Betänkande i anledning av motioner om utredning av möjligheterna att bereda handikappade anställning på den öppna arbetsmarknaden

Inrikesutskottets betänkande nr 22 år 1971 InU 1971:22

Nr 22

Betänkande i anledning av motioner om utredning av möjligheterna att bereda handikappade anställning på den öppna arbetsmarknaden.

Motionerna

1971:105 av herr Bergman m. fl. (s)

I motionen hemställs att »riksdagen som sin mening ger Kungl. M aj:t till karma att möjligheterna till ökad placering av handikappade i det ordinarie arbetslivet genom kvotering av arbetstillfällen bör utredas och med därav eventuellt föranlett förslag redovisas för riksdagen».

M otionärerna erinrar om att kvotering av arbetstillfällen av innebörd att arbetsgivare kan bli skyldiga att erbjuda viss andel till förmedling bland handikappade hittills h ar avvisats av statsmakterna och arbetsmarknadsmyndigheterna »med hänvisning till de obestridda svårigheterna». Vid regeringens konferens år 1969 om de handikappade i arbetslivet redovisades dock att sådan kvotering tillämpas i andra länder med erfarenheter p å gott och ont.

Den oroande utvecklingen i fråga om minskad andel placerade på den öppna arbetsmarknaden ger ökad anledning till att förutsättningslöst pröva alla vägar för att nå målet att så långt möjligt inlemma de arbetsvårdssökande handikappade i det vanliga arbetslivet. Synnerligen angeläget måste därvid vara att likaledes förutsättningslöst belysa frågan om en kvotering av arbetstillfällena genom en allsidig utredning som kan ge ett så långt möjligt fullständigt underlag fö r en förnyad bedömning.

Motionen 1971:284 av herr Helén m. fl. (fp)

I motionen hemställs i yrkandet 2 om en undersökning av möjligheterna att i ökad utsträckning undanröja förekommande hinder för att bereda handikappade sysselsättning på öppna marknaden.

Även i denna motion påpekas att det är en minskad andel arbetsvårdssökande som får arbete på den öppna arbetsmarknaden, något som har inneburit att allt fler handikappade måste placeras i skyddad verksamhet. M otionärerna anser detta vara ett från alla synpunkter mindre önskvärt förhållande, eftersom placering på den öppna arbetsmarknaden för de flesta innebär större möjligheter till självförverkligande och mer varierande kontaktmöjligheter. Möjligheterna till ökad placering av arbetsvårdssökande på den öppna marknaden bör därför snarast utredas.

1 Riksdagen 1971. 18 sami. N r 22

M otionärerna erinrar om att ett antal nya tjänster på länsarbetsnämnderna för det av dem angivna ändamålet föreslagits i årets statsverksproposition. D etta är givetvis välkommet men det grundläggande problemet torde enligt m otionärerna inte vara en fråga om resurser. Problemet ligger djupare rotat i det moderna arbetslivets organisation — inom offendig verksamhet minst lika mycket som inom enskild. Dessa förhållanden och möjligheterna att påverka dem bör klarläggas genom den föreslagna utredningen.

Remissyttranden i kvoteringsfrågan

U tskottet har inhäm tat yttranden över motionen 1971: 105 från statens handikappråd, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO).

Statens handikappråd instämmer helt med m otionärerna om att handikappades svårigheter att få anställning ökat år efter år. M ed oro ser handikapprörelsen att även arbetsvårdsorganen lyckas placera en liten och sjunkande del av arbetssökande i arbete på den öppna marknaden. Vid olika tillfällen har handikapprörelsen påtalat detta förhållande.

Handikapprådet erinrar om att rådet i yttrande över den inom inrikesdepartementet upprättade promemorian »Den äldre arbetskraftens anställningstrygghet» föreslagit att länsarbetsnämndernas rätt att kontakta företagen och undersöka om arbetsgivaren kan ge äldre bättre sysselsättningsmöjligheter skall om fatta även övrig svårplacerbar arbetskraft.

Handikapprådet vill starkt hävda att frågan om svårplacerbar arbetskraft i sin helhet förutsättningslöst bör belysas genom en allsidig utredning.

A M S inleder sitt yttrande med följande sammanställning.

Vid studiet av sammanställningen bör enligt AMS uppmärksammas att andelen gravt handikappade och multihandikappade bland de arbetsvårdssökande år 1970 var betydligt högre än under år 1960. Styrelsen anför vidare:

De främ sta orsakerna till att svårigheterna för de handikappade att erhålla arbete på öppna m arknaden har ökat så m arkant torde vara kärvheten på arbetsmarknaden och attityden till den svårplacerade ar­

betskraften. Arbetsplatser, arbetsprocesser och prestationskrav synes utformade med sikte på en >normalarbetskraft» som har hög funktionsförmåga och är i den bästa arbetsåldern. D en arbetskraft som med någon marginal faller utanför de ibland inadekvata arbetskraven ham nar lätt utanför produktionen. En reserverad attityd mot den svårplacerade arbetskraften förm ärks också hos arbetsledare och även hos arbetskamrater.

Styrelsen redovisar härefter av arbetsmarknadsverket vidtagna åtgärder för att öka de svårplacerades möjligheter att få arbete på den öppna marknaden, nämligen en omfattande information samt försöksverksamhet med samarbete mellan länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadens parter i syfte att förebygga friställning och vidga anställningsmöjligheterna för svårplacerade arbetssökande. Sistnämnda verksamhet har gett goda erfarenheter men begränsas av personalknapphet inom verket och, i viss mån, av otillräckligt flexibla statsbidragsvillkor. Detsamma gäller om den halvskyddade verksamheten. Den skyddade verksamheten (skyddade verkstäder m. m.) har byggts ut kontinuerligt. Styrelsen fortsätter:

Trots insatser av ovannämnda slag sjunker årligen den procentuella andelen arbetsvårdssökande som kan erhålla arbete på öppna m arknaden. Styrelsen anser därför att det nu krävs effektivare medel för att den ökande gruppen av arbetssökande som på grund av fysiskt, psykiskt eller intellektuellt handikapp, ålder, bostadsort m. m. är svårplacerad i större utsträckning skall kunna erhålla arbete. Arbetsgivarnas ansvar för att arbetsförhållandena bättre motsvarar den aktuella arbetskraftens resurser måste understrykas. D et gäller emellertid inte endast inventering av lämpliga arbetsuppgifter och anpassning av arbetsplatsen utan också en sådan produktionsplanering att arbetet bättre kan anpassas till den enskilde individen. N är omplanering och anpassning av arbetsplats skall ske blir det kostnadskrävande. D et bör övervägas om inte staten i större utsträckning än hittills bör svara för kostnaderna i dylika fall.

Avslutningsvis tillägger styrelsen att arbetsvärdens verksamhet följer riktlinjerna i ett av styrelsen år 1970 antaget arbetsvårdspolitiskt program. Enligt S A F bör åtgärder för att bereda handikappade produktiv sysselsättning tillmätas stor vikt. E n god utgångspunkt för fortsatt arbete utgör de mål och m etoder som angivits i AMS’ arbetsvårdspolitiska program. Förslaget att genom kvotering av arbetstillfällen öka sysselsättningen för handikappade är däremot föga genomtänkt. Med ett kvoteringssystem får m an räkna med att ett mycket stort antal arbetsplaceringar skulle ske huvudsakligen för att fylla ett företags kvot varvid arbetets lämplighet skulle föga beaktas. Möjligheterna att

bereda handikappade lämplig sysselsättning varierar högst väsentligt mellan olika branscher och företag. Till detta kom m er den avgörande vikt som — när det gäller handikappade — måste tillmätas den individuella anpassningen. D et beror i hög grad på arbetsuppgiftens art vilket hinder ett handikapp utgör. F ö r många handikappade kan ett olämpligt val av arbetsuppgifter dessutom bli ödeläggande u r hälsosynpunkt.

F ö r att underlätta placering och rehabilitering inom arbetslivet är det bl. a. angeläget att ytterligare påskynda utbyggnaden av företagshälsovården. Tillgång till medicinsk och teknisk företagshälsovård förbättrar på ett avgörande sätt ett företags möjlighet att finna arbetsuppgifter lämpliga för handikappade, att anpassa arbetsmiljön till de handikappades förutsättningar samt att medverka i rehabiliteringen.

E tt kvoteringssystem kan få den motsatta effekten bl. a. genom att minska incitamentet att vidta rehabiliterande och andra åtgärder. Systemet skulle ju innebära att företag, som lyckades häva en anställds handikapp, automatiskt får lov att anställa ytterligare en handikappad för att fylla kvoten.

E tt kvoteringssystem kan också leda till en segregering av de handikappade inom företagen. Systemet förutsätter uppenbarligen att varje företag — liksom arbetsmarknadsmyndigheterna — registerför sådana anställda, som är inräknade i företagets kvot. Särskilt bör uppm ärksammas att det i företagen finns ett mycket stort antal personer med mer eller mindre utpräglade handikapp — fysiska, psykiska och sociala — som inte är registrerade som handikappade. Även dessa skulle få »öronmärkas» såsom handikappade.

E tt kvoteringssystem måste således medföra allvarligt intrång i individens personliga integritet. Särskilt påtagligt är detta i fråga om handikappgrupperna psykiskt sjuka, socialt missanpassade (bl. a. de kriminellt belastade) samt alkoholister. Dessa grupper utgör ca 50 % av de arbetsvårdssökande.

SAF avstyrker bestämt motionärernas förslag. LO anför.

I lag om vissa åtgärder för att främ ja sysselsättning av äldre arbetstagare på öppna arbetsmarknaden, vilken trädde i kraft den 11 juni 1971, initieras vissa åtgärder från arbetsmarknadsmyndigheternas sida som kan anses innebära en målmedveten strävan att bereda arbete för svårplacerade grupper. En viss parallellitet kan sägas förekomma mellan dessa åtgärder och en eventuell kvotering utan att man därm ed betraktar problemen för äldre och handikappade som liktydiga. Det synes därför enligt LO:s mening lämpligt a tt m an — innan nya åtgärder blir föremål för utredning — avvaktar resultatet av den lagstadgade verksamheten en tid för att få erfarenhet av åtgärder från samhällsorganens sida för att befrämja sysselsättning åt vissa grupper av svårpla-

cerad arbetskraft. Som en förutsättning för detta är det nödvändigt att AMS erhåller erforderliga resurser — både för genomförande och uppföljning av verksamheten — vilket förespeglats i propositionen.

LO påpekar avslutningsvis att organisationen i tidigare avgivet yttrande tillstyrkt motionen 1971: 109 med förslag till utredning av arbetsmarknadspolitikens fördelnings- och strukturpolitiska konsekvenser.

TCO anser för sin del att det alltjämt finns grund för att utan föregående utredning ta avstånd från tanken på en kvotering. Skälen mot kvotering är väl kända och har enligt TCO:s mening alltjämt full giltighet:

1. E tt fysiskt eller psykiskt handikapp är långtifrån alltid ett generellt hinder för att fullgöra alla slags uppgifter. M an kan vara handikappad i fråga om vissa uppgifter, men kan sköta andra på ett fullgott sätt. Arbetsgivarna bör på olika sätt upplysas om detta. En kvotering av arbetstillfällen skulle direkt motverka utbredningen av ett sådant mera nyanserat synsätt på olika handikapps betydelse för prestationsförmågan och sanktionera en i åtskilliga fall sakligt mindre väl motiverad gränsdragning mellan högpresterande och förm ent lågpresterande arbetskraft.

2. En kvotering slår generellt. Det kan finnas arbetsplatser där lämpligt arbete inte går att ordna. M iljöförutsättningarna kan ibland vara direkt olämpliga. Skilda sektorer och företag kan därför tvingas arrangera sysselsättning för att där bereda handikappade arbete.

3. En kvotering skulle med största sannolikhet medföra, att arbetsgivarna söker uppfylla den skyddade kvoten med egen personal, dvs. det skulle bli en ökad tendens att öronm ärka människor som lågpresterande och förflytta dem till uppgifter inom kvoten för handikappade.

N är TCO avvisar tanken på en kvotering betyder det dock inte att organisationen inte skulle vara djupt bekymrad över svårigheterna att öka placeringen av handikappade på den öppna arbetsmarknaden. De flesta andra metoder för att öka placeringsmöjlighetema på den öppna marknaden är dock att föredra fram för en kvotering. Inom arbetsmarknadsstyrelsens arbetsvårdsdelegation arbetar en grupp med att utreda just dessa frågor. D et finns anledning att avvakta arbetsgruppens resultat innan nya utredningar startas i syfte att finna metoder för att öka möjligheterna till placering på öppna marknaden.

Utskottet

I motionen 1971: 105 begärs utredning av möjligheterna att öka sysselsättningen för handikappade på den öppna marknaden genom kvotering av arbetstillfällen, dvs. åläggande för arbetsgivare att rekrytera viss andel av de anställda bland handikappade. I motionen 1971: 284 går

yrkandet mer allmänt u t på att förbättra handikappades sysselsättningsmöjligheter på den öppna marknaden.

Bakgrunden till motionsyrkandena är den sjunkande andelen av hos arbetsvärden registrerade personer som får anställning på den öppna m arknaden. Detta illustreras klart av den tabell som inleder arbetsmarknadsstyrelsens i det föregående redovisade yttrande över motionen 1971: 105. Det bör observeras att de år som tabellens siffror hänför sig till kännetecknades av stark allmän efterfrågan på arbetskraft.

Kvoteringsfrågan har varit aktuell även tidigare. I regel har tvekan yppats om åtgärdens ändamålsenlighet.

En utförlig diskussion om kvotering fördes på sin tid av kommittén för partiellt arbetsföra (SOU 1948: 54). Kommitténs överväganden mynnade ut i att kommittén inte kunde förorda en lagstiftning i frågan. Tanken på kvotering diskuterades vidare som ett bland flera alternativ i en departementspromemoria om arkivarbete och musikerhjälp (stencil In 1968: 3). D et gällde här fastare anställningsformer för arkivarbetare hos myndigheter och institutioner. Alternativet avvisades.

M otionen 1971: 105 har remissbehandlats. Ingen av de hörda remissinstanserna h ar uttryckligen tagit ställning för ett kvoteringssystem. Statens handikappråd tillstyrker dock motionen så till vida att rådet anser att hela frågan om svårplacerad arbetskraft bör utredas förutsättningslöst. Arbetsmarknadsstyrelsen efterlyser effektivare medel för a tt svårplacerade skall kunna få arbete i större utsträckning. LO anser att verkningarna av den i år genomförda lagstiftningen för a tt främ ja sysselsättning av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden bör avvaktas innan nya åtgärder utreds.

D irekt negativa till kvotering är SAF och TCO som p å anförda skäl bestämt avstyrker motionsyrkandet.

Frågan om de handikappades sysselsättning på den öppna m arknaden rymmer två delproblem. Dels gäller det anställningstryggheten för redan anställda handikappade och för anställda som på grund av sjukdom eller olycksfall ådrar sig bestående handikapp. Dels gäller det att förbättra möjligheterna för handikappade att vinna insteg eller återinträde på den öppna arbetsmarknaden.

Hithörande frågor berörs av pågående utredningsverksamhet. De handikappades anställningstrygghet kommer enligt uttalande av departementschefen i prop. 1971: 107 (s. 103) att uppmärksammas av utredningen rörande ökad anställningstrygghet m. m. Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen har för avsikt att överväga särskilda åtgärder som tar sikte på ökad placering av handikappade på den öppna arbetsmarknaden. Utredningen avser därvid att ta upp kvoteringsfrågan till diskussion. Som avslutningsvis påpekas i TCO:s yttrande har arbetsmarknadsstyrelsens arbetsvårdsdelegation tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att pröva frågor rörande handikappades sysselsättning på

den öppna marknaden. Inom inrikesdepartementet pågår en översyn av arkivarbetet. Statens arbetsklinik bedriver tillsammans med två vetenskapliga institutioner undersökningar av de faktorer som bidrar till att slå ut arbetstagare, särskilt äldre och handikappade, från arbetsmarknaden. Av den nu lämnade redovisningen fram går att frågan om de handikappades sysselsättningsmöjligheter utreds på skilda håll och u r olika aspekter. Enligt utskottets bedömning bör m an avvakta resultaten av dessa utredningars verksamhet, innan man ta r ställning till behovet av fortsatt utredning rörande de handikappades sysselsättningssituation. Om så sker hinner m an samtidigt få viss erfarenhet av effekterna av den i år antagna lagen om åtgärder för att främ ja sysselsättning åt äldre arbetstagare med de tvångsmöjligheter som i sista hand ställts till arbetsmarknadsmyndigheternas förfogande. Slutsatsen av det anförda blir att utskottet f. n. inte finner påkallat att de av motionärerna begärda utredningarna kommer till stånd. U tskottet vill tillägga att utskottet helt delar m otionärernas uppfattning om nödvändigheten av att bredda de handikappades sysselsättningsmöjligheter på den öppna arbetsmarknaden. Trots omfattande information och direkta stödinsatser h ar föreliggande sysselsättningsbehov uppenbarligen inte kunnat tillgodoses i tillräcklig utsträckning. En växande andel handikappade får sysselsättas i skyddad verksamhet i samhällets regi. M ot denna bakgrund vill utskottet understryka angelägenheten av att pågående utredningsverksamhet bedrivs på ett sådant sätt att det blir möjligt att inom nära framtid ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas. Utskottet lämnar som en öppen fråga om det därvid kommer att visa sig nödvändigt att ta upp de handikappades sysselsättningsfrågor till en ny samlad bedömning där avvägningen av arbetsgivarnas ansvar och samhällets engagemang ingår som väsentliga element. Utskottet hemställer att motionerna 1971: 105 och 1971: 284, den sistnämnda såvitt angår yrkandet 2, inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 26 oktober 1971 På inrikesutskottets vägnar KARL E R IK ERIKSSON

Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i Tvärålund (c), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru H örnlund (s), herr Johansson i Simrishamn (s), fru Ludvigsson (s), herrar Stridsman (c), Lorentzon (vpk), Nilsson i Kalm ar (s), Fransson (c), Ekinge (fp), och Olsson i Asarum (s).

T R Y C K E R I B O L A G E T I V A R H A E G G S T R Ö M A B