Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Förenade målen C‑475/20–C‑482/20 Admiral Gaming Network m.fl.

I. Inledning

1. Respektive begäran om förhandsavgörande har framställts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) i mål mellan bolag som driver hasardspel med hjälp av spelautomater i Italien (nedan kallade koncessionsinnehavare) och Agenzia delle dogane e dei monopoli (tull- och monopolmyndigheten, Italien) och avser en nationell lagstiftning, varigenom de statliga medel som ställts till koncessionshavarnas förfogande vid ett tillfälle skulle minskas.

2. Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen utgör en inskränkning dels av etableringsfriheten (artikel 49 FEUF) eller friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 FEUF), dels av principen om skydd för berättigade förväntningar. Om så är fallet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en sådan inskränkning är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse och står i proportion till de eftersträvade målen.

II. Tillämpliga bestämmelser: Italiensk rätt

3. I artikel 14 i lag nr 23 av den 11 mars 2014 föreskrivs följande:

”1. Regeringen har befogenhet att med stöd av de lagstiftningsdekret som föreskrivs i artikel 1 genomföra en omorganisation av gällande spelbestämmelser, genom att omorganisera alla gällande regler i form av en regelsamling med spelbestämmelser, utan att det påverkar den organisatoriska modell som bygger på systemet med koncessioner och tillstånd, i den mån som det är absolut nödvändigt för att skydda berättigade förväntningar, allmän ordning och säkerhet, för att förena statskassans intressen och lokala intressen och för att skydda allmänna intressen på folkhälsoområdet, för att förebygga penningtvätt av inkomster från brottslig verksamhet och för att säkerställa regelbunden betalning av spelskatter.

2. Den omorganisation som avses i punkt 1 ska genomföras i enlighet med följande principer och riktlinjer:

…

g) översyn av ersättningar och provisioner som ska betalas till koncessionsinnehavare och andra näringsidkare enligt kriteriet om progressivitet kopplad till volymen av insamlade insatser.

…”

4. I artikel 1.649 i lag nr 190 av den 23 december 2014 föreskrivs följande:

”För att bidra till målet att sanera de offentliga finanserna och i avvaktan på en genomgripande omorganisering av de ersättningar och provisioner som tillkommer koncessionsinnehavare och andra näringsidkare i branschen inom ramen för nätverket för insamling av insatser för statens räkning, i enlighet med artikel 14.2 g i [bemyndigandelagen], ska de statliga medel som i form av provisioner ställs till förfogande för koncessionshavare och personer som, i enlighet med sina respektive befogenheter, bedriver verksamhet på området för spelförvaltning och insamling av insatser med hjälp av de automater som avses i artikel 110.6 i kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931 minskas med 500 miljoner euro per år från och med år 2015. Följaktligen från och med den 1 januari 2015:

a) Det totala beloppet av de insatser som insamlas med hjälp av ovannämnda automater, efter avdrag för utbetalda vinster, betalas till koncessionsinnehavarna av näringsidkarna i branschen. Koncessionsinnehavarna ska meddela tull- och monopolmyndigheten namnen på de näringsidkare i branschen som inte gör dessa betalningar, särskilt för att kunna lämna in ett eventuellt klagomål till den behöriga rättsliga myndigheten.

b) Koncessionsinnehavarna ska, vid utövandet av de offentliga funktioner som de har anförtrotts, utöver vad som normalt betalas till staten i form av skatter och andra avgifter som ska betalas enligt gällande lagstiftning och på grundval av koncessionsavtalen, även betala ett belopp på 500 miljoner euro årligen, mellan april och oktober varje år, var och en i proportion till det antal automater som tilldelats dem per den 31 december 2014. Det antal automater som avses i artikel 110.6 a och b i kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931 som tilldelas varje koncessionsinnehavare samt de regler enligt vilka betalning ska ske ska fastställas genom ett beslut av direktören för tull- och monopolmyndigheten, som ska antas senast den 15 januari 2015 efter granskning av uppgifterna. Antalet automater som fastställts i enlighet med ovanstående ska, från och med 2016, ändras genom ett liknande beslut.

c) Koncessionshavarna ska, inom ramen för utövandet av de offentliga uppgifter som anförtrotts dem, fördela återstående belopp mellan de övriga näringsidkarna i branschen, som står till förfogande för deras ersättningar och provisioner, genom att omförhandla motsvarande avtal och genom att betala ersättning och provision uteslutande med avseende på ingåendet av de omförhandlade avtalen.”

5. Artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag genomfördes genom dekret nr 388 av den 15 januari 2015.

6. Denna bestämmelse upphävdes genom artikel 1.920 i lag nr 208 av den 28 december 2015, medan det i artikel 1.921 i den lagen fastställdes att nämnda bestämmelse ”… ska tolkas så, att den årliga minskningen av de statliga medel som i form av provisioner ställs till förfogande för koncessionshavare och personer som, i enlighet med deras respektive befogenheter, bedriver verksamhet på området för spelförvaltning och insamling av insatser med hjälp av de automater som avses i artikel 110.6 i kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931, tillämpas på var och en av näringsidkarna i branschen i proportion till deras deltagande i fördelningen av provisionen, på grundval av relevanta koncessionsavtal, med beaktande av deras löptid under 2015”.

III. Målen vid de nationella domstolarna, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen

7. Genom de koncessionsavtal som ingicks under år 2013, efter en anbudsinfordran som offentliggjordes år 2011, fick koncessionshavarna i uppdrag att förvalta de automater som är aktuella i de nationella målen. I anbudsinfordran fastställdes bland annat hur dessa koncessionsinnehavares provision skulle fastställas.

8. I enlighet med artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag, enligt vilken de statliga medel som ställs till koncessionshavarnas förfogande ska minskas med 500 miljoner euro per år på grundval av antalet tilldelade automater (nedan kallad den omtvistade avgiften), har Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (självständig myndighet för statliga monopol, Italien) genom dekret nr 388 av den 15 januari 2015 för år 2015 beräknat antalet automater som tilldelats varje koncessionshavare och utbetalat de belopp som ska betalas i enlighet med detta. Genom artikel 1.920 och 1.921 i 2016 års stabilitetslag begränsades därefter den omtvistade avgiften till att endast avse år 2015 och den omtvistade avgiften fördelades mellan samtliga näringsidkare i branschen och inte längre bara mellan koncessionshavarna.

9. Koncessionsinnehavarna väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) mot den omtvistade avgiften, eftersom den avsevärt minskade deras vinstmarginal och var olaglig, av det skälet att de bestämmelser som den genomför strider mot unionsrätten eller mot bestämmelser i den italienska konstitutionen.

10. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) ogillade talan genom dom av den 1 augusti 2019. Koncessionshavarna överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), som beslutade att vilandeförklara vart och ett av de nationella målen och ställa följande tolkningsfrågor, vilka är identiska i samtliga mål, till EU-domstolen:

”1) Är det förenligt med utövandet av den i artikel 49 FEUF säkerställda etableringsfriheten och den i artikel 56 FEUF säkerställda friheten att tillhandahålla tjänster att införa en lagbestämmelse såsom artikel 1.649 i [2015 års stabilitetslag] som sänkte provisioner och ersättningar enbart gentemot en begränsad och specifik kategori av näringsidkare, närmare bestämt enbart gentemot de näringsidkare som bedriver spelverksamhet med nöjesmaskiner, och inte gentemot alla näringsidkare i spelbranschen?

2) Är det förenligt med den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar att införa en lagbestämmelse såsom artikel 1.649 i [2015 års stabilitetslag] som under koncessionsperioden enbart av ekonomiska skäl sänkte den ersättning som hade överenskommits i ett koncessionsavtal som hade ingåtts mellan ett bolag och en myndighet som sorterar under italienska staten?”

11. Domstolen beslutade att förena dessa mål beträffande den skriftliga och den muntliga delen av förfarandet samt domen, med hänsyn till sambandet dem emellan, och ställa en fråga till den hänskjutande domstolen för att få klarhet i huruvida nämnda mål rör en rent intern situation som inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.

12. Koncessionsinnehavarna, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen. Dessa parter yttrade sig också muntligt vid den förhandling som hölls den 27 januari 2022.

IV. Bedömning

A. EU-domstolens behörighet

13. Innan tolkningsfrågorna prövas i sak, anser jag att det är lämpligt att undanröja allt tvivel om EU-domstolens behörighet att pröva tolkningsfrågorna.

14. Även om samtliga koncessionshavarna är italienska bolag och även om omständigheterna i de förevarande målen vid första anblicken verkar vara begränsade till en enda medlemsstat, nämligen Italien, räcker det att konstatera att vissa av dessa bolag kontrolleras av bolag från andra medlemsstater och att ”omvänd” diskriminering är förbjuden enligt italiensk lag, vilket kommissionen påpekade i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen.

15. Jag anser därför att EU-domstolen är behörig att besvara tolkningsfrågorna.

B. Första tolkningsfrågan

16. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 56 FEUF utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i de nationella målen, enligt vilken ersättningen för en enda kategori av näringsidkare i hasardspelbranschen, nämligen näringsidkare i spelautomatbranschen (koncessionshavare och detaljhandlare), sänks med 500 miljoner euro för år 2015.

17. Den hänskjutande domstolen anser dels att den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen innebär att koncessionshavarna åläggs en ekonomisk avgift med retroaktiv verkan, vilket medför en inskränkning av de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF, dels att det är tveksamt om denna inskränkning är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, eftersom den uppenbarligen uteslutande grundar sig på skäl hänförliga till saneringen av de offentliga finanserna.

18. I de följande punkterna ska jag undersöka om den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen utgör en inskränkning av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF (avsnitt 1) och, om så är fallet, ska jag klargöra under vilka förutsättningar en sådan inskränkning kan vara motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset (avsnitt 2), ur den synvinkeln att en sådan motivering föreligger (avsnitt 2 a), och om den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen står i proportion till de eftersträvade målen (avsnitt 2 b), innan den första frågan besvaras (avsnitt 3).

1. Huruvida det föreligger en inskränkning av de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF

19. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva de friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF anses som inskränkningar av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster.

20. I förevarande fall är det, som kommissionen har påpekat, enligt min mening uppenbart att minskningen av de statliga medel som ställs till koncessionshavarnas förfogande efter tilldelningen av koncessioner kan påverka lönsamheten av dessa koncessionshavares investeringar och göra det mindre attraktivt för dem att bedriva hasardspelsverksamhet.

21. Jag anser inte heller att denna slutsats har ifrågasatts av någon av parterna i de nationella målen. Den italienska regeringen har i detta avseende särskilt hävdat att den omtvistade avgiften har en minimal inverkan på koncessionsinnehavarna, vilket i vilket fall som helst inte hindrar att avgiften utgör en inskränkning av de grundläggande friheterna.

22. Jag anser således att den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen är sådan att den utgör en inskränkning i de friheter som garanteras genom artiklarna 49 och 56 FEUF.

2. Huruvida inskränkningen är motiverad

23. Det följer av fast rättspraxis att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon harmonisering på unionsnivå av denna lagstiftning, har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av lämplig nivå på skyddet för konsumenterna och den sociala ordningen. Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin politik på området för hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån. De inskränkningar som föreskrivs av medlemsstaterna ska likväl uppfylla de krav som följer av domstolens praxis, bland annat om de är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse och om de är proportionerliga.

24. För att avgöra huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i de nationella målen kan motiveras, ska det således fastställas dels huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i de nationella målen, med hänsyn till sina mål, tjänar tvingande skäl av allmänintresse, dels huruvida de relevanta bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen.

a) Huruvida det föreligger tvingande skäl av allmänintresse

25. När det gäller de mål som eftersträvas med den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen konstaterar jag att den omtvistade avgiften infördes genom artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag dels ”[f]ör att bidra till målet att sanera de offentliga finanserna”, dels ”i avvaktan på en genomgripande omorganisering av de ersättningar och provisioner som tillkommer koncessionsinnehavare och andra näringsidkare i branschen inom ramen för nätverket för insamling av insatser för statens räkning, i enlighet med [bemyndigandelagen]”.

26. Vad gäller målet att sanera de offentliga finanserna har EU-domstolen vid upprepade tillfällen slagit fast att enbart målet att öka intäkterna till statskassan inte kan motivera en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. Det angivna målet med den omtvistade avgiften, nämligen att sanera de offentliga finanserna utgör följaktligen inte någon giltig motivering för den inskränkning som den nationella lagstiftning som det rör sig om i de nationella målen medför.

27. EU-domstolen har emellertid även slagit fast att den omständigheten att en inskränkning av hasardspelsverksamhet indirekt påverkar den berörda medlemsstatens budget på ett fördelaktigt sätt, emellertid inte hindrar att denna inskränkning kan anses vara motiverad om den i första hand verkligen eftersträvar mål som har ett samband med tvingande skäl av allmänintresse vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

28. I detta avseende har den italienska regeringen i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen hävdat att de relevanta bestämmelserna, utöver deras ordalydelse, ingår i ett större sammanhang för återupprättande av balansen inom spelbranschen. I detta sammanhang eftersträvar den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen även målet att minska hasardspelverksamhetens lönsamhet för att bekämpa spridningen av olagliga spel och för att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från de effekter som är kopplade till hasardspel, särskilt risken för spelberoende.

29. Sådana mål, i den mån de är relevanta i det aktuella fallet, förefaller mig vid första anblicken kunna utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster.

30. Det ankommer därför på den nationella domstolen, som i sin begäran om förhandsavgörande inte har fastställt att sådana mål föreligger, att fastställa vilka mål som faktiskt eftersträvas med den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen, och närmare bestämt att pröva om denna lagstiftning, utöver det angivna målet att sanera de offentliga finanserna, även eftersträvar målen att förhindra spridningen av olagliga spel och att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från risken för spelberoende.

31. Vad vidare gäller den omorganisation av ersättningar och provisioner som anges i artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag noterar jag att det i artikel 14 i bemyndigandelagen faktiskt föreskrivs att regeringen hade befogenhet att genomföra en omorganisation av de gällande bestämmelserna om spel, inklusive en översyn av de ersättningar och provisioner som tillkommer koncessionshavare och andra näringsidkare i hasardspelbranschen ”enligt kriteriet om progressivitet kopplad till volymen av insamlade insatser”.

32. Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller det mig dock inte som om en sådan allmän omorganisation har eftersträvats genom den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen. Av ordalydelsen i artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag framgår i själva verket att denna lagstiftning antogs i avvaktan på denna omorganisation och för att sanera de offentliga finanserna (och inte för att omorganisera ersättningar och provisioner). Den omtvistade avgiften har inte fastställts enligt kriteriet om progressivitet kopplad till volymen av insamlade insatser som föreskrivs i bemyndigandelagen, utan enligt en fastställd nivå som fördelas mellan koncessionsinnehavarna, på grundval av antalet förvaltade automater oberoende av deras lönsamhet.

b) Huruvida inskränkningen är proportionerlig i förhållande till de eftersträvade målen

33. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska de begränsningar som föreskrivs av medlemsstaterna vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det ska i detta sammanhang erinras om att nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå detta mål.

34. Enligt EU-domstolens fasta praxis ankommer det på den medlemsstat som vill åberopa ett mål som är ägnat att motivera en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster att förse den domstol som har att avgöra målet med alla uppgifter som den kan behöva för att kunna kontrollera att nämnda åtgärd verkligen uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

35. I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att på grundval av de uppgifter som den berörda medlemsstaten har lämnat pröva om den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen, genom att minska lönsamheten för hasardspelverksamhet, är nödvändig för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt uppnå de ytterligare mål som den italienska regeringen har åberopat, nämligen att förhindra spridningen av olagliga spel och att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från risken för spelberoende, och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

36. Den hänskjutande domstolen ska härvid göra en helhetsbedömning av omständigheterna kring antagandet och genomförandet av den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen. Bland dessa omständigheter kan det enligt min mening inte bortses från att denna lagstiftning, visserligen är begränsad i tiden och partiell, eftersom den endast avser en specifik, om än mycket lönsam delsektor, inom den större sektorn för hasardspel, men inte utgör någon isolerad åtgärd, utan ingår i den vidare ram som fastställts i 2015 års stabilitetslag och avser antagandet av flera åtgärder, däribland åtgärder för ekonomisk sanering, inom de mest skilda områden.

3. Svar på den första frågan

37. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första frågan ska besvaras så, att en nationell lagstiftning som innebär att de statliga medel som ställs till förfogande för koncessionsinnehavare som bedriver hasardspelverksamhet med hjälp av spelautomater vid ett tillfälle minskas utgör en inskränkning i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, vilka garanteras i artikel 49 FEUF respektive artikel 56 FEUF, eftersom den kan göra det mindre attraktivt att bedriva hasardspelsverksamhet med hjälp av spelautomater.

38. En sådan inskränkning kan emellertid vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, förutsatt att den nationella domstolen, efter en helhetsbedömning av omständigheterna kring antagandet och genomförandet av denna lagstiftning, finner att den faktiskt på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvar mål av allmänintresse, såsom att förhindra att olagliga spel sprids och att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från risken för spelberoende, varvid den enda omständigheten att en begränsning av hasardspelsverksamheten syftar till att uppnå målet att sanera de offentliga finanserna inte hindrar att denna begränsning första och främst kan anses uppnå sådana mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

C. Den andra tolkningsfrågan

39. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i de nationella målen, som under koncessionsperioden enbart av ekonomiska skäl sänker den ersättning som hade överenskommits i ett koncessionsavtal som hade ingåtts mellan ett bolag och en myndighet i den berörda medlemsstaten.

40. Den hänskjutande domstolen tvivlar på att den nationella lagstiftning som är i fråga i de nationella målen är förenlig med denna princip, eftersom den påverkar redan pågående koncessionsförbindelser och framstår som oförutsebar för en försiktig och uppmärksam entreprenör.

41. Av EU-domstolens fasta praxis följer att rättssäkerhetsprincipen, och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar, bland annat kräver att rättsregler som får negativa konsekvenser för enskilda ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av dem ska vara förutsägbara. En ekonomisk aktör kan emellertid inte ha berättigade förväntningar på att det inte kommer att göras några lagändringar över huvud taget, utan kan endast ifrågasätta det sätt på vilket en sådan ändring genomförs.

42. Enligt EU-domstolens fasta praxis tillkommer möjligheten att åberopa skyddet för berättigade förväntningar varje näringsidkare som befinner sig i en situation av vilken det framgår att en nationell myndighet har väckt grundade förhoppningar. När en omsorgsfull och förnuftig näringsidkare kan förutse att en åtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han däremot inte åberopa denna princip när denna åtgärd har vidtagits. Näringsidkare kan inte heller med fog förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras inom ramen för de nationella myndigheternas skön.

43. Det ankommer enbart på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i de nationella målen är förenlig med principen om skydd för berättigade förväntningar. EU-domstolen är, när den prövar en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, endast behörig att ge den hänskjutande domstolen de uppgifter om unionsrättens tolkning som kan göra det möjligt för den domstolen att bedöma förenligheten. När den hänskjutande domstolen gör denna bedömning kan den beakta samtliga relevanta omständigheter som följer av den berörda lagstiftningens lydelse, ändamål eller systematik.

44. I detta avseende vill jag först påpeka att medlemsstaterna, såsom det har erinrats om i punkt 23 i förevarande förslag till avgörande, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i sin politik på området för hasardspel. Dessutom har den italienska lagstiftaren under de senaste åren ständigt och på olika sätt ingripit i spelbranschen.

45. Även om det i 2011 års anbudsinfordran föreskrevs särskilda regler för fastställande av den provision som skulle betalas till koncessionshavarna, vilka tilldelades koncessioner under år 2013, vill jag, i likhet med vad den italienska regeringen har gjort gällande, påpeka att avtalsförhållandet mellan ekonomiska aktörer och offentliga myndigheter som är knutna till koncessionssystemet kännetecknas av en ”dynamisk karaktär”, vilken möjliggör statliga ingripanden som motiveras av hänsyn till allmänintresset, särskilt om, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, syftet med den nationella lagstiftningen verkligen är att bekämpa att olagliga spel sprids och att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från risken för spelberoende i enlighet med vad som anges i punkterna 30–32 i förevarande förslag till avgörande.

46. Slutligen, såsom den italienska regeringen har gjort gällande, föreskrevs i bemyndigandelagen, som antogs under år 2014, en översyn av de ersättningar och provisioner som skulle betalas till koncessionsinnehavare och andra näringsidkare.

47. Den omtvistade avgiften som ålades koncessionsinnehavarna utgjorde förvisso en ändring på mycket kort tid av de villkor som föreskrevs i koncessionsavtalen. Jag anser emellertid att det av den föränderliga och de facto ovissa karaktären hos lagstiftningen på området för hasardspel, liksom den tillfälliga karaktären av denna avgift och, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, dess begränsade inverkan på lönsamheten av koncessionshavarnas investeringar, följer att lagstiftningsåtgärden i fråga är långt ifrån så ovanlig eller oförutsägbar, att koncessionshavarna får berättigade förväntningar på att villkoren i koncessionshavarens avtal förblir oförändrade.

48. Sammanfattningsvis anser jag att det ankommer på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av samtliga ovannämnda omständigheter och alla andra relevanta omständigheter i de mål som den har att avgöra, pröva huruvida koncessionshavarna, i egenskap av försiktiga och medvetna aktörer, förfogade över tillräckliga uppgifter för att kunna förvänta sig att den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen skulle bli föremål för en sådan ändring som den omtvistade avgiften.

49. Jag föreslår följaktligen att den andra frågan ska besvaras så, att principen om skydd för berättigade förväntningar i princip inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för ett visst år och till begränsade belopp, minskar den provision som föreskrivs i ett koncessionsavtal avseende hasardspel med spelautomater. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att, inom ramen för en konkret bedömning av samtliga relevanta omständigheter, pröva huruvida denna princip har iakttagits i de nationella målen.

V. Förslag till avgörande

50. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) på följande sätt: 1) En nationell lagstiftning som innebär att de statliga medel som ställs till förfogande för koncessionsinnehavare som bedriver hasardspelverksamhet med hjälp av spelautomater vid ett tillfälle minskas utgör en inskränkning i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, vilka garanteras genom artikel 49 FEUF respektive artikel 56 FEUF, eftersom den kan göra det mindre attraktivt att bedriva hasardspelsverksamhet med spelautomater. En sådan inskränkning kan emellertid vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, förutsatt att den nationella domstolen, efter en helhetsbedömning av omständigheterna kring antagandet och genomförandet av denna lagstiftning, finner att den faktiskt på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvar mål av allmänintresse, såsom att förhindra att olagliga spel sprids och att skydda de mest utsatta befolkningsgrupperna från risken för spelberoende, varvid den enda omständigheten att en begränsning av hasardspelsverksamheten syftar till att uppnå målet att sanera de offentliga finanserna inte hindrar att denna begränsning först och främst kan anses uppnå sådana mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. 2) Principen om skydd för berättigade förväntningar utgör i princip inte hinder för en nationell lagstiftning som, för ett visst år och till begränsade belopp, sänker den provision som föreskrivs i ett koncessionsavtal avseende hasardspel med spelautomater. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att inom ramen för en konkret bedömning av samtliga relevanta omständigheter pröva huruvida denna princip har iakttagits i de nationella målen.

1 Originalspråk: franska.

2 Legge no 23 ”Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (lag nr 23 om delegering av befogenheter till regeringen avseende åtgärder för ett mer rättvist, transparent och tillväxtbaserat skattesystem) av den 11 mars 2014 (GURI nr 59 av den 12 mars 2014) (nedan kallad bemyndigandelagen).

3 Legge no 190 ”Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” (lag nr 190 med bestämmelser om upprättande av statens årliga och fleråriga budget (2015 års stabilitetslag) av den 23 december 2014) (ordinarie tillägg till GURI nr 300 av den 29 december 2014) (nedan kallad 2015 års stabilitetslag).

4 Decreto direttoriale no°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (dekret nr 388 från den självständiga myndigheten för statliga monopol) av den 15 januari 2015 (protokoll nr 4076 RU) (nedan kallad den ifrågasatta åtgärden).

5 Legge no 208 ”Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” (lag nr 208 avseende statens årliga och fleråriga budget (2016 års stabilitetslag)) (ordinarie tillägg till GURI nr 302 av den 30 december 2015) (nedan kallad 2016 års stabilitetslag).

6 Det rör sig närmare bestämt om automater som benämns ”amusement with prize (AWP)” och ”video lottery terminal (VLT)”

7 Under förfarandet ställde Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) en fråga om huruvida artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag är förenlig med konstitutionen till Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien). Efter ikraftträdandet av 2016 års stabilitetslag, genom vilken artikel 1.649 i 2015 års stabilitetslag upphävdes, beslutade Corte costituzionale att hänskjuta målet till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, för en översyn av relevansen av denna fråga. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) ogillade därefter talan med motiveringen att genom ikraftträdandet av artikel 1.920 och 1.921 i 2016 års stabilitetslag har alla eventuella fel som utgör grund för rättstridighet av de relevanta bestämmelserna undanröjts.

8 Vidare har ett annat koncessionsbolag som omfattas av avgiften, nämligen Global Starnet Ltd, som är ett utländskt bolag, väckt talan mot dekret nr 388 av den 15 januari 2015. Denna talan gav upphov till en senare begäran om förhandsavgörande (mål C‑463/21), som vilandeförklarats i väntan på beslutet i de nu förenade målen.

9 Det ska i detta avseende erinras om att domstolen upprepade gånger har slagit fast att denna är behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser även när de faktiska omständigheterna i det nationella målet inte direkt omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, men då unionsbestämmelserna har gjorts tillämpliga genom en hänvisning till dem i nationell lagstiftning (dom av den 21 november 2019, Deutsche Post m.fl., C‑203/18 och C‑374/18, EU:C:2019:999, punkt 36 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall har ingen av parterna i tvisten verkligen ifrågasatt EU-domstolens behörighet eller huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning.

10 Jag vill i förbigående påpeka att hasardspel är tjänster som kan tillhandahållas både genom ett fast driftsställe och inom ramen för tillhandahållande av tjänster och att det i det aktuella fallet inte är nödvändigt att göra en åtskillnad mellan etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.

11 Se dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

12 Se, analogt, dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 36) och generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i målet Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:442, punkt 38).

13 Jag konstaterar att diskussionen mellan parterna framför allt rörde frågorna om förekomsten av motiveringar som grundas på tvingande skäl av allmänintresse och om den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen är proportionerlig i förhållande till de eftersträvade målen.

14 Det följer nämligen av fast rättspraxis att begreppet inskränkning i de grundläggande friheterna inte omfattas av någon de minimis-regel (se, särskilt, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2014, De Clercq m.fl., C‑315/13, EU:C:2014:2408, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

15 Se dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).

16 Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

17 Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

18 Se dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

19 Lagstiftningen omfattar för övrigt endast en del av hasardspelssektorn, nämligen den del som avser spelautomater.

20 Den omtvistade avgiften fördelades därefter mellan samtliga näringsidkare i branschen genom artikel 1.920 och 1.921 i 2016 års stabilitetslag.

21 Utan att det påverkar den kontroll som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det inte av handlingarna i målet att omorganisationen därefter har genomförts.

22 Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

23 Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

24 Förutsatt att den faktiskt eftersträvar dessa mål, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera (se punkterna 30–32 i förevarande förslag till avgörande).

25 Denna lagstiftning var endast i kraft ett år (2015) och avsåg endast hasardspel genom drift av spelautomater.

26 Enligt den hänskjutande domstolen påverkar inte heller den exceptionella karaktären hos denna åtgärd behovet av att besvara tolkningsfrågan, eftersom åtgärdens omfattning är betydande och den nationella lagstiftaren skulle kunna anta en ny identisk åtgärd.

27 Se dom av den 20 december 2017, Global Starnet ( C‑322/16, EU:C:2017:985, punkterna 46 och 47). Rättssäkerhetsprincipen innebär i synnerhet inte att lagstiftningen inte får ändras, utan snarare att lagstiftaren ska beakta de ekonomiska aktörernas särskilda situation och i förekommande fall anpassar tillämpningen av de nya rättsliga bestämmelserna härefter (se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 79 och där angiven rättspraxis).

28 Se dom av den 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl. ( C‑798/18 och C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

29 Se, bland annat, dom av den 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl. ( C‑798/18 och C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

30 Dessa talrika ingrepp från den italienska lagstiftaren har regelbundet varit föremål för begäran om förhandsavgörande från de italienska domstolarna (se, bland annat, dom av den 21 oktober 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, dom av den 6 november 2003, Gambelli m.fl., C‑243/01, EU:C:2003:597, dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl., C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone, C‑72/10 och C‑77/10, EU:C:2012:80, dom av den 28 januari 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, dom av den 19 december 2018, Stanley International Betting och Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, och dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl., C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672).

31 Även om det i denna lag föreskrivs en översyn av ersättningarna och provisionerna i fråga enligt ett kriterium om progressivitet kopplad till volymen av de insatser som koncessionsinnehavarna skulle betala, och även om den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen inte ingår i en sådan övergripande översyn, vilket jag har konstaterat i punkterna 28 och 29 i detta förslag till avgörande och under förutsättning att den nationella domstolen prövar detta, kvarstår det faktum att den italienska lagstiftaren har uttryckt sin avsikt att återigen ingripa i den aktuella branschen.

32 Det ska i detta avseende erinras om att en näringsidkare som gjort dyra investeringar för att anpassa sig till ett system som dessförinnan antagits av lagstiftaren kan påverkas väsentligt av att ett sådant system avskaffas i förtid, och detta i ännu större utsträckning när avskaffandet sker plötsligt och oförutsägbart, utan att näringsidkaren lämnas nödvändig tid för att anpassa sig till den nya rättsliga situationen (se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

33 Dessa omständigheter minskar enligt min mening också behovet av en ”anpassningsperiod” i den mening som avses i den rättspraxis som anges i fotnot 32 i detta förslag till avgörande.