Prop. 2009/10:133
Höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet
1
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 4 mars 2010.
Fredrik Reinfeldt
Åsa Torstensson
(Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Elcertifikatsystemet förlängs till utgången av år 2035. Det nya målet för produktionen av förnybar el innebär en ökning med 25 TWh till år 2020 jämfört med 2002 års nivå. Kvotplikten ska beräknas enligt nya kvoter som gäller från och med år 2013. Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2010.
Elcertifikatsystemet bör utvecklas för att omfatta fler länder. Inriktningen är att en gemensam marknad med Norge bör etableras med start den 1 januari 2012.
Statens energimyndighet kommer att få ett kompletterande uppdrag att i samråd med Konjunkturinstitutet analysera den framtida kostnadsutvecklingen och utformningen av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader i syfte att få ett utvecklat beslutsunderlag om lämpliga åtgärder för att hålla kostnaderna för konsumenterna nere.
2
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut .................................................................3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat .........4
3 Ärendet och dess beredning..............................................................7 4 Ett nytt mål i elcertifikatsystemet .....................................................8
5 Nya och justerade kvoter ................................................................10 6 Ikraftträdande..................................................................................15
7 Samarbete för att öka andelen förnybar energi ...............................16
8 Effekter för konsumenterna av en ökad ambitionsnivå i
elcertifikatsystemet .........................................................................18
9 Konsekvenser..................................................................................19 10 Författningskommentar...................................................................21 Bilaga 1 Sammanfattning av Energimyndighetens rapport.................22
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna .....................................25
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 2010...........26
3
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
dels antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat,
dels godkänner
2. det nya målet för ökningen av förnybar el (avsnitt 4).
4
2 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat
Härigenom föreskrivs att 2 kap.8, 9 och 10 §§ samt 4 kap. 3 § lagen (2003:113) om elcertifikat ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
8 §
För produktionsanläggningar som för första gången har tagits i drift efter den 30 april 2003 har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat
1. när femton år har gått från det att tilldelningen började, eller
2. om tilldelningen har börjat år 2016 eller senare, efter utgången av år 2030.
2. om tilldelningen har börjat år 2021 eller senare, efter utgången av år 2035.
9 §
För ökad produktionskapacitet i anläggningar som avses i 1 § tredje stycket och 2 § tredje stycket har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när femton år har gått från den dag då produktionen av förnybar el ökade. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av år 2030.
För anläggningar som avses i 3 a § har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när femton år har gått från den dag då anläggningen, enligt tillsynsmyndighetens beslut om godkännande enligt 5 §, är att anse som ny. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av år 2030.
För ökad produktionskapacitet i anläggningar som avses i 1 § tredje stycket och 2 § tredje stycket har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när femton år har gått från den dag då produktionen av förnybar el ökade. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av år 2035.
För anläggningar som avses i 3 a § har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när femton år har gått från den dag då anläggningen, enligt tillsynsmyndighetens beslut om godkännande enligt 5 §, är att anse som ny. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av år 2035.
Om en ansökan om godkännande för tilldelning av elcertifikat enligt 1 § tredje stycket, 2 § tredje stycket, eller 3 a § kommer in till tillsynsmyndigheten efter det att anläggningens godkännande för tilldelning har återkallats enligt 6 kap. 6 § 3 a, får elcertifikat endast tilldelas från tillsynsmyndighetens nya beslut om godkännande för tilldelning av elcertifikat.
Om en ansökan om godkännande för tilldelning av elcertifikat enligt 1 § tredje stycket, 2 § tredje stycket eller 3 a § kommer in till tillsynsmyndigheten efter det att anläggningens godkännande för tilldelning har återkallats enligt 6 kap. 6 § 3 a, får elcertifikat endast tilldelas från tillsynsmyndighetens nya beslut om godkännande för tilldelning av elcertifikat.
5
10 §
Har en certifikatberättigad producent varit förhindrad att tilldelas elcertifikat får tillsynsmyndigheten, om det finns synnerliga skäl, efter ansökan av producenten medge en förlängning av en tilldelningsperiod som följer av 7, 8 eller 9 §. En sådan förlängning ska motsvara den tid producenten har varit förhindrad att tilldelas elcertifikat, dock längst till utgången av år 2030.
Har en certifikatberättigad producent varit förhindrad att tilldelas elcertifikat får tillsynsmyndigheten, om det finns synnerliga skäl, efter ansökan av producenten medge en förlängning av en tilldelningsperiod som följer av 7, 8 eller 9 §. En sådan förlängning ska motsvara den tid producenten har varit förhindrad att tilldelas elcertifikat, dock längst till utgången av år 2035.
4 kap.
3 §
Kvotplikten beräknas enligt vad som framgår av följande tabell.
Kvotplikten beräknas enligt vad som framgår av följande tabell.
Beräkningsår för kvotplikt
Antal elcertifikat per såld eller använd MWh el
Beräkningsår för kvotplikt
Antal elcertifikat per såld eller använd MWh el
2003 0,074 2003 0,074 2004 0,081 2004 0,081 2005 0,104 2005 0,104 2006 0,126 2006 0,126 2007 0,151 2007 0,151 2008 0,163 2008 0,163 2009 0,170 2009 0,170 2010 0,179 2010 0,179 2011 0,179 2011 0,179 2012 0,179 2012 0,179 2013 0,089 2013 0,135 2014 0,094 2014 0,142 2015 0,097 2015 0,143 2016 0,111 2016 0,144 2017 0,111 2017 0,152 2018 0,111 2018 0,168 2019 0,112 2019 0,181 2020 0,112 2020 0,195 2021 0,113 2021 0,190 2022 0,106 2022 0,180 2023 0,094 2023 0,170 2024 0,090 2024 0,161 2025 0,083 2025 0,149 2026 0,075 2026 0,137 2027 0,067 2027 0,124 2028 0,059 2028 0,107
6
2029
0,050
2029
0,092
2030
0,042
2030
0,076
2031 0,061 2032 0,045 2033 0,028 2034 0,012 2035 0,008
Om den beräknade kvotplikten inte omfattar elcertifikat till ett fullt heltal, skall antalet avrundas till närmaste heltal. Kvotplikten skall dock alltid omfatta minst ett elcertifikat.
Vid beräkningen av en elleverantörs kvotplikt skall leverantörens försäljning av el anses motsvara den mängd el som leverantören har fakturerat elanvändare under beräkningsåret och som inte omfattas av en elanvändares kvotplikt.
Vid beräkningen av en elanvändares kvotplikt skall den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret.
Om den beräknade kvotplikten inte omfattar elcertifikat till ett fullt heltal, ska antalet avrundas till närmaste heltal. Kvotplikten ska dock alltid omfatta minst ett elcertifikat.
Vid beräkningen av en elleverantörs kvotplikt ska leverantörens försäljning av el anses motsvara den mängd el som leverantören har fakturerat elanvändare under beräkningsåret och som inte omfattas av en elanvändares kvotplikt.
Vid beräkningen av en elanvändares kvotplikt ska den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.
7
3 Ärendet och dess beredning
Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft den 1 maj 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). I propositionen
Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154, bet. 2005/06:NU17, rskr. 2005/06:361) gjorde den tidigare regeringen bedömningen att den långsiktiga utvecklingen av elcertifikatsystemet borde följas upp och utvärderas vid återkommande översyner vart femte år med start vid en kontrollstation 2012. I propositionen angavs också att förutsättningarna för att ytterligare öka den förnybara elproduktionen efter 2016 skulle övervägas i samband med kontrollstationen 2012.
Regeringen har dock i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:133) presenterat nya energipolitiska mål för förnybar energi. En central del i regeringens strategi för en hållbar energi- och klimatpolitik är att fortsatt främja utbyggnaden av förnybar elproduktion och ange de medel som är viktiga i syfte att uppnå det nationella övergripande målet om minst 50 procent förnybar energi år 2020 och därmed Sveriges mål enligt EU:s direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor1 (nedan benämnt förnybartdirektivet) om minst 49 procent. Bedömningen i propositionen var bl.a. att elcertifikatsystemet skulle vidareutvecklas och att ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen borde sättas upp i nivå med 25 TWh till år 2020 jämfört med läget år 2002. Mot bakgrund av ändrade förutsättningar har det därför funnits behov av att påbörja arbetet med den översyn av elcertifikatsystemet som aviserades till år 2012 något tidigare.
Statens energimyndighet (nedan benämnd Energimyndigheten) fick den 2 juli 2009 i uppdrag (dnr N2009/5780/E) att analysera och lämna förslag till hur en höjning av målet för den förnybara elproduktionen skulle genomföras. I uppdraget angavs att Energimyndighetens förslag på ändrade kvoter skulle gälla tidigast från år 2013 och framåt för att inte radikalt ändra förutsättningarna för den pågående handeln och redan ingångna avtal. I uppdraget ingick också att överväga eventuella behov av korrigeringar för åren 2011–2012 om sådana bedömdes kunna ske utan att tilltron till marknaden för elcertifikat äventyrades. Myndigheten skulle även bedöma de olika energislagens potentiella bidrag till måluppfyllelsen. Uppdraget redovisades den 1 oktober 2009. En sammanfattning av Energimyndighetens rapport finns i bilaga 1. Energimyndighetens rapport har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig hos Näringsdepartementet (dnr N2009/7480/E). Den remissbehandlade lagtexten överensstämmer i sak med propositionens lagförslag.
Energimyndigheten fick den 2 juli 2009 även i uppdrag av regeringen att analysera vilka effekter en ambitionshöjning i elcertifikatsystemet kan komma att få för de elkunder som omfattas av elcertifikatsystemet fram
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16, Celex 32009L0028).
8
till år 2020 och därefter (dnr N2009/5780/E). Uppdraget redovisades den 4 januari 2010 i rapporten Konsekvenser för elkunden av en höjd ambitionsnivå i elcertifikatsystemet – Delredovisning 2 (dnr N2010/7/E).
Lagrådet
I denna proposition föreslås en förlängning av elcertifikatsystemet till och med år 2035 samt justering av kvotpliktsnivåerna för åren 2013 till och med 2030 och nya kvotpliktsnivåer för åren 2031 till och med 2035. Författningstekniskt och även i övrigt är frågan av sådan beskaffenhet att regeringen bedömer att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
4 Ett nytt mål i elcertifikatsystemet
Regeringens förslag: Elcertifikatsystemet förlängs till utgången av 2035. Riksdagen godkänner det nya målet för produktionen av förnybar el, som innebär en ökning med 25 TWh till år 2020 jämfört med 2002 års nivå.
Energimyndighetens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag när det gäller förlängningen av elcertifikatsystemet. Energimyndighetens rapport innehåller förslag till justerade och nya kvotpliktsnivåer för att uppnå en ökning av den förnybara elproduktionen med 25 TWh till 2020. Förslaget till nya kvotpliktsnivåer överensstämmer således med regeringens bedömning i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163).
Remissinstanserna: Svensk Energi, Gasföreningen och Svensk Fjärrvärme stödjer den ambitionshöjning som tidigare aviserats av regeringen som ett medel för att uppnå Sveriges mål om förnybar energi. Svenskt
Näringsliv framför att det mål som har satts, 25 TWh till 2020, bör kunna justeras om samhällets ekonomiska börda blir alltför tung. Svenskt
Näringsliv menar att de enda fasta punkterna i systemet är utgångsläget och målet men att vägen dit är full av osäkerheter och antaganden. Därför anser de att kontrollstationerna även bör omfatta en rimlighetsbedömning av det gällande målet och av samhällskostnaden för att nå det. En ambitiös utbyggnadsplan för förnybar elproduktion får inte äventyra konkurrenskraften hos svenska företag. Svenskt Näringsliv saknar också en tydlig koppling mellan kraven i förnybartdirektivet och de nationella utbyggnadsmålen för förnybar kraft. Svenska Bioenergiföreningen,
SVEBIO ser positivt på förslaget att höja kvoten i elcertifikatsystemet eftersom det finns en betydande potential att öka produktionen av förnybar el. SVEBIO anser dock att det är uppenbart att det finns en potential att bygga ut den svenska förnybara elproduktionen som ligger långt över kvotnivån 25 TWh. Lantbrukarnas Riksförbund, LRF ansluter sig till SVEBIO:s remissvar och framhåller att förslaget om att öka ambitionsnivån i elcertifikatsystemet till 25 TWh ny förnybar elproduktion år 2020 jämfört med år 2002 är ett steg i rätt riktning men anser att det inte är tillräckligt. Ambitionsnivån bör i stället öka till 30–35 TWh förnybar el 2020, i syfte att uppnå planeringsmålet för landbaserad vind-
9
kraft (20 TWh) och samtidigt främja andra former av förnybar elproduktion.
Bakgrund: Genom propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) beslutade riksdagen år 2002 om att användningen av el från förnybara energikällor skulle öka med 10 TWh från 2002 års nivå till år 2010. Det huvudsakliga styrmedlet för att nå målet var systemet med elcertifikat som infördes år 2003. Genom propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) beslutade riksdagen år 2006 att elcertifikatsystemet skulle förlängas till utgången av år 2030 och att det nya målet för produktionen av förnybar el skulle vara en ökning med 17 TWh till år 2016 jämfört med 2002 års nivå. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) gjorde regeringen bedömningen att elcertifikatsystemet skulle utvecklas ytterligare och att ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen skulle sättas upp i nivå med 25 TWh till år 2020 jämfört med läget år 2002.
Skälen för regeringens förslag: Det nya målet i nivå med 25 TWh till år 2020 fastställdes i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) för att ge stabila förutsättningar för nya investeringar i förnybar elproduktion och därmed bidra till att nå målet om att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Sistnämnda mål har sin grund i det bindande mål om minst 49 procent förnybar energi år 2020 som angetts för Sverige i förnybartdirektivet.
I det prognosdokument som Sverige, i enlighet med direktivets artikel 4.3, har anmält till Europeiska kommissionen2, prognostiseras att andelen energi från förnybara energikällor i den slutliga energianvändningen (brutto) kommer att vara 50,2 procent år 2020. Sverige beräknas således få ett överskott år 2020 på ca 1,2 procentenheter i förhållande till direktivets bindande mål på 49 procent. Den till kommissionen redovisade prognosen baseras på Energimyndighetens Långsiktsprognos 20083 och vid beräkningen har elcertifikatsystemets nya mål i nivå med 25 TWh till år 2020 använts. Prognosen bekräftar således att en målnivå i elcertifikatsystemet på 25 TWh till år 2020 är väl avvägd för att nå såväl direktivets bindande mål som det nationella målet. Regeringen finner sammantaget inga skäl att nu göra en annan bedömning utifrån de krav på ändrad ambitionsnivå som framförts av vissa remissinstanser.
2 Återrapportering enligt regleringsbrev 2009 med Handlingsplan för förnybar energi – delredovisning, N2009/9287/E. 3 Energimyndighetens rapport Långsiktsprognos 2008, ER 2009:14.
10
Samtidigt som målnivån i elcertifikatsystemet höjs förlängs systemet till utgången av 2035. Därmed möjliggörs att anläggningar som byggs fram till och med år 2020 kan tilldelas elcertifikat i femton år.
5 Nya och justerade kvoter
Regeringens förslag: Kvotplikten beräknas enligt vad som framgår av nedanstående tabell.
Beräkningsår för kvotplikt
Antal certifikat per såld eller använd
megawattimme el
2003 0,074 2004 0,081 2005
0,104
2006 0,126 2007 0,151 2008 0,163 2009
0,170
2010 0,179 2011 0,179 2012 0,179 2013
0,135
2014 0,142 2015 0,143 2016 0,144 2017
0,152
2018 0,168 2019 0,181 2020 0,195 2021
0,190
2022 0,180 2023 0,170 2024 0,161 2025
0,149
2026 0,137 2027 0,124 2028 0,107 2029
0,092
2030 0,076 2031 0,061 2032 0,045 2033
0,028
2034 0,012 2035 0,008
Energimyndighetens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket konstaterar att Energimyndigheten föreslår att kvoterna ökas stegvis i en jämn takt från 2014 till 2020 och frågar sig hur detta påverkar investeringsviljan för förnybar
11
elproduktion. Verket ser en risk att investerare planerar och får tillstånd i en snabbare takt än kvoterna höjs. Konkurrensverket noterar att den extra höjning av kvoterna för 2013 och 2014 som syftar till att minska historiskt upplupna elcertifikatöverskott riskerar att medföra avsevärda kostnadsökningar för de kvotpliktiga och därmed i slutändan för elkonsumenterna. Verket anser att det inte framgår av rapporten om andra och möjligtvis mindre marknadspåverkande åtgärder för att komma till rätta med överskottet på elcertifikat har övervägts inom ramen för myndighetens analys. Alternativ som, i detta sammanhang, exempelvis kunde ha belysts är att begränsa elcertifikatens livslängd. Energimarknadsinspektionen delar Energimyndighetens bedömning att det inte är lämpligt att ändra kvoterna för året 2011 och menar att långsiktighet vad gäller marknadsvillkoren är essentiellt för väl fungerande energimarknader. Inspektionen menar vidare att eftersom tvååriga avtal är relativt vanliga på elmarknaden så bör förändringar avseende kvotplikten inom den tidsaspekten inte genomföras utan att det har aviserats i förväg att en förändring är att vänta. Konsumentverket tillstyrker förslaget att inte justera kvoterna för åren 2011 och 2012. Detta med hänvisning till redan ingångna långa avtal. Svensk Energi, Gasföreningen och Svensk
Fjärrvärme framför att ändringar i kvoten före 2013 radikalt skulle ändra förutsättningarna för den pågående handeln och redan ingångna avtal och anser att ett sätt att skapa ett långsiktigt trovärdigt mål är att uttrycka målet för elcertifikatsystemet som en procentandel av den kvotpliktiga elanvändningen analogt med Sveriges åtagande mot EU, som är uttryckt i procent av energianvändningen. Detta innebär att kvoterna inte behöver justeras om elanvändningen förändras och trovärdigheten för systemet ökar. Oberoende elhandlare anser att det är viktigt att det finns stabilitet och långsiktighet i systemet och att det därför är klokt att inte föreslå någon ökning av kvoterna för år 2011 och 2012 utan att först justera kvoterna från och med år 2013. Svensk Kraftmäkling AB, SKM, anser att justeringen av kvoten bör ske redan från den 1 januari 2012 i stället för föreslagna 1 januari 2013 eftersom överskottet av elcertifikat åren 2011–2013 blir alltför stort, vilket får konsekvensen att priset på elcertifikat successivt kommer att falla och att därmed försena nödvändiga investeringsbeslut för ny produktion som behövs för perioden efter 2013.
SKM menar vidare att årtalet 2012 sedan länge har varit känt som en tidpunkt för större förändringar i elcertifikatsystemet och betonar vikten av att inte göra stora förändringar mellan kontrollstationerna. Svensk
Vindenergi ser med oro på det stora överskottet av elcertifikat som
Energimyndigheten prognostiserar för åren 2010 till och med 2012 och framför att ytterst få nya investeringsbeslut har tagits under 2009 förutom för enskilda vindkraftverk. Anledningen är till största delen bristande lönsamhet. Marknaden får inte den nödvändiga signal som elcertifikatsystemet borde ge och detta beror huvudsakligen på det överskott som byggs upp i marknaden. Svensk Vindenergi anser vidare att målet för 2020 och vägen dit bör uttryckas i samma storheter, antingen som procent eller absoluta tal. Sveriges Energiföreningars RiksOrganisation,
SERO uttrycker i sitt remissvar oro för överskottet på elcertifikat och anser att kvotplikten från 2013 och framåt behöver ökas markant jämfört med förslaget i rapporten. SERO tar i sitt remissvar upp olika metoder att minska överskottet, bl.a. att elintensiv industri skulle kunna få en viss
12
kvotplikt. Ett annat alternativ som nämns är att komplettera systemet med andra stödsystem. Markedskraft framför att marknaden varit förberedd på en förändring av kvotplikten fr.o.m. 2012 och att en förändring av kvotplikten för det året inte bör medföra en för stor förändring av prissättningen i marknaden. Markedskraft anser att även redan ingångna avtal inte bör påverkas i någon större omfattning. Markedskraft framför att det finns en risk för att det förväntade överskottet på elcertifikat tillsammans med låga elpriser under de kommande åren kommer att hålla nere investeringsviljan. Mot denna bakgrund föreslår de att höjningen av kvotplikten för att justera överskottet läggs över flera år, 2012–16, med tyngdpunkt på åren 2013–2014. Airtricity Developments
AB anser att det skulle gynna elcertifikatsystemet och minska priseffekterna om höjningen av kvoterna också omfattade år 2012. Det skulle skapa en jämnare övergång från en överskottssituation till mer balanserad utbudsbild. Att vänta med en kvothöjning till 2013 kommer inte att gynna systemet mot bakgrund av det förväntade överskottet. Airtricity saknar en skattning av de prisrisker som en kvothöjning 2012 skulle innebära enligt Energimyndighetens underlag. Enligt Airtricity är prisriskerna begränsade. NV Nordisk Vindkraft AB välkomnar förslaget om att öka kvotnivåerna från 2013 och framåt men de bedömer att ökningen inte är tillräcklig för att hantera den kommande utbyggnaden. Det finns en risk att de föreslagna kvoterna kommer att överskridas om en hög utbyggnad nås. NV Nordisk Vindkraft anser vidare att det är viktigt att minimera risken för överutbud av elcertifikat och menar att regeringen bör överväga hur risken kan minskas och hur den långsiktiga stabiliteten på elcertifikatmarknaden kan säkerställas. Nordisk Vindkraft föreslår att man inför kontrollpunkter vartannat år med möjlighet att justera kvoterna. Svenskt Näringsliv framför att det för att få en uppfattning om med vilken regelbundenhet kontrollstationer bör hållas vore en känslighetsanalys av den föreslagna kvotkurvan och dess inverkan på elcertifikatpriset till nytta. Ett enda år med extrema prisnivåer kan få mycket besvärliga konsekvenser för ett kvotpliktigt företag, eller för ett hushåll. I ett sådant fall är kontrollstationer vart femte år en mycket lång period som kan innebära stora utmaningar för det enskilda företaget.
Bakgrund: I propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) aviserades att den långsiktiga utvecklingen av elcertifikatsystemet skulle följas upp och utvärderas vid återkommande översyner.
Översynerna borde, enligt propositionen, ske vart femte år, med start vid en kontrollstation år 2012.
I Energimyndighetens uppdrag ingick det att överväga en justering av kvoterna redan för åren 2011 och 2012. Bakgrunden till denna del av uppdraget är att den faktiska kvotpliktiga elanvändningen totalt sett har varit lägre än den som prognostiserades vid framtagandet av kvoterna som presenterades i propositionen Förnybar el med gröna certifikat, vilket medfört att överskottet på elcertifikat har blivit större än vad som beräknats. Detta innebär att kvotnivån skulle behöva justeras år 2011 och/eller år 2012 för att öka sannolikheten för att nå den ambition på 17 TWh som uttrycks i nämnda proposition. I Energimyndighetens uppdrag angavs dock att en justering av kvoterna åren 2011 och 2012 endast skulle föreslås om det bedömdes vara möjligt utan att tilltron till marknaden för elcertifikat riskerade att äventyras.
13
Energimyndighetens rapport: Energimyndigheten betonar i sin rapport att ett överskott på elcertifikat är viktigt för att balansera produktion och efterfrågan i elcertifikatsystemet då det finns flera parametrar förutom utbyggnaden av nya anläggningar som påverkar den förnybara elproduktionen. Exempel på detta är temperatur, nederbörd, vindtillgång, elbalans, elpris och elcertifikatpris. Överskottet av elcertifikat behövs också då alla elcertifikat som finns på marknaden inte är handelsbara.
Om antalet elcertifikat på marknaden är detsamma som efterfrågan är det generellt brist på elcertifikat eftersom några säljare alltid inväntar högre priser. Om det inte skulle finnas något överskott på elcertifikat skulle risken för kraftiga prisstegringar och ett volatilt pris vara stort, vilket inte är önskvärt då det sprider en stor osäkerhet på marknaden. Samtidigt kan ett stort överskott av elcertifikat till följd av en lägre efterfrågan jämfört med vad som antogs när kvoterna beslutades, påverka möjligheten att nå systemets uppsatta mål. Detta då inte lika mycket ny produktion måste tillkomma för att kvotplikten ska kunna uppfyllas. Ett överskott på elcertifikat kan också leda till ett lägre pris på elcertifikaten som i sin tur kan leda till en sjunkande investeringsvilja hos projektörerna. Priset och därmed investeringsviljan ökar igen då överskottet har hamnat på ”rätt” nivå eller när marknaden tror att systemet går in i en situation med sämre tillgång på elcertifikat.
I konstruktionen av kvotkurvan har Energimyndigheten utgått ifrån att ett överskott på elcertifikat på 15–20 procent kan vara en lämplig grund i systemet. I det verkliga utfallet kommer överskottsnivån att variera beroende på flera faktorer där utbyggnadstakten är den mest betydelsefulla.
Enligt Energimyndighetens rapport var överskottet 4,8 miljoner elcertifikat vid årsskiftet 2008/2009. Utifrån prognostiserad elanvändning och utbyggnadstakt av den förnybara elproduktionen beräknar myndigheten att överskottet på elcertifikat kommer att öka och vid tidpunkten för införandet av nya kvoter år 2013 uppgå till cirka 8 miljoner.
Energimyndigheten bedömer i sin rapport att en justering av kvoterna för åren 2011 och 2012 inte skulle få någon tydlig påverkan på utbyggnadstakten för den förnybara elproduktionen för dessa år utan snarare leda till en justering av det överskottet på elcertifikat som finns på marknaden bl.a. till följd av en lägre elanvändning. Myndigheten anser vidare att en justering av kvoterna åren 2011 och 2012 kan medföra positiva konsekvenser så som minskat överskott och bättre förutsättningar för att nå målet år 2020, men att en justering också kan medföra negativa konsekvenser då den t.ex. ändrar förutsättningarna för redan pågående terminshandel med elcertifikat och ingångna elavtal mellan elleverantörer och slutanvändare.
Mot bakgrund av detta konstaterar Energimyndigheten i sin rapport att en justering av kvoten för år 2011 inte bör göras av det skälet att det skulle vara en ändring före kontrollstationen 2012 som skulle kunna skada marknadens förtroende för elcertifikatsystemet. Energimyndigheten bedömer inte heller att en justering av kvoten för år 2012 bör göras då samma vinster som en sådan justering skulle medföra går att få om kvoten förändras från och med år 2013. Det handlar då främst om att reducera överskottet på elcertifikat som idag finns på marknaden. I rapporten föreslår Energimyndigheten en skarpare kvotnivåutveckling i
14
inledningen av perioden fram mot år 2020(35) för att skapa förutsättningar för att nå målet år 2020 samt för att justera överskottet av elcertifikat till en lägre nivå. På detta sätt skulle justeringen till följd av den lägre elanvändningen tillsammans med ambitionshöjningen genomföras ett år senare än år 2012. Detta skulle enligt rapporten ge marknadens aktörer större möjlighet att anpassa sig efter de nya förutsättningarna samtidigt som investerarna i förnybar el får en tydlig signal om en kommande kraftig ökning i efterfrågan på elcertifikat.
Skälen för regeringens förslag: Energimyndigheten har i sin rapport bedömt att en ändring av kvoten för 2011 skulle kunna äventyra förtroendet för elcertifikatsystemet. Ett stort antal remissinstanser delar
Energimyndighetens bedömning att kvoterna inte bör ändras för år 2011. Mot bakgrund av detta och elcertifikatsystemets behov av stabilitet och långsiktighet bedömer regeringen, i linje med utgångspunkten för myndighetens uppdrag, att ingen justering av kvoten för år 2011 bör göras.
När det gäller frågan om justering av kvoten för år 2012 så har ett flertal remissinstanser framfört en oro för hur investeringsviljan ska påverkas om överskottet av elcertifikat blir stort de kommande åren. För regeringen är det angeläget att en jämn investeringstakt i förnybara energikällor upprätthålls. Utformningen av elcertifikatsystemet bör därför inte generera ett så stort överskott av elcertifikat att investeringstakten påverkas alltför negativt. Regeringen måste således göra en avvägning mellan intresset av en jämn utveckling av kvotkurvan och intresset av att värna om marknadsaktörernas tilltro till elcertifikatsystemet. Energimyndigheten har redovisat att samma effekt på överskott och måluppfyllelse kan uppnås genom en förändring av kvoten från och med år 2013 som från och med år 2012. Mot bakgrund av Energimyndighetens bedömning är regeringens uppfattning att stabiliteten i elcertifikatsystemet bör vara styrande. En förändring från och med år 2013 tillgodoser systemets behov av stabilitet och långsiktighet utan att medföra några sämre effekter på överskott och måluppfyllelse än en förändring från och med år 2012 skulle göra. En ytterligare aspekt är att kvotnivån år 2013 sjunker avsevärt på grund av att tilldelningsperioden för en stor andel av de produktionsanläggningar som var i drift när systemet infördes upphör vid utgången av år 2012. Det innebär att trots att kvotnivån höjs relativt mycket år 2013, jämfört med dagens lagstadgade kvot för år 2013, är kvotnivån ändå lägre än år 2012. Regeringen delar därför Energimyndighetens bedömning att en justering av kvoten bör göras först från och med år 2013.
I detta sammanhang vill regeringen framhålla att den även framöver eftersträvar ett stabilt och förutsägbart system med regelbundna översyner vid tidpunkter som marknaden känner till. Även om det nu utifrån det nationella målet i förnybartdirektivet har funnits behov av att påbörja arbetet inför kontrollstationen år 2012 något tidigare än beräknat saknar regeringen skäl att i dagsläget ändra på tidsintervallet för översyner av systemet. Dessa kommer således att även fortsättningsvis ske med fem års mellanrum, räknat från år 2010. När det gäller påpekandena från
Svenskt Näringsliv om att fem år kan vara en alltför lång period, och från Nordisk Vindkraft, NV, om att kontrollpunkter bör införas vartannat år med möjlighet att justera kvoterna, hänvisar regeringen till bedömningen
15
i propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154, s. 42) i vilken angavs att en översyn vartannat år innebar ett alltför kort intervall med tanke på systemets krav på stabilitet, långsiktighet och förutsägbarhet.
Den nu föreslagna nya kvoten beräknas utifrån de antaganden om den kvotpliktiga elanvändningen och om utbyggnadstakten för förnybar elproduktion som presenterats i Energimyndighetens rapport. Flera remissinstanser har lämnat synpunkter på Energimyndighetens bedömningar bland annat vad avser kvotpliktig elanvändning, ledtider för nyetablering och utbyggnadstakten för olika enskilda energikällor. Det finns en stor osäkerhet när en prognos för en längre tidsperiod ska göras, vilket Energimyndigheten också betonar i sin rapport. Myndighetens
Långsiktsprognos 2008, som i reviderad form4 bland annat ligger till grund för rapportens bedömningar, används dock i flera olika sammanhang i energisektorn bland annat vid framtagandet av utsläppsprognoser. Den är således etablerad som utgångspunkt och regeringens uppfattning är att myndighetens avvägningar och bedömningar är rimliga när det gäller förslaget på justerade och nya kvoter i elcertifikatsystemet. Det finns dock skäl att noggrant följa utvecklingen av de parametrar som har legat till grund för den föreslagna beräkningen av kvotplikten och som har betydelse för måluppfyllelsen och en väl fungerande elcertifikatmarknad, där inte minst den framtida elanvändningen får stor betydelse.
6 Ikraftträdande
Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2010.
Energimyndighetens förslag: Energimyndighetens rapport innehåller inget förslag till ikraftträdandebestämmelse.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte lämnat några kommentarer avseende tidpunkten för ikraftträdande.
Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket är den 1 juli 2010. Regeringen bedömer att det inte finns behov av någon övergångsbestämmelse.
4 I Långtidsprognosen som har använts vid utarbetandet av rapporten har den nya ambitionsnivån för elcertifikat använts liksom nya energi- och koldioxidskatter för 2010, högre låginblandning av etanol och FAME i bensin och diesel och därmed en justerad efterfrågan i användarsektorer.
16
7 Samarbete för att öka andelen förnybar energi
Regeringens bedömning: Elcertifikatsystemet bör utvecklas för att omfatta fler länder. Inriktningen bör vara att en gemensam marknad med Norge etableras med start den 1 januari 2012.
Rapportens förslag: Frågan kommer att redovisas i kommande rapportering från Energimyndigheten.
Remissinstanserna: Trots att frågan inte varit föremål för remissbehandling har flera remissinstanser i sina remissvar till Energimyndighetens rapport kommenterat frågan om en utvidgad marknad för elcertifikat till att omfatta fler länder – specifikt med Norge. Svensk Vindenergi ser med oro på att det kommer att ta tid för att förhandla ett avtal med
Norge om en gemensam elcertifikatmarknad. Svensk Vindenergi vill understryka betydelsen av att regeringen på ett tydligt sätt ger signaler som medför att vindkraftutbyggnaden fortsätter trots det stora certifikatöverskott som idag finns och som ökar under de närmaste åren. SVEBIO anser att det är sannolikt att en gemensam marknad för elcertifikat med Norge i första hand kommer att stimulera utbyggnaden av norsk vattenkraft – på bekostnad av i första hand de dyrare vindkraftprojekten men även biokraft. SVEBIO efterlyser en bred analys där det även ingår andra frågor som påverkar förutsättningarna för investeringar i förnybar elproduktion. Även NV Nordisk Vindkraft är oroade för effekten av ett gemensamt system för elcertifikat med Norge. Osäkerheten gör att marknaden avvaktar investeringar till dess besked i frågan kan lämnas. De anser att det är viktigt att regeringen ger tydliga besked om vad ett gemensamt system innebär. Oberoende elhandlare anser att det är nödvändigt att en fungerande marknad för elcertifikat utvecklas snarast och att en utvidgning i andra nordiska länder är en viktig förutsättning för detta.
Bakgrund: En central del i förnybartdirektivet är de nationella övergripande målen för andelen energi från förnybara energikällor. När de nationella målen fastställdes utgick man inte från medlemsstaternas tekniska och ekonomiska potentialer för ökad andel förnybar energi.
Vissa medlemsstater har fått mål som ligger över vad som kan uppnås genom åtgärder i det egna landet. I direktivet ingår därför en möjlighet till flexibilitet mellan medlemsstaterna för uppfyllande av målen. Denna flexibilitet bygger antingen på statistiska överföringar mellan medlemsstaterna eller på att stater genomför gemensamma projekt för produktion av förnybar energi. Dessutom tar direktivet upp möjligheten till gemensamma stödsystem för två eller flera medlemsstater.
I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) gjorde regeringen bedömningen att Sverige bör ta tillvara möjligheten att låta andra länder finansiera investeringar i förnybar energi inom Sveriges gränser. Praktiska modeller för att möjliggöra sådana samarbetsprojekt ska utvecklas skyndsamt och möjligheterna till en utvidgad marknad för elcertifikat till att omfatta fler länder bör även övervägas.
Skälen för regeringens bedömning: Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat stödsystem som främjar utbyggnaden av den mest
17
kostnadseffektiva elproduktionen från förnybara energikällor. Hittills har systemet drivit fram en kraftfull expansion av biobränslebaserad elproduktion men under senare år har vindkraften blivit det dominerande kraftslaget vid nyetablering av produktion.
I propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) gjorde den tidigare regeringen bedömningen att den svenska elcertifikatmarknaden på sikt bör utvecklas till en internationell marknad. Bedömningen grundades på att det finns betydande fördelar med en internationell marknad för elcertifikat. En internationell handel bidrar till en bättre fungerande marknad med högre likviditet och ökad omsättning. Därigenom skapas högre effektivitet och en ökad press på produktionskostnaderna för den förnybara elproduktionen. Dessa principer är fortfarande aktuella. Den utfasning av anläggningar som kommer att ske åren 2012 och 2014 kommer att förstärka behovet av ökad likviditet på marknaden.
Ett omfattande arbete genomfördes under åren 2004–2005 för att skapa förutsättningar för en gemensam elcertifikatmarknad med Norge, men realiserades inte. Frågan har nu återigen aktualiserats. En principiellt viktig skillnad denna gång är att det finns ett EU-direktiv som sätter upp nationella bindande krav på andelen förnybar energi till år 2020 och som innehåller olika slag av mekanismer för att länder ska kunna samarbeta för att uppnå målen. Gemensamma stödsystem är ett sådant exempel. En förutsättning för en gemensam marknad för elcertifikat med Norge är dock att Norge omfattas av förnybartdirektivet.
Alla större förändringar i elcertifikatsystemet riskerar att skapa osäkerhet för marknadsaktörerna vilket riskerar att de investeringar som är nödvändiga för att nå uppställda mål uteblir eller senareläggs. En utvidgning av elcertifikatsystemet till att omfatta fler länder är ett tydligt exempel på en sådan större förändring. Att flera remissinstanser kommenterat frågan utan att den varit föremål för remissbehandling visar också på det. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att etablera en större marknad för elcertifikat. Inriktningen är att en gemensam marknad med Norge bör etableras med start den 1 januari 2012.
I det kommande arbetet är det viktigt att analysera direktivets möjligheter och begränsningar när det gäller elcertifikatsystemets utvidgning till att omfatta Norge och eventuellt även ytterligare länder. Det är därtill angeläget att, som flera remissinstanser också tar upp, analysera utformningen och konsekvenserna av en gemensam elcertifikatmarknad. Exempel på frågor som måste analyseras är potentialer för ny produktion i respektive land och dess kostnader, kvotens utveckling över tiden m.m. Utöver konstruktionen av själva systemet är det helt centralt att analysera huruvida villkoren för investeringar är tillräckligt likvärdiga på hela marknaden för att inte skapa allvarliga suboptimeringar. Frågan om en utvidgad elcertifikatmarknad kommer att utredas och beredas i särskild ordning och regeringen avser att återkomma med förslag.
18
8 Effekter för konsumenterna av en ökad ambitionsnivå i elcertifikatsystemet
Regeringens bedömning: För att få ett utvecklat beslutsunderlag om lämpliga åtgärder för att hålla kostnaderna för konsumenterna nere ska
Energimyndigheten i samråd med Konjunkturinstitutet få ett kompletterande uppdrag att analysera den framtida kostnadsutvecklingen och utformningen av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader.
Bakgrund: Energimyndigheten redovisade den 4 januari 2010 på regeringens uppdrag rapporten Konsekvenser för elkunden av en höjd ambitionsnivå i elcertifikatsystemet – Delredovisning 2 (dnr N2010/7/E).
Uppdraget har genomförts i samråd med Konjunkturinstitutet. I rapporten redovisas Energimyndighetens bedömning av konsekvenser för elkunder med anledning av ambitionshöjningen i elcertifikatsystemet från 17 TWh ny förnybar elproduktion år 2016 till 25 TWh år 2020, jämfört med år 2002. Rapporten innehåller därutöver Energimyndighetens bedömning avseende en eventuell fast kvotpliktsavgift och ett skydd för låga elcertifikatpriser.
Regeringen gav den 2 juli 2009 Energimyndigheten i uppdrag att undersöka olika metoder för att hålla nere kostnaderna för konsumenterna som ett deluppdrag i att analysera konsekvenserna av ambitionshöjningen i elcertifikatsystemet. I uppdraget ingick bl.a. att överväga att på sikt fördela kostnaderna på ett större antal elkunder, med beaktande av svensk industris konkurrenskraft. Uppdraget ska redovisas senast den 15 maj 2010.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i dagsläget inte ett tillräckligt beslutsunderlag gällande frågan om hur exempelvis ett pristak eller andra särskilda metoder ska utformas för att hålla konsumententernas kostnader för elcertifikaten på en rimlig nivå.
Energimyndigheten har i januari 2010 redovisat ett deluppdrag avseende tak för kvotpliktsavgiften. Senast den 15 maj 2010 ska Energimyndigheten redovisa sitt uppdrag att undersöka andra metoder för att hålla nere kostnaderna för konsumenterna, med beaktande av svensk industris konkurrenskraft.
För att få ett utvecklat beslutsunderlag om lämpliga åtgärder för att hålla kostnaderna för konsumenterna nere, vilket är angeläget, avser regeringen att utvidga detta uppdrag, genom att Energimyndigheten ska samråda med Konjunkturinstitutet i bedömningarna av den framtida kostnadsutvecklingen och utformning av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2010.
19
9 Konsekvenser
Energimyndigheten
Energimyndigheten är tillsynsmyndighet i elcertifikatsystemet. Genom att systemet förlängs till år 2035 förlängs de arbetsuppgifter hos myndigheten som har anknytning till systemet. Några nya arbetsuppgifter för myndigheten tillkommer inte med anledning av förslagen. Antalet ansökningar till myndigheten om godkännande av elcertifikatberättigade anläggningar kommer dock att öka som en konsekvens av den ökade ambitionen på 25 TWh förnybar el till 2020. Eventuella kostnader som uppstår till följd av ambitionshöjningen inom elcertifikatsystemet bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar.
Affärsverket svenska kraftnät
Affärsverket svenska kraftnät är kontoföringsmyndighet i elcertifikatsystemet. Genom att systemet förlängs till år 2035 förlängs de arbetsuppgifter hos Affärsverket svenska kraftnät som har anknytning till systemet. Några nya arbetsuppgifter för myndigheten tillkommer inte med anledning av förslagen. Antalet utfärdade elcertifikat kommer emellertid att öka som en följd av den ökade ambitionen på 25 TWh förnybar el till 2020. Detta kommer också att påverka uttaget av den kontoavgift som finansierar kontoföringsmyndighetens kostnader.
Producenter av förnybar el
Förslagen kommer att beröra både befintliga och nya producenter av förnybar el. Genom det nya målet och de nya kvoterna fastställs ramarna för kommande investeringar. Förslaget om förlängning av systemet till år 2035 innebär också en stimulans för investeringar i anläggningar för förnybar elproduktion.
Elkunder
Elkundernas kostnad beror dels av kvotplikten, dels av priset på elcertifikat. I och med det nya målet om 25 TWh förnybar el ökar kvotplikten och tidsperioden som elcertifikatkostnaden kommer att ingå i elpriset förlängs.
Vid en kontinuerlig utbyggnad av den förnybara elproduktionen beräknas den genomsnittliga elcertifikatkostnaden för elkunden, till följd av ny nivå på kvotplikten, uppgå till ungefär samma storleksordning som idag. Den genomsnittliga kostnaden för den högre ambitionen beräknas till 2,5–9 öre/kWh, vilket kan jämföras med motsvarande kostnad för år 2009 som uppgick till 8 öre/kWh. Om ambitionen 17 TWh legat kvar bedömer Energimyndigheten att kostnaden för elkunden hade minskat jämfört med idag.
Elkundens kostnad för elcertifikatsystemet är en del av den sammanlagda kostnaden för el. År 2009 låg denna kostnadsandel på 4 – 6 procent beroende på typ av elkund. Den genomsnittliga kostnadsökningen för
20
elkunden beräknas till ett intervall i storleksordningen 1 till 5 öre per kWh när nuvarande mål att öka den förnybara elenergin till 17 TWh jämförs med den höjda ambitionen på 25 TWh (åren 2013 till 2035).
Den totala kostnaden för de kvotpliktiga elkunderna inom elcertifikatsystemet beräknas uppgå till 132 miljarder kronor under perioden 2010– 2035 utifrån ett beräknat elcertifikatspris på 300 kronor per certifikat, vilket motsvarar dagens pris på elcertifikat. En prisförändring om 50 kronor per elcertifikat sett över hela tidsperioden påverkar elkundernas totala kostnader med 22 miljarder kronor. Osäkerheter kring den framtida prisutvecklingen på elcertifikat innebär dock att beräkningen bör tolkas med viss försiktighet. Ett ökat utbud av elcertifikatberättigad elproduktion beräknas emellertid också ge lägre elpriser men effekten har utifrån Energimyndighetens underlag inte varit möjlig att kvantifiera. Eftersom lägre elpriser påverkar elcertifikatpriserna i uppåtgående riktning (och vice versa) är de sammantagna effekterna svåra att bedöma i dagsläget.
Domstolarna
De uppgifter som domstolarna har idag med anledning av elcertifikatsystemet kommer att bestå under ytterligare fem år genom systemets förlängning till år 2035. Förslagen medför inga tillkommande uppgifter för domstolarna.
Övrigt
Förslagen kommer inte särskilt att påverka de små företagens arbetsförutsättningar. Förslagen bedöms inte heller påverka den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och den offentlig servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
21
10 Författningskommentar
2 kap.
8 §
Paragrafen reglerar hur lång tid en certifikatberättigad producent ska ha rätt att tilldelas elcertifikat om producentens anläggning har tagits i drift för första gången efter den 30 april 2003.
Enligt punkten 2 har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat efter utgången av år 2035, dvs. från och med den 1 januari 2036, i fråga om anläggningar för vilka tilldelningen börjar 2021 eller senare. Påbörjas tilldelningen den 1 januari 2021 är således producenten tillförsäkrad elcertifikat i femton år.
9 §
Paragrafen ändras med anledning av att elcertifikatsystemet förlängs.
I första och andra styckena anges att elcertifikat inte får tilldelas efter utgången av år 2035.
Ändringen i tredje stycket är endast redaktionell.
10 §
Paragrafen ändras med anledning av att elcertifikatsystemet förlängs. Det anges att elcertifikat får tilldelas längst till utgången av år 2035.
4 kap.
3 §
Ändrade kvotpliktsnivåer med antal certifikat per såld eller använd megawattimme el har beräknats för åren 2013 till och med 2030 och nya kvotpliktsnivåer med antal certifikat per såld eller använd megawattimme el har beräknats för åren 2031 till och med 2035.
I andra, tredje och fjärde styckena är ändringarna endast redaktionella.
Prop. 2009/10:133 Bilaga 1
22
Sammanfattning av Energimyndighetens rapport
I proposition 2005/06:154 Förnybar el med gröna certifikat meddelades att elcertifikatsystemet bör följas upp och utvärderas och en första kontrollstation för det löpande översynsarbetet sattes till år 2012. Energimyndigheten har fått regeringens uppdrag ”att föreslå nya kvoter i elcertifikatsystemet. m.m.” I uppdraget konstateras att den kontrollstation som aviserats till år 2012 nu sker i förtid. Uppdraget är uppdelat i fyra deluppdrag varav denna rapport avser avrapporteringen för det första av dessa deluppdrag, Ökad ambitionsnivå.
Förslag på justerade och nya kvoter
Utifrån regeringens mål att öka den förnybara elproduktionen i elcertifikatsystemet med i nivå med 25 TWh så har Energimyndigheten i denna rapport tagit fram förslag på justerade och nya kvoter i elcertifikatsystemet. Energimyndigheten föreslår en justering av kvoterna för år 2013 till och med år 2030 och nya kvoter för år 2031 till och med år 2035 för att uppnå en ökning av den förnybara elproduktionen i nivå med 25 TWh.
Energimyndighetens förslag på justerade och nya kvoter bygger bl.a. på en rad antaganden/bedömningar.
– Utbyggnaden av förnybar elproduktion: Till och med år 2008 har
den elcertifikatberättigade elproduktionen ökat med 8,5 TWh jämfört med år 2002. Mellan åren 2009 och 2013 gör Energimyndigheten bedömningen att 6,3 TWh ny förnybar elproduktion kommer att tillkomma. Resterande 10,2 TWh som återstår för att nå målet i nivå med 25 TWh fördelas jämt mellan år 2014 till och med år 2020 (motsvarar en ökning med 1,46 TWh/år). – Kvotpliktig elanvändning: År 2008 utgör ett basår där en justering
för normalårstemperaturkorrigering och nytt regelverk för elintensiv industri har gjorts. Den kvotpliktiga elanvändningen antas utvecklas enligt Energimyndighetens Kortsiktsprognos mellan åren 2009 till och med 2011 och för år 2012 till och med år 2035 används utvecklingstakten enligt Energimyndighetens uppdaterade Långsiktsprognos. – Kvotkurvans utvecklingsprofil: För perioden år 2013 till år 2020
sker en successiv höjning av kvoten som motsvarar den utbyggnadstakt som krävs för att nå målet. Kvoterna för åren 2013 och 2014 höjs extra kraftigt för att reducera överskottet på elcertifikat till en nivå på ca 15–20 procent av efterfrågan. I konstruktionen av kvotkurvan har en anpassning av kvotnivån gjorts i enlighet med regeln att produktion från anläggningar ska fasas ut ur elcertifikatsystemet efter 15 år. Energimyndigheten har också utgått från att den förnybara produktion som har fasats ut ur systemet innan år 2020 ingår vid fastställandet av uppfyllandet av målet år 2020. Efter år 2020 är kvoterna anpassade för att anläggningar drifttagna till och med år 2020 ska berättigas tilldelning av elcertifikat i 15 år och en nedtrappning i förhållande till utfasningen av produktion.
Prop. 2009/10:133 Bilaga 1
23
Energimyndigheten har i framtagandet av de justerade och nya kvoterna utgått ifrån att de grundläggande parametrarna (t.ex. vilka energikällor och bränslen som tilldelas elcertifikat, inget separat stöd till elcertifikatberättigade energikällor och regler för vilken el som är kvotpliktig) i elcertifikatsystemet är utformade enligt de regler som gäller i nuvarande system.
Energislagens potentiella bidrag till måluppfyllelsen
Förutom att föreslå nya kvoter i elcertifikatsystemet ska Energimyndigheten enligt uppdraget också översiktligt bedöma de olika energislagens potentiella bidrag till måluppfyllelsen. Som underlag för denna bedömning har Energimyndighetens marknadsbevakning samt beräkningar i modellen MARKAL-Nordic använts. Antaganden om t.ex. investeringskostnader och bränslepriser har stor betydelse för resultatet. Resultatet visar att landbaserad vindkraft kan komma att bidra med en stor andel för att nå målet till år 2020. År 2008 producerade vindkraften ca 2 TWh medan produktionen år 2020 kan komma att bidra med uppemot 12 TWh enligt resultatet. Förutom den landbaserade vindkraften förväntas kraftvärmens bidrag med förnybar elproduktion att öka från 2008 års nivå på 4,5 TWh till drygt 10 TWh år 2020. Detta medan den förnybara elproduktionen från industriellt mottryck och vattenkraft i princip förväntas ge samma bidrag år 2020 som år 2008. Inga övriga energislag förväntas öka i den utsträckningen att det kommer att ge ett betydande bidrag till måluppfyllelsen till år 2020. Eftersom Energimyndighetens bedömningar och modellens resultat är beroende av de antaganden som gjorts så har en rad känslighetsanalyser genomförts. Dessa visar tydligt att ändrade förutsättningar (enligt känslighetsanalysfallen) huvudsakligen leder till en trade-off mellan landbaserad vindkraft och biobränslekraft.
Justering av kvoterna för åren 2011 och 2012 till följd av lägre elanvändning
I uppdraget ingår att överväga en justering av kvoterna för åren 2011 och 2012 som en följd av att den faktiska elanvändningen har varit lägre än den prognos över elanvändningen som legat till grund för nuvarande kvoter. För att skapa den stabilitet som elcertifikatsystemet behöver för att inge förtroende hos berörda aktörer så är det mycket viktig att systemet är förutsägbart och långsiktigt. Ändringar i systemet bör göras med god framförhållning och vid väl aviserade tidpunkter.
Energimyndigheten gör bedömningen att en justering av kvoterna för åren 2011 och 2012 inte skulle få någon tydlig påverkan på utbyggnadstakten för den förnybara elproduktionen dessa år utan snarare leda till en justering av det överskottet på elcertifikat som finns på marknaden bl.a. till följd av en lägre elanvändning. En justering av kvoterna åren 2011 och 2012 kan medföra positiva konsekvenser så som minskat överskott och bättre förutsättningar för att nå målet år 2020. Men det kan också medföra negativa konsekvenser då det t.ex. ändrar förutsättningarna för
Prop. 2009/10:133 Bilaga 1
24
redan pågående forward handel med elcertifikat och ingångna elavtal mellan elleverantörer och slutanvändare.
Energimyndighetens slutsats är att en justering av kvoterna för år 2011 inte bör genomföras då det skulle kunna skada marknadens förtroende för systemet eftersom justeringen skulle genomföras före den sedan tidigare aviserade kontrollstationen år 2012.
För att påverkan på elcertifikatsystemet och marknaden ska bli så begränsad som möjligt är det vidare Energimyndighetens sammantagna bedömning att den fördel som en justering av kvoten för år 2012 kan få också kan fås genom den förändring av kvoten som görs från och med år 2013. Den justering som genomförs av kvoterna från år 2013 genomförs då så att både förutsättningar skapas för att nå målet år 2020 men också så att överskottet av elcertifikat justeras till en lägre nivå. På detta sätt genomförs justeringen till följd av den lägre elanvändningen tillsammans med ambitionshöjningen ett år senare än år 2012 vilket ger marknadens aktörer större möjlighet att anpassa sig efter de nya förutsättningarna. Samtidig ger det en tydlig signal till investerarna i förnybar el om en kommande kraftig ökning i efterfrågan på elcertifikat.
Ändring av lag ( 2003:113 ) om elcertifikat
Energimyndigheten föreslår också ändringar av lag (2003:113) om elcertifikat för anpassa denna efter de här föreslagna förändringarna av kvoterna. I 2 kap. Förutsättningar för att tilldelas elcertifikat ändras paragraferna 8, 9 10 så att hänsyn tas till förlängningen av systemet till och med år 2035. I 4 kap. Kvotplikt m.m. ändras tabellen i paragraf 3 med de justerade och nya kvoterna.
Prop. 2009/10:133 Bilaga 2
25
Förteckning över remissinstanserna
Följande remissinstanser har yttrat sig över Energimyndighetens rapport ”Uppdrag att föreslå nya kvoter i elcertifikatsystemet m.m.”: Riksrevisionen, Kammarkollegiet, Statskontoret, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Fiskeriverket, Sametinget, Naturvårdsverket, Boverket, Konkurrensverket, Tillväxtverket, Svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen, Jernkontoret, Konsumentverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv (Jernkontoret, Skogsindustrierna och Teknikföretagen ger även stöd för remissvaret), Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Svensk Energi/Gasföreningen/Svensk Fjärrvärme, Avfall Sverige, Oberoende Elhandlare, Svensk Kraftmäkling AB (SKM), Svensk Vindenergi, Svensk Vindkraftförening, Svenska Bioenergiföreningen ((SVEBIO) LRF ansluter sig till svaret), Biogasföreningen, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation (SERO), Fastighetsägarna Sverige och Villaägarnas Riksförbund.
Följande remissinstanser har inbjudits att yttra sig, men avstått från att lämna yttrande: Svenska Naturskyddsföreningen, Näringslivets regelnämnd, Konsumenternas Elrådgivningsbyrå, Plast & Kemiföretagen, Skogsägarna, SveMin, Svensk Elbrukarförening, Svensk Vattenkraftförening, Svenska Torvproducentföreningen, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Konsumenter, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, Världsnaturfonden och Återvinningsindustrierna.
Yttranden har även inkommit från Markedskraft, NV Nordisk Vindkraft, Teknikföretagen och Airtricity Developments AB.
26
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 2010.
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Odell, Husmark Pehrsson, Larsson, Erlandsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Billström, Adelsohn Liljeroth, Krantz.
Föredragande: Statsrådet Torstensson.
Regeringen beslutar proposition 2009/10:133 Höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet.