Organisationsformer för statens revision

1991/92 FiU2

I detta betänkande behandlar utskottet en moderat motion från den allmänna motionstiden 1991 som förordar en ändrad organisation för den statliga revisionen. Utskottet framhåller att Sverige liksom andra demokratiska stater behöver en stark och oberoende revision för att självständigt kunna granska den offentliga verksamheten, dess resultat och effekter. För detta krävs tillgång till objektiv information och en fristående uppföljning av myndigheternas verksamhet. Som utskottet redovisar i betänkandet har det från olika utgångspunkter ifrågasatts om den nuvarande organisationen för den statliga revisionen uppfyller dessa krav. Därtill kommer de krav som de nya formerna för styrning av den statliga verksamheten innebär. Det är därför utskottets slutsats att riksdagen bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen, vilket bör beaktas vid kommande förändringar av den statliga revisionens organisation. Utskottet förordar att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen med denna innebörd.

I detta betänkande behandlar finansutskottet motion 1990/91:Fi415 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:100 bil. 15 punkt B 4 Riksrevisionsverket och bil. 17 punkt B 2 Riksdagens revisorer och deras kansli hos regeringen begär förslag till nya organisationsformer för statens revision i enlighet med de riktlinjer som redovisats i motionen.

I motionen anförs att en grundläggande förutsättning för att riksdagens ledamöter i egenskap av väljarnas förtroendemän skall kunna fullgöra sina grundlagsenliga åligganden är att riksdagen så långt möjligt ges information och insyn i den statliga verksamheten. Avsikten är att riksdagens revisorer skall följa den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen. Den tunga revisionella verksamheten i statsförvaltningen har emellertid lagts på regeringens förvaltningsorgan, riksrevisionsverket (RRV). Denna ordning avviker från den i de flesta västliga demokratier, där revisionen betraktas som en naturlig och självklar uppgift för i första hand parlamentet.

Oberoende och självständighet anses allmänt vara en grundläggande hörnsten för revisionell verksamhet oavsett om det gäller offentlig förvaltning eller privat företagande. Riksrevisionsverket har visserligen hittills i stort sett kunnat arbeta oberoende och självständigt, men genom riksdagsbeslut 1986 och 1987 har RRV tilldelats nya och vidgade arbetsuppgifter som innebär att verket numera måste uppfattas som ett stabsorgan åt regeringen. Mycket tyder enligt motionärerna på att RRVs förvaltningsrevision alltmer övergått till att bli en politiskt styrd utredningsverksamhet åt regeringskansliet.

Ytterligare en faktor som förstärker kraven på en från regeringen oberoende revision är den omdaning som den statliga budgetprocessen för närvarande genomgår. Uppföljning och utvärdering kommer att tillmätas betydligt större vikt och kommer därmed att utgöra ett allt viktigare underlag för riksdagens beslutsfattande. Detta är enligt motionärerna ett starkt motiv för att flytta den statliga revisionen från regeringen till riksdagen.

Motionärerna framhåller liksom tidigare den danska motsvarigheten till RRV och riksdagens revisorer som en god förebild för hur den statliga revisionen i Sverige bör reformeras.

Det är enligt motionärerna angeläget att riksdagen utan dröjsmål föranstaltar om en kraftfull och oavhängig revision av statsverksamheten under riksdagen. Med utgångspunkt från att detta kan ske utan grundlagsändring och att hithörande frågor har utretts vid flera tillfällen under de senaste decennierna bör förslag enligt motionärerna kunna läggas fram för riksdagen redan inom ett år.

Frågan om den statliga revisionens organisation och omfattning är för närvarande föremål för översyn i två olika sammanhang. Dels har organisationen av och ansvarsfördelningen mellan de s.k. stabsmyndigheterna, där RRV ingår, setts över av en särskild utredningsman. Utredaren presenterade sitt förslag i maj 1991 (Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner SOU 1991:40). Förslagen har remissbehandlats och är nu föremål för överväganden i regeringskansliet.

Dels ingår i uppgifterna för den s.k. riksdagsutredningen som tillsatts av talmanskonferensen att se över riksdagsrevisorernas organisation, resurser och samverkan med andra riksdagsorgan.

I betänkandet från utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet påtalas särskilt att i RRVs nuvarande uppgifter ingår förutom den revisionella funktionen även att hålla samman den ekonomiska redovisningen för statsförvaltningen, utföra controlleruppgifter, ombesörja att betalningssystemen är utformade så att de medför en säker och ur kassahållningssynpunkt effektiv hantering. RRV utformar således regler och föreskrifter inom dessa områden samt ger myndigheterna stöd för hur aktuella problem bör lösas. Det är emellertid nödvändigt att även denna verksamhet granskas av revisionen. Med det stora avseende som utredaren fäster vid en stark, obunden och opartisk revision blir hans slutsats att det är olämpligt att låta revisionen ingå i samma myndighet som utfärdar dessa regler och lämnar detta stöd.

I det betänkande från konstitutionsutskottet (1989/90:KU36, rskr. 303) som ligger till grund för den s.k. riksdagsutredningen understryks vikten av att riksdagen ägnar ökad uppmärksamhet åt att följa upp och utvärdera resultaten av de politiska besluten. Detta är en uppgift som blir än viktigare för riksdagen i den omdaning av den statliga budgetprocessen som pågår för närvarande. Budgeten skall utvecklas till ett mål- och resultatorienterat styrsystem, vilket förutsätter att de politiska beslutens innehåll och inriktning görs tydligare och att former utvecklas för uppföljning och utvärdering av de fattade besluten. Enligt konstitutionsutskottet bör undersökas hur en ökad samordning av utskottens och riksdagsrevisorernas verksamhet skall kunna åstadkommas. Utredningen bör också pröva frågan om vilka konsekvenser ett utökat samarbete med utskotten får för organisationen av riksdagens revisorer. Även riksdagsrevisionens resurser bör utredas.

Konstitutionsutskottet vidhöll emellertid sin tidigare intagna ståndpunkt att någon förändring av huvudmannaskapet för den statliga revisionen inte var påkallad. På denna punkt reserverade sig företrädarna för moderata samlingspartiet och folkpartiet.

Det är finansutskottets uppfattning att Sverige liksom andra demokratiska stater behöver en stark och oberoende revision för att självständigt kunna granska den offentliga verksamheten, dess resultat och effekter. För detta krävs tillgång till objektiv information och en fristående uppföljning av myndigheternas verksamhet. Som utskottet redovisat har det från olika utgångspunkter ifrågasatts om den nuvarande organisationen för den statliga revisionen uppfyller dessa krav. Därtill kommer de krav som de nya formerna för styrning av den statliga verksamheten innebär. När myndigheterna får ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas samt när resultatstyrning ersätter en detaljerad budget- och regelstyrning, är det mycket viktigt att myndigheternas verksamhet kan granskas av en stark, opartisk och obunden revision. Riksdag och regering måste som ägare och beställare vara säkra på att de resultat som redovisas är korrekta och att den ekonomiska redovisningen sker på föreskrivet sätt. Det är också av stort förebyggande värde om myndigheterna vet att deras verksamhet granskas av en stark revision.

Det är således utskottets slutsats att det nya styrningssystemet och förnyelsearbetet i den statliga verksamheten förutsätter en stark och effektiv revision. Generellt gäller att revisionen bör vara opartisk och obunden. Det är därför nödvändigt att riksdagen får ett ökat ansvar för den statliga revisionen. En förstärkning av riksdagens revisorers ställning skulle kunna ha stor betydelse för riksdagens möjligheter att hävda sin uppfattning i samband med den nya budgetprocessen och budgethanteringen. Regeringen har givetvis också behov av att för egen del företa uppföljning, utvärdering och revision. Det är utskottets uppfattning att vad utskottet här redovisat bör beaktas vid kommande förändringar av den statliga revisionens organisation.

Vad utskottet här anfört med anledning av motion Fi415 (m) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motion 1990/91:Fi415 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 5 november 1991

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m) och Jan Björkman (s).