Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärks. Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs från 230 000 kronor till 450 000 kronor per månad. Vidare ska den allmänna löneavgiften sättas ned med tio procentenheter på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara 0 procent. Förstärkningen av nedsättningen gynnar alla företag, stora som små, som har anställda som arbetar med forskning eller utveckling.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2020 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980).

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §¹

Allmän löneavgift tas ut med 11,62 procent av underlaget och tillfaller staten.

För den del av underlaget som avdrag ska beräknas på enligt 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) tas löneavgiften ut med procenttalet minskat med tio procentenheter. Procenttalet ska dock som lägst anses vara 0 procent.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2020.

2. Lagen tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

¹ Senaste lydelse 2018:2084.

• Sida 5
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

31 §¹

Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna på avgiftspliktig ersättning till en person som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget för denna person. Avdraget får inte medföra att avgifterna understiger ålderspensionsavgiften enligt 26 §. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får inte överstiga 230 000 kronor.

Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna på avgiftspliktig ersättning till en person som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget för denna person. Avdraget får inte medföra att avgifterna understiger ålderspensionsavgiften enligt 26 §. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får inte överstiga 450 000 kronor per kalendermånad.

Vid bedömningen av avdragsrätten enligt första stycket ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig. Avdraget ska i ett sådant fall i första hand göras av moderföretaget. Till den del avdraget inte kan utnyttjas av moderföretaget, får det utnyttjas av dotterföretagen i den ordning som moderföretaget bestämmer.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2020.

2. Lagen tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

¹ Senaste lydelse 2013:961.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 12.9) aviserade regeringen att den under 2020 avser att återkomma med ett förslag om förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Den offentligfinansiella effekten av förslaget är beaktad i inkomstberäkningen för 2020-2022. Förslaget bedöms kunna träda i kraft den 1 april 2020.

Inom Finansdepartementet har promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling tagits fram. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2019/03515/S1).

I denna proposition behandlas promemorians förslag.

Lagrådet

Lagförslagen i denna proposition är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

4. Bakgrund och gällande rätt

4.1. Socialavgifter och allmän löneavgift

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980). Förslagen i denna promemoria avser endast nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Regelverket rörande egenavgifter behandlas därför inte närmare här.

Utöver arbetsgivaravgifter ska arbetsgivare betala allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivaravgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i arbetsgivaravgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppen arbetsgivaravgifter och socialavgifter. Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18). Det innebär att den inte ska betalas av företag som saknar fast driftställe i Sverige.

Den allmänna löneavgiften uppgår för inkomståret 2020 till 11,62 procent av underlaget. För inkomståret 2020 uppgår arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammans till 31,42 procent av underlaget (se tabell 3.1).

• Sida 7
•  Original

4

4.2. Finansiering av trygghetssystemen

Arbetsgivaravgifterna är i principiellt hänseende försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt koppling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålderspensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan inbetalda avgifter och ålderspension.

Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet finansieras med en fast pensionsavgift på 18,5 procent av pensionsunderlaget, där 16 procentenheter går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpensionen. Resterande 2,5 procentenheter betalas in till systemet för premiepension där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäkrad. Arbetsgivarens del av avgiftsinbetalningen sker i form av ålderspensionsavgift om 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen.

Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utgående inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan – inte genom en förändrad avgiftssats. Ingen skattefinansiering ska således ske utan systemet är helt slutet i detta avseende. En grundläggande princip bakom pensionssystemet är att varje intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en beslutad och inbetald avgift av en mot rättigheten svarande storlek. Om detta villkor bryts kan inte systemet garantera sin långsiktiga hållbarhet finansiellt. Ålderspensionsavgiften kan således inte reduceras.

För vilka ändamål de olika avgifter som inflyter som socialavgifter ska användas framgår av lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.

• Sida 8
•  Original

4.3. Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift

Av 26 kap. 2 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, framgår att en skattedeklaration ska lämnas av den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det. Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioder (26 kap. 3 § första stycket SFL). Den som är registrerad som arbetsgivare ska lämna arbetsgivardeklaration för varje redovisningsperiod (26 kap. 3 § andra stycket SFL).

I 26 kap. 19 a–19 e §§ SFL anges vilka uppgifter som ska anges som rör betalningsmottagaren, dvs. arbetstagaren som fått lön eller annan ersättning. Av deklarationen ska bl.a. framgå vilken ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för.

Beslut om bl.a. skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska fattas för varje redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skattedeklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § första stycket SFL). Om en skattedeklaration har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (s.k. automatiska beslut, 53 kap. 2 § SFL).

Om en skattedeklaration inte har lämnats i rätt tid eller på rätt sätt eller om skatten eller avgifterna inte har redovisats i deklarationen, ska varje oredovisad skatt eller avgift anses ha beslutats till noll kronor. Redovisas skatten eller avgifterna senare, anses ett beslut i stället ha fattats i enlighet med redovisningen, om inte ett beslut om omprövning har meddelats dessförinnan (53 kap. 4 § SFL).

En arbetsgivardeklaration kan lämnas elektroniskt eller på papper. Arbetsgivardeklarationen kan lämnas elektroniskt antingen genom att en fil med samtliga uppgifter överförs eller genom att den uppgiftsskyldige manuellt registrerar nödvändiga uppgifter för varje betalningsmottagare. Detta sker genom användning av en s.k. e-tjänst där inloggning sker med e-legitimation. Skatteverket har utvecklat elektroniska lösningar som innebär att arbetsgivardeklarationen kan lämnas direkt från den uppgiftsskyldiges lönesystem.

4.4. Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling

Den 1 januari 2014 infördes ett skatteincitament för forskning och utveckling (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.9). Reglerna, som finns i 2 kap.29–31 §§socialavgiftslagen, innebär att vid beräkningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget för dessa personer. Avdraget får inte medföra att de avgifter som ska betalas understiger ålderspensionsavgiften. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får inte överstiga 230 000 kronor per månad. Vid bedömningen av avdragsrätten ska flera avgiftsskyldiga

• Sida 9
•  Original

som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig. En förutsättning för avdraget är att personerna har arbetat med forskning eller utveckling i en viss utsträckning, som huvudregel under minst tre fjärdedelar och minst 15 timmar av sin faktiska arbetstid under kalendermånaden.

5. Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling

5.1. Höjt tak för avdrag från arbetsgivaravgifterna och nedsatt allmän löneavgift

Regeringens förslag: Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs från 230 000 kronor till 450 000 kronor per månad.

Den allmänna löneavgiften sätts ned med tio procentenheter på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara 0 procent.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) anser att det på grund av marknadsmisslyckanden kan finnas skäl för staten att på olika sätt stimulera företagen att öka omfattningen av forskning och utveckling (FoU), t.ex. genom skatteincitament. Karolinska Institutet framhåller att förslaget ger dem ökade möjligheter att behålla kvalificerad forskningspersonal i

Sverige. Naturvetarna anför att FoU har ett antal positiva externa effekter och att förslaget sannolikt leder till högre produktivitet och sysselsättning även i andra branscher på lång sikt. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) anser att förslaget gynnar hela samhällsekonomin och att det på ett positivt sätt kommer kunna utveckla i synnerhet svenska regioners konkurrenskraft och olika befintliga eller framväxande branschkluster med tydlig regional förankring. Näringslivets Skattedelegation – till vars yttrande Svensk Näringsliv ansluter sig – anser att det bör klargöras att det föreslagna takbeloppet om 450 000 kronor endast gäller för avdraget från arbetsgivaravgifterna. Även Konjunkturinstitutet anser att förslaget skulle kunna förtydligas i detta avseende. Näringslivets Skattedelegation anser även att takbeloppet skulle kunna höjas ytterligare.

Flera remissinstanser, däribland Konjunkturinstitutet, Kungliga

Vetenskapsakademin och Tillväxtanalys, efterfrågar en utvärdering av den nuvarande nedsättningen. Näringslivets Skattedelegation anser att en utvärdering av nedsättningen bör ske inom två år från ikraftträdandet av de nya reglerna. Konjunkturinstitutet efterfrågar även en redogörelse för

• Sida 10
•  Original

vilka andra stöd för FoU som redan finns samt en internationell jämförelse, bl.a. med avseende på ramvillkoren för företag i olika länder.

Arbetsförmedlingen framhåller, i likhet med Ekonomistyrningsverket (ESV) och Skatteverket, att förslaget riskerar att öka incitamenten för företag att nyttja nedsättningen även för anställda som inte arbetar med

FoU.

Konjunkturinstitutet anser att reglerna bör ändras så att ingen annan avgift än ålderspensionsavgift ska betalas. Därtill skulle takbeloppet enligt Konjunkturinstitutet kunna kopplas till utvecklingen i ekonomin genom att det uttrycks i inkomst- eller prisbasbelopp istället för ett fast belopp. Näringslivets Skattedelegation anser i stället att den föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften bör ske genom ett avdrag från summan av dessa avgifter. På så sätt skulle fullt avdrag från arbetsgivaravgifterna alltid kunna göras oavsett avgiftsnivå, utan att begränsas av att ålderspensionsavgiften inte får reduceras. Näringslivets Skattedelegation efterfrågar även ett klargörande avseende hur den föreslagna nedsättningen förhåller sig till redan existerande nedsättningar samt ytterligare förtydliganden avseende kriteriet ”kommersiellt syfte”.

DIK-förbundet anser, i likhet med Sveriges Läkarförbund, att satsningar också behövs på forskning utan kommersiellt syfte. Flera remissinstanser, däribland Almega och Företagarna, föreslår att nedsättningen i framtiden ska utvidgas till att även omfatta personer som arbetar mindre än tre fjärdedelar av sin arbetstid med forskning eller utveckling. Sveriges Ingenjörer anser att det behöver säkerställas att resultaten av forskning och utveckling kan skyddas.

Flera remissinstanser, däribland DIK-förbundet, Företagarna, Konjunkturinstitutet, Läkemedelsindustriföreningen (LIF), Småföretagarnas

Riksförbund (SRF), Skatteverket, Tillväxtanalys och Tillväxtverket har synpunkter på konsekvensanalysen.

Skälen för regeringens förslag

Goda förutsättningar för FoU är av stor betydelse för Sverige för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. FoU ökar inte enbart produktiviteten hos det företag som utför den utan har, som Naturvetarna och SKR har anfört, positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Eftersom det företag som står för kostnaden för FoU inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen på investeringen finns en risk att det görs för lite FoU i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det finns således, som bl.a. Tillväxtanalys har anfört, samhällsekonomiska skäl för att subventionera FoU. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang.

För att förbättra möjligheterna för företag att bedriva FoU bör nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärkas. Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige bör höjas från 230 000 kronor till 450 000 kronor per månad. Till skillnad från vad Näringslivets Skattedelegation har anfört anser regeringen att höjningen av taket är väl avvägd.

• Sida 11
•  Original

Vidare bör det sammantagna avgiftsuttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift sättas ned med ytterligare tio procentenheter. Eftersom arbetsgivaravgifterna inte kan sättas ned ytterligare utan att reducera ålderspensionsavgiften bör i stället den allmänna löneavgiften sättas ned med tio procentenheter på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara 0 procent. Näringslivets Skattedelegation och Konjunkturinstitutet har efterfrågat ett förtydligande avseende hur takbeloppet för avdraget från arbetsgivaravgifterna påverkar nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Eftersom den allmänna löneavgiften endast ska sättas ned på sådan ersättning som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna kommer takbeloppet för avdraget även att utgöra en begränsning av nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Det föreslagna takbeloppet för avdraget från arbetsgivaravgifterna om 450 000 kronor motsvarar – vid ett avdrag om 10 procent av avgiftsunderlaget – ett löneunderlag om 4,5 miljoner kronor. På detta löneunderlag ska även den allmänna löneavgiften sättas ned med 10 procentenheter, dvs. med 450 000 kronor. Den sammanlagda reduceringen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften kommer i dessa fall att uppgå till 900 000 kronor per kalendermånad. På ersättning som inte berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna ska normal löneavgift tas ut.

Förstärkningen av nedsättningen gynnar alla företag, stora som små, som har anställda som arbetar med forskning eller utveckling.

Utvärdering av nedsättningen och jämförelse med andra länder

Flera remissinstanser, däribland Konjunkturinstitutet, Kungliga Vetenskapsakademin och Tillväxtanalys, har efterfrågat en utvärdering av nedsättningen. Regeringen instämmer i att en utvärdering av nedsättningen bör ske men anser samtidigt att en sådan utvärdering, i likhet med vad Näringslivets Skattedelegation har anfört, bör ske först efter det att de nya reglerna varit i kraft en viss tid.

Konjunkturinstitutet har även efterfrågat en redogörelse för vilka andra stöd för FoU som redan finns samt en internationell jämförelse, bl.a. med avseende på ramvillkoren för företag i olika länder. Förslaget utgör en av flera insatser som regeringen gör för att förbättra förutsättningarna för FoU. Det är generellt svårt att jämföra olika länders skattesystem och incitament för FoU, men enligt OECD:s uppgifter för 2017 är det samlade svenska stödet till FoU som andel av BNP kring genomsnittet bland OECD-länderna. Den största delen utgörs dock av insatser på utgiftssidan (0,11% av BNP) medan stöd på skattesidan (0,01% av BNP) är bland det lägsta av länderna i jämförelsen (OECD 2019, Measuring R&D tax support: Findings from the new OECD R&D Tax Incentives Database).

Fel, fusk och kontrollfrågor

Arbetsförmedlingen har anfört, i likhet med ESV och Skatteverket, att förslaget riskerar att öka incitamenten för företag att nyttja nedsättningen även för anställda som inte arbetar med forskning eller utveckling. Det har dock inte framkommit att nedsättningen skulle ha missbrukats i någon betydande omfattning. När det gäller tillämpningen av regelverket så är

• Sida 12
•  Original

det Skatteverket som har till uppgift att informera och svara på frågor om bestämmelsernas innebörd samt att kontrollera att de följs.

Synpunkter på författningsförslaget

Konjunkturinstitutet och Näringslivets Skattedelegation har lämnat synpunkter på författningsförslaget. Regeringen vill här framhålla att vid utformningen av författningsförslaget har hänsyn tagits till vikten av att förstärkningen av nedsättningen kommer på plats så snart som möjligt. Konjunkturinstitutet förslag till nedsättning – som innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas – medför en större offentligfinansiell kostnad och är inte förenligt med nuvarande förfarande för uttag av socialavgifter, eftersom takbeloppet för nedsättningen ska beräknas för hela företaget och inte på individnivå. Förslaget från Näringslivets Skattedelegation om att avdrag ska ske från summan av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften skulle kräva att en ny lag införs, vilket skulle senarelägga ikraftträdandetidpunkten för de nya bestämmelserna. Som remissinstanserna har påpekat utgör ålderspensionsavgiften i dag en begränsning av hur stort avdrag från arbetsgivaravgifterna som får göras. Det nu aktuella förslaget utgör ingen förändring i det avseendet. Sammanfattningsvis anser regeringen att reformen – till skillnad från vad remissinstanserna anfört – ska ske genom så små förändringar som möjligt av gällande regelverk.

Näringslivets Skattedelegation har efterfrågat ett klargörande avseende hur den föreslagna nedsättningen förhåller sig till andra redan existerande nedsättningar av arbetsgivaravgifterna. Så länge ålderspensionsavgiften betalas finns det inga hinder att kombinera nedsättningen med andra nedsättningar som t.ex. nedsättningen av arbetsgivaravgifter för den först anställda (enligt lagen [2016:1053] om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021) eller det regionala avdraget i stödområde A (enligt lagen [2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen [1994:1920] om allmän löneavgift och socialavgiftslagen [2000:980]).

Övriga frågor

DIK-förbundet har anfört, i likhet med Sveriges Läkarförbund, att satsningar också behövs på forskning utan kommersiellt syfte. Näringslivets

Skattedelegation har efterfrågat ytterligare förtydliganden avseende kriteriet ”kommersiellt syfte”. Dessa frågor faller dock utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Flera remissinstanser, däribland Almega och Företagarna, har föreslagit att nedsättningen i framtiden ska utvidgas till att även omfatta personer som arbetar mindre än tre fjärdedelar av sin arbetstid med forskning eller utveckling. Sveriges Ingenjörer har anfört att det behöver säkerställas att resultaten av FoU kan skyddas. Även dessa frågor faller utanför det aktuella lagstiftningsärendet.

Flera remissinstanser, däribland DIK-förbundet, Företagarna, Konjunkturinstitutet, Läkemedelsindustriföreningen (LIF), Småföretagarnas Riksförbund (SRF), Skatteverket, Tillväxtanalys och Tillväxtverket har synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa behandlas i avsnitt 6.

• Sida 13
•  Original

Lagförslag

Förslaget föranleder att 3 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) ändras.

5.2. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft den 1 april 2020 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft så snart som möjligt. Reglerna bör därför träda i kraft den 1 april 2020 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

6. Konsekvensanalys

Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Syfte och alternativa lösningar

Förslaget syftar till att förbättra möjligheterna för företag att bedriva FoU genom att förstärka nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Förslaget innebär att taket för avdraget per månad och koncern höjs från 230 000 kronor till 450 000 kronor samtidigt som den allmänna löneavgiften sätts ned med 10 procentenheter på sådan ersättning som berättigar till avdrag. Genom utformningen av förslaget sänks företagens kostnad för personal som arbetar med forskning eller utveckling ytterligare samtidigt som en större andel av personalen som arbetar med forskning eller utveckling omfattas av nedsättningen i större företag. I betänkandet Skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66) som ligger till grund för den nuvarande utformningen av nedsättningen beskrivs olika alternativa sätt att stödja FoU. Att förstärka ett redan existerande stöd till FoU innebär att regelbördan för företagen inte ökar i någon större utsträckning jämfört med om en ny typ av stöd på skattesidan skulle införas. Därtill är det angeläget att de nya reglerna träder i kraft så snart som möjligt. Därför har regeringen valt att göra förändringar inom ramen för det nuvarande regelverket och några alternativa utformningar har inte ansetts relevanta.

Vinnova framhåller att till skillnad från skatteavdrag kan direktstöd till

FoU, i konkurrens mellan olika projektidéer, riktas till FoU-projekt som har störst potential och mot särskilt prioriterade områden. Vinnova efterfrågar ett resonemang om vilka effekter som ökningen av nedsättningen förväntas ge, i förhållande till kostnaderna för dess genomförande. Regeringen anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för

• Sida 14
•  Original

företag att investera i FoU. Även om direktstöd på utgiftssidan i flera fall kan vara mer effektiva är även ett skatteincitament enligt regeringens bedömning en ändamålsenlig åtgärd i detta sammanhang, särskilt när redan existerande regler förstärks.

Om förslaget om en förstärkt nedsättning inte genomförs uteblir kostnadssänkningen för företag med personal som arbetar med forskning eller utveckling. De positiva samhällsekonomiska effekterna av den FoU som inte skulle komma till stånd utan den förstärkta nedsättningen skulle därmed utebli. Även övriga effekter av förslaget som beskrivs i denna konsekvensanalys uteblir om förstärkningen inte skulle genomföras.

Nuvarande nedsättning redovisas som en skatteutgift i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter 2019 (Skrivelse 2018/19:98). Förslaget i denna promemoria innebär att denna skatteutgift ökar i storlek i skatteutgiftsredovisning när de nya reglerna trätt i kraft.

Då det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft så snart som möjligt föreslås att ändringarna träder i kraft den 1 april 2020.

Offentligfinansiella effekter

Enligt uppgifter från Skatteverket uppgick de samlade avdragen för personer som jobbar med forskning eller utveckling 2018 till ca 0,65 miljarder kronor. Det underlag som avdraget beräknades på uppgick samma år till ca 9,9 miljarder kronor, vilket var omkring 50 procent större än vad nedsättningen medger med det nuvarande taket på 230 000 kronor per månad och koncern. Detta beror på att ett litet antal företag med ett stort antal anställda som arbetar med forskning eller utveckling har betydligt större underlag än vad nedsättningen medger. Av omkring 1 750 företag 2018 som gjorde avdraget hade majoriteten ett underlag som understeg 2,3 miljoner kronor per månad. Av de 1 750 företagen hade dock omkring 35 företag ett underlag som översteg taket för avdraget. Dessutom hade omkring 15 företag samma år ett underlag som exakt motsvarade taket för avdraget. Det är rimligt att anta att dessa företag i själva verket har större underlag än vad som angetts i arbetsgivardeklarationen men det är inte känt hur mycket större underlaget är.

I promemorian föreslås att nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärks. Förslaget innebär att taket för avdraget per månad och koncern höjs från 230 000 kronor till 450 000 kronor samtidigt som den allmänna löneavgiften sätts ned med 10 procentenheter på sådan ersättning som berättigar till avdrag. Detta innebär att den offentligfinansiella effekten av förstärkningen består av två delar. Dels fördubblas kostnaden för nedsättningen jämfört med nuvarande nivå för den del som avser nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Dels ökar kostnaden för nedsättningen då fler företag kan göra avdrag för hela eller en större del av sin personal som arbetar med forskning eller utveckling när taket för avdraget höjs. Den senare effekten är mindre eftersom relativt få och främst större företag har tillräckligt stort underlag för att göra avdrag över 230 000 kronor per månad.

Beräkningen av den offentligfinansiella effekten av förstärkningen av nedsättningen baseras på utfallet från 2018 för den nuvarande nedsättningen. Underlaget skrivs fram med prognosen för BNP-utvecklingen till 2020 års nivåer. Förslaget bedöms minska intäkterna från arbetsgivar-

• Sida 15
•  Original

avgifterna med 0,64 miljarder kronor 2020. Detta utgör den offentligfinansiella bruttoeffekten, se tabell 2. Företagens minskade kostnader för personal som arbetar med forskning eller utveckling medför att bolagsskattebasen ökar i motsvarande omfattning vilket leder till ökade bolagsskatteintäkter. Den offentligfinansiella nettoeffekten uppgår till -0,50 miljarder kronor 2020. Förslaget föreslås träda i kraft den 1 april 2020 varför den offentligfinansiella effekten 2020 är en delårseffekt. Den offentligfinansiella nettoeffekten 2021 och 2022 bedöms uppgå till -0,67 miljarder kronor, se tabell 2.

Källa: egna beräkningar baserat på arbetsgivardeklarationer

Vinnova framhåller att regeringen bör beakta att införa ett offentligfinansiellt tak för den totala nedsättningen, för att undvika en alltför stor minskning av avgiftsuttaget. Den offentligfinansiella effekten bygger på en bedömning av i vilken utsträckning avdraget och nedsättningen av arbetsgivaravgifterna kommer att utnyttjas. Denna bedömning är bl.a. gjord mot bakgrund av hur det befintliga avdraget har använts. En central utgångspunkt för skattesystemet är att reglerna ska vara förutsägbara. Att inkludera ett offentligfinansiellt tak för nedsättningens sammanlagda storlek bidrar inte till detta.

Tillväxtanalys, Skatteverket, Konjunkturinstitutet och ESV framhåller att det finns en risk att förslaget leder till subventionering av FoU som skulle ha genomförts i alla fall. Ett skäl till att denna risk uppstår är enligt

Skatteverket att reglerna inte baseras på ökningen av forskning och utveckling utan appliceras på all forskning- och utvecklingsverksamhet. Myndigheten menar också att det finns en risk att verksamhet som inte är FoU omklassificeras som en följd av förslaget. Regeringen har valt att göra förstärkningar inom ramen för det nuvarande regelverket istället för att utforma nya regler. Vad gäller frågan om subventionering av FoU som skulle genomförts i alla fall riskerar sådana s.k. dödviktskostnader uppstå vid förändrad beskattning. En central avvägning i sammanhanget är enkelhet i skattesystemet mot träffsäkerhet och effektivitet. Ökningsbaserade regler, som Skatteverket beskriver, skulle kunna vara mer effektiva, men ökar samtidigt regelbördan och de administrativa kostnaderna för både företagen och Skatteverket. De nuvarande reglerna om nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling infördes den 1 januari 2014. Det har inte framkommit att reglerna har lett till omklassificeringar i någon betydande omfattning.

• Sida 16
•  Original

Effekter för företagen

Småföretagarnas Riksförbund (SRF) anser att förslagets utformning är ogenomtänkt, då det enbart gynnar större företag och inte leder till avsedda effekter för den grupp företag där den väsentligaste delen av utvecklingen sker i Sverige – i de minsta företagen. SRF framhåller vidare att små företag sällan arbetar med FoU på ett sådant sätt som krävs för att rekvisiten för nedsättning ska vara uppfyllda. Företagarna anser dock att det är positivt för svenska småföretag att få ökade incitament att investera i forskning och utveckling. Tillgänglig statistik visar att en stor andel av de företag som använder nedsättningen är små och medelstora företag.

Promemorians inriktning och de föreslagna förändringarnas genomförande är väl avvägda enligt Företagarna. Även Tillväxtverket ser positivt på att förslaget stärker små och medelstora företags möjligheter att bedriva FoU utan att skapa negativa effekter på företagens administrativa börda.

Konjunkturinstitutet efterfrågar en analys av i vilken utsträckning förslaget riskerar att innebära en övervältring av avgiftsreduktionen på lönenivån i berörda företag. De offentligfinansiella effekterna av förslaget utgår från Finansdepartementets beräkningskonventioner. Permanenta förändringar av arbetsgivaravgifterna antas normalt påverka löner, priser och vinster genom s.k. övervältring, och leda till indirekta effekter för de offentliga finanserna. I beräkningskonventionerna framgår att det finns fall där ingen övervältring på löner eller priser antas ske, utan hela avgiftsförändringen i stället leder till att vinsterna i företagen ökar eller minskar.

Ett sådant exempel är om åtgärden är tillfällig. Ett annat fall kan vara om åtgärden riktas mot en särskild grupp på arbetsmarknaden och endast en del av det totala skatteunderlaget påverkas av åtgärden. I detta fall antas i de offentligfinansiella beräkningarna att ingen övervältring på löner sker. De lägre arbetsgivaravgifterna resulterar därför i högre vinster i företagen.

Förslaget bedöms få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga.

Förslaget innebär att företag med anställda som jobbar med forskning eller utveckling och som uppfyller kraven för nedsatt arbetsgivaravgift kommer att få en större nedsättning än tidigare. Enligt uppgifter från Skatteverket var det omkring 1 750 företag under 2018 som redovisade avgiftsunderlag och nedsättning för anställda som jobbar med forskning eller utveckling. Av dessa har omkring 35 företag ett avgiftsunderlag som överstiger det nuvarande taket för avdraget. Ytterligare 15 företag som redovisar underlag som exakt motsvarar taket för avdraget bedöms ha underlag som överstiger nuvarande tak. Det är dock inte känt hur mycket större dessa företags underlag faktiskt är. Med höjningen av taket för avdraget från 230 000 kronor i månaden till 450 000 kronor i månaden kommer företag som tidigare har slagit i taket ha ett nytt tak att förhålla sig till. Mellan 10 och 15 företag bedöms ha underlag som överstiger 4,5 miljoner kronor i månaden vilket motsvarar det nya taket för avdragets storlek. Med en genomsnittlig lön för en forskare på 700 000 kronor per år motsvarar ett underlag på 4,5 miljoner kronor per månad omkring 77 anställda som arbetar med forskning eller utveckling.

Övriga företag som gjorde avdraget, omkring 1 700 enligt uppgifterna från 2018, som inte har haft underlag stort nog för att påverkas av det

• Sida 17
•  Original

nuvarande taket kommer endast påverkas av nedsättningen av den allmänna löneavgiften med 10 procentenheter på sådan ersättning som berättigar till avdrag.

Reglernas utformning omfattar samtliga branscher så länge det finns ett kommersiellt syfte med forskningen eller utvecklingen. I arbetsgivardeklarationer från 2018 framgår att avdraget används brett och en mängd branscher enligt standarden för svensk näringsgrensindelning (SNI) finns representerade. Sett till antal företag är det främst inom tillverkningsindustrin (SNI 19-31), datorprogrammering (SNI 62) och olika typer av teknisk provning, vetenskaplig forskning och utveckling och liknande (SNI 70-72) som nedsättningen används i dag. Med en förstärkt nedsättning är det möjligt att fler företag och branscher kommer använda sig av möjligheten att sänka personalkostnaden, men det finns inga särskilda skäl att anta att den rådande fördelningen mellan olika branscher kommer att påverkas i någon betydande omfattning.

Förändringen av den administrativa bördan för företagen bedöms vara försumbar då samma typ av information som i dag fortsatt kommer att behöva anges i arbetsgivardeklarationen. Det är rimligt att anta att den typen av beräkning görs automatiskt i företagens lönesystem för uppgifter till arbetsgivardeklarationen. Förslaget bedöms inte ge upphov till några förändrade kostnader i övrigt och inte heller medföra några förändringar av företagens verksamhet.

Ur ett konkurrensperspektiv kommer företag som har rätt till nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling få ytterligare sänkta personalkostnader jämfört med företag som inte har det. Sett till att företagens satsningar på forskning och utveckling i sig kan vara en konkurrensfördel så kan även denna effekt förväntas öka i de fall den förstärkta nedsättningen leder till ökad forskning och utveckling i företagssektorn.

Utformningen av förslaget tar delvis hänsyn till små företag. Dels föreslås ingen ändring av själva tillvägagångssättet för nedsättningen. Det är troligen så att små företag har en förhållandevis högre kostnad för att anpassa sig till förändrat förfarande i rapporteringen än vad större företag har. Dels innebär utformningen som sådan att nedsättningen av den allmänna löneavgiften helt kommer små företag till godo medan vissa större företag även fortsättningsvis kommer ha större underlag än vad nedsättningen medger. Små företag med personal inom forskning och utveckling vars lönesummor understiger taket för nedsättningen får en större nedsättning än vad dagens regler medger. I övrigt görs bedömningen att någon särskild hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning.

Effekt på sysselsättningen Skatteverket anser att det inte finns någon konkret redogörelse för hur förslaget förbättrar möjligheterna för företag att bedriva forskning och utveckling. Vidare efterfrågar myndigheter en analys av förslagets effekt på sysselsättningen inom forskning och utveckling och framhåller att om samhällsekonomisk vinst ska uppstå borde rimligen antalet anställda inom forskning och utveckling öka till följd av förslaget.

• Sida 18
•  Original

Förslaget förbättrar företagens möjligheter att bedriva forskning och utveckling genom sänkta kostnader för personer som arbetar med sådan verksamhet. Regeringen bedömer att förslaget inte påverkar sysselsättningen i ekonomin i sin helhet på lång sikt, men det kan leda till ökad sysselsättning bland personer som arbetar med FoU. Nedsatta socialavgifter förväntas på sikt övervältras till högre löner. Det är oklart huruvida riktade nedsättningar övervältras på hela löntagarkollektivet eller endast på den berörda gruppen. I den mån de övervältras på hela löntagarkollektivet minskar arbetskostnaden för den som arbetar med FoU och en positiv efterfrågeeffekt uppstår. Det leder till ökad sysselsättning inom denna grupp även på längre sikt. I ekonomin som helhet bedöms dock ingen positiv sysselsättningseffekt uppstå på sikt eftersom ökad efterfrågan på arbetskraft endast bedöms leda till ökad sysselsättning i ekonomin som helhet i den mån den riktas mot personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Detta är inte fallet här eftersom det rör sig om högt kvalificerad arbetskraft. Vid ökad efterfrågan på personer med svag förankring på arbetsmarknaden bedöms ökningen i efterfrågan kunna ske utan att lönerna pressas uppåt.

Fördelningseffekter och effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män

Beräkningen av förslagets offentligfinansiella effekter utgår från antagandet att nedsättningen inte leder till ökade löner utan enbart till ökade vinster i berörda företag. Det är dock möjligt att nedsättningen på längre sikt övervältras på lönerna i viss omfattning.

På kort sikt kan de ökade vinsterna i företagen öka ägarnas kapitalinkomster om utdelningarna ökar i motsvarande omfattning. Det är vanligare att personer högre upp i inkomstskalan äger och driver företag än de längre ner i inkomstskalan. Företag som bedriver forskning och utveckling har sannolikt en ägarsammansättning som inte skiljer sig från övriga företags. På kort sikt kan förslaget därför ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna om än i begränsad omfattning. Om nedsättningen på längre sikt övervältras på lönerna i någon omfattning blir effekten på företagens vinster mindre medan de anställdas inkomster ökar i viss utsträckning. Det saknas uppgifter om enskildas inkomster kopplade till de nuvarande reglerna men eftersom det rör sig om kvalificerat arbete och därmed sannolikt relativt hög utbildningsnivå hos de anställda är det rimligt att anta att även de främst återfinns högre upp i inkomstskalan. I den mån nedsättningen övervältras på lönerna kan förslaget förväntas ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna på sikt jämfört med nuvarande nivå.

Män äger och driver företag i större utsträckning än kvinnor och på kort sikt kan de ökade företagsvinsterna i större utsträckning tillfalla män än kvinnor. Detta förväntas försämra den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Det är, som nämnts, dock möjligt att nedsättningen på sikt övervältras på lönerna i viss omfattning vilket då påverkar de anställdas ekonomi. När nedsättningen infördes uppgavs att fördelningen mellan män och kvinnor som bedömdes beröras av reformen uppgick till 75 procent män och 25 procent kvinnor. Det saknas uppgifter i underlaget för att bekräfta om den fördelningen fortfarande är aktuell. Givet att

• Sida 19
•  Original

fördelningen inte har förändrats i någon betydande omfattning kan en övervältring på lönerna på sikt komma att tillfalla män i större utsträckning än kvinnor och på så sätt bidra till att den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män försämras jämfört med nuvarande nivå. Förslagets positiva samhällsekonomiska effekter bedöms dock överväga effekterna på den ekonomiska jämställdheten.

DIK-förbundet framhåller att enligt strategin om jämställdhetsintegrering ska ett jämställdhetsperspektiv beaktas i all politik som påverkar människors villkor. DIK-förbundet anser att man inte kan förbise jämställdhetsaspekter med argumentet att förslaget har andra positiva effekter. Om regeringen går vidare med förslaget behöver det enligt DIKförbundet vägas upp med andra satsningar för att säkerställa att en större del av de totala forskningsanslagen tillfaller kvinnor. Läkemedelsindustriföreningen (LIF) framhåller dock att inom den medicinska forskningen är två av tre forskare kvinnor. Inom läkemedelsområdet skulle det därför enligt LIF vara positivt ur ett jämställdhetsperspektiv, om övervältring sker till lönerna.

Det aktuella förslaget tar sin utgångspunkt i de positiva,

externa effekter som investeringar i forskning och utveckling kan förväntas ha. Det innebär att företag som står för dessa investeringar inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen på investeringen, vilket i sin tur medför en risk för att det görs för lite forskning och utveckling i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Förslaget syftar till en förändring av skattereglerna som motverkar detta och som förstärker incitamenten till investeringar i forskning och utveckling. Som anförs ovan utgör troligtvis män en större andel av de anställda som kan förväntas beröras av reformen än kvinnor. I den mån nedsättningen övervältras på lönerna kan den därför medföra en viss försämring av den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Regeringens bedömning är dock att det rör sig om en mycket begränsad och dessutom osäker effekt som därför inte behöver uppvägas med andra åtgärder inom det aktuella området. Regeringen är dock angelägen om att förstärka jämställdheten i det samlade forskningssystemet. Här arbetar regeringen med flera olika verktyg, bl.a. det utvecklingsprogram för Jämställdhetsintegrering i Myndigheter (JiM), där flera myndigheter inom universitets- och högskoleområdet ingår.

Effekter för myndigheter och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Skatteverket beräknar att kostnaderna för systemanpassning och information med anledning av förslaget uppgår till 100 000 kronor som engångskostnad. Eventuella tillkommande utgifter för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få några effekter.

Förslagets förenlighet med EU-rätten

Regelrådet efterfrågar en mer detaljerad beskrivning över hur förslaget förhåller sig till EU-rätten och var gränserna går till exempelvis EU:s statsstödsregler. Vid införandet av de nuvarande reglerna gjordes bedömningen att nedsättningen är förenlig med bestämmelserna om likabehandling och fri rörlighet som ställs upp i fördraget om Europeiska unionens

• Sida 20
•  Original

funktionssätt och att den inte utgör ett sådant statligt stöd som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen (prop. 2013/14:1 s. 248 ff). Härvid beaktades att reglerna inte innehåller några begränsningar i fråga om var företaget ska höra hemma för att kunna ta del av nedsättningen och att nedsättningen gäller alla företag oavsett storlek, belägenhet eller bransch. Det nu aktuella förslaget föranleder ingen annan bedömning.

Övriga effekter

Förslaget bedöms inte ha några betydande effekter för den offentliga sektorn eller för miljön.

7. Författningskommentar

7.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift

3 §

Ikraftträdande

Lagen träder i kraft den 1 april 2020 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

• Sida 21
•  Original

7.2. Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

2 kap.

31 §

Ikraftträdande

Lagen träder i kraft den 1 april 2020 och tillämpas på ersättning som utges efter den 31 mars 2020.

• Sida 22
•  Original