Public access to documents

7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/7

Yttrande från Europeiska datatillsynsmannen om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar

(2009/C 2/03)

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN HAR ANTAGIT DETTA förordning (EG) nr 1049/2001 när det gäller tillgång till YTTRANDE handlingar som innehåller miljöinformation, samt domstolens rättspraxis och klagomål som behandlats av Europeiska med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska ombudsmannen med avseende på förordning (EG) gemenskapen, särskilt artikel 286, nr 1049/2001.

med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artikel 8,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv

Samråd med datatillsynsmannen

95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ( ), 3. Datatillsynsmannen välkomnar att samråd hålls och rekommed beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning menderar att det ska hänvisas till detta samråd i skälen till (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för förslaget på samma sätt som i ett antal andra lagstiftningsenskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen texter där samråd har hållits med datatillsynsmannen i behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för enlighet med förordning (EG) nr 45/2001. sådana uppgifter ( ), särskilt artikel 41, och

med beaktande av den begäran om ett yttrande i enlighet med 4. Datatillsynsmannen har särskilt uppmärksammat att artikel 28.2 i förordning (EG) nr 45/2001 som datatillsyns- förslaget innehåller en bestämmelse om det känsliga förhålmannen mottog från Europeiska kommissionen den 15 maj landet mellan tillgång till handlingar och rätten till integritet 2008. och skydd för personuppgifter, nämligen den föreslagna artikel 4.5. Analysen av denna bestämmelse kommer att utgöra den centrala delen av detta yttrande.

1. Den 30 april 2008 antog kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (nedan kallat förslaget) ( ) Förslaget översändes av kommissionen till datatillsynsmannen för samråd i enlighet II FÖRSLAGETS BAKGRUND OCH RÄCKVIDD med artikel 28.2 i förordning (EG) nr 45/2001 och mottogs av datatillsynsmannen den 15 maj 2008.

2. Syftet med förslaget är att göra ett antal materiella Bakgrund ändringar i förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ( ). I sin motivering 6. Förslaget föregicks av ett offentligt samråd. I motiveringen presenterar kommissionen skälen till att den befintliga nämner kommissionen att den har beaktat synpunkterna förordningen bör ses över. Den nämner ”det europeiska från flertalet av deltagarna i detta offentliga samråd. initiativet för att främja öppenhet” ( ), förordningen om tillämpning av Århuskonventionen ( ) på Europeiska gemenskapens institutioner och organ, som är kopplad till 7. Efter det att förslaget hade antagits, den 2 juni 2008, anordnade utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt ( ) EUT L 281, 23.11.1995, s. 31. rättsliga och inrikes frågor en offentlig utfrågning i Europa- ( ) EUT L 8, 12.1.2001, s. 1. 3 parlamentet. Detta gav att antal berörda aktörer tillfälle att ( ) KOM(2008) 229 slutlig. 4 yttra sig om förslaget. Datatillsynsmannen lämnade också ( ) EGT L 145, 31.5.2001, s. 43. 5 några preliminära synpunkter. Vid detta tillfälle svarade ( ) Punkt 6 i protokoll nr 1721 från kommissionens möte den 9 november 2005. Se även SEK(2005) 1300 och SEK(2005) 1301. kommissionens företrädare på de olika synpunkterna ( ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den genom att betona att förslaget återspeglade kommissionens 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonveninställning i dagsläget, men att den var öppen för att diskutionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemen- tera texten och överväga förslag till förbättringar av skapens institutioner och organ (EUT L 264, 25.9.2006, s. 13). förslaget, inklusive andra alternativ. C 2/8 SV Europeiska unionens officiella tidning 7.1.2009

8. Datatillsynsmannen ser detta öppna tillvägagångssätt som 13. Förordningens utgångspunkt är tillgång till handlingar, inte en möjlighet och planerar att bidra till diskussionen med en tillgång till information som sådan. Det är detta begrepp alternativ text till den föreslagna artikel 4.5. Ett sådant som fastställs i artikel 255 i EG-fördraget. Lissabonfördraget öppet tillvägagångssätt överensstämmer dessutom fullkom- skulle inte innebära någon ändring i sak. Det nya fördraget ligt med begreppet transparens: att främja en god förvalt- klargör enbart att handlingarnas medium inte är avgörande. ning och se till att det civila samhället kan delta (se t.ex. Men som förstainstansrätten framhöll i WWF-målet skulle artikel 15.1 i fördraget om Europeiska unionens funktions- det ”strida mot det krav på öppenhet som följer av förordning sätt). (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar om institutionerna åberopade att handlingar inte existerar för att undgå en tillämpning av förordningen” ( ). Enligt domstolen måste de berörda 9. Trots att det råder osäkerhet om Lissabonfördragets öde när institutionerna i möjligaste mån och på ett sätt som inte är detta yttrande avges, bör man inte bortse från perspektivet i godtyckligt utan förutsebart, upprätta och bevara dokumenden rättsliga ramen enligt det nya fördraget. tation över sin verksamhet. Annars är ett faktiskt utövande av rätten till tillgång till handlingar inte möjligt.

10. Förslaget grundar sig på artikel 255 i EG-fördraget, som ger rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. När Lissabonfördraget träder i kraft kommer denna artikel att ersättas av artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Artikel 15 14. Mot denna bakgrund inbegriper begreppet handling enligt utsträcker rätten till tillgång till alla unionens institutioners, förslaget på ena sidan uttryckligen uppgifter i elektroniska organs, kontors och byråers handlingar. Den ändrar system för lagring, behandling och återvinning, om dessa artikel 255 bl.a. genom att införa en allmän princip om uppgifter kan skrivas ut eller kopieras. Datatillsynsmannen öppenhet (artikel 15.1) och genom att förplikta Europanoterar att denna definition nära överensstämmer med defiparlamentet och rådet att säkerställa att handlingar som rör nitionen av behandling av personuppgifter i förordning lagstiftningsförfaranden offentliggörs. (EG) nr 45/2001 och utvidgar den möjliga överlappningen med förordning (EG) nr 1049/2001. Det är troligt att antalet begäranden om tillgång till enkla namnförteckningar och/eller andra personuppgifter kommer att öka – även mot bakgrund av utvecklingen av de verktyg som är tillgängliga för att utnyttja elektroniska system – och det är Räckvidden: begreppet handling därför ännu viktigare att ta itu med möjliga konfliktområden mellan förordningarna samt deras förhållande till andra tillgängliga instrument, exempelvis rätten till tillgång 11. Förslaget ska tillämpas på alla handlingar enligt definitionen till personuppgifter (se punkterna 64–67 nedan). i förslaget till artikel 3 a. Denna definition har följande lydelse: ”handling: allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som upprättats av en institution och formellt överlämnats till en eller flera mottagare eller på annat sätt diarieförts eller mottagits av en institution; elektroniskt 15. På andra sidan föreslår kommissionen att en handling lagrade uppgifter, system för behandling och återvinning av ”existerar” enbart om den har översänts till mottagare eller uppgifter är att betrakta som handlingar om informationen kan cirkulerat inom institutionen eller på annat sätt diarieförts. skrivas ut eller kopieras elektroniskt med de verktyg som finns till- Datatillsynsmannen noterar att det inte alls står klart i gängliga för att hantera systemet”. vilken utsträckning denna formulering skulle begränsa förordningens tillämpningsområde och därför strida mot principerna om öppenhet och allmänhetens deltagande. Tyvärr ger motiveringen endast begränsad vägledning i 12. Skälet till att denna definition citeras i sin helhet är att den detta hänseende. Datatillsynsmannen föreslår därför att ger upphov till följande väsentliga frågor angående förordbegreppet ”handling” ska förtydligas i kommissionens ningens tillämpningsområde: förslag, i själva bestämmelsen eller i ett skäl. — föremålet för rätten till tillgång: är det ett papper (eller dess elektroniska motsvarighet) eller har det en vidare betydelse: information om EU-institutionernas verksamhet eller information som dessa innehar även om det inte finns någon handling? 16. Utan att göra en ingående analys av möjliga tolkningar av dessa mycket viktiga bestämmelser vill datatillsynsmannen påpeka att trots de ändringar av begreppet ”handling” som — vad innebär begränsningen av förordningens tillämpningsområde till handlingar som formellt har överläm- kommissionen föreslår finns det fortfarande en skillnad när nats till en eller flera mottagare eller på annat sätt det gäller räckvidden mellan förordning (EG) nr 1049/2001 diarieförts eller mottagits av en institution? och förordning (EG) nr 45/2001. Enligt artikel 3.2 i den sistnämnda förordningen är denna endast tillämplig på — skillnaden i räckvidd mellan förordning (EG) 7 ( ) Dom av den 25 april 2007, mål T-264/04 WWF European Policy nr 1049/2001 och förordning (EG) nr 45/2001. Programme mot Europeiska unionens råd, punkt 61. 7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/9 ”sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis 22. För det andra, och vilket är viktigare: förslaget utgör ingen företas på automatisk väg samt på annan behandling lämplig lösning. Det består av en allmän regel (artikel 4.5 än automatisk av sådana personuppgifter som ingår i andra meningen) som eller kommer att ingå i ett register”. Förordning (EG) nr 1049/2001 är tillämplig på alla handlingar som en institution innehar. — inte återspeglar förstainstansrättens dom i Bavarian Lager,

17. Även om manuell behandling av personuppgifter minskar i — inte beaktar behovet av en korrekt avvägning mellan de betydelse är det nödvändigt att ta hänsyn till att pappersregrundläggande rättigheter som står på spel, gister fortfarande används inom Europeiska unionens institutioner och organ. Om sådana pappersregister inte är strukturerade är det möjligt att de inte fullt ut omfattas av — inte är genomförbar eftersom den hänvisar till förordning (EG) nr 45/2001. Sådana handlingar kan emel- EG-lagstiftning om dataskydd som inte ger ett tydligt lertid innehålla personuppgifter och det måste garanteras svar när ett beslut måste fattas om allmänhetens tillgång att undantaget i artikel 4.5 kan tillämpas även i dessa fall. till handlingar.

18. Denna skillnad i räckvidd bör vederbörligen beaktas för att Dessutom består det av en specifik regel (artikel 4.5 första garantera att man tar hänsyn till de rättmätiga intressen hos meningen) som i princip är tydligt angiven, men vars räckden person som berörs av uppgifterna även när det gäller vidd är alldeles för begränsad. pappersregister. Detta är ytterligare ett skäl till att det inte är tillfredsställande att enbart ”hänvisa” till förordning (EG) nr 45/2001 (såsom förklaras nedan, se punkterna 38–40), eftersom det inte skulle ge någon vägledning i de fall där personuppgifter i handlingar inte omfattas av förordning (EG) nr 45/2001. Detta är inte rätt tillfälle att göra en ändring

23. Datatillsynsmannen är fullt medveten om det möjliga III ARTIKEL 4.5 samspelet – och möjliga konflikter – mellan tillgången till handlingar och rätten till integritet och skyddet av personuppgifter. I sitt bakgrundsdokument om allmänhetens tillgång till handlingar och dataskydd, som offentliggjordes i Allmän utvärdering av bestämmelsen juli 2005, gjorde han en grundlig analys av de frågor som uppkommer genom att förordning (EG) nr 1049/2001 och förordning (EG) nr 45/2001 tillämpas samtidigt.

19. Den föreslagna artikel 4.5 behandlar förhållandet mellan tillgång till handlingar och rätten till integritet och skyddet av personuppgifter och ersätter den nuvarande artikel 4.1 b 24. Datatillsynsmannen betonade att allmänhetens tillgång till som allmänt kritiserades för att vara oklar när det gäller det handlingar på ena sidan och integritet och uppgiftsskydd på exakta förhållandet mellan dessa grundläggande rättigheter. andra sidan är grundläggande rättigheter som är fastställda i Den nuvarande artikeln har också ifrågasatts i förstainstans- 8 olika rättsliga instrument på europeisk nivå och som är rätten ( ). En överklagan på grund av lagskäl har nu lämnats 9 väsentliga för ”god förvaltning”. Det finns ingen hierarkisk till domstolen ( ). ordning mellan dessa rättigheter och i vissa fall leder det faktum att förordningarna tillämpas samtidigt inte till någon tydligt svar. Enligt datatillsynsmannens bakgrunds- 20. Mot denna bakgrund finns det goda skäl att ersätta dokument kan lösningen vara det integritetsundantag som artikel 4.1 b. Datatillsynsmannen förstår att kommissionen fastställs i nuvarande artikel 4.1 b i förordning (EG) har utnyttjat detta tillfälle till att föreslå en ändring i nr 1049/2001. Såsom klargörs i bakgrundsdokumentet artikel 4.1 b. Datatillsynsmannen stöder emellertid inte det ställer denna bestämmelse tre villkor som alla måste vara förslag till bestämmelse som kommissionen har utarbetat. uppfyllda för att undantaget från allmänhetens tillgång till handlingar ska tillämpas, nämligen följande:

21. För det första är datatillsynsmannen inte övertygad om att — den registrerades rätt till integritet måste vara hotad, detta är rätt tillfälle att göra en ändring, eftersom domstolen ännu inte har fattat något beslut om överklagan. I denna överklagan står grundläggande frågor på spel. — den registrerade måste påverkas i avsevärd grad om allmänheten får tillgång till handlingen, ( ) Dom av den 8 november 2007, Bavarian Lager mot kommissionen, mål T-194/04. Ytterligare två mål som ännu inte har avgjorts rör samma fråga. 9 — lagstiftningen om uppgiftsskydd tillåter inte att allmän- ( ) Mål vid domstolen C-28/08 P, kommissionen mot Bavarian Lager (EUT C 79, 29.3.2008, s. 21). heten får tillgång till handlingen. C 2/10 SV Europeiska unionens officiella tidning 7.1.2009

25. Huvudlinjerna i datatillsynsmannens analys bekräftades av Förstainstansrättens dom ger inte enbart en tolkning av förstainstansrätten i Bavarian Lager-målet, där förstinstans- några relevanta bestämmelser i både förordning (EG) rätten ombads tolka förhållandet mellan förordning (EG) nr 1049/2001 och förordning (EG) nr 45/2001, utan gör nr 45/2001 och förordning (EG) nr 1049/2001 och undan- även en korrekt avvägning mellan de rättigheter som taget när det gäller skydd av personuppgifter i den sist- skyddas av dessa båda förordningar. Datatillsynsmannen nämnda förordningen. De viktigaste punkterna i denna understryker vikten av att lagstiftaren upprätthåller denna dom kommer att användas för att underbygga detta avvägning, men eventuellt förtydligar de relevanta bestämyttrande. Kommissionen beslutade att överklaga förstains- melserna. tansrättens dom. Målet behandlas för närvarande av domstolen. I detta mål vid domstolen är datatillsynsmannens ståndpunkt att förstainstansrättens dom bör fastställas. 30. I de följande styckena i yttrandet kommer datatillsynsmannen att ytterligare klargöra varför förslaget till artikel 4.5 – tvärtemot kommissionens åsikt – inte åter- 26. Man kan därför ifrågasätta om detta är rätt tillfälle att ändra speglar domstolens rättspraxis. bestämmelsen om förhållandet mellan tillgång till handlingar och skydd av personuppgifter eftersom domstolen ännu inte har lämnat något avgörande i målet. Detta mål gäller inte bara tolkningen av den nuvarande lydelsen i artikel 4.1 b ( ) utan ger även upphov till mer grundläggande frågor som rör avvägningen mellan de grundläggande rättigheter som står på spel ( ). Under dessa omständigheter vore det bättre att invänta domen innan förordningen Den andra meningen i artikel 4.5 beaktar inte behovet av en antas. korrekt avvägning

31. Artikel 4.5 andra meningen har följande lydelse: ”Övriga personuppgifter ska lämnas ut om det är förenligt med villkoren för laglig behandling av personuppgifter enligt EG-rättens bestäm- melser om skydd för enskilda i samband med behandling av Ändringen återspeglar inte förstainstansrättens dom personuppgifter”.

27. Ett annat skäl till att datatillsynsmannen föredrar att invänta 32. Denna bestämmelse innebär att den myndighet som domstolens dom är innehållet i förslaget till bestämmelse. I beslutar om en begäran om tillgång till handlingar måste sin motivering hävdar kommissionen att förslagen till grunda sitt beslut inte på förordning (EG) nr 1049/2001 ändringar också syftar till att komma till rätta med första- utan på förordning (EG) nr 45/2001. Bestämmelsen inneinstansrättens dom i Bavarian Lager-målet. Ändringen åter- håller alltså den så kallade hänvisningsteori ( ) som speglar emellertid inte förstainstansrättens ståndpunkt. kommissionen försvarade inför förstainstansrätten i Bavarian Lager.

28. Datatillsynsmannen noterar särskilt att man i kommissionens förslag har strukit alla hänvisningar till skada som 33. Denna teori avvisades av domstolen på grundval av den åsamkas den enskildes ”privatliv och integritet” som ett nuvarande lydelsen i artikel 4.1 b i förordning (EG) nödvändigt villkor för att vägra tillgång till handlingar som nr 1049/2001. Domstolen grundade avvisandet på denna innehåller personuppgifter. Därigenom innebär kommissio- lydelse: en ansökan om utlämnande av en handling kan nens förslag en stor förändring av den avvägning som avslås endast om ett utlämnande skulle äventyra skyddet av lagstiftaren hittills uppnått enligt förstinstansrättens tolk- en persons privatliv och integritet. Domstolens resonemang ning. Genom förslaget flyttas fokus när det gäller tillgång är emellertid inte enbart en tolkning av texten utan återtill handlingar som innehåller personuppgifter från förord- speglar resultatet av en avvägning mellan de två grundlägning (EG) nr 1049/2001 till förordning (EG) nr 45/2001. gande rättigheter som står på spel: allmänhetens tillgång till handlingar och uppgiftsskyddet.

29. Åtminstone så länge som förstainstansrättens dom utgör 34. Behovet av en korrekt avvägning mellan dessa grundlägreferenspunkten på detta känsliga område är det viktigt att gande rättigheter – eller ett ”väl avvägt förhållningssätt” som de föreslagna ändringarna verkligen tar hänsyn till denna det vanligen kallas – har också betonats i ett antal dokudom och inte innebär några väsentliga avvikelser från den. ment som handlar om konflikten mellan dessa båda rättig- 10 heter. Detta var exempelvis fallet i yttrande nr 5/2001 från ( ) Det står klart att lagstiftaren har rätt att ändra texten i ett lagstiftningsinstrument. Det faktum att tolkningen av texten är föremål för en domstolstvist ändrar inte detta. ( ) Eftersom den innebär att prövningen nu regleras av förordning (EG) ( ) När det gäller denna avvägning, se punkterna 31–37 nedan. nr 45/2001 i stället för förordning (EG) nr 1049/2001. 7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/11 arbetsgruppen för skydd av enskilda med avseende på — bestämmelserna i förordning (EG) nr 45/2001 måste behandlingen av personuppgifter ( ) och i datatillsynsman- nödvändigtvis tolkas mot bakgrund av grundläggande nens bakgrundsdokument. En liknande infallsvinkel finns i rättigheter, särskilt rätten till integritet ( ), utkastet till Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar, där det fastställs att parterna i ett avtal får begränsa rätten till tillgång till officiella handlingar i syfte att skydda bl.a. ”den personliga integriteten och andra rätt- — behandlingen av personuppgifter måste därför ske i mätiga privata intressen” ( ). enlighet med proportionalitetsprincipen och inte faktiskt och specifikt undergräva den registrerades legitima intressen.

35. På ena sidan måste allmänhetens rätt till tillgång till hand- 37. En sådan avvägning kan inte garanteras genom att enbart lingar respekteras, vilket under alla omständigheter innebär hänvisa till förordning (EG) nr 45/2001, som ”syftar till att följande: säkerställa skyddet för fysiska personers grundläggande frioch rättigheter, särskilt rätten till skydd för privatlivet, vid behandlingen av personuppgifter” ( ). Denna lösning respekterar visserligen rätten till uppgiftsskydd, men respekterar inte allmänhetens rätt till tillgång till handlingar. — syftet med förordning (EG) nr 1049/2001 bör respekteras. Förordningen bör ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt ( ). Detta betyder i princip att allmänheten bör ha tillgång till institutionernas samtliga dokument ( ). Undantag från denna rättighet måste därför tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av huvudregeln i förordningen inte undergrävs ( ), Artikel 4.5 andra meningen utgör ingen genomförbar lösning. — med tanke på hur allmänhetens rätt till tillgång till handlingar är utformad får det inte finnas något krav på att den som gör ansökan ska ange några skäl för sin ansökan, och denne behöver således inte styrka något 38. Förordning (EG) nr 45/2001 ger inget tydligt svar när en intresse för att få tillgång till de handlingar som 18 gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan måste begärs ( ). besluta om en begäran om tillgång till handlingar. Sammanfattningsvis ( ) tillåter artikel 5 i förordningen behandling av personuppgifter om den är ”nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse” eller om den är 36. På andra sidan måste rätten till uppgiftsskydd respekteras: ”nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige”. Med andra ord bestäms inte behandlingens laglighet av uppgiftsskyddsintresset i sig utan av att behandlingen är nödvändig på grund av ett annat intresse — skyddet av personuppgifter fastställs i ett system med (oavsett om detta är fastställt i en rättslig skyldighet eller kontroller och avvägningar som inte förbjuder behand- inte). Detta leder till slutsatsen att eftersom nödvändigheten ling av personuppgifter men som omger behandlingen inte fastställs av artikel 5 i förordning (EG) nr 45/2001 med skyddsåtgärder och garantier. Behandling av (eller någon annan bestämmelse i den förordningen) bör personuppgifter är tillåten om den registrerade otvety- den lag vars syfte är att skydda det andra intresset – i detta digt har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är fall rätten till tillgång till handlingar – ge tillräcklig väglednödvändig på grund av andra allmänna eller privata ning. intressen (artikel 5 i förordning (EG) nr 45/2001), C 2/12 SV Europeiska unionens officiella tidning 7.1.2009

40. Slutligen bör det noteras att hänvisningen till förordning behandling – eftersom det grundar sig på den rättsliga skyl- (EG) nr 45/2001 inte löser problemet med oförenligheten dighet som fastställs i artikel 4.5 – och syftet är begränsat, mellan allmänhetens rätt till tillgång till handlingar och nämligen att ge allmänheten tillgång till handlingar. skyldigheten att bevisa att det är nödvändigt att överföra personuppgifter i enlighet med artikel 8 b i förordning (EG) nr 45/2001. Såsom förstainstansrätten anger i Bavarian Lager: ”Att kräva att den som har ansökt om att handlingarna skall lämnas ut skall styrka att ett utlämnande är 44. När det gäller begränsningen av tillämpningsområdet till en nödvändigt innebär enligt förordning (EG) nr 45/2001 att personkrets (ratione personae), måste uppgifter om vissa det ställs upp ett tilläggsvillkor. Detta skulle stå i strid med personer som har offentliga befattningar, offentligt anställda ändamålet för förordning (EG) nr 1049/2001, vilket är att och företrädare för andra intressen lämnas ut. Det förefaller ge allmänheten största möjliga tillgång till de handlingar som om syftet med bestämmelsen enbart är att komma till som förvaras hos institutionerna” ( ). rätta med konsekvenserna av förstainstansrättens dom i Bavarian Lager. Frågan uppkommer varför bestämmelsen inte omfattar en större kategori registrerade i samband med deras yrkesverksamhet. Argumenten till stöd för antagandet att personuppgifter normalt bör lämnas ut i detta sammanhang gäller t.ex. även Tillämpningsområdet för artikel 4.5 första meningen är alldeles — anställda i den privata sektorn eller egenföretagare, som för begränsat. inte kan anses vara företrädare för ett visst intresse, såvida det inte finns anledning att anta att utlämnandet skulle få negativa följder för dessa personer,

41. Artikel 4.5 första meningen i förslaget har följande lydelse: — akademiska forskare som lägger fram resultatet av sin ”Namn, titel och befattning avseende politiskt tillsatta personer, forskning, tjänstemän och företrädare för intresseorganisationer som agerar på tjänstens vägnar ska lämnas ut, om inte detta med tanke på de särskilda omständigheterna skulle påverka de berörda personerna negativt”. Den ger en särskild regel för vissa typer av — experter som offentligt presenterar sitt expertisområde, uppgifter som rör en angiven grupp personer. — lärare och professorer i samband med att de undervisar eller föreläser. 42. Som en första preliminär kommentar noterar datatillsynsmannen att det inte råder någon tvekan om att artikel 4.5 första meningen respekterar allmänhetens rätt till tillgång till handlingar. I de situationer som tas upp i denna mening 45. Dessa exempel tyder på att det skulle ha varit lämpligt att kommer allmänheten vanligen att ges tillgång till hand- försöka åstadkomma en vidare bestämmelse som omfattar lingar. Datatillsynsmannen anser också att bestämmelsen uppgifter om olika kategorier av personer i samband med respekterar rätten till uppgiftsskydd. Den är tillämpbar på deras yrkesverksamhet. den situation som förstainstansrätten behandlar i Bavarian Lager, liksom jämförbara situationer. Enligt domstolen leder utlämnande av namn inte till något intrång i privatlivet i dessa situationer, och dessa personer hade ingen anledning att förmoda att de var föremål för konfidentiell behand- 23 46. En andra begränsning – det materiella tillämpningsområdet ling ( ). (ratione materiae) – i artikel 4.5 första meningen i förslaget, gäller uppgifterna. Endast namn, titlar och befattningar ska lämnas ut. Detta innebär att uppgifter som rör de berörda personernas privata situation undantas, även om dessa uppgifter inte uppfyller kraven för känsliga uppgifter i den 43. Som en andra preliminär kommentar kan nämnas att mening som avses i förordning (EG) nr 45/2001. Det skulle bestämmelsen i princip är klar och tydlig och att den exempelvis kunna röra sig om höga tjänstemäns eller politiuppfyller kravet på rättslig förutsebarhet. Bestämmelsen kers hemadress, telefonnummer och e-postadress, eller fastställer de olika befattningar som omfattas och begränsar andra uppgifter som löner och omkostnader. de personuppgifter som kan lämnas ut. Oavsett om dessa begränsningar är lämpliga eller inte, så är de tydligt formulerade. De är också förenliga med förordning (EG) nr 45/2001: utlämnandet av uppgifterna utgör laglig 22 47. Det innebär emellertid också att sådana uppgifter undantas ( ) Punkt 107 i förstainstansrättens dom. Anm.: Artikel 8 i förordning som inte har något att göra med den berörda personens (EG) nr 45/2001 inför också andra skyldigheter, men de utgör inte något problem i detta sammanhang. privata situation, t.ex. kontorsadress (fysisk och e-post) samt ( ) Se särskilt punkterna 131, 132 och 137 i domen. mer allmän information som rör personens befattning. 7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/13

48. Ett mer grundläggande problem med lösningen i förslaget c) om uppgifterna redan har offentliggjorts med den är att ett namn sällan förekommer ensamt i en handling. berörda personens samtycke. Namnet är vanligen kopplat till andra uppgifter om personen. Bavarian Lager gällde exempelvis tillgång till ett protokoll från ett sammanträde. Man kan föreställa sig att protokollet inte enbart innehåller namnen på de personer 2. Personuppgifter ska dock lämnas ut om ett övervägande som var närvarande vid mötet utan även deras bidrag till allmänintresse kräver att de utlämnas. I sådana fall måste diskussionen under mötet. Detta bidrag skulle ibland t.o.m. institutionen eller organet ange allmänintresset, och kunna betraktas som känsliga uppgifter i den mening som uppge varför allmänintresset väger tyngre än den avses i artikel 10 i förordning (EG) nr 45/2001, t.ex. om berörda personens intressen i det enskilda fallet. det ger uttryck för en politisk uppfattning. Det är därför tveksamt om vissa uppgifter kan behandlas separat.

3. Om en institution eller ett organ vägrar att lämna ut en handling på grundval av punkt 1, ska den överväga om handlingen delvis kan lämnas ut. Behovet av tydlig vägledning från lagstiftaren

53. Den första delen av punkt 1 anger grundregeln och åter- 49. Förordning (EG) nr 1049/2001 bör i sig ge vägledning till speglar behovet av en korrekt avvägning mellan de grundinstitutioner och organ som behandlar begäranden från läggande rättigheter som står på spel. Undantaget från allmänheten om tillgång till handlingar som innehåller allmänhetens rätt till tillgång handlingar ska endast gälla personuppgifter, samtidigt som den rätta avvägningen om den berörda personens rätt till privatliv och integritet mellan de två grundläggande rättigheter som står på spel skulle skadas om de lämnas ut. Bestämmelsen hänvisar till respekteras fullt ut. privatlivet (respekt för privatlivet och familjelivet i enlighet med artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och 50. Enligt datatillsynsmannen krävs det ytterligare diskussioner de grundläggande friheterna) och inte till uppgiftsskyddet (i om hur denna vägledning ska omvandlas till en särskild den mening som avses i artikel 8 i stadgan). rättslig bestämmelse. Tidigare erfarenheter visar att detta är en fråga som innebär svåra och grundläggande övervägningar. Bestämmelsen bör formuleras så noggrant som möjligt, med medverkan av de olika berörda aktörerna.

54. Rätten till skydd för personuppgifter – som fastställs i ett system med kontroller och avvägningar för att skydda den registrerade, se även punkt 36 ovan – beaktas emellertid fullt ut. I bestämmelsen anges den rättsliga skyldigheten att lämna ut personuppgifter i enlighet med artikel 5 b i Den alternativa lösningen förordning (EG) nr 45/2001.

51. Som ett bidrag till diskussionen föreslår datatillsynsmannen följande bestämmelse om allmänhetens tillgång till personuppgifter: 55. Det bör noteras att förordning (EG) nr 45/2001 inte förbjuder behandling av personuppgifter, om det finns en rättslig grund för behandlingen enligt artikel 5 b i förord- 1. Personuppgifter ska inte lämnas ut om ett sådant utläm- ning (EG) nr 45/2001. Tillämpningen av en sådan rättslig nande skulle skada den berörda personens rätt till grund i det enskilda fallet ska prövas mot bakgrund av privatliv och integritet. Sådan skada uppkommer inte artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I detta sammanhang hänvisas till domstolens dom i a) om uppgifterna enbart rör den berörda personens 24 Österreichischer Rundfunk ( ). Införandet av formuleringen yrkesverksamhet såvida det inte, på grund av ”skada den berörda personens rätt till privatliv och integsärskilda omständigheter, finns skäl att anta att ritet” i punkt 1 i bestämmelsen anger att det är just denna utlämnandet skulle få negativa följder för den prövning som avgör om allmänheten ska ges tillgång till personen, personuppgifter. C 2/14 SV Europeiska unionens officiella tidning 7.1.2009

56. Termen integritet finns också i den nuvarande texten i gälla de (ekonomiska) förbindelserna mellan en institution artikel 4.1 b och avser en persons fysiska integritet. Detta och vissa lobbygrupper. Eftersom denna punkt innehåller kan ha ett mervärde exempelvis om utlämnandet av person- ett undantag till ett undantag har ytterligare skyddsåtgärder uppgifter skulle kunna leda till att personens fysiska integ- införts. Institutionen eller organet måste precisera tillämpritet hotas utan att det har något direkt samband med ningen av bestämmelsen i varje enskilt fall. dennes rätt till privatliv.

59. Genom punkt 3 införs en skyldighet för institutionen eller organet att överväga att delvis lämna ut en handling – t.ex. genom att ta bort namnen – som ytterligare ett instrument för att garantera en korrekt avvägning mellan de grundläg- 57. Syftet med den andra delen av punkt 1 i den föreslagna gande rättigheter som står på spel, vilket bör användas bestämmelsen är att ge vägledning till den institution eller endast om det finns skäl att vägra att lämna ut handlingen. det organ som beslutar om en begäran om tillgång till handlingar. Tre situationer särskiljs där utlämnande av personuppgifter vanligen inte kommer att leda till att den registrerade skadas. 60. Slutligen understryker datatillsynsmannen att denna lösning skulle innebära att man undviker den ”moment 22”-situation som nämns i punkt 39 ovan. — den första situationen är den som behandlas i artikel 4.5 första meningen i kommissionens förslag. Den är formulerad på ett mycket bredare och mer funktionellt sätt, med beaktande av datatillsynsmannens kritiska kommentarer till den nuvarande texten. Bestämmelsen medger att det även i denna situation kan finnas skäl att anta att ett utlämnande skulle påverka personen negativt. I sådana fall måste gemenskapsinstitutionen eller V BÖR FÖRORDNING (EG) nr 45/2001 ÄNDRAS? gemenskapsorganet undersöka om det är troligt att detta kommer att ske. Med andra ord förutsätts det att tillgång ska beviljas. Slutligen är lydelsen ”skäl att anta” (osv.) tagen från artikel 8 b i förordning (EG) nr 45/2001, 61. Som en följd av förstainstansrättens dom i Bavarian Lager finns det också ett akut behov av att förtydliga förhållandet mellan allmänhetens tillgång till handlingar och uppgiftsskyddet på grund av de olika tolkningar som i detta sammanhang kan göras av artikel 8 b i förordning (EG) — i den andra situationen tillåts ännu större tillgång när nr 45/2001. Tvisten, bl.a. i Bavarian Lager-målet vid förstadet gäller uppgifter om offentliga personer. Det kan t.ex. instansrätten, gäller innebörden av ”visar att det är nödvändigt gälla politiker eller andra personer vars befattningar eller att personuppgifterna överförs” i samband med allmänhetens vars beteende normalt motiverar mer omfattande till- tillgång till handlingar. Om man tolkar denna fras bokstavgång för allmänheten på grundval av rätten till informa- ligt skulle det betyda att en person som ansöker om en tion. Återigen finns begränsningen att slutsatsen kan bli handling enligt förordning (EG) nr 1049/2001 skulle vara en annan i det enskilda fallet. I denna situation bör man tvungen att visa ett övertygande skäl till att han eller hon även ta hänsyn till möjliga negativa följder för släk- behöver denna handling, vilket skulle strida mot ett av tingar, syftena med förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar, nämligen största möjliga tillgång till institutionernas handlingar ( ). För att lösa detta problem beslutade förstainstansrätten att den som ansöker om handlingarna inte behöver styrka att ett utlämnande är nödvändigt när personuppgifter överförs för att ge verkan åt rätten till till- — den tredje situationen gäller uppgifter som redan är gång till handlingar. Förstainstansrätten fastställde också att offentliga, med den registrerades samtycke. Man kan överföring av uppgifter som inte omfattas av undantaget i exempelvis tänka sig att personuppgifter har offentligartikel 4.1 b inte kan skada den registrerades legitima gjorts på en webbplats eller en i en blogg. 26 intressen ( ).

58. I punkt 2 erkänns att det kan finnas ett övervägande 62. Denna lösning behövdes för att sammanjämka de båda intresse som kräver att allmänheten ges tillgång till hand- förordningarna på ett tillfredsställande sätt, men den ifrågalingar. Vissa uppgifter kan vara absolut nödvändiga för att sätts av kommissionen i dess överklagan till domstolen. allmänheten ska kunna bilda sig en väl underbyggd uppfattning om lagstiftningsprocessen eller de europeiska institu- 25 ( ) Se punkt 107 i förstainstansrättens dom. tionernas funktionssätt i allmänhet. Det kan exempelvis ( ) Se punkterna 107 och 108 i förstainstansrättens dom. 7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/15 Kommissionen framhåller att ”det föreskrivs inte i förord- om särskild tillgång inte omfattas av den förordningen. Om ning (EG) nr 45/2001 eller förordning (EG) nr 1049/2001 institutionen eller organet i sådana fall känner till syftet att den ovannämna bestämmelsen (artikel 8 b) skall lämnas med en sådan begäran om tillgång till handlingar (dvs. tillutan avseende, eller att det skulle vara tillåtet att lämna den gång till den ansökandes egna personuppgifter) bör instituutan avseende, i syfte ge kraft åt en bestämmelse i förord- tionen vara skyldig att ge tillgång ex officio till den ansöning (EG) nr 1049/2001” ( ). kandes personuppgifter.

63. Enligt datatillsynsmannen är det bästa sättet att lösa denna 67. Båda aspekterna kan klargöras genom att specifika formukonflikt att lägga till ett skäl i den ändrade förordning (EG) leringar införs i skälen till den ändrade förordning (EG) nr 1049/2001 och därigenom kodifiera förstainstansrättens nr 1049/2001, eventuellt i samband med skäl 11 i den beslut. Ett sådant skäl kan ha följande lydelse: ”Om personbefintliga förordningen. I ett första skäl (eller del av ett skäl) uppgifter överförs för att ge verkan åt rätten till tillgång till kan det anges att allmänhetens rätt till tillgång till handhandlingar behöver den sökande inte bevisa att ett utlämlingar inte påverkar rätten till tillgång till personuppgifter nande är nödvändigt i enlighet med artikel 8 b i förordning enligt förordning (EG) nr 45/2001. Ett andra skäl (eller del (EG) nr 45/2001”. av ett skäl) skulle kunna innefatta begreppet ex officio-tillgång för en ansökande till hans eller hennes egna personuppgifter. Om en person begär tillgång till sina egna personuppgifter bör institutionen på eget initiativ undersöka huruvida den personen har rätt till tillgång enligt förordning (EG) nr 45/2001.

64. Rätten till tillgång till handlingar i enlighet med förordning VII VIDAREANVÄNDNING AV PERSONUPPGIFTER I (EG) nr 1049/2001 måste särskiljas från artikel 13 i förord- ning (EG) nr 45/2001. Den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 ger en allmän rätt till tillgång till handlingar för alla i syfte att garantera offentliga organs öppenhet. Artikel 13 i förordning (EG) nr 45/2001 är mer begränsad när det gäller vem 68. En annan fråga som måste övervägas och eventuellt förtydsom kan dra nytta av rätten till tillgång till handlingar, ligas i kommissionens förslag är vidareanvändningen av eftersom den ger denna rätt endast till den berörda personuppgifter i offentliga handlingar. När tillgång till personen när det gäller information som rör honom eller handlingar beviljas, kan nämligen användningen av de henne, särskilt för att registrerade ska kunna kontrollera personuppgifter som finns i dessa omfattas av de tillämpliga uppgifter som rör dem. Dessutom hänvisar artikel 8.2 i bestämmelserna om skydd för personuppgifter, särskilt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättighe- förordning (EG) nr 45/2001, och den nationella lagstiftning terna till rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 13 i som genomför direktiv 95/46. Vidareutnyttjande, spridning förordning (EG) nr 45/2001. och vidare behandling av dessa personuppgifter som utförs av den ansökande, av de institutioner som beviljar tillgång eller av tredje parter som har tillgång till handlingen bör genomföras inom ramen för tillämplig dataskyddslagstift- 65. Datatillsynsmannen anser därför att man i förordning (EG) ning. nr 1049/2001 bör förtydliga att det faktum att det finns en rätt till tillgång till handlingar inte påverkar rätten till tillgång till egna personuppgifter enligt förordning (EG) nr 45/2001. 69. Om exempelvis en förteckning med namn och kontaktuppgifter för offentliga tjänstemän lämnas ut till följd av en begäran om tillgång till handlingar, bör denna förteckning inte användas för att rikta en marknadsföringskampanj till 66. Dessutom rekommenderar datatillsynsmannen att lagstifde berörda tjänstemännen eller för att skapa en profil av taren överväger att införa ex officio-tillgång till den registredem, såvida det inte sker i enlighet med den tillämpliga rades egna personuppgifter. I praktiken händer det dataskyddslagstiftningen. nämligen att en person kanske inte är medveten om att han/hon har rätt till tillgång till sina egna personuppgifter i enlighet med artikel 13 i förordning (EG) nr 45/2001 och därför begär tillgång på grundval av förordning (EG) nr 1049/2001. De kan vägras tillgång till handlingen om 70. Det vore därför lämpligt att lagstiftaren utnyttjar detta tillnågot av undantagen i förordning (EG) nr 1049/2001 är fälle till att framhäva detta samband. Detta tillvägagångssätt tillämpliga eller på grund av att det anses att en begäran skulle överensstämma med lagstiftarens val i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den ( ) Se kommissionen överklagande i mål C-28/08P som nämns i fotnot 7. 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information C 2/16 SV Europeiska unionens officiella tidning 7.1.2009 från den offentliga sektorn. I detta direktiv är nämligen full 74. Som ett bidrag till diskussionen föreslår datatillsynsmannen överensstämmelse med principerna för skyddet av person- följande undantag från allmänhetens tillgång till personuppuppgifter i enlighet med direktiv 95/46/EG ett av de villkor gifter: som uttryckligen nämns för vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn ( ).

1. Personuppgifter ska inte lämnas ut om ett sådant utlämnande skulle skada den berörda personens rätt till privatliv och integ- 71. Mot denna bakgrund föreslår datatillsynsmannen att man ritet. Sådan skada uppkommer inte lägger till ett skäl med följande lydelse: ”När tillgång till handlingar beviljas omfattas vidareanvändning av personuppgifter i dessa av tillämpliga bestämmelser om skydd för personuppgifter, särskilt nationell lagstiftning som a) om uppgifterna enbart rör den berörda personens yrkesverkgenomför direktiv 95/46/EG”. samhet såvida det inte, på grund av särskilda omständigheter, finns skäl att anta att utlämnandet skulle få negativa följder för den personen, b) om uppgifterna enbart rör en offentlig person såvida det inte, på grund av särskilda omständigheter, finns skäl att anta att utlämnandet skulle få negativa följder för den personen eller dennes närstående, 72. Datatillsynsmannen har särskilt uppmärksammat att förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar innehåller en bestämmelse om c) om uppgifterna redan har offentliggjorts med den berörda det känsliga sambandet mellan tillgång till handlingar och personens samtycke. rätten till integritet och skydd för personuppgifter, nämligen den föreslagna artikel 4.5. Yttrandet ställer sig i viss utsträckning bakom skälen till att den nuvarande

2. Personuppgifter ska dock lämnas ut om ett övervägande artikel 4.1 b ersätts av en ny bestämmelse, men stöder inte allmänintresse kräver att de utlämnas. I sådana fall måste själva bestämmelsen. institutionen eller organet ange allmänintresset, och uppge varför allmänintresset väger tyngre än den berörda personens intressen i det enskilda fallet. 73. Bestämmelsen kritiseras av följande skäl:

1. Datatillsynsmannen är inte övertygad om att detta är 3. Om en institution eller ett organ vägrar att lämna ut en rätt tillfälle att göra en ändring, eftersom ett överkla- handling på grundval av punkt 1 ska den överväga om handgande har lämnats till domstolen. Grundläggande frågor lingen delvis kan lämnas ut. står på spel i denna överklagan.

2. Förslaget utgör inte någon lämplig lösning. Det består av 75. I yttrandet urskiljs flera andra punkter där förordningen om en allmän regel (artikel 4.5 andra meningen) som allmänhetens tillgång till handlingar behöver förtydligas, särskilt när det gäller förhållandet till bestämmelserna i förordning (EG) nr 45/2001. Man kan åstadkomma dessa — inte återspeglar förstainstansrättens dom i Bavarian förtydliganden genom att lägga till skäl eller eventuellt Lager, lagbestämmelser om följande ämnen: — inte beaktar behovet av en korrekt avvägning mellan de grundläggande rättigheter som står på spel, a) Begreppet handling, för att se till att förordningen om allmänhetens tillgång får en så bred tillämpning som möjligt. — inte är genomförbar eftersom den hänvisar till EG-lagstiftning om dataskydd som inte ger ett tydligt svar när ett beslut måste fattas om allmänhetens tillgång till handlingar. b) Tolkningen av artikel 8 b i förordning (EG) nr 45/2001 i samband med allmänhetens tillgång till handlingar, för 3. Den består av en specifik regel (artikel 4.5 första att säkerställa att den som ansöker om tillgång inte meningen) som i princip är tydligt angiven, men vars behöver bevisa att ett utlämnande är nödvändigt. räckvidd är alldeles för begränsad. 7.1.2009 SV Europeiska unionens officiella tidning C 2/17 säkerställa att rätten till tillgång till offentliga handlingar omfattas av tillämpliga bestämmelser om skydd för inte påverkar rätten till tillgång till egna personuppgifter. personuppgifter. d) En institutions skyldighet att på eget initiativ undersöka om en person som begär tillgång till uppgifter som rör honom eller henne i enlighet med förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar har rätt till tillgång Utfärdat i Bryssel den 30 juni 2008. enligt förordning (EG) nr 45/2001. Peter HUSTINX e) Vidareanvändning av personuppgifter i offentliga handlingar, för att säkerställa att denna vidareanvändning Europeisk datatillsynsman