Vissa socialförsäkringsfrågor
1992/93
SfU2
Utskottet behandlar i betänkandet sju motioner. Motionerna har remissbehandlats.
I två motioner (fp och v) tas frågan upp om försäkringsförmåner vid graviditet. I fp-motionen begärs en utredning om i vilken omfattning de olika förmånerna vid graviditet och barnafödsel utnyttjas och att därefter eventuella åtgärder vidtas. I v-motionen hemställs om en översyn av reglerna för havandeskapspenning i syfte att åstadkomma en större valfrihet för kvinnorna vid utnyttjandet av denna förmån. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att ett fördjupat underlag behövs för att belysa sjukskrivningsorsakerna under senare delen av graviditeten och sambandet med havandeskapspenningen.
I en motion (s) begärs att den pensionsgrundande inkomsten och därmed pensionspoängen fördelas på rätt år vid retroaktiva arbetsskadeersättningar. Med anledning av motionen förordar utskottet ett tillkännagivande om en översyn som tar sikte på den övergripande frågan om retroaktiva ersättningar i PGI-hänseende skall kunna fördelas på flera år.
I en motion (c, m, fp, kds, v) hemställs att den parlamentariska arbetsgruppen som har till uppgift att utarbeta förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensioneringen skall få tilläggsdirektiv att beakta att vårdår bör kunna beräknas retroaktivt dels för tiden 1960--1982, dels för tiden därefter för alla som glömt att göra ansökan. Utskottet avstyrker med hänvisning till pensionsarbetsgruppens arbete i detta avseende bifall till motionen.
Slutligen begärs i tre motioner (fp och s) tillkännagivanden om regelbunden information och redovisning av ATP-poäng. Utskottet avstyrker bifall till motionerna.
1991/92:Sf207 av Barbro Westerholm (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försäkringsförmåner vid graviditet.
1991/92:Sf232 av Charlotte Branting och Ulla Orring (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om information om ATP-pension.
1991/92:Sf249 av Ingrid Andersson och Anita Persson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tidigare och regelbunden redovisning av ATP-poäng.
1991/92:Sf263 av Stina Gustavsson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensionsgrundande inkomst/retroaktiv arbetsskadeersättning.
1991/92:Sf268 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna för havandeskapspenningen enligt vad i motionen anförts om valfrihet i uttag av havandeskapspenningen.
1991/92:Sf276 av Ingegerd Sahlström och Ulla-Britt Åbark (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om årlig redovisning av ATP-poäng.
1991/92:Sf289 delvis av Rune Thorén m.fl. (c, m, fp, kds, v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att den parlamentariska arbetsgruppen får tilläggsdirektiv i enlighet med vad som anförts i motionen.
Försäkringsförmåner vid graviditet
Havandeskapspenning, som infördes den 1 januari 1980, kan enligt 3 kap. 9 § lagen om allmän försäkring utges till en gravid kvinna om havandeskapet satt ned hennes förmåga att utföra uppgifterna i sitt förvärvsarbete med minst en fjärdedel och hon inte kan omplaceras till annat mindre ansträngande arbete. Havandeskapspenning kan utges fr.o.m. den sextionde dagen före beräknad nedkomst och längst t.o.m. den elfte dagen före den beräknade nedkomsten. Ersättningsnivån är densamma som i sjukförsäkringen, dvs. normalt 65 % av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) under de tre första dagarna och därefter 80 % av SGI.
En gravid kvinna har rätt att vara ledig från sitt arbete och uppbära föräldrapenning fr.o.m. den sextionde dagen före beräknad nedkomst. Sådan föräldrapenning avräknas från det sammanlagda antalet dagar under vilka föräldrapenning med anledning av ett barns födelse kan utgå till föräldrarna. Ersättningsnivån är 90 % av SGI.
Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Om sjuklönelagen är tillämplig utgår sjuklön under de tre första dagarna normalt med 75 % av arbetstagarens lön och andra anställningsförmåner som han gått miste om och för tid därefter med 90 %.
I motion Sf207 anför Barbro Westerholm (fp) att av en undersökning utförd av försäkringskassan i Stockholms län framgår att havandeskapspenning söktes av 20 % av kvinnorna. Av dessa beviljades 86 % sökt förmån. Bland dem som fått avslag på sin ansökan var det en betydande del som blev sjukskrivna i stället. I genomsnitt utbetalades sjukpenning under 44 dagar per kvinna i denna grupp under de sista 60 dagarna före förlossningen. Resultatet av denna undersökning stämmer med resultaten från kartläggningar i början på 1980-talet. I dessa drogs slutsatsen att en stor del av de kvinnor som inte var sjuka och som inte ansågs berättigade till havandeskapspenning upplevde sin situation så påfrestande att de i stället tog ut dagar av sin föräldrapenning. Motionären anser att resultaten av de olika undersökningarna motiverar att regeringen ges i uppdrag att undersöka i vilken omfattning de olika förmånerna utnyttjas och på grundval av detta material återkomma med förslag till eventuella åtgärder.
I motion Sf268 (yrkande 1) anför Berith Eriksson m.fl. (v) att havandeskapspenning beviljas med stor restriktivitet. Många kvinnor har graviditetsrelaterade besvär som försvårar deras yrkesverksamhet. Detta leder till önskemål om att få bli sjukskriven, vilket kan medföra konflikter med behandlande läkare. Svensk förening för gynekologi och obstetrik framförde år 1988 i en skrivelse till socialdepartementet önskemål om att alla kvinnor skall ha rätt till att ta ut två månaders ledighet före förlossningen. Motionärerna menar att man i praktiken skulle kunna ersätta det nuvarande prövningsförfarandet vid havandeskapspenning med en frihet för kvinnan att själv avgöra om hon kan eller orkar fortsätta att förvärvsarbeta på hel- eller deltid ända fram till förlossningen. Regeringen bör därför företa en översyn av reglerna för havandeskapspenning med beaktande av vad som i motionen anförts om valfrihet vid uttag av havandeskapspenning.
Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Svenska Läkaresällskapet, Sveriges läkarförbund och Svenska hälso- och sjukvårdens tjänstemannaförbund har yttrat sig över motionerna.
Riksförsäkringsverket uppger att sjukskrivning under någon del av graviditetens två sista månader förekommer i relativt stor omfattning. Detta framgår bl.a. av en undersökning som Riksförsäkringsverket gjort på uppdrag av regeringen. Undersökningen har redovisats i en rapport Undersökning av havandeskapspenningärenden (RFV anser 1988:4). Undersökningen visade att totalt 81 % av de kvinnor som fått barn år 1987 hade fått ersättning i form av sjukpenning, föräldrapenning eller havandeskapspenning under någon del av de två sista graviditetsmånaderna. När det gäller fördelningen av ersatta dagar hade det sedan år 1981 skett en förskjutning från ersättning med föräldrapenning till ersättning med sjukpenning och havandeskapspenning. Antalet ersatta sjukpenningdagar hade ökat kraftigt. Ökningen kan, anför verket, delvis förklaras med att det tidigare rått tveksamhet i bedömningen av rätten till sjukpenning vid olika graviditetskomplikationer eller extraordinära tillstånd under graviditet. Under senare år har dock stora förändringar skett inom socialförsäkringen med bl.a. sänkta nivåer för sjukpenningen och havandeskapspenningen. Föräldrapenning vid barns födelse har däremot inte berörts. Verket uppger vidare att sjukanmälningarna minskade fr.o.m. den 1 mars 1991 med ca 20 % och att denna minskning höll i sig under resten av året. Inom havandeskapspenningen har antalet anmälningar och antalet ersatta dagar mellan åren 1990 och 1991 minskat med 6 resp. 5 % trots att antalet födda barn var ungefär detsamma dessa år.
Riksförsäkringsverket anför vidare att inför en eventuell sjukskrivning ställs en behandlande läkare inför många bedömningar där svårigheten ofta ligger i att skilja på om den försäkrade lider av sjukdom eller om det är andra orsaker som är anledning till att man inte anser sig kunna arbeta. Svårigheterna blir än påtagligare när det gäller sjukskrivningar av gravida kvinnor, som på grund av sin graviditet inte orkar fortsätta sitt förvärvsarbete i slutet av graviditeten. För att komma bort från de gränsdragningsproblem som finns i dag mellan havandeskapspenning och sjukpenning och från svårigheterna med bedömningen av vad som är sjukdom och vad som är graviditetsbetingade besvär skulle regelsystemet behöva renodlas.
Mot bakgrund av bl.a. de omfattande regelförändringar som skett inom sjukförsäkringen och det ändrade sjukskrivningsbeteendet förordar Riksförsäkringsverket en förnyad utredning av i vilken omfattning olika ersättningsförmåner används av gravida kvinnor. Det finns dock, anför verket, anledning att avvakta en tids erfarenhet av de nya sjuklöne- och sjukförsäkringsreglerna.
Försäkringskasseförbundet tillstyrker motion Sf207 och framhåller att det finns skäl att genomföra en utredning för att få fram ett underlag för i vilken omfattning och hur de olika ersättningsförmånerna vid graviditet utnyttjas. Vidare ställer sig förbundet positivt till en översyn av havandeskapspenningens utformning med inriktning mot en större valfrihet för kvinnan att avgöra om hon kan arbeta i slutet av graviditeten. Ett sådant förfarande skulle innebära besparingar genom minskade administrationskostnader. Förbundet anför vidare att det är angeläget att de påfrestningar som en graviditet innebär inte jämställs med ett sjukdomstillstånd. Om möjlighet till ledighet i graviditetens slutskede införs bör ledigheten inte kunna sparas till tid efter förlossningen.
Socialstyrelsen framhåller att möjligheten att ta ut föräldrapenning fr.o.m. den 60:e dagen före beräknad förlossning tillkommit med tanke på att kvinnan skall ha möjlighet till ersättning utan att vara sjuk eller har tungt arbete som berättigar till havandeskapspenning men känner behov av hel ledighet eller förkortad arbetstid under slutet av graviditeten. Socialstyrelsen kommer under budgetåret 1992/93 att utge allmänna råd om sjukskrivning under graviditet med den övergripande policyn att graviditet inte är att betrakta som sjukdom.
Sveriges läkarförbund tillstyrker motion Sf207 och framhåller beträffande motion Sf268 att alla kvinnor bör få en allmän icke behovsprövad rätt till ledighet de sista 60 dagarna före en beräknad förlossning.
Svenska hälso- och sjukvårdens tjänstemannaförbund har inga erinringar mot en utredning som siktar mot en större enhetlighet.
Svenska Läkaresällskapet tillstyrker motionerna.
I sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:SfU3, avstyrkte utskottet motioner med samma syfte som de nu aktuella. Utskottet anförde att någon entydig förklaring inte hade kunnat lämnas till den ökade sjukskrivningsfrekvensen hos kvinnorna i slutskedet av graviditeten. En utredning om sjukskrivningsorsakerna och deras samband med havandeskapspenningen var därför befogad. En sådan utredning borde inledas med det projektarbete om gravida kvinnors sjukskrivning och sambandet med havandeskapspenningen som Stockholms läns allmänna försäkringskassa påbörjat. Först därefter fick man ta ställning till om en riksomfattande undersökning borde göras. Innan sjukskrivningsorsakerna och sambandet med havandeskapspenningen hade belysts var utskottet inte berett förorda en utredning om behovet i övrigt för kvinnor att vara lediga från arbete under senare delen av graviditeten.
Som framgått ovan får flertalet kvinnor ersättning i form av havandeskapspenning, sjukpenning eller föräldrapenning i slutet av graviditeten. En förskjutning har under 1980-talet skett från ersättning med föräldrapenning till ersättning med havandeskapspenning och sjukpenning. Orsaken till detta kan delvis förklaras av att rättspraxis numera klargjort att vissa graviditetsrelaterade besvär utgör sjukdomstillstånd och att därmed sjukpenning kan utges. Någon helt entydig förklaring kan emellertid inte ges. Riksförsäkringsverket kommer, efter vad som uppgetts, att under år 1993 i en uppföljning utreda nämnda förhållanden med beaktande av de nya sjuklöne- och sjukförsäkringsreglerna.
Utskottet delar uppfattningen att det är angeläget att utreda frågan om i vilken omfattning de olika förmånerna vid graviditet utnyttjas. Enligt utskottets uppfattning föreligger också ett behov av ett fördjupat underlag för att få belyst sjukskrivningsorsakerna under den senare delen av graviditeten och sambandet med havandeskapspenningen. Innan ett sådant underlag tagits fram är utskottet inte berett förorda en översyn av reglerna för havandeskapspenning som syftar till en större valfrihet för kvinnorna att själva avgöra om de kan arbeta fram till beräknad förlossning, utan det får ankomma på regeringen att ta ställning till om underlaget bör föranleda några åtgärder. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Sf207 och Sf268 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Retroaktiv arbetsskadeersättning
Enligt lagen om statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst kan den statliga inkomstskatten fördelas på flera år om inkomsten uppgått till minst 50 000 kr och hänför sig till minst två beskattningsår. I de fall skattemyndigheten beslutar om ackumulerad inkomst enligt nämnda lag påverkas dock inte den pensionsgrundande inkomsten (PGI). Enligt 11 kap. 1 § lagen om allmän försäkring (AFL) beräknas en persons PGI på grundval av hans inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete under året. Vid beräkningen av inkomsten under ett visst år utgår man enligt 4 § AFL från den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt, däremot inte till hur själva inkomstskatten fördelas.
Stina Gustavsson (c) redogör i motion Sf263 för ett exempel där en person efter flera års handläggning fått sina sjukdomsbesvär godkända som en arbetsskada. Till följd härav har han erhållit ersättning retroaktivt. Då denna ersättning i PGI-hänseende inte fördelas på de år den hänför sig till har han tappat ATP-poäng, vilket medfört en pensionsförlust på 1000 kr. per år.
Riksförsäkringsverket, som yttrat sig över motionen, har anfört att förlust av ATP-poäng kan uppkomma i många situationer när retroaktiv ersättning för flera år betalas ut. Man kan tänka sig den möjligheten att skattemyndigheten, i de fall den beslutar om ackumulerad inkomst, också beslutar om inkomstens fördelning i PGI-hänseende. Riksförsäkringsverket föreslår en översyn av gällande regler som tar sikte på den övergripande frågan om en retroaktiv ersättning även i PGI-hänseende skall kunna fördelas på flera år.
Utskottet delar Riksförsäkringsverkets uppfattning att det finns skäl att göra en översyn avseende om retroaktiva ersättningar skall fördelas i PGI-hänseende. En sådan översyn bör dock inte göras inom ramen för den pågående arbetsskadeutredningen utan i ett annat lämpligt sammanhang. Vad utskottet med anledning av motion Sf263 sålunda anfört bör ges regeringen till känna.
Retroaktiv rätt till vårdår
Vid ATP-beräkning jämställs med poängår sådant år under vilket en förälder vårdar barn under tre år (vårdår). För samma barn och år får endast en förälder tillgodoräkna sig vårdår. Möjlighet att tillgodoräkna sig vårdår infördes fr.o.m. år 1982. En förälder som vill ha ett vårdår tillgodoräknat skall skriftligen ansöka härom hos försäkringskassan senast ett år efter utgången av det år som skall tillgodoräknas.
I motion Sf289 av Rune Thorén m.fl. (c, m, fp, kds, v) i dessa delar begärs att den sittande pensionsarbetsgruppen får tilläggsdirektiv att beakta att alla som är berättigade härtill bör i efterhand få ansöka om att få sig tillgodoräknade vårdår för tiden 1960--1982. För tiden härefter begär motionärerna vidare att detta skall gälla för alla som glömt att göra ansökan om vårdår.
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har yttrat sig över motionen.
Riksförsäkringsverket framhåller att rent praktiskt måste rutinerna för ett eventuellt retroaktivt tillgodoräknande av vårdår baseras på en ansökan från den enskilde. Någon form av automatisk sökning är endast möjlig fr.o.m. år 1976, men den måste då också kombineras med kompletterande uppgifter från den enskilde. Ett genomförande av motionärernas förslag skulle, förutom att det innebär stora praktiska svårigheter, medföra en ökad belastning på pensionssystemet. Riksförsäkringsverket tar därför inte ställning till förslaget.
Försäkringskasseförbundet ställer sig tveksamt till att det införs en rätt att retroaktivt få tillgodoräkna sig vårdår med hänsyn till de ökade kostnaderna för pensionssystemet samt det omfattande merarbete som skulle bli följden.
Frågan om retroaktiv rätt till ATP för vård av barn före år 1982 samt för tid härefter har tidigare behandlats av utskottet och senast i det av riksdagen godkända betänkandet 1990/91:SfU11. Beträffande rätt till ATP för vård av barn för tiden 1960--1981 har utskottet erinrat om att dåvarande departementschefen i samband med införandet av rätt till ATP för vård av barn uttalat att reformen var klart avgränsad och att utskottet i det sammanhanget inte ansåg att någon retroaktiv rätt till ATP för vård av barn borde införas. I stället borde olika åtgärder av social- och arbetsmarknadspolitiskt slag genomföras för att stärka ATP-skyddet för småbarnsföräldrar. Utskottet har också erinrat om att de nuvarande reglerna för ATP-beräkning ger ett visst skydd för föräldrar som avstår från förvärvsarbete för att vårda egna barn.
Angående rätt att retroaktivt få tillgodoräkna sig vårdår från år 1982 uttalade utskottet att den allmänna principen om att förmåner inom socialförsäkringssystemet inte utgår retroaktivt annat än för en särskild begränsad tid borde upprätthållas även vad gäller rätten att få vårdår beräknade.
Utskottet har erfarit att den parlamentariska arbetsgruppen med uppgift att utarbeta ett förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensioneringen avser att i pensionshänseende utarbeta förslag om särskilda regler för dem som är hemma med små barn. Utskottet utgår därför från att de frågor som tagits upp i motion Sf289 i nu behandlade delar kommer att beröras av pensionsarbetsgruppen, varför någon åtgärd från riksdagens sida inte är påkallad.
Redovisning av och information om ATP-poäng
En försäkrads pensionsgrundande inkomst fastställs av lokala skattemyndigheten i samband med den årliga inkomsttaxeringen. Försäkringskassan tillgodoräknar därefter den försäkrade pensionspoäng för varje år under vilket inkomst har fastställts. Tilläggspensionen i form av ålderspension beräknas i princip på medeltalet av de 15 högsta pensionspoängtalen. Storleken av den utgående pensionen påverkas emellertid även av andra faktorer, såsom om vederbörande inte har tillgodoräknats pensionspoäng för minst 30 år, inberäknat s.k. vårdår. Riksförsäkringsverket sänder ut individuell information om intjänade pensionspoäng, den framtida pensionens storlek m.m. till försäkrade som fyller 50, 60 eller 63 år.
I motion Sf232 av Charlotte Branting och Ulla Orring (fp) anförs att pensionsförsäkringar kan utgöra ett nödvändigt komplement för dem som haft låg lön, deltidsarbete och hemarbete under långa perioder. Det är därför viktigt att alla får regelbunden information om sin ATP-pension, för att kunna bedöma behovet av en pensionsförsäkring. Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna bör därför enligt motionärerna utveckla ett system som medger att information om ATP-pensionen ges till alla förvärvsarbetande. I två motioner Sf249 av Ingrid Andersson och Anita Persson (s) och Sf276 av Ingegerd Sahlström och Ulla-Britt Åbark (s) begärs tillkännagivanden till regeringen om tidigare och regelbunden redovisning av ATP-poäng resp. årlig redovisning av ATP-poäng. Motionärerna anför att det med dagens teknik bör vara möjligt att ange ATP-poängen på skattsedeln.
Utskottet har inhämtat yttrande över motionerna från Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet och Riksskatteverket.
Riksförsäkringsverket framhåller att det är viktigt att informera om intjänad pensionsrätt och att denna verksamhet utökas. Om alla mellan 25 och 64 år skall erhålla årlig information beräknar Riksförsäkringsverket kostnaderna härför till drygt 21 miljoner kronor per år.
Försäkringskasseförbundet anför att det är önskvärt att pensionspoängen anges på skattsedeln. Förbundet anser vidare att de försäkrade bör få utökad och mer frekvent information om intjänade pensionsrättigheter och beräknad framtida pension. Härvidlag framhåller förbundet att försäkringskassorna skulle kunna få i uppdrag att utveckla och lämna pensionsinformation till allmänheten och att sådan information även skulle inbegripa utfall av avtalsbaserade tjänstepensioner.
Riksskatteverket, som yttrat sig över motionerna Sf249 och Sf276, ser inga hinder mot att ange både den pensionsgrundande inkomsten och årets ATP-poäng på skattsedeln.
Frågan om information och redovisning av ATP-poäng behandlades senast i utskottets av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU11. Utskottet anförde därvid att storleken av pensionen är beroende av många olika faktorer och att utskottet därför var tveksamt till värdet av en löpande uppgift om vederbörandes pensionspoäng. Utskottet erinrade om att alla försäkrade har möjlighet att vända sig till försäkringskassan för att få ett preliminärt besked om den framtida pensionens storlek.
Arbetsgruppen med uppgift att utarbeta förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensioneringen har till utskottet uppgett att man för närvarande arbetar med olika förslag innebärande att alla försäkrade varje år skall få besked om sin pensionsrätt.
Utskottet anser att resultatet av pensionsarbetsgruppens arbete i denna del bör avvaktas och att motionerna därför inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.
Utskottet hemställer
1. beträffande försäkringsförmåner vid graviditet att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:Sf207 och 1991/92:Sf268 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande pensionsgrundande inkomst och retroaktiv arbetsskadeersättning att riksdagen med anledning av motion 1991/92:Sf263 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande retroaktiv rätt till vårdår att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf289 i dessa delar,
4. beträffande redovisning av och information om ATP-poäng att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Sf232, 1991/92:Sf249 och 1991/92:Sf276.
Stockholm den 13 oktober 1992
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik (s), Börje Nilsson (s), Lena Öhrsvik (s), Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Pontus Wiklund (kds), Leif Bergdahl (nyd), Margareta Israelsson (s), Gustaf von Essen (m) och Maud Björnemalm (s), Liselotte Wågö (m), Widar Andersson (s), Ingela Mårtensson (fp) och Rune Backlund (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.