11

Prop. 2013/14:173

4

Statens budget och budgetprocessen

4.1

Bakgrunden till den nuvarande

budgetprocessen

Utformningen av budgetprocessen

Framtagandet av en ny, samlad och transparent budgetprocess var en

viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga

finanserna i samband med den ekonomiska och statsfinansiella krisen i

Sverige på 1990-talet. Den nya budgetprocessen skulle stärka riksdagens

styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete.

Den tidigare budgetprocessen hade kännetecknats av ett nedifrån och

upp-förfarande. Riksdagens beslut om statens budgetutgifter fattades i

princip anslag för anslag, utan några restriktioner beträffande de totala

utgifterna. Budgetens helhet och saldo blev därmed först kända när det

sista beslutet hade fattats. Därtill saknades restriktioner för de samlade

utgifterna och budgetsaldot, och den löpande uppföljningen av genom-

förandet av budgeten var inte särskilt aktiv. Processen och resultatet

kännetecknades av vad som senare kom att kallas svag budgetdisciplin.

Den medvetenhet om budgetprocessens betydelse för de offentliga

finanserna som den ekonomiska krisen på 1990-talet hade skapat gjorde

det möjligt att få en bred och blocköverskridande majoritet i riksdagen

för genomgripande förändringar av hanteringen av statens budget. Detta

skedde inom ramen för den budgetprocess som infördes fr.o.m. 1997.

Budgetårets förläggning ändrades från brutet år till kalenderår.

Budgetpropositionen skulle lämnas på hösten i stället för i januari och

några propositioner om statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas

senare än budgetpropositionen, såvida inte synnerliga ekonomisk-

politiska skäl förelåg. Statens utgifter hänfördes till 27 utgiftsområden.

Riksdagens behandling av statens budget skulle vidare ske enligt den s.k.

rambeslutsmodellen. Enligt denna modell skulle riksdagen först ta

ställning till utgiftsramar för de sammantagna anvisade anslagsmedlen

för respektive utgiftsområde, och till en beräkning av inkomsterna, samt

därefter, inom de beslutade ramarna, för varje utgiftsområde fatta beslut

om de olika anslagen. Finansutskottet gavs uppgiften att bereda ärenden

om utgiftsramar för utgiftsområden, och om beräkningen av statens

inkomster, och fick därmed en tydligt samordnande roll i riksdagens

budgetprocess.

Var för sig var detta betydelsefulla förändringar som medverkade till

att stärka den finansiella disciplinen. Sammantaget innebar de att

riksdagens medverkan i budgetprocessen förändrades på ett genom-

gripande sätt. De två stegen i rambeslutsmodellen markerade också att

riksdagen i sin beslutsprocess hade infört ett uppifrån och ned-

förfarande, dvs. att den först skulle besluta om helheten och sedan om

detaljerna, inom de beslutade ramarna. I samband med framtagandet av

den nya budgetprocessen i riksdagen uttalades att det fanns behov av ett

förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en

fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Det

bedömdes som tillräckligt att tillämpningen av modellen fick en

författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades

Prop. 2013/14:173

12

med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär (förs.

1993/94:TK2).

I Regeringskansliet bedrevs också ett arbete som syftade till att redan i

dess beredning av budgetpropositionen effektivt bryta processens

karaktär av ett nedifrån och upp-förfarande och att få en effektiv kontroll

över de samlade utgifternas utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Som

en följd av detta arbete introducerades utgiftstaket 1997.

Regeringen tog också initiativ till en lagreglering av regeringens

befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område genom att

föreslå en lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220). Lagen innehöll

preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens (RF) och

riksdagsordningens (RO) bestämmelser om finansmakten och statens

budget. Vissa bestämmelser om utgiftstaket infördes också i lagen.

Användningen av utgiftstak var frivilligt för regeringen, men om det

användes var regeringen skyldig att vidta åtgärder om taket riskerade att

överskridas. Krav på en noggrann uppföljning av utgifts- och inkomst-

utvecklingen under budgetåret, liksom skyldigheten för regeringen att

lämna en årsredovisning för staten till riksdagen, infördes också i lagen,

vilket bidrog till förbättrade prognoser och en stärkt utgiftskontroll.

De stora budgetunderskotten i början av 1990-talet, och den skenande

statsskulden, ledde även till införandet av mål för statsskuldens

utveckling och därmed även för budgetsaldot för olika år. Dessa mål kom

senare att utvecklas till målet för den offentliga sektorns finansiella

sparande (överskottsmålet).

Viktiga förändringar i budgetprocessen

Det budgetpolitiska ramverket har under åren förstärkts genom vissa

ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Användningen av tak

för statens utgifter var frivilligt för regeringen fram till 2010, då det i

lagen infördes en skyldighet för regeringen att för riksdagen föreslå

nivåer på utgiftstaket för en treårsperiod. Vidare hade regeringen sedan

1995 föreslagit riksdagen vilket mål som skulle gälla för den offentliga

sektorns finansiella sparande. Med anledning av den betydelse som detta

mål hade fått, och de erfarenheter som vunnits, fördes 2010 en ny

bestämmelse in i lagen om statsbudgeten om att regeringen skulle föreslå

riksdagen det mål som ska gälla för den offentliga sektorns finansiella

sparande. Lagen om statsbudgeten sågs vidare över och ersattes 2011 av

budgetlagen (2011:203).

Sedan 2000 är det s.k. kommunala balanskravet inskrivet i kommunal-

lagen (1991:900). Kravet innebär att en kommuns eller ett landstings

budget ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna.

Tillämpningen av balanskravet underlättar planeringen av statens medel-

fristiga budgetpolitik och stärker därmed det budgetpolitiska ramverket.

Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik och

budgetpolitik har också stärkts på två sätt genom reformer som har brett

parlamentariskt stöd. Ett första steg togs 2003 när Riksrevisionen in-

rättades som ett oberoende granskningsorgan under riksdagen. Riks-

revisionen granskar och bedömer om de statliga myndigheternas års-

redovisningar är rättvisande samt om myndigheterna följer aktuella

regler och beslut. Myndigheten granskar även den årsredovisning för

13

Prop. 2013/14:173

staten som regeringen varje år lämnar till riksdagen. I och med

ikraftträdandet av budgetlagen omfattar denna revision hela

årsredovisningen för staten, dvs. även de budgetpolitiska målen. Ett

andra steg togs under 2007 när Finanspolitiska rådet bildades som en

myndighet under regeringen. Rådets uppgift är att göra en oberoende

granskning av regeringens finanspolitik. Rådet ska följa upp hur finans-

politiken förhåller sig till de grundläggande målen om långsiktigt håll-

bara offentliga finanser, överskottsmålet och utgiftstaket samt till

konjunkturutvecklingen. I sammanhanget bör också nämnas att

Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket har i uppdrag att följa

upp de budgetpolitiska målen.

4.2

Statens budget

Omfattningen av statens budget framgår indirekt av regleringen om vad

ett förslag till statens budget ska innehålla. Av 9 kap. 2 och 3 §§ RF samt

3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § RO framgår att statens budget omfattar statens

inkomster och utgifter för det följande budgetåret. Vidare anges att

anslag ska anvisas för bestämda ändamål och fördelas på de av riksdagen

beslutade utgiftsområdena.

Fullständighetsprincipen

Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen ska statens budget omfatta alla inkomster

och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

Bestämmelsen utgör en kodifiering av den s.k. fullständighetsprincipen.

Med inkomster och utgifter avses sådana poster som redovisas mot

inkomsttitlar och anslag, medan andra betalningar avser t.ex.

kassamässiga justeringar och Riksgäldskontorets nettoutlåning.

I 1 kap. 2 § budgetlagen anges att med statens verksamhet avses i lagen

sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de

förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Budgetlagen gäller

inte statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vars

organisation och verksamhet regleras i särskild lag. Det gäller t.ex. av

staten ägda aktiebolag, de allmänna pensionsfonderna och Riksbanken.

Sådana institutioners inkomster och utgifter redovisas inte i budgeten,

men kan komma att påverka budgetens utfall genom t.ex. vinstutdelning.

Bruttoprincipen

För de verksamheter som inte undantas från budgetering och redovisning

mot anslag och inkomsttitlar är huvudregeln att statens inkomster och

utgifter ska redovisas brutto i budgeten, den s.k. bruttoprincipen. Det

innebär att alla utgifter ska redovisas mot anslag och alla inkomster mot

inkomsttitel.

Prop. 2013/14:173

14

Beräkning av statens inkomster

Statens inkomster utgörs nästan uteslutande av skatteinkomster och

inkomster av statens verksamhet. Skatteinkomsterna utgörs av inkomster

från bl.a. de olika skatterna på arbete, kapital och konsumtion, men också

av vissa poster som benämns avgifter, men som i konstitutionell mening

är skatter. Det gäller t.ex. arbetsgivaravgifter som i budgeten redovisas

som skatter. Inkomster av statens verksamhet utgörs av bl.a. överskott

från affärsverken och andra myndigheter samt av offentligrättsliga av-

gifter.

Utgiftsramar

Riksdagen har delat in de statliga utgifterna och anslagen i

27 utgiftsområden. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena fastställer

riksdagen på förslag av regeringen utgiftsramar. Ramarna anger den

högsta nivå som summan av anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå

till.

Beställningsbemyndiganden

För att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå ekonomiska

åtaganden som kräver att riksdagen i framtiden anvisar anslag fattar

riksdagen årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med

beställningsbemyndiganden regleras i 6 kap. 1 § budgetlagen och innebär

att riksdagen bemyndigar regeringen att upp till ett visst belopp, och för

ett visst ändamål, ingå ekonomiska åtaganden under budgetåret. Det kan

gälla beslut om bidrag eller beställningar av varor och tjänster som

medför utgifter under senare år än det år budgeten avser. Beställnings-

bemyndiganden krävs dock inte för sådana åtaganden som är nödvändiga

för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, exempel-

vis beslut om anställning av personal och om att hyra lokaler (se 6 kap. 2

§ budgetlagen).

Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar,

låneramar, utlåning och övriga krediter

Huvudregeln är att investeringar ska finansieras med anslag. Det gäller

bl.a. för de stora investeringarna i infrastruktur och försvarsmateriel. De

investeringar som myndigheterna gör i den egna verksamheten

finansieras dock med lån i Riksgäldskontoret.

För utlåning till utomstatliga rättssubjekt (företag, andra stater och

enskilda såsom t.ex. studenter), som finansieras med lån i Riks-

gäldskontoret, begärs särskilda låneramar. Lånefinansierad utlåning

tillåts enligt 7 kap. 3 § budgetlagen endast om den förväntade kredit-

förlusten är låg, annars ska utlåningen finansieras med anslagsmedel.

15

Prop. 2013/14:173

4.3

Budgetprocessen

Regeringen ska enligt 3 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 3.2.1 till RO

senast den 20 september överlämna en budgetproposition avseende det

kommande budgetåret till riksdagen. I samband med ett regeringsskifte

får dock överlämnandet ske vid en senare tidpunkt.

Överlämnandet av budgetpropositionen är slutpunkten på regeringens

beredning av budgetförslaget, som pågått sedan årets början. Regeringen

ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 till RO, senast den 15 april lämna en

ekonomisk vårproposition som ska innehålla förslag till riktlinjer för den

ekonomiska politiken och budgetpolitiken. I propositionen redovisas

normalt en preliminär bedömning avseende utgiftstaket för det tredje,

och i vissa fall även det fjärde, tillkommande året samt en bedömning av

budgetutrymmet, dvs. utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller

behovet av budgetförstärkningar, som underlag för beredningen av

höstens budgetproposition.

I anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vår-

propositionen lämnar regeringen även i särskilda propositioner samlade

förslag till ändringar i innevarande års budget.

Budgetpropositionens utformning

Budgetpropositionen ska bl.a. innehålla en finansplan med förslag till

riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, ett förslag

till inkomstberäkning och förslag till anslag för det nästkommande

budgetåret som, om rambeslutsprocessen används, ska innehålla en för-

delning av anslagen på utgiftsområden. Budgetpropositionen innehåller

därutöver förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret

och eventuella förslag till justeringar av redan beslutade utgiftstak samt

förslag till preliminära utgiftsramar för det andra och tredje till-

kommande budgetåret. Regeringen har sedan budgetpropositionen för

2011 även lämnat förslag till preliminära utgiftsramar för det fjärde till-

kommande året.

I de s.k. utgiftsområdesbilagorna finns förslag till anslag för det

kommande budgetåret, en redovisning av den beräknade anslags-

utvecklingen för de därpå närmast följande åren, en beskrivning av

anslagens ändamål, förslag till bemyndiganden om ekonomiska

åtaganden, mål för utgiftsområdet, resultatredovisning, skatteutgifter

m.m. Även lagförslag med budgeteffekter lämnas i budgetpropositionen

eller i särskilda propositioner som redovisas i budgetpropositionen.

Övriga propositioner med budgetkonsekvenser för det

följande budgetåret

I 3 kap. 2 § tredje stycket RO anges att propositioner om statens in-

komster eller utgifter för det följande budgetåret endast får lämnas efter

budgetpropositionen och fram till årets slut om det finns synnerliga

ekonomisk-politiska skäl.

Sedan en tid tillbaka har en ordning tillämpats som innebär att förslag

till lagstiftning med konsekvenser för statens budget har kunnat lämnas

Prop. 2013/14:173

16

efter budgetpropositionen, om förslaget har aviserats, dvs. att det

beskrivits och de ekonomiska konsekvenserna beaktats, i förslaget till

statens budget.

Även propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande året

som beslutas på våren aviseras normalt i föregående års budget-

proposition. Även om ett sådant förfarande föregriper det samlade

prioriteringstillfälle som riksdagens budgetbehandling på hösten ska

utgöra visar praxis att det kan finnas behov av detta tillvägagångssätt,

t.ex. vid omfattande och komplicerad lagstiftning, för vilken det finns

behov av en längre beredningstid i riksdagen jämfört med vad som är

möjligt inom ramen för höstens budgetberedning.

Beredningen av riksdagens beslut med anledning av

budgetpropositionen

Regeringen och varje riksdagsledamot får enligt 4 kap. 4 § RF väcka

förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning.

Regeringen väcker förslag genom propositioner. Riksdagsledamöternas

huvudsakliga instrument för att väcka förslag i riksdagen är motioner.

Yrkandena i budgetpropositionen och i motioner hänvisas enligt

4 kap. 1 och 4–8 §§ RO med tilläggsbestämmelser till berört utskott för

beredning. En proposition hänvisas normalt i sin helhet till ett utskott för

beredning, även om den skulle innehålla vissa förslag som tillhör ett

annat utskotts ansvarsområde. Ett viktigt undantag är beredningen av

budgetpropositionen, vid vilken yrkandena inom respektive utgifts-

område hänvisas till utskott i enlighet med vad som anges i tilläggs-

bestämmelserna till 4 kap. 6 § RO.

Riksdagens beslutsordning för nästkommande års budget, den s.k.

rambeslutsprocessen, är enligt 5 kap. 12 § RO indelad i två steg. Beslutet

i det första steget ska omfatta samtliga yrkanden i propositioner,

motioner och utskottsinitiativ som rör utgiftsramarna och beräkningen av

inkomsterna på statens budget. Enligt praxis behandlas i denna

beslutspunkt även förslag till utgiftstak för de följande budgetåren,

godkännande av beräkningar av övriga utgifter på statens budget och av

utgifterna för ålderspensionssystemet för det närmast följande budgetåret

samt förslag till ändringar i skatte- och avgiftsregler.

I rambeslutsprocessens andra steg fattas genom ett beslut för vart och

ett av de 27 utgiftsområdena beslut om de enskilda anslagen inom

utgiftsområdet. Beslutet i det andra steget ska innehålla samtliga

yrkanden som rör anslag eller andra utgifter för respektive utgiftsområde.

Normalt sett ingår även förslag om bemyndiganden om ekonomiska

åtaganden och lagförslag som har påverkan på utgifterna inom utgifts-

området i beslutspunkten.

Enligt 4 kap. 5 § RO ska finansutskottet bl.a. bereda ärenden om

allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om

statens budget. Finansutskottet ska dessutom bereda förslagen till

beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för utgiftsområdena,

om riksdagen har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden

enligt 5 kap. 12 § RO. Finansutskottet är således beredande utskott för

det ärende som gäller rambeslutsprocessens första steg. Övriga utskott

17

Prop. 2013/14:173

ges möjlighet att lämna yttrande till finansutskottet över de delar som

berör respektive utskotts beredningsområde. Varje utskott bereder där-

efter ett eller flera utgiftsområden inom ramen för besluten om det andra

steget.

Beredningen av riksdagens beslut med anledning av den

ekonomiska vårpropositionen

Riksdagen beslutar även om riktlinjer för den ekonomiska politiken och

budgetpolitiken i samband med behandlingen av den ekonomiska vår-

propositionen och om ändringar i statens budget för det löpande budget-

året. Även beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska

innefattas i ett utgiftsområde fattas, enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till

RO, i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vår-

propositionen.

Finansutskottet bereder ärenden som rör de ekonomisk-politiska

riktlinjerna, medan konstitutionsutskottet bereder förslag till ändringar i

utgiftsområdesindelningen. I båda fallen ges möjlighet för övriga utskott

att yttra sig i de delar som berör deras respektive beredningsområden.

Beredningen av riksdagens beslut med anledning av förslag

till ändringar i statens budget

Ordningen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår är i

det närmaste oreglerad. Enligt 9 kap. 4 § RF kan riksdagen under budget-

perioden besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya

eller ändrade anslag. Enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO får beslut om

anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas inte

fattas innan en utgiftsram har ändrats. Regeringen har regelmässigt sedan

den nuvarande budgetprocessen infördes 1997, i samband med budget-

propositionen och den ekonomiska vårpropositionen, lämnat

propositioner med samlade förslag till ändringar av det löpande årets

budget. Utöver dessa årligen återkommande propositioner har det, i

synnerhet i samband med ekonomiska kriser, förekommit att regeringen

också vid andra tidpunkter beslutat propositioner av detta slag.

Flertalet av propositionerna om ändringar i statens budget har utöver

förslag till ändrade anslagsnivåer och utgiftsramar, innehållit förslag till

bemyndiganden om ekonomiska åtaganden såsom beställnings-

bemyndiganden och låneramar. I vissa fall har propositionerna med

förslag till ändringar i statens budget även innehållit lagförslag som haft

koppling till förslag om ändrade anslagsnivåer (se t.ex. prop. 2009/10:99

och bet 2009/10:FiU21). Det har också förekommit att lagförslag om

krediteringar på skattekonton lämnats i en proposition med förslag till

ändringar i statens budget (se t.ex. prop. 2001/02:95 och prop.

2005/06:100).

Finansutskottet bereder med stöd av 4 kap. 5 § RO ärenden om förslag

till ändringar i innevarande års budget. Samtliga propositioner som

föranlett förändringar av utgiftsramar har sedan den nuvarande budget-

processen infördes också hänvisats till finansutskottet, som behandlat

förslagen i dess helhet efter att ha inhämtat yttranden från berörda

Prop. 2013/14:173

18

utskott. Däremot har andra propositioner som, utan att ha några effekter

på utgiftsramarna, påverkat statens budget hänvisats till berört fack-

utskott. Propositionerna har bl.a. innehållit förslag som påverkat

budgetens inkomstsida eller på annat sätt påverkat statens lånebehov (se

t.ex. prop. 2000/01:127 och bet. 2001/02:TU3 samt prop. 2012/13:46 och

bet. 2012/13:NU10).

I finansutskottets betänkanden med anledning av förslag till ändringar i

statens budget har utskottet vanligen behandlat förslaget till ändrade

ramar och nya eller ändrade anslag som en gemensam förslagspunkt,

medan övriga förslag, som lagförslag och förslag till bemyndiganden av

olika slag, behandlats som separata förslagspunkter.

5

Rambeslutsprocessen

5.1

Rambeslutsprocessens reglering

Regeringens förslag: Rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering

genom att det i riksdagsordningen anges att denna beslutsordning ska

tillämpas om inte riksdagen genom lag beslutat något annat.

I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslaget.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del, bl.a. Finanspolitiska rådet, Uppsala universitet och

Landsorganisationen i Sverige, tillstyrker förslagen. Sveriges riksbank

anför bl.a. att regler tenderar att vara mer verkningsfulla när de är

lagfästa och att det framstår som lämpligt att i lag reglera den väl

etablerade praxis som finns om att rambeslutsprocessen ska användas i

budgetbehandlingen. Riksgäldskontoret anser att en avgörande förklaring

till de budgetpolitiska framgångarna sedan 1990-talet har varit den breda

enighet som rått kring den reformerade budgetprocessen och att det

därför är viktigt att slå vakt om både processen i sig och enigheten kring

densamma. Enligt myndigheten är det angeläget att processen präglas av

stramhet och tydlighet, samtidigt som utrymme ges för viss flexibilitet

för att undvika oönskade effekter. Statskontoret anför bl.a. att de före-

slagna ändringarna i budgetlagen (2011:203) och riksdagsordningen

(RO) ger ökad tydlighet och transparens i budgetprocessen.

Bakgrund: Riksdagsutredningen föreslog i juni 1993 att rambesluts-

modellen skulle införas för budgetbeslut i riksdagen. Utredningen ville

dock inte låsa riksdagen vid modellen genom att reglera den i en huvud-

bestämmelse i RO (försl. 1993/94:TK2 s. 65). En tilläggsbestämmelse till

RO om att statsutgifterna ska hänföras till utgiftsområden infördes 1996

som ett resultat av ett förslag som lagts fram av en arbetsgrupp inom

talmanskonferensen (försl. 1995/96:TK2, bet. 1995/96:KU21).

I den utvärdering som Riksdagskommittén gjorde av den nya budget-

processen konstaterades angående rambeslutsmodellens ställning bl.a. att

en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i

riksdagen hade ökat, men att detta var en avsedd effekt av reformen.

19

Prop. 2013/14:173

Riksdagskommittén menade att rambeslutsmodellen i så måtto stärkt

regeringsmakten, men att det viktigaste ur riksdagens synvinkel var att

budgetreformen hade ökat möjligheterna för riksdagen att göra en

samordnad beredning av regeringens budgetförslag. Riksdagskommittén

ansåg vidare att det var för tidigt att med säkerhet uttala sig om hur den

nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra ekonomiska

påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet, eftersom rambesluts-

modellen ännu inte prövats under sådana påfrestningar. Kommittén

bedömde emellertid att den nya budgetprocessen hade bättre förut-

sättningar att fungera under sådana omständigheter än vad den gamla

haft. Lagen om statsbudgetens införande hade, enligt Riksdags-

kommitténs mening, stärkt riksdagens ställning i så måtto att regeringens

befogenheter på finansmaktens område klargjorts och att de

bestämmelser som inte redan fanns i regeringsformen (RF) eller RO

kunnat lagregleras. Det var, framhöll kommittén, således en fördel också

för riksdagen med ett tydligt regelverk (framst. 2000/01:RS1 s. 67 f.).

Enligt 5 kap. 12 § andra stycket RO fastställer riksdagen, om den har

fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, för det

närmast följande budgetåret genom ett enda beslut dels för varje

utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av

de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en

beräkning av inkomsterna på statens budget. Av 5 kap. 12 § tredje

stycket RO framgår att beslut om anslag eller andra utgifter i staten för

närmast följande budgetår inte får fattas innan ett beslut fattats enligt

andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje

utgiftsområde genom ett enda beslut. Den villkorade användningen av

rambeslutsprocessen framgår även av ett antal andra bestämmelser i RO

och budgetlagen.

Skälen för regeringens förslag: Rambeslutsprocessen är en central

del i den budgetprocess som infördes 1997. Med sitt tydliga uppifrån och

ned-perspektiv har processen minskat osäkerheten om vad som blir slut-

resultatet av budgetberedningen, eftersom riksdagen i god tid fattar ett

samlat beslut om inkomster och utgifter för nästkommande budgetår.

Både regeringen och oppositionspartierna presenterar sina budget-

förslag på ett sådant sätt att de ger rambeslutsprocessen innehåll och

mening. Budgetberedningen i riksdagen blir transparent genom att

jämförbara budgetpolitiska alternativ ställs mot varandra, vilket gagnar

den offentliga diskussionen om de politiska alternativen.

De budgetmässiga resultaten av användningen av rambeslut är positiva

och de praktiska erfarenheterna av framtagandet av statens budget enligt

intentionerna bakom rambeslutsprocessen är goda. Processen har också

efter mer än 15 års tillämpning vunnit bred politisk förankring och det

finns inte skäl att tro att riksdagen inom överskådlig framtid skulle ha

anledning att överväga någon annan ordning för besluten om statens

budget för närmast följande budgetår.

Den indirekta regleringen av rambeslutsprocessen i 5 kap. 12 § RO är

svårtillgänglig för den som vill ta reda på hur statens budget beslutas.

Bestämmelsen ger också genom sin nuvarande utformning närmast in-

trycket av att rambeslutsprocessen är ett undantag, trots att denna ordning

har tillämpats vid varje budgetbeslut sedan regleringen trädde i kraft. Ett

första steg i att tydliggöra användningen av rambeslutsprocessen är att

Prop. 2013/14:173

20

frikoppla frågan om dess tillämpning från frågan om indelningen av ut-

gifterna i utgiftsområden. Att sortera budgetens utgifter i utgiftsområden

är, oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte, ett användbart

verktyg i den statliga budgetprocessen, exempelvis vid framtagande av

prognoser och vid uppföljning av statens utgifter. Utgiftsområdena bidrar

också till en ändamålsenlig ansvarsuppdelning mellan riksdagens utskott.

Frågan om användningen av utgiftsområden och hur anslagen ska för-

delas på dessa bör därför skiljas från frågan om tillämpningen av ram-

beslutsprocessen.

Regeringen instämmer i Statskontorets bedömning att en kodifiering av

praxis medför en ökad tydlighet och transparens i budgetprocessen.

Regeringen anser emellertid också, i likhet med Riksgäldskontoret, att

det vid en ändrad reglering av rambeslutsprocessen är viktigt att även

fortsättningsvis ge utrymme för viss flexibilitet för att undvika oönskade

effekter som är svåra att förutse i dagsläget. Genom att kodifiera praxis

så att presumtionen vid besluten om statens budget är att rambesluts-

processen används, och samtidigt lämna utrymme för riksdagen att i lag

ange om en annan modell ska tillämpas, uppnås en ökad tydlighet och bi-

behållen flexibilitet.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att regleringen i RO ändras så

att det framgår att beslut om statens budget ska fattas enligt rambesluts-

processen, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat. Som en

följd av förslaget föreslås också vissa ändringar i budgetlagen.

5.2

Rambeslutsprocessens utformning

5.2.1

Rambeslutsprocessens första steg

Regeringens förslag: Riksdagsordningens bestämmelse om

rambeslutsprocessens första steg ändras så att det framgår att en

utgiftsram utgör det belopp som de anslag som hör till respektive

utgiftsområde högst får uppgå till under budgetåret. Beslutet i det

första steget ska, utöver förslag till inkomstberäkningar och utgifts-

ramar, även omfatta förslag till beräkningar av andra betalningar som

påverkar statens lånebehov samt förslag med anledning av de

budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat att använda.

En ny tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen införs som anger

att beslutet i det första steget ska omfatta förslag till preliminära

inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje till-

kommande budgetåret.

I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslagen.

Regeringens bedömning: I enlighet med etablerad praxis bör

godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter

ingå i rambeslutsprocessens första steg. Någon reglering av detta

bedöms dock inte vara nödvändig.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med

regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga av de remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del, bl.a. Sveriges riksbank, Finanspolitiska rådet,

21

Prop. 2013/14:173

Riksgäldskontoret och Statskontoret, tillstyrker förslagen och delar

bedömningen eller har inga invändningar mot dem. Sveriges riksbank

anför bl.a. att det är positivt att den nuvarande beslutsordningen för de

budgetpolitiska målen tydliggörs.

Bakgrund: Enligt 5 kap. 12 § RO fastställer riksdagen för det närmast

följande budgetåret i ett första steg genom ett enda beslut dels utgifts-

ramar för samtliga utgiftsområden, dels en beräkning av inkomsterna. I

det första beslutssteget godkänner riksdagen även enligt praxis be-

räkningar av förändringen av anslagsbehållningar, Riksgäldskontorets

nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen. Enligt praxis be-

handlas också förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året,

justeringar av redan beslutade tak och en beräkning av utgifterna för

ålderspensionssystemets utgifter i det första beslutssteget.

I budgetpropositionen föreslår regeringen att riksdagen som en riktlinje

för regeringens budgetarbete ska godkänna den preliminära fördelningen

av utgifter på utgiftsområden för det andra och tredje, samt i före-

kommande fall det fjärde, tillkommande budgetåret. I samband med

beslutet om statens budget i det första beslutssteget, men som en separat

förslagspunkt, behandlar riksdagen regeringens förslag till en preliminär

fördelning av utgifter på utgiftsområden för det andra och tredje till-

kommande budgetåret.

De budgetpolitiska målen är sedan drygt 15 år fast etablerade i det

svenska budgetpolitiska ramverket. Målen beaktas i såväl regeringens

som riksdagens årliga budgetprocess. Överskottsmålet ligger till grund

för bedömningen av storleken på budgetutrymmet. Utgiftstaket är en

viktig restriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket, tillsammans

med prognoserna över utgiftsutvecklingen vid oförändrad politik och

behovet av säkerhetsmarginaler, sätter en gräns för storleken på

reformerna på budgetens utgiftssida eller anger storleken på besparings-

behovet om taket riskerar att överskridas. Målen utgör därför en viktig

grund för budgetbehandlingen och fungerar på budgetens utgiftssida som

en övergripande restriktion för budgetförslaget och riksdagens budget-

beslut samt för budgetens genomförande. Sverige har goda erfarenheter

av tillämpningen av de budgetpolitiska målen och det finns en bred

politisk uppslutning kring dem och den praxis som har utvecklats kring

dessa mål.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att tydliggöra att

utgiftsramarna sätter en gräns för de för året anvisade anslagsmedlen, och

inte för de faktiska utgifterna, bör regleringen i RO ändras så att det

framgår att utgiftsramen för ett utgiftsområde är det belopp som de

anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till under budgetåret.

Riksdagen har för det närmast följande budgetåret, vid sidan av beslut

om inkomstberäkningar och utgiftsramar, alltsedan rambeslutsprocessen

började tillämpas även godkänt andra betalningar som påverkar låne-

behovet i det första beslutssteget. Riksdagens beslut i detta steg innebär

att osäkerheten om konsekvenserna av riksdagens budgetbehandling

undanröjs i ett tidigt skede. Regeringen anser att regleringen i RO av

rambeslutsprocessens första steg bör förtydligas och anpassas till denna

praxis.

Regeringen anser att en reglering i RO av den beslutsordning som

riksdagen under lång tid har praktiserat för budgetpolitiska mål är

Prop. 2013/14:173

22

motiverad. En sådan reglering skulle bidra till att lagstiftningen gav en

mer rättvisande bild av budgetprocessen i riksdagen och därmed öka

tydligheten i regelverket. Vidare skulle kopplingen mellan de medel-

fristiga budgetpolitiska målen och de årliga budgetbesluten tydliggöras.

En sådan reglering bör dock endast avse förslag om nivåer på sådana mål

eller förslag till justeringar av tidigare beslutade nivåer på budget-

politiska mål som riksdagen beslutat om att använda. Sådana beslut bör i

likhet med i dag fattas i det första steget av rambeslutsprocessen. Förslag

till ändringar av ett mål som endast avser det innevarande året, t.ex.

utgiftstaket för det löpande budgetåret, bör betraktas som ett förslag till

ändring i statens budget och behandlas på samma sätt som övriga

ändringsförslag.

Enligt nuvarande praxis redovisar regeringen en bedömning av utgifts-

taket för det tredje tillkommande året i närmast föregående ekonomiska

vårproposition. Gör regeringen bedömningen att nivåer på andra budget-

politiska mål bör ändras kan även detta lämpligen först redovisas i den

ekonomiska vårpropositionen innan regeringen lämnar sitt förslag i

budgetpropositionen.

Mot denna bakgrund föreslås att det i RO införs en bestämmelse om att

riksdagen i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med

anledning av de budgetpolitiska mål som riksdagen beslutat om att

använda.

För att säkerställa en helhetssyn på budgetpolitiken i ett medelfristigt

perspektiv bör riksdagen, på motsvarande sätt som för utgiftssidan, även

godkänna en preliminär inkomstberäkning, fördelad på grupper av in-

komster för det andra och tredje tillkommande budgetåret, som en rikt-

linje för regeringens budgetarbete. Eftersom de medelfristiga

beräkningarna har en direkt koppling till det årliga budgetförslaget bör de

preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för de två till-

kommande åren beslutas i rambeslutsprocessens första steg. Detta skulle

också trygga en överensstämmelse med de medelfristiga budgetpolitiska

målen. Regeringen anser att en tilläggsbestämmelse med detta innehåll

bör införas i RO.

I enlighet med etablerad praxis bör även godkännandet av beräkningen

av ålderspensionssystemets utgifter ingå i beslutet i rambeslutsprocessens

första steg. Därmed görs en beräkning av samtliga utgifter som enligt

praxis omfattas av utgiftstaket. Denna ordning bedöms dock inte behöva

komma till uttryck i RO.

5.2.2

Beslut om bemyndiganden och andra ekonomiska

åtaganden

Regeringens förslag: Riksdagsordningens bestämmelser om

rambeslutsprocessens andra steg ändras så att det framgår att ett beslut

i detta steg också ska innefatta förslag om bemyndiganden om

ekonomiska åtaganden.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

23

Prop. 2013/14:173

Bakgrund: Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte utan

att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska

åtaganden för staten. För upptagande av lån finns särskilda bestämmelser

i 5 kap. budgetlagen. Andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån

avser beställningsbemyndiganden, utlåning som finansieras med lån i

Riksgäldskontoret, kreditgarantier och andra liknande åtaganden.

Bestämmelser om åtaganden av detta slag finns i 6 och 7 kap.

budgetlagen. I budgetpropositionen begär regeringen bemyndiganden om

ekonomiska åtaganden som påverkar statens utgifter, inkomster eller

andra betalningar, främst i form av beställningsbemyndiganden, låne-

ramar och garantibemyndiganden.

Ett beställningsbemyndigande är ett ekonomiskt åtagande som innebär

att anslag så småningom måste anvisas. Det kan handla om att under

budgetåret göra beställningar av varor eller tjänster eller besluta om

bidrag, ersättningar eller liknande som medför utgifter under senare

budgetår än det år budgeten avser. Hanteringen av beställnings-

bemyndiganden varierar mellan riksdagens utskott. Vissa utskott

behandlar beställningsbemyndiganden tillsammans med anslagen i det

andra beslutssteget, medan andra behandlar dem som egna besluts-

punkter. Vanligast är dock att bemyndigandena hanteras tillsammans

med förslaget till anslagsbeslut. Ofta finns det en nära koppling mellan

den verksamhet som ska bedrivas det kommande året och de framtida

ekonomiska åtaganden som denna föranleder. Av betydelse i samman-

hanget är också att ett beställningsbemyndigande inkluderar tidigare

gjorda ekonomiska åtaganden och att det inte får omfatta ekonomiska

åtaganden som går utöver anslagets ändamål.

Ändrade volymer av studielån, utlåning till bolag och till andra stater

samt lån till infrastrukturinvesteringar påverkar Riksgäldskontorets netto-

utlåning. Det finns inte någon enhetlig praxis för hur riksdagens utskott

hanterar förslag som påverkar nettoutlåningen i sina budgetbetänkanden.

Ett garantibemyndigande är normalt formulerat som att regeringen får

ställa ut garantier för det ändamål och med högst det belopp som riks-

dagen bestämmer. Statens garantiåtaganden omfattar huvudsakligen in-

sättningsgarantin och investerarskyddet, garantier till banker, kredit-

garantier (bl.a. exportkreditgarantier) och garantier om tillförsel av

kapital. Kreditgarantier har normalt ingen påverkan på anslag, med

undantag för när garantikostnaden är subventionerad från ett anslag. De

avgifter som debiteras garantitagarna påverkar statens budget genom att

de reducerar Riksgäldskontorets nettoutlåning. Infrianden av kredit-

garantierna ska normalt finansieras från ett reservkonto i Riksgälds-

kontoret, vilket ökar Riksgäldskontorets nettoutlåning. Hanteringen av

garantibemyndiganden varierar mellan utskotten, även om det vanligaste

är att de behandlas tillsammans med anslagsbeslutet.

Det förekommer också att regeringen föreslår att riksdagen ska god-

känna s.k. investeringsplaner. Dessa planer är sammanställningar av

kommande investeringar med en beskrivning av hur dessa ska

finansieras.

Skälen för regeringens förslag: På grund av den nära kopplingen

mellan beställningsbemyndiganden och den framtida finansieringen av

de åtaganden som ingås med stöd av bemyndigandena bör be-

myndiganden beslutas i rambeslutsprocessens andra steg. Även de be-

Prop. 2013/14:173

24

myndiganden som avser låneramar, övriga krediter och garantier som

riksdagen beslutar om påverkar statens betalningar i form av exempelvis

framtida anslagsförändringar eller förändringar av Riksgäldskontorets

nettoutlåning. Med hänsyn till att hanteringen av ekonomiska åtaganden i

budgetbehandlingen varierar mellan riksdagens utskott, bör RO:s

reglering av rambeslutsprocessens andra steg tydliggöras så att det

framgår att riksdagens beslut i detta steg ska innefatta förslag till

bemyndiganden om ekonomiska åtaganden.

5.3

Utgiftsområdenas reglering

Regeringens förslag: Riksdagsordningen ändras så att det av en

huvudbestämmelse framgår att statens utgifter ska hänföras till

utgiftsområden som anslagen ska fördelas på, om inte riksdagen har

beslutat något annat.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 5.1 föreslagit

att rambeslutsprocessen ska ges en tydligare reglering, som inte är

villkorad av förekomsten av en bestämmelse om användande av utgifts-

områden. Som ovan anförts är en indelning av budgetens utgifter i

utgiftsområden ett användbart verktyg i den statliga budgetprocessen,

oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte. Att statens utgifter

ska hänföras till utgiftsområden som anslagen fördelas på bör därför

tydliggöras i en huvudbestämmelse i RO. Vilka utgiftsområden som ska

användas bör dock även fortsättningsvis regleras i en tilläggs-

bestämmelse till RO.

6

Uppföljning och utvärdering av de

budgetpolitiska målen

6.1

Uppföljning av överskottsmålet och

redovisning av budgeteffekter

Regeringens förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att

regeringens redovisning för riksdagen av hur överskottsmålet uppnås

ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och för riksdagen

presenterade budgetpolitiska åtgärder.

Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med

regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att regeringens redo-

visning för riksdagen av hur överskottsmålet uppnås ska ske med

beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åt-

gärder.

25

Prop. 2013/14:173

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har

besvarat remissen i denna del, bl.a. Sveriges riksbank, Finanspolitiska

rådet, Riksgäldskontoret och Statskontoret, tillstyrker förslaget.

Riksrevisionen anför att det är oklart vilken slags budgeteffekter

(statiska eller dynamiska) som omfattas av den föreslagna regleringen.

Myndigheten konstaterar att dynamiska effekter är svåra att bedöma och

ställer stora krav på transparens. En av flera svårigheter är enligt myndig-

heten att bedöma hur lång tid det tar för ett beslut att få fullt genomslag i

ekonomin. Riksrevisionen vill vidare särskilt framhålla vikten av att de

antaganden som ligger bakom effektberäkningarna är tydligt och

transparent redovisade. Konjunkturinstitutet anser att prognoser som

endast beaktar effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska

åtgärder, s.k. oförändrade regler, tenderar att leda till en överskattning av

det finansiella sparandet i den offentliga sektorn på medellång sikt. En

redogörelse av hur överskottsmålet uppfylls bör därför enligt myndig-

heten omfatta en vidare analys.

Bakgrund: Enligt 9 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen

vid minst två tillfällen per år redovisa hur överskottsmålet uppnås om

riksdagen har beslutat om ett sådant mål. Regeringen har sedan lång tid

tillbaka löpande i de ekonomiska propositionerna redovisat sin politiks

effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna i ett

medelfristigt perspektiv. Det gäller dels effekter av nya budgetpolitiska

åtgärder som presenteras i budgetpropositionerna, dels skillnader i den

offentliga sektorns inkomster och utgifter mellan intilliggande år som

beror på tidigare beslutade samt för riksdagen presenterade budget-

politiska åtgärder. Presenterade åtgärder avser såväl föreslagna som

aviserade åtgärder.

Med budgetpolitiska åtgärder avses beslut som är ett uttryck för

regeringens budgetpolitiska prioriteringar och som direkt påverkar

statens budget eller som påverkar budgeten genom normgivning.

Förändringar av budgeten som beror på ändrade makroekonomiska förut-

sättningar, anslagsförändringar till följd av pris- och löneomräkningar

och förändrade volymer i olika regelsystem, som inte är en följd av ny

eller ändrad lagstiftning, utgör däremot inte budgetpolitiska åtgärder. Inte

heller utgör anslagsförändringar som är en följd av överföringar mellan

olika anslag, eller förändringar till följd av tidigare prognosfel, budget-

politiska åtgärder.

Syftet med målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är att

det ska utgöra ett riktmärke för finanspolitiken och bidra till att de över-

gripande målen om långsiktigt hållbara offentliga finanser och till-

räckliga buffertar inför framtida utmaningar och ekonomiska kriser

säkerställs. Om målet uppnås eller inte bedöms utifrån ett antal i huvud-

sak framåtblickande indikatorer. Överskottsmålet skiljer sig i detta

avseende från utgiftstaket, vars måluppfyllelse normalt sett är enklare att

bedöma.

För att systemet med överskottsmål ska fungera väl krävs en

transparent uppföljning av målet. En sådan uppföljning bör innehålla en

avstämning av huruvida överskottsmålet uppnås i ett medelfristigt

framåtblickande perspektiv, med beaktande av såväl den beslutade som

den föreslagna och aviserade finanspolitiken. Det är i en sådan upp-

följning viktigt att effekterna av den aktuella finanspolitiken redovisas

Prop. 2013/14:173

26

och att orsakerna till avvikelser från målet ges en tydlig förklaring.

Därigenom läggs också grunden för en analys av om det föreligger ett

budgetutrymme eller besparingsbehov i ett medelfristigt perspektiv som

tar sin utgångspunkt i gällande regler och anslagsnivåer.

De budgetpolitiska åtgärdernas effekter på de offentliga finanserna är

även av andra skäl av stor betydelse för budgetprocessen. Den samman-

tagna effekten på budgetens inkomst- respektive utgiftssida av budget-

politiska åtgärder ger information om hur åtgärderna sammantaget

påverkar det totala skatteuttaget, skattekvoten och den offentliga sektorns

omslutning. På en mer detaljerad nivå ger redovisningen av budget-

effekter information om hur ett totalt budgetutrymme föreslås användas

för olika politiskt prioriterade åtgärder. Om ett behov av budget-

förstärkningar i stället föreligger ger redovisningen information om

förstärkningens inriktning. Redovisningen av budgeteffekter är också

viktig för riksdagens beslutsprocess. Om exempelvis ett utskott skulle

avstyrka delar av regeringens budgetförslag ger redovisningen av budget-

effekterna av regeringens förslag en vägledning för hur budgeten ska

justeras till följd av beslutet. Beslutsprocessen i riksdagen bör i en sådan

situation normalt enbart medge korrigeringar för den s.k. bruttobudget-

effekten, dvs. effekten på de inkomster eller utgifter som regeländringen

direkt avser att påverka.

Skälen för regeringens förslag: Redovisningen av budgeteffekter i

budgetpropositionen är inriktad på den samlade offentligfinansiella

effekten eftersom denna effekt har störst betydelse för den samhälls-

ekonomiska utvecklingen och vid avstämning gentemot överskottsmålet.

Den nuvarande redovisningen av offentligfinansiella effekter i budget-

propositionen torde, enligt regeringen, uppfylla de krav som bör kunna

ställas på beslutsunderlaget i detta avseende.

Som anfördes i budgetpropositionen för 2014 saknar regeringen, till

skillnad från andra prognosmakare, möjlighet att basera sina prognoser

på andra åtgärder än de som har föreslagits eller aviserats, även om

bedömningen av de budgetpolitiska målen t.ex. skulle indikera att det

finns ett utrymme för ytterligare ofinansierade reformer i ett medelfristigt

perspektiv (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.

avsnitt 12.1.2). Regeringen vidhåller den bedömningen och vill också

tillägga att beräkningen av inkomsterna baseras på gällande skatte-

lagstiftning och att utgifterna beräknas i enlighet med de förutsättningar

som gäller för varje anslag antingen genom lag, i form av t.ex. indexering

av taken i socialförsäkringarna, eller väl förankrad praxis, såsom i den

årliga pris- och löneomräkningen för förvaltningsanslag. Att göra en

vidare analys i redovisningen av hur överskottsmålet uppnås än att

beakta beslutade och för riksdagen presenterade åtgärder, som föreslagits

av Konjunkturinstitutet, innebär att antaganden måste göras om att

exempelvis utgifterna kommer att utvecklas i linje med något specifikt

mått såsom inflationen eller nominell BNP-tillväxt. Ett sådant för-

hållningssätt riskerar att utmynna i spekulation, tar inte hänsyn till

specifika regler och praxis för uppräkning som finns för enskilda anslag

och inkomsttitlar samt föregriper framtida riksdagbeslut om ändringar av

skattesystemet, trygghetssystemen eller anslagsnivåer.

Trots att budgeteffekter av budgetpolitiska förslag således är av stor

vikt i budgetprocessen är redovisningen av dessa för närvarande

27

Prop. 2013/14:173

oreglerad. Genom att tydliggöra att budgetpropositionen ska innehålla en

bedömning av finanspolitiken gentemot överskottsmålet skulle av-

stämningens centrala roll för ett väl fungerande överskottsmål lyftas

fram. Regeringen anser mot denna bakgrund att det i budgetlagen bör

införas en bestämmelse om att regeringen ska beakta effekterna av

beslutade och för riksdagen presenterade budgetpolitiska åtgärder i sin

redovisning för riksdagen av hur överskottsmålet uppnås.

Många av de budgeteffekter som redovisas i budgetpropositionen är

statiska, dvs. ingen hänsyn tas till att åtgärden kan komma att påverka

ekonomins funktionssätt genom resursutnyttjandet i ekonomin eller

genom s.k. dynamiska effekter, dvs. effekter som uppkommer av att

individer och företag anpassar sitt beteende till förändrade skatte- och

bidragsregler. Som Riksrevisionen har anfört är emellertid dynamiska

effekter svåra att beräkna och ställer extra krav på transparens. För stora

reformer kan det dock, när det finns ett tillräckligt underlag, vara mer

rättvisande att ta hänsyn till de dynamiska effekterna i samband med

bedömningen av det finansiella sparandet. Det är i dessa sammanhang

viktigt att regeringen är tydlig med vilka reformer som har en dynamisk

effekt på det finansiella sparandet, vilket också redovisas i de

ekonomiska propositionerna. Regeringen har därför för i stort sett alla

större reformer, vars effekt slår igenom dynamiskt på sparandet,

presenterat de metoder som har använts. Arbetet med att öka

transparensen i de metoder som används kommer att fortsätta framöver.

6.2

Redovisning av avvikelser från överskottsmålet

Regeringens förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att

regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra

för hur en återgång ska ske.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Riksrevisionen anser att regeringen bör redovisa ett samlat ställnings-

tagande till om överskottsmålet uppnås eller inte. Enligt myndigheten bör

överskottsmålet omformuleras så att det kan utvärderas på ett tydligare

och mer transparent sätt än i dag. Ekonomistyrningsverket (ESV) till-

styrker förslaget att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskotts-

målet ska redogöra för hur en återgång ska ske, men anför att det i

utredningen saknas en precisering av hur stor avvikelsen ska vara för att

den måste kommenteras och att det inte anges hur avvikelsen ska mätas

eller uppskattas. Myndigheten framhåller vidare att överskottsmålet avser

det faktiska finansiella sparandet, varför större tonvikt i utvärderingen

måste läggas på faktiska variabler snarare än uppskattningar av

potentiella värden, och att beräkningarna för det tredje tillkommande

budgetåret och längre fram bör lämnas utanför utvärderingen.

Konjunkturinstitutet anför att det kan övervägas att stärka

bestämmelserna för uppföljning av överskottsmålet. Det kan enligt

myndigheten vara lämpligt att andra myndigheters utvärderingar kan ut-

Prop. 2013/14:173

28

lösa ett krav på regeringen att redogöra för hur den avser att föra de

offentliga finanserna mot målet.

Bakgrund: I 2 kap. 4 § budgetlagen ställs krav att regeringen vidtar

åtgärder om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. För överskotts-

målet, dvs. målet för den offentliga sektorns finansiella sparande på

medellång sikt, saknas motsvarande reglering. En uppföljning av

överskottsmålet, baserad på utfallsdata, redovisas dock årligen i års-

redovisningen för staten. De ekonomiska vårpropositionerna och budget-

propositionerna innehåller därutöver en redovisning av hur målet uppnås.

Överskottsmålet är i huvudsak framåtblickande, vilket gör att det

skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finans-

politiken. Avvikelser från målet kan vidare utgöras av såväl under- som

överskridanden. Detta ställer andra krav i fråga om konsekvenser för det

fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås.

Regeringen har i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr.

2010/11:79) angett vissa principer för hanteringen av avvikelser från

målet för det finansiella sparandet. Principerna är kopplade till av-

vikelsernas storlek och till konjunkturläget. Regeringen framhåller i

skrivelsen att det är viktigt att avvikelser korrigeras, även om detta inte

ska ske på ett mekaniskt vis. Regeringen betonar att en avvikelse ska

korrigeras efter en samlad bedömning utifrån stabilitets-, fördelnings-

och strukturpolitiska utgångspunkter (skr. 2010/11:79 s. 23 f.). Budget-

utrymmet eller besparingsbehovet för det kommande året är därför inte

nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella

sparandet för att den målsatta nivån ska uppnås. (prop. 2009/10:100 s.

91).

I tillämpningen av budgetramverket förekommer några exempel på

situationer där avvikelser från de budgetpolitiska målen föranlett olika

slags konsekvenser. Det har bl.a. varit fråga om aktiva beslut om

budgetförstärkningar eller beslut om reformer (se t.ex. prop. 2007/08:100

s. 50). Det har också förekommit situationer då risken för ett mindre

underskridande av överskottsmålet bäst har bedömts korrigeras över tid i

huvudsak genom den trendmässiga förstärkning av det strukturella

sparandet som en oförändrad politik normalt ger upphov till (se t.ex.

prop. 2008/09:100 s. 160).

Skälen för regeringens förslag: Det framstår som rimligt att ställa

krav på att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska

redogöra för riksdagen hur en återgång till målet ska ske. Den redovisade

planen för hur målet ska uppnås bör avse ett medelfristigt perspektiv. Vid

sidan av denna skyldighet är det också rimligt att regeringen anger hur

risken för en målavvikelse bör hanteras.

Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunktur-

cykel, vilket är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om sparandet

skulle behöva vara 1 procent av BNP varje år skulle finanspolitiken

riskera att behöva stramas åt vid ett svagt konjunkturläge och därigenom

förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. Det är

därför nödvändigt att ta hänsyn till konjunkturläget när en bedömning

görs av om en avvikelse föreligger eller inte. Överskottsmålet följs vidare

inte upp mot en fastslagen tidsperiod. En bedömning av om en avvikelse

föreligger är mot denna bakgrund förenad med stor osäkerhet. För att

regeringen ska vara skyldig att redovisa hur en återgång ska ske bör

29

Prop. 2013/14:173

analysen därför tydligt indikera att en avvikelse från den målsatta nivån

föreligger. Regeringen anser att den redovisning som görs i den

ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen utgör en samlad

bedömning utifrån olika indikatorer samt osäkerheten i bedömningen och

riskbilden som föreligger under prognosperioden och att detta utgör ett

sådant samlat ställningstagande till hur överskottsmålet uppnås som Riks-

revisionen efterfrågat. En enklare och mer mekanisk utvärdering av

måluppfyllelsen skulle riskera att leda till allvarliga fel i finanspolitiken.

Regeringen bedömer därför att det inte är möjligt att, som ESV föreslagit,

exakt precisera hur stor en avvikelse ska vara för att den ska behöva

kommenteras eller ange hur avvikelsen ska mätas eller uppskattas.

Regeringen vill betona att det svenska budgetramverket är medel-

fristigt och innefattar det tredje tillkommande budgetåret, exempelvis

genom regleringen av utgiftstaket. Mot bakgrund av att överskottsmålet

är formulerat framåtblickande på medellång sikt anser regeringen att det

krävs att bedömningar görs av det finansiella sparandet med denna

prognoshorisont och att dessa ingår som en del i bedömningen av

måluppfyllelsen. Regeringen delar därmed inte ESV:s bedömning att det

tredje tillkommande budgetåret och åren efter detta bör lämnas utanför

bedömningen av hur överskottsmålet uppnås.

Regeringen anser att expertmyndigheters utvärderingar av hur över-

skottsmålet uppnås är ett viktigt underlag för riksdagens och regeringens

bedömning av måluppfyllelsen. Av denna anledning föreslås i avsnitt 6.3

att det införs ett krav i budgetlagen på regeringen att se till att de

budgetpolitiska målen utvärderas. Stor vikt läggs således vid expert-

myndigheters bedömningar och rekommendationer avseende hur över-

skottsmålet uppnås. Regeringen bedömer dock, till skillnad från

Konjunkturinstitutet, att det inte är lämpligt att en bedömning eller

rekommendation från en förvaltningsmyndighet automatiskt ska kunna

utlösa krav på regeringen.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det i budgetlagen bör införas

en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från över-

skottsmålet för riksdagen ska redogöra för hur en återgång till målet ska

ske.

6.3

Utvärdering av budgetpolitiska mål

Regeringens förslag: En bestämmelse införs i budgetlagen om att

regeringen ska se till att en utvärdering utförs av hur de budget-

politiska målen uppnås.

Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med

regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att regeringen ska se till

att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas.

Remissinstanserna: Samtliga av de remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Konjunkturinstitutet delar utredningens bedömning att en extern

utvärdering av de budgetpolitiska målen är ett stöd för stabila offentliga

finanser. En sådan utvärdering är enligt myndigheten inte minst viktig

vad gäller överskottsmålet, då målets formulering medför att dess upp-

Prop. 2013/14:173

30

fyllelse inte kan utvärderas utan svårighet Myndigheten vill vidare

framhålla vikten av att även andra än regeringen bedömer mål-

uppfyllelsen. Riksrevisionen förutsätter att förslaget innebär att

utvärderingen ska avse om målen uppnås, men konstaterar att

författningsförslaget är otydligt i denna del.

Bakgrund: Olika myndigheter har i uppdrag att övervaka, analysera

och rapportera hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska

målen.

Riksrevisionen granskar årsredovisningen för staten. Granskningen är

främst bakåtblickande och baserar sig på politikens utfall utifrån den

redovisning som görs i årsredovisningen (se 3 § lagen [2002:1022] om

statens revision m.m.). Riksrevisionen har dock sedan 2006 årligen

lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för sin effektivitets-

revision som avsett tillämpningen av olika delar av det finanspolitiska

ramverket. Dessa har bl.a. avsett regeringens redovisning av budget-

effekter i budgetpropositionen, transparensen i regeringens bedömning

av reformutrymmet, behovet av marginaler under utgiftstaket och

regeringens uppföljning av överskottsmålet.

Finanspolitiska rådets uppföljning av att de budgetpolitiska målen

iakttas är i högre grad än Riksrevisionens granskning framåtblickande i

och med att rådet i enlighet med sin instruktion även ska granska mål-

uppfyllelsen i den ekonomiska politik som regeringen föreslår. Rådet ska

vidare särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska

målen och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Rådet ska

även bedöma politikens effekter på tillväxt och sysselsättning samt

välfärdens fördelning och hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till

konjunkturutvecklingen. Rådet ska också granska tydligheten i den

ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med

avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt de skäl

som anförs till föreslagna åtgärder. Vidare ska rådet analysera effekterna

av finanspolitiken på välfärdens fördelning på kort och lång sikt. Rådet

får slutligen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser

och i de modeller som ligger till grund för prognoserna.

Regeringen har även sedan flera år tillbaka gett Konjunkturinstitutet i

uppdrag att analysera den förda finanspolitikens effekter, varvid särskild

tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till

budget- och finanspolitiska mål. Vidare har Ekonomistyrningsverket

sedan 2011 i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen.

Medan Riksrevisionen är en från regeringen oberoende myndighet

under riksdagen är Finanspolitiska rådet, Konjunkturinstitutet och

Ekonomistyrningsverket myndigheter under regeringen. De åtnjuter dock

i praktiken en hög grad av oberoende, vilket är en följd av den svenska

förvaltningsmodellen. Till detta kommer att Finanspolitiska rådets

ledamöter visserligen utses av regeringen, men föreslås av rådet. Rådet

har också valt att offentligt publicera sitt förslag till nya ledamöter.

Innehållet i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska

rådet har vidare en bred parlamentarisk uppslutning.

Såväl Riksrevisionen som tre myndigheter under regeringen har

således i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur

de budgetpolitiska målen iakttas. Den externa övervakningen utförs även

av internationella institutioner, som Internationella valutafonden, OECD

31

Prop. 2013/14:173

och EU-kommissionen. Det finns dock inte någon reglering som ställer

krav på att en oberoende utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska

målen uppfylls.

Skälen för regeringens förslag: En väl fungerande extern och

oberoende utvärdering av finanspolitiken i förhållande till de

budgetpolitiska målen utgör ett stöd för stabila offentliga finanser. De

svenska myndigheternas övervakning av budgetpolitiken kan sägas vara

en del av det budgetpolitiska ramverket. Genom en kvalificerad analys av

finanspolitiken, och specifikt om hur de budgetpolitiska målen uppnås,

bidrar myndigheterna till ökad kunskap hos allmänheten och politiker om

finanspolitiska frågor. Det ökar kraven på regeringen att uppfylla de av

riksdagen beslutade målen.

Den ökade transparens som den externa övervakningen ger upphov till

bidrar, tillsammans med den breda politiska uppslutningen kring det

budgetpolitiska ramverket, till att det är förenat med politiska kostnader

för en regering att inte följa de budgetpolitiska målen. En väl fungerande

extern uppföljning är således av stor betydelse för att de politiska

kostnaderna av att inte följa ramverket ska vara höga.

Granskningen av det finanspolitiska ramverket har bedrivits i ungefär

samma form och omfattning under ett flertal år och bedöms fungera väl.

För att ytterligare befästa vikten av att det sker en effektiv övervakning

av de budgetpolitiska målen, och säkerställa att detta också sker i

framtiden, bör det i budgetlagen införas en reglering om att regeringen

ska se till att en utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska målen

uppnås. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att

författningstexten bör förtydligas så att det framgår att utvärderingen ska

avse hur de budgetpolitiska målen uppnås.

7

Ändringar i statens budget

7.1

Möjligheten att föreslå ändringar i statens

budget

Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse

om att regeringen, om den inte anser att det finns särskilda skäl, vid

högst två tillfällen får lämna en proposition med förslag till ändringar i

statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition ska

lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vår-

propositionen.

Regeringens bedömning: En uttrycklig reglering av vilka förslag

som får lämnas i en proposition med förslag till ändringar i statens

budget bör inte införas.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med

regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker förslaget och delar bedömningen eller har

inget att invända mot dessa. Konjunkturinstitutet bedömer att den före-

Prop. 2013/14:173

32

slagna regleringen inte inskränker möjligheterna att bedriva ekonomisk

politik.

Bakgrund: För närvarande är ordningen för ändringar i statens budget

under löpande budgetår i det närmaste oreglerad. I samband med

införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls dock att alla

förslag om ändringar som regeringen ville föra fram för riksdagens

prövning skulle avlämnas samlat. Detta skulle under normala

omständigheter ske vid högst två tillfällen per år, en gång på våren i

anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en gång på hösten

när riksmötet inleddes (försl. 1993/94:TK2 s. 30).

Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att en fullständig

och samlad budgetprövning ska kunna upprätthållas måste hanteringen

av ändringar av en beslutad budget ske ordnat och processen för sådana

ändringar vara stram. En alltför stram process riskerar dock att skapa

oönskade bindningar och begränsa politiken, samt utgöra ett incitament

att kringgå systemet. Ett visst mått av flexibilitet i processen är således

en förutsättning för att den ska respekteras och därmed i förlängningen

upprätthållas.

Den ordning som kommit att utvecklas i praxis är i huvudsak i

överensstämmelse med de uttalanden som gjordes i de ovan nämnda

förarbetena. Denna praxis har nu tillämpats i drygt 15 år och har en bred

parlamentarisk förankring. En ordning baserad på praxis kan dock skapa

osäkerhet om vad som egentligen gäller i en given situation och kan

därför utgöra en begränsning. En reglering av den praxis som har

utvecklats, med avlämnande av samlade förslag till ändringar i statens

budget i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och budget-

propositionen, skulle innebära att lagstiftningen också bidrog till att

trygga budgetprocessen. Det skulle även innebära en ökad tydlighet i

regelverket i fråga om vad som gäller för ändringar av en beslutad

budget.

Erfarenheten har visat att det kan uppkomma situationer även vid andra

tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska

vårpropositionen då det finns behov av att föreslå ändringar i budgeten.

Som exempel kan nämnas att regeringen i januari 2009, mot bakgrund av

det förändrade ekonomiska läget, ansåg att det fanns skäl att till

riksdagen lämna förslag till budgetpolitiska åtgärder samt förslag till

ändrade inkomstberäkningar och utgiftsramar för budgetåren 2009–2011.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att en reglering

inte innebär begränsningar i förhållande till behovet av nödvändig

flexibilitet. För att säkerställa att helhetsperspektivet i budget-

behandlingen upprätthålls, samtidigt som behövlig flexibilitet säkerställs,

bör förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid

andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den

ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl.

Exempel på sådana skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar

med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda

händelser, som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba

åtgärder. Särskilda skäl kan också föreligga då en nytillträdd regering av

tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den

vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen, exempelvis på

grund av att regeringsbildningen dragit ut på tiden. I en sådan situation

33

Prop. 2013/14:173

kan det vara motiverat att regeringen redan tidigare under året än i

anslutning till den ekonomiska vårpropositionen har möjlighet att lämna

en proposition om ändringar i statens budget. Kravet på särskilda skäl

bör dock innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför

förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare

proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste

lämnas före nästa proposition om budgeten.

Mot bakgrund av det anförda föreslås att det i riksdagsordningen (RO)

införs en bestämmelse om regeringens möjlighet att, om inte särskilda

skäl föreligger, vid högst två tillfällen lämna förslag till ändringar i

statens budget för det löpande budgetåret. Bestämmelsen bör inte vara

tvingande utan ge regeringen möjlighet, men inte medföra någon

skyldighet, att lämna en sådan proposition vid dessa tillfällen.

En reglering av regeringens möjlighet att föreslå ändringar i statens

budget kan anses utgöra en viss begränsning av initiativrätten enligt

4 kap. 4 § regeringsformen (RF). Sådana begränsningar får göras i RO. I

RO anges för närvarande i en huvudbestämmelse att regeringen ska

lämna en budgetproposition, medan bestämmelser om tidpunkten för

avlämnande av budgetpropositionen och bestämmelser om den

ekonomiska vårpropositionen framgår av tilläggsbestämmelser. Med

hänsyn till det anförda bör regeringens möjlighet att vid högst två till-

fällen under året lämna en proposition med förslag till ändringar av

budgeten för det löpande budgetåret regleras i en huvudbestämmelse i

RO. Vid vilken tidpunkt en sådan proposition som huvudregel ska

lämnas bör däremot regleras i en tilläggsbestämmelse till den aktuella

huvudbestämmelsen. Regleringen bör vidare vara neutral på så sätt att

den omfattar förslag avseende såväl budgetens inkomst- som utgiftssida

(se vidare avsnitt 7.2).

En annan viktig fråga med koppling till den föregående fråge-

ställningen är vilka förslag om ändringar i statens budget för det löpande

budgetåret som ska få väckas, om principen om en samlad budget-

behandling ska upprätthållas. Någon reglering om detta finns inte för

närvarande. Det kan emellertid vara svårt att formulera en bestämmelse

som på ett lämpligt sätt för alla situationer anger vilka förslag som ska

tillåtas, utan att skapa oönskade låsningar och begränsa den flexibilitet

som kan vara motiverad på detta område. Det är också mer transparent

att regeringen, i stället för att bygga upp stora anslagssparanden och

utnyttja anslagskrediter, lämnar förslag till ändringar i statens budget.

Därigenom ges riksdagen en bättre kontroll över och insyn i utvecklingen

av budgeten.

Mot bakgrund av det anförda bedömer regeringen att en uttrycklig

reglering av vilka förslag som ska få lämnas i en proposition om

ändringar i statens budget varken är lämplig eller ändamålsenlig. Det

förtjänar dock att framhållas att syftet med förslag till ändringar i

budgeten framför allt är att komplettera den av riksdagen beslutade

budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var

möjliga att förutse (jfr bet. 2008/09:FiU11). Reformer med varaktiga

budgetära konsekvenser bör, med hänsyn till vad som tidigare uttalats om

vikten av en samlad budgetbehandling, som huvudregel beslutas i sam-

band med riksdagens budgetbehandling på hösten. I de undantagsfall

regeringen föreslår ny lagstiftning med varaktiga budgetära effekter bör

Prop. 2013/14:173

34

regeringen motivera varför förslaget lämnas vid det aktuella tillfället

samt redovisa en ny beräkning av de preliminära inkomstberäkningarna

och utgiftsramarna för de närmast följande två åren.

7.2

Inkomstberäkningar

Regeringens bedömning: Förslag som har en tydlig påverkan på

statens inkomster för det löpande budgetåret bör föranleda en ny

inkomstberäkning.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker respektive delar eller har inget att invända

mot utredningens förslag och bedömning.

Bakgrund: År 1997–2012 har flera av propositionerna med förslag till

ändringar i statens budget innehållit förslag som påverkat statens

inkomster. Exempelvis har vid flera tillfällen lagförslag om kreditering

på skattekonto lämnats i en sådan proposition, se t.ex. prop. 2001/02:95

och prop. 2005/06:100. Något förslag till ny beräkning av statens

inkomster har dock inte lämnats till riksdagen i samband med dessa

propositioner. En orsak till detta kan vara att riksdagens beslut avseende

inkomstberäkningen delvis har en annan innebörd än dess beslut om

statens utgifter. I förarbetena till regleringen av den nuvarande budget-

processen framhölls att inkomstberäkningen, om än beloppsmässigt

preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet

regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognostiserad

ekonomisk utveckling. Även med en oförändrad reglering kan statens

inkomster snabbt ändras om den ekonomiska utvecklingen förändras. För

den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den beloppsmässiga

nivån på inkomsterna av primärt intresse, utan framför allt det regelverk

som beräkningen vilar på (försl. 1993/94:TK2 s. 20 f.).

Inkomsternas storlek är således i hög grad beroende av den allmän-

ekonomiska utvecklingen. På utgiftssidan ser förutsättningarna något

annorlunda ut. Där måste riksdagen, oavsett om det beror på förslag om

ändrad lagstiftning eller på den ekonomiska utvecklingen, fatta nya

beslut om utgiftsramar och anslag om anslagsbelastningen går utöver

anvisade medel och anslagskrediter. Minskade eller ökade inkomster till

staten har dock samma effekter på budgetens saldo och de offentliga

finanserna som motsvarande förändringar på utgiftssidan.

Skälen för regeringens bedömning: Förslag som har en tydlig

påverkan på statens inkomster bör föranleda riksdagen att ta ställning till

en ny inkomstberäkning. För en sådan ordning talar också inkomst-

beräkningens roll som regelram. Däremot bör inte endast en förändring

av makroekonomiska och andra ekonomiska förutsättningar som på-

verkar statens inkomster föranleda en ny inkomstberäkning. I den ut-

sträckning som inkomsterna påverkas av makroekonomiska och andra

ekonomiska förutsättningar bedöms den redovisning av prognoser för

innevarande år som regeringen enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig

35

Prop. 2013/14:173

att redovisa i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen

vara tillräcklig.

Regeringen bör således i propositioner med förslag till ändringar i

budgeten för löpande budgetår för riksdagen redovisa en ny inkomst-

beräkning utifrån de inkomsttitlar som berörs av förslaget, inklusive

effekter av nya makroekonomiska prognoser och andra förutsättningar,

som t.ex. förändrade volymer, i de fall som regeringen har gjort en ny

bedömning sedan inkomstberäkningar senast redovisades. Sådana

propositioner ska, enligt det förslag som redovisats i avsnitt 7.1, om det

inte finns särskilda skäl, lämnas i anslutning till den ekonomiska vår-

propositionen eller budgetpropositionen.

7.3

Redovisning av budgeteffekter

Regeringens bedömning: I samband med förslag till ändringar i

statens budget, avseende såväl inkomst- som utgiftssidan, bör

regeringen analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och

de budgetpolitiska målen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del delar eller har inget att invända mot bedömningen.

Bakgrund: Sedan 2008 lämnas de årligen återkommande

propositionerna med förslag till ändringar i statens budget som separata

propositioner i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska

vårpropositionen. Utöver beskrivningar av förslagens anslagseffekter

lämnas i dessa propositioner inte några prognoser eller beskrivningar av

budgeteffekterna. I stället lämnas en upplysning om att de ändringar som

föreslås har beaktats i budgetpropositionens respektive den ekonomiska

vårpropositionens prognoser. I de propositioner med ekonomiska konse-

kvenser som har lämnats vid sidan av de propositioner som beslutas

samtidigt som budgetpropositionen eller den ekonomiska vår-

propositionen har en mer ingående redovisning av effekterna på budgeten

endast lämnats vid ett tillfälle (prop. 2008/09:97).

Skälen för regeringens bedömning: En risk med att förslag

presenteras utan någon närmare redovisning av deras effekter på

budgeten är att den stramhet och det helhetsperspektiv som är grund-

tanken bakom budgetprocessen kan gå förlorade. För att undvika detta

bör ett förslags effekter på statens budget och de budgetpolitiska målen

alltid redovisas.

Bestämmelserna om prognoser i budgetlagen har nyligen förtydligats

(se prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt

12.1, bet. 2013/14:KU1 och rskr. 2013/14:83). Regeringen föreslår

vidare i denna proposition att det i budgetlagen införs en bestämmelse

som uttryckligen anger att regeringen ska redovisa hur överskottsmålet

uppnås i förhållande till beslutad och för riksdagen presenterad

finanspolitik, vilket även inkluderar en redovisning av olika förslags

budgeteffekter för såväl löpande som kommande år (se avsnitt 6.1).

Prop. 2013/14:173

36

Dessa redovisningar kommer således även att omfatta eventuella förslag

till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret.

Såvitt avser de propositioner med förslag till ändringar i statens budget

som lämnas i samband med budgetpropositionen eller den ekonomiska

vårpropositionen bedöms de prognoser och effektbedömningar som

presenteras i de sistnämnda propositionerna vara tillräckliga. För

propositioner som lämnas vid andra tidpunkter, t.ex. med anledning av en

ekonomisk kris, innebär det anförda att sådana propositioner bör

inbegripa en tydlig redovisning av förslagens effekter på statens budget.

Hur omfattande en sådan redovisning bör vara får avgöras från fall till

fall. När det är motiverat för en bedömning av förslaget bör det, utöver

en redovisning av effekterna på budgeten av de föreslagna åtgärderna för

det löpande året, även lämnas en redovisning av effekterna på medellång

sikt. Om ändringar i budgeten föranleds av en oväntad makroekonomisk

utveckling är det rimligt att regeringen redovisar nya makroekonomiska

prognoser. Sådana prognoser bidrar till att dels ge riksdagen en tydlig

bild av den förändrade ekonomiska situationen, dels motivera varför

regeringen anser att det finns särskilda skäl att lämna en proposition med

förslag till ändringar i budgeten vid ett annat tillfälle än i anslutning till

den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen. Någon

särskild reglering av detta bedöms dock inte vara nödvändig.

7.4

Beredningen av förslagen till ändringar i

statens budget

Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse om

att finansutskottet ansvarar för beredningen av förslagen till beslut

om ändringar i statens budget.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Bakgrund: I samband med införandet av den nuvarande budget-

processen anfördes att propositioner om ändringar i statens budget skulle

remitteras till finansutskottet, som skulle bereda övriga berörda utskott

möjlighet att yttra sig innan utskottet lämnade ett samlat betänkande över

förslagen. Om antalet förslag i en sådan proposition var få ansågs det

knappt finnas behov av en samlad budgetprövning och att finansutskottet

i sådana situationer skulle överlämna förslagen till respektive fackutskott

för fortsatt beredning (försl. 1993/94:TK2 s. 29 f.). Denna ordning kom

inte till uttryck i någon bestämmelse. Finansutskottets ansvar för

beredningen av förslagen om ändringar i statens budget framgår endast

genom att det i 4 kap. 5 § RO anges att finansutskottet bereder förslagen

till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens

inkomster.

I den utvärdering av budgetprocessen som riksdagen gjorde i början av

2000-talet föreslogs att användningen av utgiftsramar skulle göras

permanent. Utredningen konstaterade att detta skulle medföra att ett

beslut som påverkade utgiftsramarna skulle förenas med ett beslut om att

37

Prop. 2013/14:173

ändra nämnda ramar, som bereddes av finansutskottet. Utredningen

anförde att en ordning som innebar att skilda utskott skulle lägga fram

förslag om anslagshöjning respektive ändrad utgiftsram till kammaren

kunde framstå som väl krånglig. Å andra sidan ville utredningen med

hänsyn till intresset av att inte inskränka utskottens möjligheter till egna

initiativ inte ändra den formella ordningen med skilda beslut om utgifts-

ramar respektive anslag inom en utgiftsram som gällde enligt RO:s

lydelse. I stället framhöll utredningen den praxis som hade utvecklats

kring hanteringen av propositioner med förslag till ändringar i statens

budget (framst. 2000/01:RS1 s. 89 f.).

Sedan den nuvarande budgetprocessen infördes har samtliga årligen

återkommande propositioner med förslag till ändringar i utgiftsramarna

hänvisats till finansutskottet, som behandlat förslagen i sin helhet.

Finansutskottet har inom ramen för sin beredning inhämtat yttranden från

de utskott som berörts av förslagen. Även separata propositioner med

förslag som påverkat beslutade utgiftsramar har i sin helhet kommit att

behandlas av finansutskottet (se t.ex. prop. 2002/03:46 och bet.

2002/03:FiU24 samt prop. 2009/10:121 och bet. 2009/10:FiU35).

Finansutskottet har även i dessa fall inhämtat yttranden från berörda

utskott som ett led i sin beredning av ärendena. Däremot har, som anförts

i avsnitt 4, andra propositioner som, utan att ha några effekter på utgifts-

ramarna, påverkat statens budget hänvisats till berört fackutskott. Det har

exempelvis varit fråga om förslag som påverkat budgetens inkomstsida

eller på annat sätt påverkat statens lånebehov (se t.ex. prop. 2000/01:127

och bet. 2001/02:TU3 samt prop. 2012/13:46 och bet. 2012/13:NU10). I

dessa situationer har det aktuella fackutskottet ibland, men inte alltid,

inhämtat yttrande från finansutskottet över förslagets ekonomiska konse-

kvenser.

Skälen för regeringens förslag: Det finns ett värde i att lagstiftningen

är tydlig och ger en rättvisande bild av budgetprocessen. Den

bestämmelse i RO som behandlar finansutskottets uppgifter och ämnes-

områden bör därför tydliggöras och uttryckligen ange att det är finans-

utskottet som ansvarar för beredningen av ett förslag till beslut om

ändringar i statens budget. Beredningsansvaret bör i enlighet med praxis

omfatta alla de förslag som beslutas i samband med en proposition med

förslag till ändringar i statens budget, t.ex. bemyndiganden om

ekonomiska åtaganden. För att få en sammanhållen prövning av alla

förslag som påverkar statens budget för det löpande budgetåret bör

vidare ändringar i statens budget beredas av finansutskottet, även om de

inte föranleder några förändringar av utgiftsramarna. Även förslag till

förändrade inkomstberäkningar eller övriga ekonomiska åtaganden

(såsom beställningsbemyndiganden, krediter och garantier) påverkar

budgetens saldo och därigenom hur de budgetpolitiska målen uppnås.

Det är därför motiverat att finansutskottet bereder samtliga förslag till

ändringar i statens budget för det löpande budgetåret.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i RO införs en bestäm-

melse om att finansutskottet ansvarar för beredningen av förslagen till

beslut om ändringar i statens budget. Med hänsyn till att regeringen

föreslår att tillämpningen av beslutsprocessen för statens budget ska vara

villkorad av att riksdagen inte genom lag har beslutat något annat (se

Prop. 2013/14:173

38

avsnitt 5.1 och 7.5) bör finansutskottets beredningsansvar vara villkorat

på motsvarande sätt.

7.5

Beslutsprocessen

Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse

om att förslag till ändringar i statens budget ska avgöras genom ett

enda beslut. Endast om ett förslag innebär mycket omfattande

ändringar i statens budget får sådana ändringar beslutas i två steg.

Bestämmelsen villkoras på så sätt att den ska gälla om inte

riksdagen genom lag har beslutat något annat.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat

remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Bakgrund: Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en

utgiftsram påverkas får enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO inte fattas

innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram har fattats. I

övrigt saknas reglering av beslutsprocessen för ändringar av budgeten

under löpande budgetår. Enligt den praxis som har utvecklats behandlar

riksdagen vanligen samtliga förslag i en proposition om ändringar i

statens budget i ett och samma ärende. Förslag till ändrade ramar eller

anslag behandlas under en och samma förslagspunkt, medan övriga

förslag behandlas som separata förslagspunkter. Beslutsformen skiljer sig

således från vad som gäller enligt rambeslutsprocessen, där beslut fattas i

två steg och där budgeten i varje steg i högre grad behandlas som en

helhet.

Skälen för regeringens förslag: Den tillämpade beslutsordningen för

propositioner om ändringar i statens budget har funnits sedan 1997 och

synes ha fungerat väl. Som ovan konstaterats innebär ordningen dock att

de enskilda förslagen normalt behandlas som separata beslutspunkter

skilda från det samlade beslutet om ändrade anslag. Detta innebär att det

helhetsperspektiv som ska gälla för beslut om statens budget frångås. Det

innebär också att det finns en risk för att riksdagen fattar motstridiga

beslut. Ett sätt att säkerställa ett helhetsperspektiv, och minska risken för

motstridiga beslut, skulle kunna vara att behandla samtliga förslag i en

proposition om ändringar i statens budget i ett sammanhang och som en

helhet inom ramen för ett förenklat förfarande. Det skulle innebära att

samtliga förslag om ändringar i budgeten behandlades under en och

samma förslagspunkt. För ett sådant beslutsförfarande talar vidare att

beslut om ändringar i budgeten, som framhålls i avsnitt 7.1, främst bör

användas i syfte att kunna genomföra den politik som kommit till uttryck

i budgetpropositionen och hantera situationer som uppkommit efter

beslutet om budgeten. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i

RO införs en bestämmelse om att ändringar i statens budget ska beslutas

genom ett enda beslut. Beslutet bör omfatta samtliga förslag till

ändringar i statens budget som lämnas i en proposition, t.ex. förslag till

ny inkomstberäkning, samt nya eller ändrade utgiftsramar, anslag eller

bemyndiganden om ekonomiska åtaganden.

39

Prop. 2013/14:173

Det finns ett nära samband mellan beslutsprocessen avseende statens

budget för det närmast följande budgetåret och för det löpande budget-

året. Med hänsyn till detta bör även en bestämmelse om beslutsprocessen

för förslag till ändringar i budgeten vara villkorad på motsvarande sätt

som beslutsprocessen för budgeten för det närmast följande budgetåret,

dvs. att denna beslutsordning ska gälla om inte riksdagen genom lag

beslutat något annat.

Förslag till ändringar av en beslutad budget kan också påverka

uppfyllelsen av beslutade budgetpolitiska mål. Sådana effekter bör

redovisas tydligt i anslutning till förslaget. Förslagspunkten vid ändringar

i statens budget bör också i förekommande fall innefatta beslut med

anledning av budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat om att

använda och som avser det löpande budgetåret. Det kan t.ex. innebära att

ett beslutat utgiftstak för det löpande året justeras (se vidare avsnitt 5.2).

I avsnitt 7.1 behandlas situationen då en nytillträdd regering under

våren efter valet lämnar en mycket omfattande proposition om ändringar

i statens budget. Det kan vidare till följd av t.ex. en allvarlig ekonomisk

kris uppstå situationer som föranleder omfattande förslag till ändringar

av budgeten för det löpande budgetåret. I sådana fall är det inte fråga om

ändringar som är en konskevens av en redan beslutad budget utan om att

i väsentlig omfattning ändra det tidigare fattade budgetbeslutet. I dessa

situationer, då en proposition med förslag till ändringar i budgeten med

hänsyn till sin omfattning i det närmaste har karaktären av en

budgetproposition, är det lämpligt att den också beslutas som en sådan.

Härigenom skulle de interna prioriteringar som i en sådan situation kan

behöva göras inom varje utgiftsområde tydliggöras. Vidare skulle en

sådan beslutsordning bidra till att i dessa undantagssituationer värna den

s.k. fackutskottsprincipen. Var gränsen ska gå mellan den ena besluts-

formen och den andra är dock svårt att exakt bestämma och får lämpligen

ankomma på riksdagen att bedöma när frågan aktualiseras.

Mot denna bakgrund föreslås att det i RO anges att riksdagen, vid

mycket omfattande propositioner om ändringar i statens budget, kan

besluta om ändringar av budgeten enligt vad som gäller för förslag om

statens budget för det närmast följande budgetåret, dvs. enligt ram-

beslutsprocessen.

8

Ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna i riksdagsordningen och i budget-

lagen träder i kraft den 1 september 2014.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Utredningen har i sitt förslag preciserat att ändringarna ska

tillämpas första gången i fråga om statens budget för 2015.

Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagsstyrelsen har den 24 januari

2014 överlämnat en framställan med förslag till ny riksdagsordning till

Prop. 2013/14:173

40

riksdagens konstitutionsutskott (framst. 2013/14:RS3). Den nya riksdags-

ordningen föreslås träda i kraft den 1 september 2014.

De ändringar i riksdagsordningen som föreslås i denna proposition

påverkar det förslag till ny riksdagsordning som för närvarande bereds

inom riksdagen. För att underlätta hanteringen av de två förslagen är det

lämpligt att dessa i möjligaste mån behandlas gemensamt och träder i

kraft samtidigt. De i propositionen föreslagna ändringarna i riksdags-

ordningen bör därför träda i kraft den 1 september 2014.

Förslaget till ändringar i budgetlagen (2011:203) har en tydlig koppling

till de ändringar som föreslås i riksdagsordningen. Även dessa ändringar

bör därför träda i kraft den 1 september 2014.

9

Konsekvenser

Regeringens bedömning: Förslagen och bedömningarna förväntas

inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna har inte yttrat sig över bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Flera av förslagen i denna

proposition syftar till att skapa en tydligare reglering av budgetprocessen.

Den ökade tydligheten i regelverket skapas dels genom att befintlig

praxis på vissa områden lagfästs, dels genom att viss otydlig befintlig

reglering ändras. Att lagstiftningen är tydlig och ger en rättvisande bild

av budgetprocessen är önskvärt ur demokratisk synvinkel.

Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för den statliga

budgetprocessen. Inom riksdagen kan förslagen innebära en viss om-

fördelning av arbetet mellan utskotten. En konsekvens av förslagen

skulle kunna vara att antalet förslag som kommer att beredas av finans-

utskottet ökar något. Ökningen bedöms dock bli marginell och kan t.o.m.

utebli.