Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att reglerna för hur mark- och miljödomstolen ska vara sammansatt i olika mål och ärenden görs mer flexibla och ändamålsenliga. Den föreslagna regleringen innebär att sammansättningen i större utsträckning bestäms efter det enskilda målets eller ärendets karaktär.

Regeringen föreslår också att Mark- och miljööverdomstolen ska kunna bestå av tre i stället för fyra ledamöter vid avvisning av ett överklagande och vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2021.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929¹ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §²

När mark- och miljödomstolen ska yttra sig enligt 8 eller 11 § ska domstolen ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

Kostnaden för en undersökning enligt 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och utgifter i anledning av kungörelser och dylikt betalas av statsmedel.

När mark- och miljödomstolen ska yttra sig enligt 8 eller 11 § ska domstolen ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § tredje stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

Kostnaden för en undersökning enligt 3 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar och utgifter i anledning av kungörelser och liknande betalas av statsmedel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

¹ Lagen omtryckt 1998:863. ² Senaste lydelse 2010:994.

• Sida 5
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 10 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

10 §¹

Om målet avgörs utan huvudförhandling i annat fall än som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1–4 rättegångsbalken , ska mark- och miljödomstolen ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket lagen ( 2010:921 ) om mark- och miljödomstolar.

Beträffande förelägganden för parterna att avge skriftligt svaromål eller att inställa sig vid muntlig förberedelse eller vid huvudförhandling och om parts utevaro från ett sådant sammanträde gäller rättegångsbalkens bestämmelser rörande en sak, varom förlikning inte är tillåten.

I fråga om förelägganden för parterna att avge skriftligt svaromål eller att inställa sig vid muntlig förberedelse eller vid huvudförhandling och om parts utevaro från ett sådant sammanträde gäller rättegångsbalkens bestämmelser rörande en sak, om vilken förlikning inte är tillåten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

¹ Senaste lydelse 2010:937. Ändringen innebär bl.a. att första stycket tas bort.

• Sida 6
•  Original

2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

dels att 2 kap. 7 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 4–6, 8 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 10 a och 10 b §§, och närmast före 2 kap. 4 och 10 §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 11 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Gemensam bestämmelse”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Mark- och miljödomstolarna

4 §¹

I ett mål eller ärende där mark- och miljödomstolen är första instans ska rätten vid huvudförhandling eller sammanträde bestå av en lagfaren domare och av ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter. En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde eller av vatten- och avloppsfrågor. Den andra särskilda ledamoten ska ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet, av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden eller av vatten- och avloppsfrågor. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.

Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd.

I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare

¹ Senaste lydelse 2018:421.

• Sida 7
•  Original

ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.

Första stycket gäller också när ett mål eller ärende avgörs i sak utan huvudförhandling eller sammanträde om det inte med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt att rätten består av ordföranden och ett tekniskt råd.

Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.

Utöver det som sägs i första stycket får ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.

I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.

5 §²

I mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans får rätten vid annan handläggning än som avses i 4 § samt vid sammanträde för muntlig förberedelse bestå av en lagfaren domare. Detsamma gäller vid huvudförhandling i fall som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena rättegångsbalken. Om det finns skäl för det får rättens sammansättning utökas med en lagfaren ledamot eller ett tekniskt råd.

Vid avgörande i sak av ett mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet får rätten bestå av en lagfaren domare. Detsamma gäller vid avgörande i sak av ett annat mål eller ärende, om det är av enkel beskaffenhet och inte avser en tillståndsfråga enligt miljöbalken.

Det som föreskrivs i första stycket första meningen gäller också i mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet.

² Senaste lydelse 2010:1886.

• Sida 8
•  Original

6 §³

I ett mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen ska, om inte annat följer av andra eller tredje stycket eller 7 §, rätten vid avgörande i sak bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd.

I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare ingå i rätten, om målets beskaffenhet föranleder det. Om målets svårighetsgrad eller omfattning föranleder det, får rätten ha den sammansättning som enligt 4 § gäller vid huvudförhandling.

Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken ska rätten ha den sammansättning som enligt 4 § gäller vid huvudförhandling, om målet inte är av enkel beskaffenhet.

Vid handläggning som inte innefattar ett avgörande i sak får rätten bestå av en lagfaren domare.

8 §

Om det i rätten ska ingå andra än lagfarna domare, bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet och med iakttagande av vad som föreskrivs i 4 § första stycket om de särskilda ledamöterna vilka som ska ingå i rätten.

Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet och vad som föreskrivs i andra stycket vilka som ska ingå.

När det ingår två eller tre särskilda ledamöter i rätten, ska en av dem ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde och en av dem ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden. I mål enligt lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster ska de särskilda ledamöterna ha erfarenhet av vatten- och avloppsfrågor.

³ Senaste lydelse 2018:421.

• Sida 9
•  Original

Mark- och miljööverdomstolen

10 §⁴

I ett mål eller ärende som har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen ska rätten bestå av minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Minst fyra lagfarna domare ska dock alltid delta i rätten, om tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen. Om en av de lagfarna domarna får förhinder sedan en huvudförhandling eller någon annan handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta.

Tekniskt råd ska alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt.

I ett mål eller ärende som har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen ska rätten bestå av minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Minst fyra lagfarna domare ska dock alltid delta i rätten, om tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen. Om en av de lagfarna domarna får förhinder sedan en huvudförhandling eller någon annan handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta. Ett tekniskt råd ska alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid prövning av en ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller en klagan över domvilla ska Mark- och miljööverdomstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid prövning av en fråga om avvisning av ett överklagande till Mark- och miljööverdomstolen ska rätten bestå av tre lagfarna domare.

Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller en klagan över domvilla. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna.

Om det i rätten ska ingå andra än lagfarna domare bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet vilka som ska ingå.

Vid avskrivning efter återkallelse får rätten bestå av en lagfaren domare.

10 a §

Vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende får rätten bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna.

⁴ Senaste lydelse 2018:421.

• Sida 10
•  Original

10 b §

Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka som ska ingå.

__________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

• Sida 11
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Nacka tingsrätt och Svea hovrätt har i varsin skrivelse inkommit med förslag om ändrade sammansättningsregler för mark- och miljödomstolarna samt Mark- och miljööverdomstolen (Ju2018/01264 och Ju2019/01853). Inom Justitiedepartementet har det med anledning av dessa skrivelser tagits fram en promemoria. I promemorian görs allmänna överväganden kring domstolarnas förslag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2018/01264 och Ju2019/01853).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 21 januari 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, som behandlas i författningskommentaren.

4. Mer flexibla sammansättningsregler för mark- och miljödomstolarna

Regeringens förslag: Sammansättningsreglerna i mark- och miljödomstolen ska ändras så att rättens sammansättning i större utsträckning bestäms utifrån det enskilda målets eller ärendets karaktär.

Sammansättningen ska inte längre vara beroende av om ett mål eller ärende prövas av domstolen som första instans eller efter att ha överklagats dit respektive om det avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna.

Mark- och miljödomstolen ska som huvudregel bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om inte något annat är föreskrivet. Det ska vara möjligt att byta ut det tekniska rådet mot ytterligare en lagfaren domare om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.

Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken ska även två särskilda ledamöter som huvudregel ingå i rätten. Även i andra fall ska två särskilda ledamöter kunna ingå i rätten om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.

Vid avgörande i sak av ett mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet ska rätten kunna bestå av en lagfaren domare. Detsamma ska gälla vid avgörande i sak av ett annat mål eller ärende, om det är av enkel beskaffenhet och inte rör en tillståndsfråga enligt miljöbalken.

En konsekvensändring ska göras i lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Regleringen om rättens sammansättning i vissa stämningsmål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska upphävas.

• Sida 12
•  Original

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Promemorian innehåller inte något förslag till ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 eller lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. Bland dessa finns Domstolsverket, Justitiekanslern, Länsstyrelsen Västernorrland, Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen).

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

Reglerna om sammansättningen i mark- och miljödomstolarna finns huvudsakligen i 2 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Sammansättningsreglerna skiljer sig åt för mål och ärenden som avgörs i mark- och miljödomstolen som första instans och för mål och ärenden som har överklagats dit. De skiljer sig också åt beroende på om ett mål eller ärende avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller om det avgörs på handlingarna. Sammansättningen beror även på om det är fråga om ett avgörande i sak eller ett handläggningsbeslut.

Rätten ska som utgångspunkt bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter vid huvudförhandling eller vid avgörande i sak utan huvudförhandling i mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans. Detsamma gäller vid avgörande i sak i överklagade mål som rör en tillståndsfråga (2 kap. 4 § och 6 § tredje stycket). När andra överklagade mål avgörs i sak är rätten som utgångspunkt domför med en lagfaren domare och ett tekniskt råd (2 kap. 6 § första stycket). Rätten kan sedan utökas eller minskas med ledamöter beroende på målets eller ärendets beskaffenhet, omfattning och svårighetsgrad (2 kap. 4 § tredje stycket och 6 § andra stycket). En ensam domare kan huvudsakligen endast fatta handläggningsbeslut, besluta om vite i vissa fall och avgöra överklagade mål av enkel beskaffenhet som inte rör en tillståndsfråga (2 kap. 5 och 7 §§).

Sammansättningsreglerna har sitt ursprung i de bestämmelser som gällde för Koncessionsnämnden för miljöskydd. Vid miljöbalkens tillkomst fördes de tidigare sammansättningsreglerna för miljömål i huvudsak över till den nya balken och kom att omfatta mål om vattenverksamhet.

I det lagstiftningsärende som resulterade i lagen om mark- och miljödomstolar fanns två remitterade förslag till sammansättningsregler att ta ställning till; dels Miljöprocessutredningens (SOU 2009:10) förslag, dels ett utkast till lagrådsremiss (Ju2010/00374). Miljöprocessutredningen föreslog en ordning som inte gjorde skillnad på förstainstansmål och överklagade mål. I stället lades större fokus vid målets karaktär och domstolarna gavs en stor frihet att anpassa sammansättningen till förhållandena i det enskilda fallet. Remissutfallet var övervägande positivt. Regeringen ansåg emellertid att förslaget inte borde genomföras och konstaterade i propositionen Mark- och miljödomstolar bl.a. att de sammansättningsregler som gällt för miljödomstolen hade fungerat väl för

• Sida 13
•  Original

miljömålen och att reglerna var lämpliga även för fastighetsmålen (prop. 2009/10:215 s. 128 f.).

Behovet av ändrade sammansättningsregler

I de nuvarande sammansättningsreglerna görs det alltså skillnad dels på förstainstansmål och överklagade mål, dels på mål som avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde och mål som avgörs på handlingarna. Regelverket utgår från att förstainstansmålen kräver en större teknisk kompetens än andra mål och att det därför behövs fler ledamöter vid prövningen. På samma sätt anses större teknisk kompetens krävas när mål avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde än då de avgörs på handlingarna.

Nacka tingsrätt framhåller i sin skrivelse att dessa uppdelningar inte är sakligt motiverade. Många förstainstansmål är relativt enkla och begränsade till sin omfattning, t.ex. VA-mål om fakturor på mindre belopp och mål om klander av en samfällighetsförenings stämmobeslut. Samtidigt finns det överklagade mål som kan bli både omfattande och komplicerade, t.ex. vissa planmål, elmål, VA-mål om verksamhetsområdens omfattning och överklagade miljömål om tillåtlighet för anmälningspliktig verksamhet såsom motorsportbanor. Frågan om ett mål ska avgöras efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna kan också bero på helt andra omständigheter än målets svårighetsgrad och omfattning, t.ex. att en part begär förhandling eller att det åberopas muntlig bevisning.

Enligt skrivelsen är den nuvarande regleringen också svårtillämpad och inte helt ändamålsenlig. Mål om utdömande av vite kan t.ex. avgöras i en sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd på handlingarna men inte efter sammanträde. Vidare finns det inte någon möjlighet att avgöra förstainstansmål på handlingarna med en lagfaren domare ens om det är fråga om tredskodomar, stadfästa förlikningar eller domar på medgivande. Däremot finns det en möjlighet att hålla huvudförhandling med en lagfaren domare i sådana mål.

Det var naturligt att regeringen intog en försiktig hållning vid införandet av mark- och miljödomstolarna. Det var en stor organisationsförändring som innebar att sammansättningsreglerna för framförallt fastighetsmålen kom att förändras i stor utsträckning och bl.a. avgöras med ett mindre antal lagfarna domare (se prop. 2009/10:215 s. 133). Nu har mark- och miljödomstolarna funnits i snart tio år och organisationen har hunnit sätta sig. Fastighetsmålens koncentration till de fem domstolarna kan förmodas ha lett till ökad kompetens hos de lagfarna domarna. Det har också funnits tid att utvärdera sammansättningsreglerna i den nya organisationen. Förhållandena är alltså andra än då mark- och miljödomstolarna inrättades och det finns skäl att nu göra andra bedömningar beträffande sammansättningsreglerna.

Effektivare resursutnyttjande och bibehållen rättssäkerhet

Att tyngdpunkten i prövningen ska ligga i första instans är fortfarande en viktig princip. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att behovet av teknisk kompetens alltid är mindre i överklagade mål än i mål som avgörs i första instans. Nacka tingsrätts skrivelse och Miljöprocessutredningens tidigare överväganden vittnar om det. Det som ytterst bör vara avgörande

• Sida 14
•  Original

för sammansättningen är i stället behovet av teknisk kompetens i det specifika målet. De nuvarande sammansättningsreglerna innehåller också ett flertal bestämmelser som tillkommit av den anledningen. Det finns bl.a. en möjlighet att byta ut en särskild ledamot mot en lagfaren domare eller ett tekniskt råd, utöka rätten med en till två ledamöter eller minska den med två ledamöter (2 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar).

Mot denna bakgrund anser regeringen att sammansättningsreglerna för mark- och miljödomstolarna bör ändras så att rättens sammansättning inte ska vara beroende av om ett mål eller ärende prövas av domstolen som första instans eller efter att ha överklagats dit respektive om det avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna. I stället bör sammansättningen i större utsträckning bestämmas efter det enskilda målets karaktär. Som framhålls i promemorian kan en sådan ordning förväntas leda till ett bättre resursutnyttjande och en mer effektiv handläggning utan att rättssäkerheten försämras.

En sammansättning med två ledamöter som utgångspunkt

I dagsläget avgörs majoriteten av alla mål och ärenden i mark- och miljödomstolen av en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Det handlar dels om i princip samtliga överklagade mål, dels om de flesta förstainstansmål som avgörs på handlingarna. I likhet med vad som föreslås i promemorian anser regeringen att sammansättningsreglerna bör utformas med utgångspunkt i detta. Mark- och miljödomstolen bör således bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om inte något annat är föreskrivet

I mål som har överklagats till mark- och miljööverdomstolen är det enligt nuvarande bestämmelser möjligt att i sammansättningen med två ledamöter byta ut det tekniska rådet mot en lagfaren domare, om målets beskaffenhet föranleder det (2 kap. 6 § andra stycket). Denna möjlighet, som främst används i mål av renodlat juridisk karaktär, bör finnas även fortsättningsvis och gälla även för de mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans.

Tillståndsmål enligt miljöbalken är den måltyp där behovet av särskilda ledamöter är mest påtagligt. När en tillståndsfråga enligt miljöbalken avgörs i sak bör huvudregeln därför även fortsättningsvis vara att två särskilda ledamöter ska ingå i rätten. På samma sätt som i dag bör det dock finnas en möjlighet att avgöra sådana frågor i en sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om det med hänsyn till målets eller ärendets svårighetsgrad och omfattning är tillräckligt. Även i andra fall kan det finnas ett behov av att särskilda ledamöter deltar i prövningen. Det bör därför finnas en möjlighet att låta särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Huruvida det finns ett sådant behov får avgöras efter en samlad bedömning av det specifika målets eller ärendets svårighetsgrad, karaktär och behov av teknisk kompetens. Exempel på mål där möjligheten att låta särskilda ledamöter ingå i rätten kan aktualiseras är mål om ersättning eller skadestånd enligt 31 och 32 kap. miljöbalken.

En utökad möjlighet att avgöra mål med en domare

Mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen kan enligt den nuvarande regleringen avgöras av en lagfaren domare, om de är av enkel

• Sida 15
•  Original

beskaffenhet och inte avser en tillståndsfråga enligt miljöbalken (2 kap. 7 §). Detsamma gäller för sådana mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet som avgörs på handlingarna (2 kap. 5 § andra stycket). Andra mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans kan under vissa förutsättningar avgöras av en lagfaren domare vid huvudförhandling (2 kap. 5 § första stycket). Om ett sådant mål eller ärende avgörs på handlingarna finns det inte någon sådan möjlighet.

Även när det gäller förstainstansmålen finns det emellertid situationer där det saknas behov av teknisk kompetens och där det kan finnas effektivitetsvinster om målet kan avgöras av en lagfaren domare på handlingarna, t.ex. mål som avgörs genom tredskodom, stadfästa förlikningar och domar på medgivanden. Andra exempel på mål där en sådan sammansättning skulle kunna aktualiseras är mål om fakturor avseende VA-avgifter och vissa fastighetsrättsliga klandermål. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att möjligheten att avgöra mål som är av enkel beskaffenhet med en lagfaren domare bör gälla även för mål och ärenden som prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Tillståndsmål enligt miljöbalken bör dock liksom tidigare aldrig kunna avgöras av enbart en lagfaren domare.

Som anförs ovan bör rättens sammansättning inte vara beroende av om ett mål eller ärende avgörs efter huvudförhandling eller sammanträde eller på handlingarna. Möjligheten att avgöra ett mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet i sak med en lagfaren domare bör därför finnas även när ett sådant mål avgörs efter sammanträde.

På samma sätt som i dag bör rätten kunna bestå av en lagfaren domare vid handläggningsbeslut och vid sammanträde för muntlig förberedelse. Regleringen bör utformas så att möjligheten att fatta beslut med en lagfaren domare finns vid handläggning som inte innefattar ett avgörande i sak. Därigenom kommer regleringen även att omfatta handläggning som sker vid sammanträde för muntlig förberedelse och det finns inte något behov av att ange detta särskilt.

Följdändringar i annan lagstiftning

I lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 är rättens sammansättning vid yttranden när en ansökan till vattenverksamhet har lämnats in i Norge reglerad särskilt genom en hänvisning till lagen om mark- och miljödomstolar (12 §). Regleringen bör anpassas så att utgångspunkten även fortsättningsvis är att rätten ska bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter i dessa fall. I likhet med vad som föreslås gälla vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken bör det emellertid finnas en möjlighet att ha en sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om det med hänsyn till frågans omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt.

Även i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är rättens sammansättning i ett visst fall reglerad särskilt genom en hänvisning till lagen om mark- och miljödomstolar (7 kap. 10 § första stycket). Regleringen avser rättens sammansättning i sådana stämningsmål enligt lagen, som avgörs på handlingarna i annat fall än som

• Sida 16
•  Original

avses i 42 kap. 18 § första stycket 1–4 rättegångsbalken. De ändringar av sammansättningsreglerna i lagen om mark- och miljödomstolar som föreslås i denna proposition innebär att det inte ska göras någon skillnad mellan mål som avgörs efter sammanträde eller huvudförhandling och mål som avgörs på handlingarna. Det innebär att det inte längre finns något behov av att reglera den aktuella situationen särskilt. Bestämmelserna om rättens sammansättning i vissa stämningsmål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör därför upphävas.

5. Ett effektivare resursutnyttjande i Mark- och miljööverdomstolen

Regeringens förslag: Vid prövning av en fråga om avvisning av ett överklagande till Mark- och miljööverdomstolen ska rätten bestå av tre lagfarna domare. Vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende ska rätten kunna bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. Bland dessa finns Havs- och vattenmyndigheten, Länsstyrelsen Västra Götalands län, Riksdagens ombudsmän, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen).

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

Bestämmelser om Mark- och miljööverdomstolens sammansättning finns i 2 kap. 10 och 11 §§ lagen om mark- och miljödomstolar. Vid prövningen av ett överklagat mål eller ärende i sak är rätten som huvudregel domför med minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Om tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen ska minst fyra lagfarna domare delta. Dessutom ska ett tekniskt råd ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt (2 kap. 10 § första stycket). Vid behandling av en fråga om prövningstillstånd och vid prövning av en ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller en klagan över domvilla ska rätten bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna (2 kap. 10 § andra stycket).

Huvudregeln för Mark- och miljööverdomstolens sammansättning skiljer sig från huvudregeln för domförhet i hovrätten. I hovrätten består rätten som utgångspunkt av tre lagfarna domare och minst fyra ledamöter ska ingå i rätten endast i de fall tingsrätten har bestått av tre lagfarna domare (2 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken).

Åtgärder som endast avser beredningen av ett mål eller ärende får utföras av en lagfaren domare eller, i vissa fall, av en annan tjänsteman som

• Sida 17
•  Original

har tillräcklig kunskap och erfarenhet (2 kap. 11 § lagen om mark- och miljödomstolar och 2 kap. 4 § femte och sjätte styckena rättegångsbalken).

Fler frågor bör kunna prövas i en sammansättning med tre domare

Det är inte ovanligt att prövningen av en fråga om avvisning av ett överklagande till Mark- och miljööverdomstolen aktualiseras av att den som överklagat domen inte har fört talan i mark- och miljödomstolen. Frågan om avvisning prövas i regel i samband med att frågan om prövningstillstånd avgörs. När frågan om prövningstillstånd behandlas ingår tre ledamöter i rätten men vid prövningen av avvisningsfrågan måste alltså minst fyra ledamöter delta. Även när det gäller annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende beslutar Mark- och miljööverdomstolen med fyra ledamöter, om det inte är fråga om sådana beredningsåtgärder som får utföras av en lagfaren domare eller en annan tjänsteman. Det kan t.ex. gälla prövningen av en fråga om avvisning av bevisning, ett yrkande om att syn eller sammanträde ska hållas eller en begäran om att en lägre instans avgörande tills vidare inte ska få verkställas (inhibition).

När prövningen av särskilda rättsmedel för vissa kommunala beslut flyttades från Högsta domstolen till Mark- och miljööverdomstolen ansåg regeringen att rätten skulle vara domför med tre ledamöter vid sådana avgöranden. Som skäl för ställningstagandet anförde regeringen bl.a. att det vid prövningen av särskilda rättsmedel inte är saken som prövas utan endast frågan om saken i en eller annan form ska få tas upp till prövning. Prövningen av särskilda rättsmedel ansågs därför mer likna behandlingen av frågor om prövningstillstånd än prövningen i sak av ett överklagat avgörande, se propositionen Vissa åtgärder för en effektivare och mer ändamålsenlig mark- och miljöprocess (prop. 2016/17:95 s. 14).

Regeringen anser att liknande överväganden kan göras när det gäller prövningen av en fråga om avvisning av ett överklagande till Mark- och miljööverdomstolen. Inte heller i dessa fall rör det sig om en prövning i sak och det finns inget påtagligt behov av att fyra ledamöter deltar i prövningen. Eftersom avvisningsfrågan i regel prövas i samband med att frågan om prövningstillstånd avgörs finns det också tydliga effektivitetsvinster med att frågorna kan prövas i samma sammansättning. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att Mark- och miljööverdomstolen bör pröva en fråga om avvisning av ett överklagande till domstolen med tre lagfarna domare.

Den föreslagna regleringen innebär att Mark- och miljööverdomstolen undantagsvis kan komma att avgöra ett mål eller ärende med lika många eller färre lagfarna domare än vad som har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen. Mot bakgrund av att det inte är fråga om en prövning i sak anser regeringen att det inte finns något hinder mot en sådan ordning.

Även när det gäller annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende kan det ifrågasättas om det finns skäl att upprätthålla kravet på att rätten alltid ska bestå av minst fyra ledamöter. Inte heller i dessa fall handlar det om en prövning i sak. Det kan också konstateras att hovrätten, i annat fall än i egenskap av Mark- och miljööverdomstol, avgör sådana frågor i en sammansättning med tre lagfarna ledamöter (2 kap. 4 § rättegångsbalken). Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att rätten

• Sida 18
•  Original

bör kunna bestå av tre lagfarna domare vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende.

För närvarande ingår i allmänhet ett tekniskt råd i rätten vid prövningen av en fråga om avvisning av ett överklagande till Mark- och miljööverdomstolen och vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende. Det kan även fortsättningsvis finnas ett behov av teknisk sakkunskap i rätten när dessa frågor prövas. Det bör därför finnas möjlighet att byta ut en av de lagfarna domarna mot ett tekniskt råd.

6. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2021.

Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. I promemorian finns inget förslag om när lagändringarna ska träda i kraft.

Remissinstanserna yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. De bör därför träda i kraft den 1 juli 2021.

Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att nya regler blir tillämpliga genast efter ikraftträdandet. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

7. Konsekvenser

Regeringens bedömning: Förslagen medför inga kostnader för domstolarna. Förslagen bedöms leda till ett bättre resursutnyttjande och en mer effektiv handläggning för domstolarna utan att rättssäkerheten påverkas.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt i frågan, bl.a. Domstolsverket och Länsstyrelsen Västernorrland, delar promemorians bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Förslagen medför inga kostnader för domstolarna. Förslagen bedöms leda till ett bättre resursutnyttjande och en mer effektiv handläggning för domstolarna. Sammansättningen kommer i större utsträckning att bestämmas efter det enskilda målets karaktär och regleringen blir samtidigt både enklare och tydligare.

Förutsägbarheten och rättssäkerheten bedöms därför inte påverkas negativt av ändringarna.

• Sida 19
•  Original

Förslagen bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män eller ha några konsekvenser för miljön.

8. Författningskommentar

8.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929

12 § När mark- och miljödomstolen ska yttra sig enligt 8 eller 11 § ska domstolen ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § tredje stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

8.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

7 kap. 10 § I fråga om förelägganden för parterna att avge skriftligt svaromål eller att inställa sig vid muntlig förberedelse eller vid huvudförhandling och om parts utevaro från ett sådant sammanträde gäller rättegångsbalkens bestämmelser rörande en sak, om vilken förlikning inte är tillåten.

I paragrafen finns bestämmelser om förfarandet i mark- och miljödomstol i vissa stämningsmål. Övervägandena finns i avsnitt 4.

Det hittills gällande första stycket tas bort som en följd av att sammansättningsreglerna i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ändras. Ändringen innebär att reglerna om rättens sammansättning i 2 kap. lagen

• Sida 20
•  Original

om mark- och miljödomstolar gäller i sin helhet även för stämningsmål som avgörs utan huvudförhandling i annat fall än som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1–4 rättegångsbalken.

I övrigt ändras paragrafen språkligt.

8.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

2 kap.

Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en

lagfaren domare och ett tekniskt råd.

4 §

I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.

Vid avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.

I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.

Paragrafen innehåller bestämmelser om rättens sammansättning i mål och ärenden i mark- och miljödomstolen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 4.

Enligt första stycket ska mark- och miljödomstolen som utgångspunkt bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd, om inte något annat är föreskrivet. Att avsteg från huvudregeln får och ibland ska göras framgår av andra–fjärde styckena och 5 och 6 §§.

Regleringen om de särskilda ledamöternas kompetens flyttas till 8 § andra stycket.

Av andra stycket, som är nytt, framgår att det – när det gäller sammansättningen enligt första stycket – är möjligt att byta ut det tekniska rådet mot en lagfaren domare, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Regleringen motsvarar vad som hittills har gällt enligt 6 § andra stycket i mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen. Liksom tidigare är möjligheten främst tänkt att användas när den fråga som ska prövas är av mer utpräglat rättslig karaktär (prop. 2009/10:215 s. 196).

I tredje stycket regleras i vilka fall särskilda ledamöter ska eller får ingå i rätten. Av regleringen framgår att särskilda ledamöter ska ingå i rätten när en tillståndsfråga enligt miljöbalken avgörs i sak, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är

• Sida 21
•  Original

tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Utgångspunkten i dessa mål är alltså att särskilda ledamöter ska ingå i rätten och sammansättningen med en lagfaren domare och ett tekniskt råd får användas endast när det bedöms som tillräckligt med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad. Regleringen motsvarar delvis vad som hittills har gällt enligt andra stycket och 6 § tredje stycket. På samma sätt som tidigare ska rätten i varje enskilt fall göra en samlad bedömning av målets omfattning och svårighetsgrad, se propositionen Ökad endomarbehörighet i tvistemål (prop. 2015/16:56 s. 16 och 18).

Av stycket framgår vidare att särskilda ledamöter även i andra fall får ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. Huruvida målet eller ärendet är av sådan beskaffenhet att särskilda ledamöter bör ingå i rätten bestäms i varje enskilt fall efter en samlad bedömning av målets eller ärendets svårighetsgrad, karaktär och behovet av teknisk kompetens. Exempel på mål där det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelsen är mål om ersättning eller skadestånd enligt 31 och 32 kap. miljöbalken.

I tredje stycket regleras också möjligheten att – i de fall särskilda ledamöter ingår i rätten – byta ut en av de särskilda ledamöterna mot en lagfaren domare eller ett tekniskt råd. Regleringen motsvarar den hittills gällande fjärde meningen i första stycket. Liksom tidigare är denna möjlighet främst avsedd för mål där det förekommer frågeställningar som motiverar att tekniska råd med olika inriktning ingår i rätten (prop. 2009/10:215 s. 194).

Fjärde stycket motsvarar det hittills gällande tredje stycket men anpassas till att bestämmelserna om i vilka fall särskilda ledamöter ska ingå i rätten flyttas från första till tredje stycket. Regleringen gör det möjligt för rätten att vid behov förstärka den sammansättning med fyra ledamöter som följer av tredje stycket med ytterligare en eller två ledamöter. Någon ändring i sak i denna del är inte avsedd.

Vid avgörande i sak av ett mål om utdömande av vite på särskild talan av

5 §

myndighet får rätten bestå av en lagfaren domare. Detsamma gäller vid avgörande i sak av ett annat mål eller ärende, om det är av enkel beskaffenhet och inte avser

^{en tillståndsfråga enligt} miljöbalken ^.

Paragrafen reglerar vilka mål och ärenden som får avgöras i sak av en lagfaren domare. Övervägandena finns i avsnitt 4.

Första meningen i paragrafen motsvarar delvis hittillsvarande 5 § andra stycket. Ändringen innebär att möjligheten att avgöra ett mål om utdömande av vite i sak med en lagfaren domare utvidgas till att även omfatta sådana mål som avgörs efter sammanträde.

Av andra meningen framgår att en lagfaren domare ensam får avgöra ett mål eller ärende i sak, om det är av enkel beskaffenhet och inte avser en tillståndsfråga enligt miljöbalken. Regleringen motsvarar i sak vad som hittills har gällt enligt 7 § andra meningen i mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen. En förutsättning för att ett mål eller ärende ska kunna avgöras med en lagfaren domare är att det är av enkel beskaffenhet. Regeln är främst avsedd att tillämpas i situationer där det saknas behov av teknisk kompetens, t.ex. i mål som avgörs genom tredskodom, stadfästa förlikningar och domar på medgivanden. Andra exempel på förstainstans-

• Sida 22
•  Original

mål där det kan finnas anledning att tillämpa regeln är mål om fakturor avseende VA-avgifter och vissa fastighetsrättsliga klandermål. I de överklagade målen bör en sammansättning med en lagfaren domare liksom tidigare kunna aktualiseras t.ex. i vissa mål enligt plan- och bygglagen (2010:900) och vissa fastighetsbildningsmål (prop. 2009/10:215 s. 197).

Regleringen är utformad som en möjlighet för mark- och miljödomstolen att fatta beslut med en lagfaren domare. Det finns alltså inget som hindrar att frågan prövas av den större sammansättning som anges i 4 §, om domstolen anser att det är motiverat.

6 §

Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestämmer rättens

8 §

10 § I ett mål eller ärende som har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen ska rätten bestå av minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna

• Sida 23
•  Original

Vid annan handläggning än avgörande av ett mål eller ärende får rätten

bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de

^{lagfarna domarna.}

10 a §

Om det ska ingå andra än lagfarna domare i rätten, bestämmer rättens

10 b §

ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka som ska ingå.

Paragrafen, som är ny, reglerar vem som ska bestämma vilket tekniskt råd som ska ingå i rätten i Mark- och miljööverdomstolen och utifrån vilka kriterier detta ska ske.

Paragrafen motsvarar hittillsvarande 10 § tredje stycket. Ändringarna är endast språkliga.

• Sida 24
•  Original