiga indelning.

Jag delar den tveksamhet som kommit till uttryck vid remissbe— handlingen inför revisionens försök att fastställa kommunernas kost- nadsläge. Jag är för egen del över huvud tveksam till möjligheterna att konstruera ett system som bygger på en individuell bedömning kom— mun för kommun av skattekraftsgarantin och som kan uppfattas som någorlunda rättvist. Härtill kommer svårigheterna att administrera ett sådant system. Redan statsmakternas initiala beslut torde leda till ett stort antal inbördes jämförelser som resulterar i ansökningar om höjd skattekraftsgaranti för enskilda kommuner. I sammanhanget kan näm- nas att vid remissbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens förslag har krav på höjd procent för skattekraftsgaranti förts fram för mer än hälften av kommunerna och för tio landsting. Varje ändring som senare vidtas kommer säkerligen att innebära nya jämförelser och krav på förändringar. Sammanfattningsvis är mina betänkligheter i olika avseenden så starka att jag inte är beredd att — i varje fall på nuva— rande underlag —— förorda att principen om kommunvis fastställd skattekraftsgaranti läggs till grund för skatteutjämningssystemet.

Flera remissinstanser har pekat på sambandet mellan pågående ut- redningsarbete inom länsberedningen och kommunalekonomiska ut- redningen och tillstyrker revisionens förslag endast som ett provisorium i avvaktan på resultatet av dessa utredningar. Jag vill här erinra om att kommunalekonomiska utredningen enligt sina direktiv skall genom- föra en allsidig utredning av kommunernas ekonomiska situation. Ut- redningen skall bl.a. utreda olika statsbidragssystem och undersöka fördelar och nackdelar med en övergång till mera generella former för statsbidragsgivningen. F. 11. bedriVs och förbereds särskilda undersökning- ar avsedda att bilda underlag för utredningens överväganden rörande framtida tjänsteefterfrågan, krav på reala resurser och finansierings- former inom den kommunala sektorn. Utredningen har i sitt remiss- yttrande anmält att den i ett senare skede av sitt arbete kan finna an-

Prop. 1973: 44 70

ledning att återkomma till behovet av och formerna för statligt stöd till kommunemai form av skatteutjämningsmedel.

Eftersom resultatet från den kommunalekonomiska utredningen torde komma att innefatta väsentlig information om kommunernas ekonomis"- ka förhållanden bör de förändringar, som jag" kommer att föreslå i det följande, gälla som ett provisorium. När utredningen slutfört sitt ar- bete bör det finnas bättre underlag för att utarbeta ett reviderat skatte- utjämningssystem.

Jag vill för min del ta fasta på den kritik av nuvarande system som går ut på att indelningen i skattekraftsområden är alltför grov med stora skillnader i procenttal för skattekraftsgaranti mellan närliggande kommuner. En provisorisk reform bör därför innebära en utökning av antalet skattekraftsområden. Som framgått av det föregående anser jag ' det emellertid inte möjligt att lägga skatteutjämningsrevisionens mate- rial till grund för en så långt gående differentiering som utrednings— förslaget innebär. Jag förordar i stället att de nuvarande tre skatte- kraftsområdena utökas till fem, dvs. att landet delas in i fem områden för garanterad skattekraft eller annorlunda uttryckt att fem skatte— kraftsklasser införs.

Procenttalen för skattekraftsklasserna för kommunerna bör utgöra 95, 100, 110, 120 och 130 % av medelskattekraften mot f.n. 90, 110 och 125 %. Vid denna i förhållande till skatteutjämningsrevisionens förslag grövre indelning anser jag att utredningsförslaget kan ligga till grund för inplaceringen i skattekraftsklass. De kommuner som en- ligt förslaget garanteras 90 och 95 % bör läggas samman i en grupp med 95 % garanterad skattekraft. Vidare bör de kommuner som före- ' slagits få en garanti motsvarande 100 och 105 %, 110 Och 115 %, 120 och 125 % samt 130 % garanteras resp. 100, 110, 120 och 130 %.

Detta innebär att landet delas in i fem, "relativt väl sammanhängande områden, där i huvudsak inre "delarna av Norrbottens och Väster- bottens län garanteras 130 %, Norrbottens läns kustland med undantag av den nordligaste delen, delar av Västerbottens län, huvuddelen av Jämtlands län och endel av Kopparbergs län garanteras 120 %, ett brett band längs Norrlandskusten från Västerbottens län ner till mitten av Gävleborgs län, delar av Jämtlands, Kopparbergs och Värmlands ' län samt Gotland garanteras 110 %, delar av Gävleborgs, Kopparbergs, Värmlands och Älvsborgs län samt Öland garanteras 100 % och övriga delar av mellersta och södra Sverige. garanteras 95 %.

I jämförelse med nuvarande regler skulle detta innebära att tre kommuner får lägre garanterad skattekraft," nämligen Kalix, Luleå och Piteå som i dag är garanterade 125 %. Ifråga om Luleå och Piteå är detta i överensstämmelse med förslag av.skatteutjämnings- revisionen, som även jag kan "ansluta mig till. När—det gäller Kalix förordar jag däremot-att denna kommun placeras i skattekraftsklassen 130 %.

Prop. 1973: 44 ' 71

Följande uppställning visar de föreslagna procenttalen för samtliga kommuner.

Skattekrafts— % Kommuner klass

5. 130 Kommunerna i Norrbottens län utom Luleå och Piteå; Dorotea, Fredrika, Sorsele, Storuman, Vilhelmina, Lycksele och Åsele; 4. 120 Luleå och Piteå; Bjurholm, Norsjö, Vindeln och Vännäs; Sollefteå; Kommunerna" 1 Jämtlands län utom Östersund; Älvdalen; 3. 110 Burträsk, Lövånger, Skellefteå, Robertsfors, Umeå, och Nordmaling; Kommunerna i Västernorrlands län utom Sollefteå; Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn; Ostersund; Orsa, Ore och Malung; Torsby; Gotland; 100 . - Ockelbo, Mora, Rättvik, Leksand och Vansbro, Sunne, Hagfors, Eda, Arvika, Munkfors och Årjäng; Bengtsfors och Dals-Ed; Borgholm och Mörbylånga; ]. 95 Övriga. P

Förslaget åskådliggörs genom en karta, som torde få fogas till stats- rådsprotokollet som bilaga 4.

Den av mig förordade indelningen 1 skattekraftsklasser är naturligt- vis fortfarande schablonartad —— om än i mindre grad än_f. n. Detfinns säkerligen kommunermed likartade ekonomiska förhållanden som hän- förts till skilda klasser och således garanteras skattekraft i olika omfatt- ning. Detta är emellertid ofrånkomligt. Olägenheterna härav får inom rimliga gränser bemästras på annat sätt. Jag kommer i det följande att förorda väsentligt ökade möjligheter att bevilja extra skatteutjämnings- bidrag för att bl.a. kunna komplettera bidragsgivningen för enskilda kommuner som befinner sig i en sådan ekonomisk situation att det gene- rella systemet ger ettpåtagligt otillräckligt skatteunderlagstillskott.

Bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln

Från olika håll har under senare år framförts kritik mot det" nuvaran- de systemet såvitt angår bidrag vid hög utdebitering. Skatteutjämnings- revisionen, liksom remissinstanserna med några få undantag, har för- ordat att bidraget vid hög utdebitering avskaffas.

Jag delar revisionens uppfattning att kritiken mot denna bidragsform är berättigad. De störstaubidragsbeloppen går till några stora kommuner med god egen skattekraft och påtagligt hög kommunal standard. Risken att systemets konstruktion _i sig stimulerar till utdebiteringshöjningar bör tillmätas en avgörande betydelse._I nuvarande läge när de kommunala utdebiteringarna på sina håll nått en höjd som inger betänkligheter, bör

Prop. 1973: 44 72

inte Skatteutjämningssystemet innefatta element som kan bidra till att driva upp utdebiteringarna. Bidraget vid hög utdebitering bör därför av- skaffas. Bidraget har emellertid fyllt en viktig funktion så till vida som det gjort Skatteutjämningssystemet mer flexibelt. Bidraget gör det näm- ligen möjligt för en kommun, som råkat i ekonomiska svårigheter och måste höja utdebiteringen kraftigt, att hålla skatteuttaget hos de egna invånarna på en rimlig nivå. Avskaffas bidraget som jag tidigare för- ordat, bör Kungl. Maj:t i sådana situationer kunna bevilja kommunen extra skatteutjämningsbidrag. Till denna fråga återkommer jag i det föl- jande.

Skatteutjämningsrevisionen har funnit att de skäl som talar mot bidra- get vid hög utdebitering i väsentliga delar också kan anföras mot redu- ceringsregeln. Mot denna regel talar också enligt revisionen att den miss- gynnar kommuner som strävat efter att hålla nere utdebiteringen genom långsiktig planering och god hushållning. Å andra sidan konstaterar revi- sionen att ett av bidragssystemets huvudsyften är att utjämna de kom- munala utdebiteringarna. Därmed skulle det enligt revisionen innebära något av en motsägelse att starkt öka bidragsgivningen till kommuner med utpräglat låg utdebitering och ge dem möjlighet att sänka den ännu mer. Revisionens slutsats blir att reduceringsregeln inte helt kan undva— ras. Den bör dock ändras så att dess utdebiteringsstimulerande verkan i möjlig mån neutraliseras. Reduktion av skattekraftsgarantin föreslås därför inträda först då kommunen underskrider medelutdebiteringen med mer än en krona.

Bland remissinstanserna har rått delade uppfattningar om den av revi- sionen föreslagna reduceringsregeln. Vissa remissinstanser tillstyrker för- slaget medan andra, däribland kommunförbundet, helt vill avskaffa re- duceringsregeln. Skatteutjämningsnämnden menar att borttagandet av reduktionen inom området för den fria kronan direkt motverkar den ut- jämning som är skatteutjämningssystemets primära syfte. Nämnden vän- der sig också emot att skattekraftsgarantin i området under den fria kro- nan föreslås falla efter en dubbelt så brant skala som den nuvarande. Skatteutjämningsnämndens slutsats blir att nuvarande reduceringsregel bör bibehållas. Huvudskälet för de remissinstanser som förordat att re- duceringsregeln utmönstras ur systemet är dess utdebiteringshöjande ef— fekt. Kommunförbundet menar således att reduceringsregeln utan tve- kan verkat mera uppdrivande på utdebiteringen än vad möjligheterna till bidrag vid hög utdebitering kan ha gjort.

Det finns onekligen vissa skäl som talar för att en reduceringsregel av något slag bör ingå i skatteutjämningssystemet. Dessa skäl är emeller- tid inte längre lika starka som år 1965 när det nuvarande systemet be— slöts. Genom kommunsammanläggningarna och den standardutveckling som ägt rum är situationen nu väsentligt annorlunda. Det finns inte i dag anledning för statsmakterna att utforma ett generellt statsbidragssystem

Prop. 1973: 44 73

för kommunerna på sådant sätt att det innebär en stimulans till utdebite- ringshöjningar, för att därigenom påverka kommunernas standard. Jag vill också i sammanhanget erinra om vad jag tidigare anfört om för- skjutningen i målsättningen för skatteutjämningssystemet. Jag förordar sålunda att någon reduceringsregel inte skall ingå i systemet.

Särskilda regler för avfolkningskommuner och sommarstugukommuner

Kommuner med vikande befolkningstal har speciella problem, vilket jag särskilt pekade på i direktiven till skatteutjämningsrevisionen. Den kommunala driften i dessa kommuner blir särskilt dyr, eftersom man inte kan krympa den kommunala serviceapparatcn i samma takt som befolkningen minskar.

F.n. utgör stark befolkningsminskning en självständig grund för att få extra skatteutjämningsbidrag. Revisionen har föreslagit särskilda reg- ler för att inom ramen för det generella bidraget beakta befolknings- minskning. Om befolkningen i en kommun under något av de senaste förflutna fem åren varit högre än under beräkningsåret skall således en- ligt revisionens förslag det tillskjutna skatteunderlaget beräknas på det högre befolkningstalet. Detta skall sedan minskas med en procent för varje år som förflutit efter det av de fem åren då befolkningstalet varit störst. I en kommun med stadig folkminskning innebär detta, att skatte- utjämningsbidraget beräknas på befolkningen fem år tidigare minskad med fem procent.

Remissinstanserna har över lag tillstyrkt förslaget. Även om redan in- placeringen i skattekraftsklass ofta innebär ett hänsynstagande till bl. a. befolkningsutvecklingen, anser jag att det finns skäl för en kompletteran- de regel. Av administrativa skäl bör dock den föreslagna regeln förenklas på så sätt att man alltid utgår från befolkningstalet fem år bakåt i tiden minskat med fem procent i den mån detta tal överstiger den aktuella befolkningssiffran. I praktiken torde denna regel få i stort sett samma effekt som den som revisionen föreslår. . .

Enligt gällande regler räknas skatteintäkterna från garantibelopp på sommarstugor in i kommunens skatteunderlag vid bestämmande av till- skjutet skatteunderlag. Ägarna av fastigheterna räknas däremot inte in i det befolkningstal som ligger till grund för beräkningen. Eftersom de kommuner, för vilka dessa fastigheter har betydelse, nästan genomgå— ende har brist på skatteunderlag får dessa kommuner inte några intäk- ter — bortsett från va-avgifter och liknande — att bekosta de utgifter fastigheterna för med sig.

Mot bakgrund härav har skatteutjämningsrcvisionen föreslagit att det skatteunderlag som avser fritidsfastighcter i kommunen skall avräknas från det egna skatteunderlaget då kommunens skatteutjämningsbidrag räknas ut.

Prop. 1973: 44 74

Remissinstanserna har genomgående tillstyrkt förslaget. Även jag an— ser att det hänsynstagande till sommarstugukommunernas problem som förslaget innebär bör göras. Jag förordar därför att förslaget genomförs.

Skattekraftsgaranti för landstingen

För landstingen innebär revisionens förslag samma principiella upp— läggning som för kommunerna, dvs. bl. a. individuellt bestämd skatte- kraftsgaranti. Procenttalet för skattekraftsgarantin föreslås således utgå enligt nio skattekraftsklasser med procenttal mellan 95 och 135 %. I för- slaget till inplacering i skattekraftsklass har dock endast fem grupper ut— nyttjats, nämligen 95, 100, 115, 125 och"135. De föreslagna procenttalen för landstingen ansluter väl till förslaget för de i resp. landstingsområde ingående primärkommunerna. Revisionen föreslår vidare att den s.k. garantiregeln avskaffas. Denna regel innebär, att landstingskommunerna garanteras minst samma tillskjutna skatteunderlag som år 1965. Mest betyder garantiregeln för Malmöhus, Uppsala, Södermanlands, Örebro och Västmanlands län. Totalt utgår med nuvarande regler bidrag enligt landstingsgarantin med ca 60 milj. kr. Revisionens förslag innebär en av- sevärd ökning av bidragen till landstingen i Norrland samt i Värmlands, Kopparbergs och Kalmar län.

En allmän uppfattning bland remissinstanserna, som jag helt delar, är att revisionens förslag bygger på ett sämre och osäkrare grundmaterial för landstingen än för kommunerna. Jag har emellertid redan tidigare i fråga om primärkommunerna kommit fram till att de ändringsförslag som nu läggs fram skall sessom ett provisorium. Motsvarande bör själv- fallet gälla för landstingen.

Jag finner det lämpligt att landstingen, liksom kommunerna, delas in i fem skattekraftsklasser med en garanterad skattekraft på 95, 100, 110, "1.20 och 13 %. De skattekraftsgarantier för kommunerna som jag tidi- gare förordat bör vara vägledande för inplacering av landstingen i skat- tekraftsklass. En översiktlig sammanvägning av de i resp. landstings- område ingående kommunerna leder till följande förslag till skattekrafts— garanti.

Skattekrafts- % Landsting klass

5. 130 Norrbottens läns .

4. 120 Västerbottens och Jämtlands läns

3. 1 10 Västernorrlands läns

2.100. Gävleborgs, Kopparbergs och Värmlands läns ]. 95 Ovriga

En karta som illustrerar förslaget torde få fogas till statsrådsprotokol— let som bilaga 5.

Den s.k. garantiregeln går tillbaka på tidigare statliga bidrag med an- ledning av ortsavdragsreformer åren 1957 och 1961. I likhet med skatte- utjämningsrevisionen förordar jag att garantiregeln nu slopas.

Prop. 1973: 44 75

Skatteutjämningsbidrag för församlingarna

När det gäller de kyrkliga kommunerna föreslår revisionen en speciell form för beräkning av skatteutjämningsbidrag. Revisionen förordar, med hänvisning till pågående beredning av frågan om förhållandet mel— lan stat och kyrka, att församlingar och andra kyrkokommunala enheter t. v. får samma bidrag i kronor räknat som under år 1972. För att bi- dragen inte skall minska i värde föreslås att beloppen räknas upp med fem procent om året.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund avstyrker förslå-' get och förordar samma regler för kyrkliga som för borgerliga kommu- ner. Förbundet framhåller därvid att om kyrka—statberedningens för- slag genomförs så kommer nio år att förflyta från det att de ändrade skatteutjämningsrcglcrna avses träda i kraft och till dess att kyrkokom— munerna förlorar sin kommunstatus. Mot denna bakgrund menar för- bundet att det inte finns någon anledning att under hänvisning till kyrka —statfrågan beräkna.skatteutjämningsbidrag till församlingarna enligt särskilda övergångsbestämmelser.

Om man, som Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund förordat, inför samma regler för de kyrkliga som för de borgerliga pri- märkommunerna skulle detta leda till ökade bidrag till församlingarna på 30 år 35 milj. kr. eller med ca 35 %. En sådan kraftig bidragsökning är enligt min mening inte sakligt motiverad. I sammanhanget bör er— inras om att församlingarna inte har bidrag vid hög utdebitering, varför något kompensationsbehov av denna anledning inte föreligger. Vidare - skall, som jag tidigare framhållit, det av mig förordade skatteutjäm— ningssystemet betraktas som ett provisorium. Jag förordar mot denna bakgrund det av revisionen föreslagna systemet för skatteutjämnings- bidrag till församlingarna. Utgångspunkt för'beräkningen av bidragen framöver bör dock vara de bidrag som utgått år 1973.

Extra skatteutjämningsbidrag och ändrad skattekraftsgaranti

Revisionens förslag bygger, som jag tidigare redovisat, på att procent— talet för skattekraftsgarantin bestäms efter en individuell prövning av varje kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Därigenom blir systemet statiskt på så sätt att ändringar i dessa förutsättningar som leder till höjd utdebitering för kommunen inte automatiskt beaktas i systemet. För att öka flexibiliteten föreslår revisionen att Kungl. Maj:t efter ansökan skall kunna höja skattekraftsgarantin eller bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Avsikten är att det extra bidraget skall användas för att tillgodose mer tillfälliga behov, medan en ändring av procent- talet för skattekraftsgarantin skall ske om behovet kan antas bli bestå— ende för framtiden. Revisionen föreslår att en gemensam finansiell ram

Prop. 1973: 44 76

anvisas varje år inom anslaget till skatteutjämningsbidrag. För år 1974 föreslås 5 milj. kr. Detta belopp bör sedan öka med 5 milj. kr. per år upp till 30 milj. kr.

Jag vill först ta upp revisionens förslag att Kungl. Maj:t skall kunna medge höjd skattekraftsgaranti. Med hänsyn till att jag inte nu är be- redd att förorda annat än en provisorisk förändring av skatteutjäm- ningssystemet med en betydligt grövre indelning i skattekraftsklasser än den av revisionen förordade anser jag inte att det finns behov av att kunna medge höjd skattekraftsgaranti.

I likhet med revisionen anser jag att extra bidrag bör beviljas även i fortsättningen.

De största beloppen i extra bidrag har hittills utgått för att stimulera till kommunsammanslagningar. Extra bidrag, bortsett från de's. k. sti- mulansbidragen, har företrädesvis beviljats för att stödja avfolknings- kommuner och kommuner med höga skolskjutskostnadcr. Dessa för- hållanden har beaktats i det av mig förordade systemet genom höjd skattekraftsgaranti och genom avfolkningsregeln. Befolkningsminskning och höga skolskjutskostnadcr bortfaller alltså i princip som särskild grund för extra bidrag. Vidare har vissa kommuner beviljats extra skat- teutjämningsbidrag i anslutning till planering av lokal trafikservice med buss och personbil. På anmälan av chefen för kommunikationsdeparte- mentet har Kungl. Maj:t i proposition denna dag föreslagit riksdagen ett reformerat bussbidragssystem med ett inbyggt förstärkt stöd till de mera utpräglade glesbygderna. Det nya systemet avses skola träda i kraft den 1 augusti 1974. Med hänsyn härtill bör inte längre extra bidrag utgå för lokal trafikservice för tiden därefter.

Jag är inte beredd att ange några speciella kriterier för extra bidrag utan förordar en prövning från fall till fall av den bidragssökande kom- munens situation. Kommunen bör därvid i sin ansökan kunna påvisa att något speciellt inträffat varöver kommunen inte kunnat råda som påtagligt försämrat dess ekonomi, eller att dess ekonomiska situation är sådan att det eljest framstår som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen.

Genom att bidraget vid hög utdebitering avskaffas kommer ett antal kommuner fr.o.m. år 1975 att få vidkännas en minskning av skatte- utjämningsbidragen. I en del fall kan —— trots de övergångsregler som jag kommer att föreslå i det följande — kommunerna få svårigheter att anpassa sin verksamhet till tillgängliga resurser. Extra bidrag bör kunna beviljas även på sådana grunder. Det är min uppfattning att framställ- ningar om extra bidrag i sådana fall bör behandlas relativt generöst.

Jag förordar att 25 milj. kr. beräknas för extra bidrag för år 1974.

Prop. 1973: 44 77

Övergångsregler

Vissa kommuner kommer att mista tämligen stora bidragsbelopp ge- nom att bidragen vid hög utdebitering avskaffas för primärkommunerna och garantiregeln för landstingskommunerna. Revisionen föreslår därför särskilda regler för att de berörda kommunerna skall få rimlig tid att anpassa sig till den ändrade bidragsgivningen. Det genomsnittliga ordi- narie skatteutjämningsbidraget för åren 1971—1973 läggs'i revisionens förslag till grund för beräkningen av ett särskilt övergångsbidrag som sedan avtrappas under en femårsperiod.

De ekonomiska övergångsproblemen för de kommuner som får mins- kade skatteutjämningsbidrag måste enligt min mening lösas på ett till- fredsställande sätt. Flera remissinstanser har menat att övergångsregler- na bör göras generösare än vad revisionen föreslagit. I likhet med kom- munförbundet finner jag starka skäl tala för att utgående bidrag för år 1973, i stället för det genomsnittliga bidraget för åren 1971—1973, skall läggas till grund för avtrappningen. Jag förordar därför att övergångs- reglerna utformas så att ingen kommun eller landstingskommun skall få sänkt ordinarie skatteutjämningsbidrag för år 1974. I likhet med revi- sionen anser jag att övergångsbidragen bör trappas av med 20 % per år under perioden 1975—1979.

En konsekvens av vad jag nu förordat blir att den kompensation som vid kommunsammanläggningar.hittills utgått i form av stimulansbidrag fr. o. m. år 1974 byggs in i övergångsreglerna.

Ekonomiska verkningar av förslaget

Av vad jag angivit i det föregående framgår att skatteutjämningsrevi- sionen beräknat mcrutgiften för sitt förslag i förhållande till nuvarande system till 40—60 milj. kr. om året. I följande tabell redovisas att revi- sionens förslag leder till en reformkostnad på drygt 250 milj. kr. Initialt uppgår reformkostnaden till inte mindre än inemot 350 milj. kr. För- klaringen härtill är bl. a. att revisionen i sina beräkningar fördelat dels de medel som år 1972 utgick som stimulansbidrag vid kommunsamman- läggningar, dels de medel som frigörs genom kommunsammanlägg- ningarna den 1 januari 1974, nämligen 141 resp. 42 milj. kr. Vidare ba- seras revisionens beräkningar på 1971 och 1972 års förhållanden i stället för 1974 års som jag nu tillämpat samt på ett antagande om oförändrat utdebiteringsbehov, dvs. att de kommuner som får ökat skatteutjäm- ningsbidrag i motsvarande män skulle sänka sina utdebiteringssatser. Det förefaller dock sannolikt att de kommuner som får'ökadc skatteutjäm- ningsbidrag endast i undantagsfall på denna grund kan väntas sänka sina utdebiteringar.

Den av mig förordade provisoriska omläggningen av skatteutjämnings-

Prop. 1973: 44 78

systemet leder till en reformkostnad på 370 milj. kr. år 1974. Detta inne- bär en betydande ökning av bidragsgivningen till kommunerna. Jag vill i sammanhanget erinra om den överenskommelse som träffats mellan re- geringen och kommunförbunden av innebörd att förbunden skulle re- kommendera oförändrad kommunal- resp.'landstingsskatt under åren 1973—1974. Även efter denna period framstår utrymmet för en fortsatt stegring av den kommunala utdebiteringen som mycket begränsat. Mot denna bakgrund finner jag denna ökning av bidragen från stat till kom- mun motiverad.

Ser man till förslagets verkningar för olika delar av landet innebär det att invånarna i Gotland och Norrland får de kraftigaste förbätt- ringarna. Utöver vad som skulle utgå enligt gällande regler beräknas år 1974 skatteutjämningsbidragen för Gotland öka med 251 kr. per invå-

Sammanställning över bidragsförändringar (milj. kr.)

Område Faktiskt 1974 Initial reform- Slutlig reform— Bidragsform utgående ___—___.— kostnad kostnad ' bidrag är Bidrag Bidrag enligt __ 1973 enl. nuv. ___—___" Revi- Dep.- Revi- Dep.- regler Skatte- Departe- sionen chefen sionen chefen utjäm- mcnts- ningsrevi- chefen sionen 1 2 3 4 . 5 6 7 8 9

]. Skatteutjämnings- bidrag till kom- munerna (exkl. övergångsbidrag) 1 151 11276 21355 21455 + 79 +169 +127 +2l7 Skatteutjämnings- bidrag till lands-

tingen (exkl. över- ' gångsbidrag) 694 760 880 805 +120 + 45 +120 + 45

3. Skatteutjämnings- bidrag till för- 35

samlingarna 94 103 98 98 —— 5 —— 5 — 5 — 5 4. Vanligt extra skattc- . utjämningsbidrag 15 15 5 25 — 10 + 10 + 15 + 10

5. Stimulansbidrag 92 46 46 46 _ _ _. _

6. Föreslaget över- gångsbidrag till ' kommunerna —- —- 2105 290 +105 + .90 —- __

7. Föreslaget över- gångsbidrag till . landstingen —— —— 58 61 + 58 + 61 — —

8. Summa 2046 2 200 2 547 2 570 +347 +370 +257 -|-267

Anm. Såväl skatteunderlag som kostnaderna för den kommunala verksamheten har förutsatts öka med 10 % mellan år 1973 och 1974. Utdebiteringen har antagits vara oförändrad mellan år 1973 och 1974.

1 Beloppet beräknat på grundval av kommunindelningen den 1.1.1973. Vid en beräkning på grundval av kommunblocksindelningen den 1.1.1973 blir totalbeloppet 48 milj. kr. lägre, dvs. 1 228 milj. kr. 3 Beloppet beräknat på grundval av kommunblocksindelningen den 1.1.1973.

Prop. 1973: 44 79

nare, för Jämtlands län med 154 kr. och för Västerbottens län med 138 _ kr. per invånare. Väsentliga ökningar faller vidare på Kopparbergs län med 134 kr. per invånare, Värmlands län 129 kr., Norrbottens län 98 kr., Skaraborgs län 85 kr. och Kristianstads län 78 kr. per invånare.

På sikt får vissa län vidkännas bidragsminskningar efter avtrappning av övergångsbidragen. Detta gäller främst för Örebro län. Här skulle bi- dragsminskningen till följd av att bidragen vid hög utdebitering och ga- rantiregeln för landstingen avskaffas betyda 177 kr. per invånare år 1974, om inte övergångsbidrag utgick.

Övriga län, som på sikt får lägre skatteutjämningsbidrag än f.n. är Uppsala, Västmanlands och-Södermanlands län där bidragsminskningen på motsvarande sätt skulle bli 36, 17 resp. 4 kr. per invånare.

Inom finansdepartementct har gjorts vissa beräkningar som belyser effekten för de enskilda kommunerna av de av mig föreslagna reglerna för skatteutjämningsbidragen. Resultatet av dessa beräkningar redovisas i särskilda tabeller. Dessa tabeller torde såsom bilaga 6 få fogas till stats- rådsprotokollet. i detta ärende.

Tabellerna visar ökade bidrag mellan åren 1973 och 1974 för 21]. kommuner och 16 landsting. Omräknat till samma mått som den kom- munala utdebiteringen, dvs. kronor per skattekrona (kr./skr.), innebär de ökade skatteutjämningsbidragen' mer än 50 öre för 160 kommuner och för 68 av dessa kommuner mer än 1 kr./skr. Huvuddelen av de kom- muner för vilka förslaget får störst betydelse ligger i Norrland, Dalarna och Värmland. Även bland kommunerna i Skaraborgs och Göteborgs och Bohus län finns ett flertal för vilka bidragsökningen betyder mer än 1 kr./skr. '

Av siffermaterialet framgår att åtgärderna leder till minskade bidrag för ett fyrtiotal kommuner. Av dessa ligger dock nästan hälften i en grupp där bidragsminskningen motsvarar högst fem-öre i utdebitering och ett tiotal i en grupp mellan sex och tjugofem öre. Antalet kommu- ner som i verkligheten behöver höja sin utdebitering till följd av skatte- utjämningssystemets omläggning torde dock bli mycket litet. Jag vill i det sammanhanget också erinra om vad jag anfört i avsnittet om extra bidrag om möjligheterna att i vissa fall ta hänsyn till här angivna even- tuella verkningar av förslaget.

Författningsfrågor

Inom finansdepartementet har upprättats förslag till lag om skatteut- jämningsbidrag.

Förslaget ansluter sig i formellt hänseende i stora delar till nuvarande bestämmelser i förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag. I fråga om vissa av bestämmelserna vill jag anföra följande.

2 5 innehåller definitioner av begreppen bidrags- och 'beräkningsår

Prop. 1973: 44 80

samt medelskattekraft. Vid beräkningen av medelskattekraften skall det skatteunderlag som kan anses hänföra sig till beskattade förmåner vid sjukdom, barns födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning dras av. Frågan berörs närmare i det förslag om beskattning av sjukpenning m.m. som jag avser att anmäla senare i dag. De nya beskattningsreg- lerna på området avses träda i kraft den 1 januari 1974 och får därmed effekt på skatteutjämningsbidragen först bidragsåret 1976.

[ 3 3? andra stycket ges regler för beräkning av skatteutjämningsbidrag till församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter som har be- skattningsrätt. Reglerna innebär att bidraget för år 1974 kommer att utgå med ett belopp som är 5 % större än bidraget för år 1973 och att i fort- sättningen en femprocentig uppräkning sker av föregående års bidrags- belopp.

I 6 5 andra stycket finns den särskilda regeln för avfolkningskommu- ner. 1 de fall då avfolkningsregeln inte tillämpas, beräknas det garan— terade skatteunderlaget som produkten av medelskattekraften, den en— ligt 6 & tillförsäkrade andelen och invånarantalet i kommunen vid bc- räkningsårets ingång. Då avfolkningsregeln tillämpas ersätts den tredje faktorn i multiplikationen av 95 % av invånarantalet i kommunen fem år före beräkningsårets ingång. Vid den jämförelse av folkmängdstal som blir aktuell i dessa sammanhang skall geografiskt identiska områden jämföras. Har justeringar skett skall således hänsyn här tagas till befolk- ningstalcn i det område som kommunen omfattar vid beräkningsårets in- gång.

I 7 5? första stycket beskrivs beräkningen av kommunernas skatteun- derlag. Beskrivningen korresponderar med definitionen av medelskatte— kraften.

7 5 andra stycket innehåller den s. k. sommarstugurcgeln. Enligt denna skall vid beräkning av kommunens skatteunderlag inte medräknas vad som kan anses belöpa på garantibelopp för fritidsfastigheter. Med fri— tidsfastighct avses i detta sammanhang en- och tvåfamiljsfastighet, som används för annat ändamål än helårsbostad. I stort sett är det alltså fråga om sådana fastigheter som schablontaxeras enligt 24% 2 mom. kommunalskattelagen (1928: 370) och där avdrag enligt 25% 3' mom. andra stycket samma lag inte medges. Det är emellertid förenat med administrativa svårigheter att exakt skilja ut dessa fastigheter. En be- stämning med tillfredsställande noggrannhet kan enligt min mening nås genom att använda den registrering på länsstyrelsernas databand som görs av fastigheter, för vilka självdeklaration på blankett 6 lämnas. Det får ankomma på riksskatteverket att utfärda närmare anvisningar härom.

I 8 5 förxta stycket ingår en bestämmelse om fördelning av tillskott av skatteunderlag för landstingskommun och kommun vid en indelnings- ändring vid bidragsårets ingång. Bestämmelsen överensstämmer i sak med 14 å i nuvarande skatteutjämningsförordning.

Prop. 1973: 44 81

8 5 andra stycket upptar en regel av motsvarande slag beträffande det fallet att indelningsändringen rör församling, pastorat eller annan kyrk- lig samfällighet. Bestämmelsen är ny och motiveras av att hittills gäl- lande rcgel inte passar för det system för skatteutjämningsbidrag till kyrklig kommun som föreslås i 3 & i den nu föreslagna lagen. Enligt andra stycket ankommer det på Kungl. Maj:t att vid indelningsändring som berör församling, pastorat eller annan kyrklig samfällighet bestämma hur utgående bidragsbelopp skall fördelas. Bemyndigandet bör inne- fatta rätt för Kungl. Maj:t att efter omständigheterna besluta om att någon uppdelning av utgående bidragsbelopp inte skall ske. Detta kan bli aktuellt exempelvis om en obetydlig del av en församling. till vilken skatteutjämningsbidrag enligt 3 % utgår, tilläggs en storstadsförsamling. Beslut enligt 8 5 andra stycket torde om möjligt böra meddelas i an- slutning till att fråga om ändring i ecklesiastik indelning prövas av Kungl. Maj:t enligt lagen (1919: 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

De av mig föreslagna övergångsbidragen bör i lagens övergångsbe- s/iinnnelser benämnas övergångskompensation för att förväxling ej skall ske med övergångsbidrag enligt kungörelsen (1962: 69) om övergångs- bidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen.

Anslagsfrågor

! prop. 1973: 1 (bil. 9 s. 87) har till Skatteutjämningsbidrag till kom- munerna m. m. preliminärt beräknats ett förslagsanslag av 2 150 milj. kr. för budgetåret 1973/74. Medelsbchovet under detta budgetår avser bi- drag som utbetalas under andra hälften av år 1973 och första hälften av år 1974.

Som framgår av den tidigare redovisade sammanställningen över bi- dragsförändringar uppgår de faktiskt utgående bidragen år 1973 till 2046 milj. kr. och de beräknade bidragen år 1974 till 2570 milj. kr. Till dessa belopp skall läggas kostnader för övergångsbidrag i samband med kommunsammanläggningar enligt äldre regler med 10 resp. 30 milj. kr. Hälften av bidragssumman för åren 1973 och 1974, 2 328 milj. kr. utbetalas nästa budgetår. Jag förordar att anslaget förs upp med av- rundat 2 330 milj. kr.

Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen att

dels antaga förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag, dels till Skattentjämningsbidrag till kommunerna m.m. för budget-

6 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 44

Prop. 1973: 44 82

året 1973/74 under sjunde huvudtiteln anvisa ctt förslagsanslag av 2 330 000 000 kr.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Gunnel Anderson

Prop. 1973: 44

83

Bilaga ]

Förteckning över den andel i procent av medelskattekraften som till- försäkras landstingskommun er och kommuner enligt skatteutjämnings- revisionens förslag.

Lunds!ingskonzmun

Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län Hallands län Göteborgs och Bohus län Älvsborgs län Skaraborgs län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län

Kommun

i Stockholms län

Botkyrka

Ekerö Gustavsberg Haninge Norrtälje Nynäshamn Sigtuna Södertälje Tyresö Upplands-Bro Upplands—Väsby Vallentuna Vaxholm/Österåker

Andel

95 95 95 95 95 95 100 95 95 95 95 95 95 95 100 95 95 100 100 115 125 125 135

95 90 95 95 95 90 90 95 95 95 90 90 95

i Uppsala län Enköping Nordostblocket Tierp

Uppsala Älvkarleby

i Södermanlands län Eskilstuna Flen Katrineholm Nyköping Oxelösund Strängnäs

Vingåker

i Östergötlands län Boxholm Finspång Kisa Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög

i Jönköpings län Aneby

Eksjö

Gislaved

Gnosjö Hyltebruk Jönköping Nässjö Sävsjö

Tranås

90 95 95 95 95

95 95 95 95 90 90 95

95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95

95 95 90 90 90 95 95 95 95

Prop. 1973: 44

Vaggeryd Vetlanda Värnamo

i Kronobergs län Alvesta Lessebo Ljungby Markaryd Tingsryd Uppvidinge Växjö Älmhult

i Kalmar län Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås Vimmerby Västervik

i Gotlands län Gotland

i Blekinge län Karlshamn Karlskrona Olofström

Ronneby Sölvesborg

i Kristianstads län Broby Bromölla Båstad Hässleholm Klippan Kristianstad Osby Perstorp Simrishamn Tomelilla Åstorp Ängelholm Örkelljunga

95 95 95 90 95 95 95 90

100 95 95 95 95 95 100 95 95 95 95 95

115

90 95 90 90 90

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90

i Malmöhus län Bjuv Eslöv Helsingborg Höganäs Hörby Höör Kävlinge Landskrona Lomma Sjöbo Skurup Svalöv Trelleborg Vellinge Ystad

i Hallands län Falkenberg Halmstad Kungsbacka Laholm Varberg

i Göteborgs och Bohus län

Gravarne Härryda Kungälv Lysekil Munkedal Mölndal Orust Partille Stenungsund Strömstad Tanum Tjörn Uddevalla Öckerö

i Älvsborgs län Alingsås Bengtsfors Borås Färgelanda Herrljunga Lerum Lilla Edet Mark Mellerud Surte Svenljunga

84

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90

90 90 90 90 90

95 90 90 95 95 90 95 90 90 95 95 90 95 95

95 100 95 95 90 90 90 90 95 90 90

Prop. 1973: 44

Tranemo Trollhättan Ulricehamn Vårgårda Vänersborg Åmål

i Skaraborgs län Falköping Grästorp Gullspång Götene Habo

Hjo Karlsborg Lidköping Mariestad Skara Skövde Tibro Tidaholm Töreboda Vara

i Värmlands län Arvika Eda

Filipstad Finnskoga-Dalby Forshaga Grums Hagfors Hammarö Karlstad

Kil Kristinehamn Kyrkheden Munkfors Storfors Sunne Säffle

Torsby Årjäng

i Örebro län Askersund Degerfors Hallsberg Hällefors Karlskoga Kumla Laxå Lindesberg

90 95 90 90 95 95

90 90 95 90 90 90 95 90 90 90 90 90 90 90 90

100 100 95 115 95 95 95 95 95 95 95 110 100 95 100 95 110 100

95 95 95 95 95 95 95 95

Ljusnarsberg Nora Örebro

i Västmanlands län Arboga Fagersta Hallstahammar Heby

Kungsör Köping Norberg Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås

i Kopparbergs län Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora Leksand Ludvika Malung Mora Orsa Rättvik Smedjebacken Säter Vansbro Älvdalen

i Gävleborgs län Bergsjö Bollnäs Gävle Hofors Hudiksvall Ljusdal Ockelbo Ovanåker Sandviken Söderhamn

i Västernorrlands län Härnösand Kramfors Sollefteå Sundsvall

85

95 95 95

95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95

95 95 95 95 95 100 95 115 100 110 100 95 95 105 120

1.1.0 1.1.0

95 95 110 110 100 110

95 110

11.0 110 120 110

Prop. 1973: 44

Timrå Ånge Örnsköldsvik

i Jämtlands län Berg Bräcke Hammarstrand Järpen Krokom Strömsund Sveg Östersund

i Västerbottens län

Lycksele Nordmaling Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman

110 115 110

120 120 120 120 120 125 120 115

130 115 125 115 1.15 130 'I 30

Umeå Vilhelmina Vindeln Vännäs Åsele

i Norrbottens län Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare Haparanda Jokkmokk Kalix Kiruna Luleå Pajala Piteå Älvsbyn Överkalix Övertorneå

86

110 130 120 120 130

Ud L).) L).) L,)

'.»J b.)

._-.._tt_t samägt-omr.: OCOOC'JIOOOOOC

130 130

Prop. 1973: 44 37

Bilaga 2

Skatteutjämningsrevisionens förslag: Primärkommuner

] 10513

11037,

1 (1051:

Prop. 1973: 44 88

Stockholm med förorter

& se specialkarla

Göteborg med förorter sc specialknt'ta

Malmö med förorter ”åå sc spccialkarta &.ä.

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

Prop. 1973: 44 89

Stockholm med förorter

Skattekraftsgräns ej åsatt

Göteborg med förorter

Malmö med förorter

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

90

Prop. 1973: 44

91

Prop. 1973: 44

Bilaga 4

Departementsehefens förslag: Primärkommuner

Prop. 1973: 44 93

/ 209 230 210 208 ' X 22 . // fl X 5 | 26' . 207 2 A* 218 R __ €£$ X=193 NU"” 03 2 .

X ) 188 ”x,;

1 -10 13 -15' 17 -.18 20 - 22

Anm. Numreringen på kartan återlinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

Prop. 1973: 44 94

Bilaga 5

Departementschefens förslag: Landstingskommuner

15035 . - _ _ __ . _ _ _ f_ff— ;” _. . 1207. f -- __—. :l" " — så? —

abellerna i bilaga

Prop. 1973: 44

Prop. 1973: 44 . . 97

Bilaga 6

Kommentarer till tabeller över verkningarna av föreslagna regler för skatteutjämning

Kommunbloeksnumreringert överensstämmer med den i SOU 1972: 44 tillämpade. Kommunblocksindelningen har justerats med hänsyn till in- delningsförändringar i norra Värmland och södra Uppland. Vidare har överflyttning av Hylte kommunblock från Jönköpings till Hallands län beaktats liksom ett antal namnändringar på kommunblocken.

.l. kol. 3 redovisas kommunens resp. landstingets egen skattekraft i % av medelskattekraften. Härmed avses den skattekraft som tillämpats vid beräkningen av 1973 års skatteutjämningsbidrag dvs. inkl. bidrags- underlaget enligt kungörelsen (1972:140) om skattebortfallsbidrag en- ligt dess lydelse den 5 maj 1972. . .

1 kol. 6 redovisas den totala kommunala utdebiteringen för år 1973. I kol. 7 redovisas bidragsförändringen för borgerliga primärkommu- ner resp. landsting uttryckt i kronor per skattekrona (kr./skr.). Det bör särskilt observeras att de angivna bidragsminskningarna avser effekten är 1974 om inte övergångsbidrag utgick.

I kol. 8 redovisas övergångsbidragen för år 1974 i kr./skr. Efter år 1974 avtrappas övergångsbidragen med 20 % per år.

Tabell ]. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler for skatteutjammng

Län Kommunblock Egen skattc- Skattekraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs-

Nr. kraft i % av i % av medelskattc- tering, kr./" ring uttryckt i bidrag, kr.,!" medelskatte- kraften skr., år 1973 kr./skr., exkl. skr., är 1974 kraften Gällande Förslag övergångsbidrag

l 2 ' 3 4 5 6 7 8

ca 4:

Stockholm 156,54 90 — 23,01 i —— Botkyrka 89,60 90 95 23,50 +0,76 — Danderyd 172,30 90 — 19,90 io — Ekerö 105,93 90 95 21,37 i— — Haninge 94,13 90 95 24,00 +0,25 — Huddinge 117,04 90 — 22,40 io — Järfälla 125,99 90 — 22,25 io — Lidingö 165,74 90 — 21,20 :l:0 — Nacka 133,57 90 — 22,29 530 — Norrtälje 83,57 90 95 24,64 +0,9l — Nynäshamn 107,55 90 95 22,69 —0,03 0,03 Sigtuna 98,68 90 95 23,47 10 — Sollentuna 127,39 90 — 22,90 530 _— Solna-Sundbyberg 150,37 90 — 21,29 ;];0 — Södertälje 108,40 90 95 23,43 —0,00 0,00 Tyresö 104,88 90 95 24,00 —0,02 0,02 Täby 134,38 90 — 22,10 :|:0 — Upplands-Bro 92,33 90 95 23,77 -|— 0,49 —— Upplands-Väsby 102,31 90 95 22,30 3130 — Vallentuna 95,76 90 95 23,44 io —-

v—OIMYI'leNOOOxO—t v—lv—l

(* —(

! mq-mxowoocxo v—n—q——-.—q-—.—v—1N ä

Prop. 1973

44

98

NU"] 01

23 A 23 B 26 27 25 24 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44

Vaxholm Värmdö

(Älvkarleby Osthammar

Eskilstuna Flen Katrineholm Nyköping Oxelösund Strängnäs Vingåker

Boxholm Finspång Kinda Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Valdemarsvik Ydre

97,51 105,71 84,31 76,84 79,22

104,25 86,71 74,84

93,73 84,42 89,92 94,71

108,23 95,24 79,17

76,94 92,32 74,07

103,18 79,71 88,65 94,37 75,35 74,56 66,86

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95

23,94 22,56 25,69 25,16 24,73 25,19 25,40 25,11 24,67 25,67 25,01 24,19 23,00 24,22 23,81 24,67 24,73 23,97 24,55 24,98 25,18 25,46 24,47 25,84 24,91

+0,08 —0,00 +0,43 +0,98 +0,75 —0,29 + 0,63 +0,35 —0,00 - 0,34 T0,35 —0,20 10 —0,04 + 0,91 +0,83 -|-0,36 +0,83 —0,15 +0,75 —:-0,51 ——0,54 -|-l,07 +0,39 + 1,08

0,00

Prop. 1973 44

99

'l abell 1. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler för skatte-utjämning

Län Kommunblock Egen skatte- Skattekraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs- Nr. kraft i % av i % av medelskatte- tering, kr.! ring uttryckt i bidrag, kr.!

medelskatte- kraften skr., år 1973 kr. /skr., exkl. skr., år 1974 kraften Gällande: ;Förslag övergångsbidrag

1 2 3 4 5 6 7 8

45 Åtvidaberg - 82,20 - - 90- -95 - - -24,36 +0,83 - — 46 Odeshög 67,73 90 95 24,43 + 1 ,04 — 47 Aneby 68,18 90 95 24,05 + 1,00 — 48 Eksjö 86,59 90 95 25,48 +0,16 — 49 Gislaved 89,53 90 95 23,25 +0,29 — 50 Gnosjö 88,49 90 95 25,16 +0,72 — 52 Jönköping 94,88 90 95 24,08 —0,07 0,07 53 Nässjö 83,92 90 95 25,40 + 0,47 — 54 Sävsjö 75,85 90 95 24,36 +0,89 — 55 Tranås 85,04 90 95 24,03 +0,82 — 56 Vaggeryd 80,73 90 95 25,67 + 0,59 — 57 Vetlanda 78,90 90 95 25,19 +0,77 — 58 Värnamo 88,51 90 95 25,14 +0,31 —

59. Alvesta 79,13 90 95 24,37 +0,84 —— 60 Lessebo 83,61 90 95 23,95 +0,79 — 61 Ljungby 79,42 90 95 24,20 + 0,80 — 62 Markaryd 84,98 90 95 24,18 + 0,76 —

Prop. 1973 44

100

63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84

Tingsryd Uppvidinge Växjö Almhult

Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås Vimmerby Västervik

Gotland

Karlshamn ' Karlskrona Olofström Ronneby Sölvesborg

71,01 80,24 96,77 87,19 57,48 83,62 76,92 74,06 92,36 78,54 63,71 81,07 89.34 57.23 76,38 84,37 72,42 90,67 87,95 86.83 75,71 75,29

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90

90 90 90 90 90

95 95 95 95

100

95 95 95 95 95

100

95 95 95 95 95

110

95 95 95 95 95

25,84 25,05 23,79 24,57 24,97 24,84 25,34 25,44 25,46 25,96 25,91 25,37 25,35 24,38 25.96 26,29 28,04 24,41 25,35 23,12 23,29 23,95

Prop. 1973 44

_|.

-1

Gräv—_o +|

NGOON—Qr anno—ich _r—l—

101

Tabell ]. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler for skatteutjamning

Län Kommunblock Egen skatte- Skattekraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs- Nr. kraft i % av i % av medelskatte- tering, kr.,i' ring uttryckt i bidrag, kr.,! medelskatte- kraften skr., år 1973 kr. ,'skr., exkl. skr., år 1974 kraften Gällande Förslag övergångsbidrag

1 2 3 4 5 6 7 8

86 Bromölla 88,57 90 95 22,29 +0,57 — 87 Båstad 78,74 90 95 24,40 +1,07 — 88 Hässleholm 82,70 90 95 23,88 +0,64 — 89 Klippan 85,94 90 95 23,76 + 1,04 —— 90 Kristianstad 91,58 90 95 22,54 +0,18 — 91 Osby 78,80 90 95 24,25 +1, 10 92 Perstorp 89,99 90 95 24,35 40,74 — 93 Simrishamn 74,91 90 95 24,50 + 1,11 — 94 Tomelilla 70,81 90 95 25,04 +0,98 — 95 Åstorp 82,04 90 95 23,17 +1,36 — 96 Angelholm 88,12 90 95 24,59 +0,73 — 97 Örkelljunga 78.2 90 95 24,12 + 1,18 — 85 Ostra Göinge 78,91 90 95 24,08 +0,97 — 108 Malmö 113,21 90 —— 21,98 —0,01 0,01 98 Bjuv 84,35 90 95 22,23 + 1,10 — 99 Eslöv 89,10 90 95 22,72 + 0,81 —

100. Helsingborg 103,05 90 95 24,07 —0,02 0,02

101. Höganäs 82,88 90 95 24,52 +0,92 —

Prop. 1973: 44

102

102 103 104 105 106 107 109 110 111 112 113 114 115 116

51 117 118 119

121 122 123 124 125 126 127 128 120

Hörby Höör Kävlinge "Landskrona Lomma Lund Sjöbo Skurup Svalöv Trelleborg Vellinge Ystad

Falkenberg Halmstad HYIte Kungsbacka Laholm Varberg

Göteborg Härryda Kungälv Lysekil Munkedal Mölndal Orust Partille Sotenäs

71,74 84,05 88,67 95,40 95,05 1 10,12 69,98 74,02 79,55 91,26 89,96 86,65 82,54 93,05 76,76 87,95 72,78 81,58

115,32 83,32 84,15 79,11 69,92 107,33 62,77 105,37 70,31

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95

22,68 23,65 23,42 22,82 22,63 23,43 21,81 23,81 23,93 23,19 22,07 24,05 25,16 25,14 24,61 25,63 24,57 26,09 22,94 23,81 23,94 23,93 22,79 23,01 24,18 22,50 22,70

Prop. 1973 44

103

Tabell ]. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjamnm ________________________________________._—-——————-—————

Län Kommunblock Egen skatte- Skattekraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs- Nr. kraft i % av i % av medelskatte- tering, kr.,-" ring uttryckt i bidrag, kr.,-"

medelskatte- kraften skr., år 1973 kr./skr., exkl. skr., år 1974 kraften Gällande Förslag övergångsbidrag _________________________________——_———————

1 2 3 4 5 6 7 8 __________________________._________—————————-

129 Stenungsund 92,78 90 95 22,55 -|— 0,43 — 130 Strömstad 74,21 90 95 26,09 +0,77 131 Tanum 59,69 90 95 23,65 +1,31 — 132 Tjörn 67,91 90 95 22,13 + 2,08 — 133 Uddevalla 92,11 90 95 24,79 —;—0,1 l — 134 Oekerö 71,32 90 95 24,00 + 1,48 —

144 Ale 83,01 90 95 23,02 +0,93 — 135 Alingsås 87,99 90 95 25,12 +0,37 — 136 Bengtsfors 77,62 90 100 25,43 + 1,20 — 137 Borås 94,93 ' 90 95 24,89 —-0,51 0,51 138 Färgelanda 60,19 90 95 24,04 + 1,12 — 139 Herrljunga 76,30 90 95 23,37 -1—.1 140 Lerum 85,85 90 95 24,22 +0 141 Lilla Edet 78,15 90 95 24,50 +0 142 Mark 84,02 90 95 24,12 +0,77 — 143 Mellerud 72,77 90 95 23,62 —:0 145 Svenljunga 76,83 90 95 24,71 - -0 146 Tranemo 98,18 90 95 23,13 - 0.38 0,38 147 Trollhättan 98,92 90 95 23,78 —0,01 0.01

Prop. 1973 44

104

148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 171 172 173 174 175

Ulricehamn Vårgårda Vänersborg Åmål

Falköping Grästorp Gullspång Götene Habo

Hjo Karlsborg Lidköping Mariestad Skara Skövde Tibro Tidaholm Töreboda Vara

Arvika Eda Filipstad Forshaga Grums Hagfors Hammarö Karlstad

88,95 67,95 96,70 81,84 85J3 7425 7389 7529 7893 7a00 9L58 8426 8176 86J4 92J0 80J7 7155 6843 7300 7&7S 7204 9095 7560 8L68 SLZS 9478 10065

90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95 90 95

90 100 90 100 90 95 90 95 90 95 94,84 100 90 95 90 95

24,47 23,68 24.04 25,06 23,46 23,14 25,61 24,26 23,85 24,32 25,53 23,95 24,60 24,71 24,18 23,35 24,46 24,64 24,30 25.31 24,90 25,05 25,22 24,67 24,46 25,00 25,03

+039 +1A5 +030 +091 +098 4—L44 +006 +107 +050 +052 +0J7 +131 +129 +107 +1p1 +lJ4 —1150 +0J6 +065 +054 +091 —042 —034

00

_o'.

FI'T

Prop. 1973 44

105

Tabell 1. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjämning

___________________________________—____——————————————————

Län Kommunblock Egen Skatte- Skattekraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs-

Nr. kraft i % av i % av medelskatte- tering, kr./ ring uttryckt i bidrag, kr. / mede1skatte- kraften skr., år 1973 kr.] skr., exkl. skr., år 1974 kraften Gällande Förslag övergångsbidrag

1 1 3 4 5 6 7 8

176 - Kil 71,90 90 95 2 5 +0,89 — 177 Kristinehamn 92,89 90 95 2 58 —-—0.34 0,34 179 Munkfors 82,74 90 100 25,25 + 1,24 — 180 Storfors 86,56 90 95 24,42 40,96 —— 181 Sunne 68,83 90 100 25,09 + 1,54 — 182 Säffle 80,45 90 95 24,1 1 + 0,84 183 Torsby 75,35 110 110 24,50 40,65 _ 184 Årjäng 70,57 90 100 25,47 + 1,24 —

185 Askersund 79,96 90 95 25,97 —1 0.30 — 186 Degerfors 87,02 90 95 25,13 + 0,66 — 187 Hallsberg 87,66 90 95 25,14 + 0,42 — 188 Hällefors 93,13 90 95 24,63 —|-0,23 — 189 Karlskoga 101,98 90 95 24,70 - 0,08 0,08 190 Kumla 82,25 90 95 25,08 -|-0,58 — 191 Laxå 87,24 90 95 25,50 + 0,52 — 192 Lindesberg 87,98 90 95 26,18 ——0,26 0,26 193 Ljusnarsberg 83,69 90 95 25,00 +1,13 — 194 Nora. 91,77 90 95 25,65 ——0,07 0,07 195 Örebro 100,00 90 95 27,03 —— 1,86 1,86

Prop. 1973 44

106

196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206

W

207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221

Arboga Fagersta Hallstahammar Heby

Kungsör Köping Norberg

Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås

Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora Leksand Ludvika Malung Mora Orsa Rättvik Smedjebacken Säter Vansbro Älvdalen

]

1

91,80 02,47 95,15 69,57 83,00 91,93 84,10 82,95 85,45 96,87 02,65 85,45 92,98 97,56 75,92 82,47 80,88 91,22 78,97 81,51 72,03 77,58 89,31 82,64 72,02 77.89

90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 90 110 90 90 90 90 90 90 1 10 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 100 95 110 100 110 100 95 95 100 120

24,02 24,00 24,25 24,18 24,06 24,50 24,52 24,55 23,61 24,00 24,25 25,94 24,95 24,67 25,00 25,75 25,81 24,02 25,11 24,91 26,52 25,00 23,89 24.51 25,92 25,10

-:—0,12 —0,01 —0,03 + 1,01 +0,81 +0,10 +0,55 +0,67 +0,83 —0,00 —0,02

Prop. 1973 44

107

Tabell 1. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjamning

Län Nr.

X

223 224 225 226 227 222 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 238

Kommunblock

C-l

Egen skatte- kraft i ();, av medelskatte- kraften

3

Bollnäs Gävle Hofors Hudiksvall Ljusdal Nordanstig Ockelbo Ovanåker Sandviken Söderhamn

Härnösand Kramfors Sollefteå Sundsvall Timrå

Ange Ornsköldsvik

81,51

' 98,51

90,15 81,10 73,06 67,95 78,32 76,36 92,29 83,46 98,45 74,48 88,72 97,33 76,92 78,05 83,02

Skattckraftsgaranti i 9,3 av medelskatte-

kraften Gällande Förslag

Total utdebi- tering, kr.,-' skr., är 1973

Bidragsföränd- ring uttryckt i kr./skr., exkl. övergångsbidrag

4

110 90 90 110 110 110 90 110 90 110 110 110 112,21 110 110 110 110

5 7

Övergängs- bidrag, kr. ,! skr., är 1974

110 95 95 110 110 110 100 110 95 110 110 110 120 110 110 110 110

24,18 23,77 24,05 24,26 25,59 23,27 23,35 23,70 25,31 24,51 25,52 25,05 25,34 24,34 23,82 24,79 24,95

+0,37 —0,01 40,74 +0,34 +0,74 +0,72 +1,87 +0,39 —0,02 +0,29 —0,02 +0,50 + 1,43 -l-0,12 +0,39 +0,68 +0,3O

Prop. 1973: 44

108

239 240 24 1 243 244 245 242 246 AC 247 248 249 250 251 057 253 254 255 256 257

58

BD 259 260 261 262 263 264

Berg Bräcke Ragunda Krokom Strömsund Sveg

Åre

Östersund

Lycksele Nordmaling Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman Umeå Vilhelmina Vindeln Vännäs Åsele Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare Haparanda Jokkmokk

5s17 6&97 7554 66J9 7050 7549 7643 9642 8361 6165 8L42

",26 8402 6888 80J5 9926 6938 7L19 7Lm 7Ll3

78J8 76J4 9940 10250 6959 11199

110 110 110 110 116,48 110 110 110 125 110 116,30 110 110 125 125 110 125' 110 110 125 125 125 125 125 125 125 120 120 120 120 120 120 120 110 130 110 120 110 110 130 130 110 130 120 120 130 130 130 130 130 130 130

25,80 23,75 24,62 26,00 25.88 25,15

+] 15 —;O, 86 +1, 79 +1.45 +0,36 -l-0,46 ——1,36 ——0,01

+0,86 —,—078 —'-0, 33 +], 03 +0,19 __1,.07 -006 ——L33 _4256 4127 -L46 -+ono 4129 -4070 ——0,38 40,91 +1,76

Prop. 1973 44

109

Tabell 1. Kommuner: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjamnmg

Län Kommunblock Nr.

Skattckraftsgaranti Total utdebi- Bidragsföränd- Övergångs-

, i % av medelskatte- tering, kr./ ring uttryckt i bidrag. kr.,l medelskatte- kraften skr., år 1973 kr. 'skr., exkl. skr., är 1974 kraften Gällande Förslag övergångsbidrag

1 2 3 4 5 6 7 8

Prop. 1973 44

265 Kalix 76,89 125 130 24,12 +0,92 — 266 Kiruna 130,71 125 130 24,50 —0,1 1 0,1 1 267 Lulet' 96,54 125 120 25,50 —-0,58 0,58 268 Pajala 56,02 125 130 25,49 + 1,24 — 269 Piteå 85,06 25 120 26,34 —0,90 0,90 270 Älvsbyn 72,38 125 130 25,85 -1 0,93 — 271 Överkalix 64,92 125 130 26.40 + 1,64 — 272 Övertorneå 59,19 125 130 25,92 !- 1,54 —

110

Prop. 1973: 44 111

Tabell 2-. Landsting: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjämning

____________,_______—————

Län Landsting Egen Skattekrafts- Utdebi- Bidragsför- Övergångs- skattekraft garanti i % av tering ändring ut- bidrag i % av me- medelskatte- kr.,-"skr. är tryckt 1 kr./ kr.,fskr. år delskatte- kraften 1973 skr., exkl. 1974 kraften Gällande Förslag övergångs-

bidrag

l 2 3 4 5 6 7 ' 8

AB Stockholms läns 137,22 95 95 9,00 —0,03 0,03 C Uppsala läns 94,84 95 95 9,15 —— 0,25 0,25 D Södermanlands läns 93,21 95 95 9,00 +0,16 0,16 E Östergötlands läns 92,08 95 95 9,50 +0.00 0,00

F Jönköpings läns 87,92 95 95 9,10 -i—0,06 -— G Kronobergs läns 86,25 95 95 9,25 +0,08 + l-.l' Kalmar läns 81,64 95 95 10,30 "+0,13 -— .K Blekinge läns 84,76 95 95 9,50 +0,09 —— L Kristianstads läns 84,18 95 95 9,50 —'.—0.10 +

M Malmöhus läns 94,82 95 95 8,75 40.32 0.32 N Hallands läns 85,62 95 95 11,00 +0,10 -— O Göteborgs och Bohus läns 87,61 95 95 8,50 40,06" P Alvsborgs läns 88,88 95 95 9,50 —|-0,06 -— R Skaraborgs läns 83,25 95 95 9,40 +0,11 + S Värmlands läns 86,20 95 100 9,50 40,55 + T örebro läns 94,63 95 95 10,00 —0,34 0,34 U Västmanlands läns 96,52 95 95 9,00 +0,31 0,31 W Kopparbergs läns 86,95 95 100 9,00 40,52 + X Gävleborgs läns 87,24 95 100 9,25 —|—0,53 Y Västernorrlands läns 88,44 110,22 1 10 9,50 40,15 + Z Jämtlands läns 79,99 110,88 120 10,00 +0,99 + AC Västerbottens läns 84,76 1 13,24 120 9,50 +0,74 +

BD Norrbottens läns 92,98 125 130 10,50 +0,64 +

Prop. 1973: 44