Asylum: Dublin regulation

23.9.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 229/1

I

(Resolutioner, rekommendationer och yttranden)

YTTRANDEN

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN

Yttrande från Europeiska datatillsynsmannen om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (KOM(2008) 820 slutlig)

(2009/C 229/01)

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN HAR ANTAGIT DETTA YTT­ som har ansvaret för att pröva en ansökan om internatio­ RANDE nellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (nedan kallat för­ slaget eller kommissionens förslag) översändes den 3 december med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska 2008 av kommissionen till datatillsynsmannen för samråd i gemenskapen, särskilt artikel 286, enlighet med artikel 28.2 i förordning 45/2001/EG. Detta samråd bör uttryckligen nämnas i ingressen till förord­ ningen. med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grund­ läggande rättigheterna, särskilt artikel 8,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2. Datatillsynsmannen har bidragit till förslaget i ett tidigare 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda skede och många av de punkter han tog upp informellt personer med avseende på behandling av personuppgifter och under den förberedande processen har beaktats av kommis­ om det fria flödet av sådana uppgifter ( 1 ), sionen i dess slutliga förslagstext.

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för så­ Förslaget i sitt sammanhang dana uppgifter ( 2 ), särskilt artikel 41, 3. Detta förslag är en omarbetning av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har med beaktande av kommissionens begäran om yttrande i enlig­ ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare het med artikel 28.2 i förordning (EG) nr 45/2001, mottagen 3 i tredje land har gett in i någon medlemsstat ( ) (nedan den 3 december 2008, kallad Dublinförordningen). Förlaget presenterades av kom­ missionen som det första av flera i ett paket som har till syfte att säkerställa en högre grad av harmonisering och HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE. bättre rättssäkerhetsstandarder för det gemensamma euro­ peiska asylsystemet i enlighet med instruktionerna i Haag­ programmet av den 4–5 november 2004 och i enlighet I. INLEDNING med kommissionens strategiska plan för asylpolitik av den 17 juni 2008. I Haagprogrammet uppmanades kom­

Samråd med datatillsynsmannen

missionen att slutföra utvärderingen av den första etappens

1. Förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om rättsakter och att förelägga rådet och Europaparlamentet kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat den andra etappens instrument och åtgärder så att de kan antas före 2010. ( 1 ) EUT L 281 , 23.11.1995, s. 31. ( 2 ) EUT L 8 , 12.1.2001, s. 1. ( 3 ) EUT L 50 , 25.2.2003, s. 1.

C 229/2 SV Europeiska unionens officiella tidning 23.9.2009

4. Detta förslag har varit föremål för en ingående utvär­ — Bestämmelser som syftar till ett bättre genomförande av

derings- och samrådsprocess. I förslaget beaktas särskilt rätten till information, t.ex. vilket innehåll och vilken

resultaten av kommissionens utvärderingsrapport om Du­ form informationen till personer som ansöker om in­ blinsystemet som offentliggjordes den 6 juni 2007 ( 1 ) i ternationellt skydd ska ha, och när sådana upplysningar

vilken ett antal rättsliga och praktiska brister i det nuva­ ska tillhandahållas ett och ett antagande av ett gemen­

rande systemet identifierades samt de bidrag som kommis­ samt informationsblad har föreslagits.

sionen har erhållit från olika intressenter som svar på grön­

boken om det framtida gemensamma europeiska asylsyste­ met ( 2 ).

— En ny mekanism för utbyte av relevant information 5. Huvudsyftet med förslaget är att effektivisera Dublinsyste­ mellan medlemsstaterna innan överföringar genomförs.

met och säkerställa en bättre rättssäkerhet för personer som

ansöker om internationellt skydd inom ramen för Dublin­

förfarandet. Syftet är vidare att stärka solidariteten med de

medlemsstater som är utsatta för särskilt stort migrations­ — Användningen av den säkra överföringskanalen Dubli­ tryck ( 3 ). Net för informationsutbytet.

6. Genom förslaget utvidgas Dublinförordningens tillämp­

ningsområde så att det även omfattar personer som ansö­

ker om (eller har beviljats) subsidiärt skydd. Denna II. ALLMÄNNA ANMÄRKNINGAR ändring är nödvändig för att uppnå överensstämmelse

med EU:s regelverk, dvs. rådets direktiv 2004/83/EG av 10. Datatillsynsmannen stöder målen i kommissionens förslag, den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelands­ särskilt målet att effektivisera Dublinsystemet och säker­ medborgare eller statslösa personer skall betraktas som ställa en bättre rättssäkerhet för personer som ansöker flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver om internationellt skydd inom ramen för Dublinförfaran­ internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga det. Han delar även förståelsen av orsakerna till varför kom­ ställning och om innehållet i det beviljade skyddet ( 4 ) (ne­ missionen har beslutat att genomföra revideringen av Du­ dan kallat direktivet om villkor för flyktingstatus), varigenom blinsystemet. begreppet ”subsidiärt skydd” infördes. Förslaget innebär

också att de definitioner och den terminologi som används

i Dublinförordningen anpassas till definitionerna och termi­

nologin i andra rättsakter på asylområdet. 11. Att säkerställa ett lämpligt skydd av personuppgifter är en

nödvändig förutsättning för att även garantera ett effektivt 7. För att effektivisera systemet fastställs det i förslaget tids­ genomförande och en hög skyddsnivå för skyddet av andra frister för att ge in framställningar om återtagande och grundläggande rättigheter. Datatillsynsmannen avger detta fristen för att besvara framställningar om information för­ yttrande fullt medveten om en omfattande aspekt i förslaget kortas. Bestämmelserna om ansvarets upphörande har för­ när det gäller de grundläggande rättigheterna som inte en­ tydligats liksom förutsättningarna och förfarandena för till­ dast gäller behandling av personuppgifter utan även många lämpning av klausulerna om frivilligt ansvar (den humani­ andra rättigheter hos tredjelandsmedborgare eller statslösa tära klausulen och suveränitetsklausulen). Bestämmelser om personer, särskilt rätten till asyl, rätten till information i vid överföring har införts och den befintliga tvistlösningsmeka­ bemärkelse, rätten till familjeåterförening, rätten till nismen har utvidgats. Förslaget innehåller även en bestäm­ ett effektivt rättsmedel, rätten till frihet och fri rörlighet, melse om hållande av en obligatorisk intervju. barnets rättigheter eller rättigheterna för underåriga utan

medföljande vuxen. 8. Vidare fastslås i kommissionens förslag, även för att höja

graden av skydd för personer som ansöker om internatio­

nellt skydd, rätten att överklaga ett beslut om överföring

och skyldighet för den behöriga myndigheten att besluta 12. Både i skäl 34 i förslaget och i motiveringen betonas lag­ huruvida verkställigheten av beslutet bör skjutas upp. Det stiftarens åtgärder för att säkerställa att förslaget överens­ tar även upp rätten till juridisk rådgivning och/eller ombud, stämmer med stadgan om de grundläggande rättigheterna. I samt språkligt stöd. Förslaget hänvisar även till principen detta sammanhang hänvisas det uttryckligen i motiveringen att ingen bör hållas i förvar bara därför att han eller hon till skyddet av personuppgifter och rätten till asyl. I moti­ ansöker om internationellt skydd. Rätten till familjeåterför­ veringen betonas även det faktum att förslaget har genom­ ening utvidgas och behoven hos underåriga utan medföl­ gått en ingående granskning för att garantera att dess be­ jande vuxen och andra sårbara grupper tas upp. stämmelser är i full överensstämmelse med de grundläg­

gande rättigheterna som allmänna principer för gemen­

Yttrandets inriktning

skapsrätten och med internationell rätt. Med tanke på data­

tillsynsmannens mandat kommer dock detta yttrande hu­ 9. Avsikten med detta yttrande är att huvudsakligen ta upp de vudsakligen att inriktas på förslagets dataskyddsaspekter. I ändringar av texten som är de mest relevanta när det gäller detta sammanhang välkomnar datatillsynsmannen den sär­ skyddet av personuppgifter: skilda uppmärksamhet som har ägnats denna grundläg­

gande rättighet i förslaget och anser att den är av avgörande ( 1 ) KOM(2007) 299. 2 betydelse för att garantera Dublinförfarandets effektivitet ( ) KOM(2007) 301. ( 3 ) Se motiveringen till förslaget. med fullständigt iakttagande av kraven i samband med de ( 4 ) EUT L 304, 30.9.2004, s. 12. grundläggande rättigheterna.

23.9.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 229/3

13. Datatillsynsmannen noterar även att man i kommissionens ter) som avses i artikel 4.2 är behöriga att pröva frågor förslag strävar efter att sörja för konsekvens med andra om skydd av personuppgifter bör inte formuleringen i för­ rättsliga instrument som reglerar inrättandet och/eller an­ slaget hindra den sökande (den registrerade) att rikta ett an­ vändningen av andra storskaliga it-system Han önskar sär­ språk i första hand till den registeransvarige (i detta fall de skilt framhålla att såväl ansvarsfördelningen i förhållande nationella myndigheter som ansvarar för Dublinsamarbe­ till databasen som det sätt på vilket övervakningen formu­ tet). Bestämmelsen i artikel 4.2 i dess nuvarande lydelse leras i förslaget är i överensstämmelse med Schengens in­ verkar innebära att den sökande bör lämna sin framställan formationssystem II och informationssystemet för vise­ – direkt och i varje enskilt fall – till den nationella tillsyns­ ringar. myndigheten, medan standardförfarandet och praxis i med­ lemsstaterna är att den sökande ger in sin ansökan först hos den registeransvarige. 14. Datatillsynsmannen välkomnar att hans roll på området för övervakning har fastställts tydligt, vilket av uppenbara skäl inte var fallet i den tidigare texten. 18. Datatillsynsmannen föreslår även att lydelsen i artikel 4 g för omformuleras för att klargöra vilka rättigheter som till­ kommer den sökande. I förslaget är lydelsen oklar, eftersom III. RÄTT TILL INFORMATION den kan tolkas som ”rätten att få information om förfaran­ dena för utövande av dessa rättigheter (…)” ska betraktas 15. I artikel 4.1 f–g i förslaget anges det: som en del av rätten att få åtkomst till uppgifter och/eller rätten att begära att oriktiga uppgifter korrigeras (…). Des­ sutom ska medlemsstaterna enligt den nuvarande lydelsen ”Omedelbart efter det att en ansökan om internationellt av den ovan nämnda bestämmelsen inte informera den förfarande har lämnats in ska medlemsstaternas behöriga sökande om innehållet i rättigheterna utan om att de finns. myndigheter underrätta den asylsökande om tillämpningen Eftersom det sistnämnda verkar vara en stilistisk fråga fö­ av denna förordning, särskilt om reslår datatillsynsmannen att artikel 4.1 g formuleras om enligt följande:

f) det faktum att de behöriga myndigheterna kan komma utbyta uppgifter om vederbörande i det enda syftet att ”Så snart som en ansökan om internationellt skydd har tillämpa de skyldigheter som följer av denna förordning, lämnats in ska medlemsstaternas behöriga myndigheter un­ derrätta de asylsökande om (…)

g) rätten att få åtkomst till uppgifter som rör sökanden och att begära att oriktiga uppgifter om vederbörande rättas eller att olagligen behandlade uppgifter om denne utplå­ g) rätten att få åtkomst till uppgifter som rör sökanden och nas, inbegripet rätten att få information om förfaran­ att begära att oriktiga uppgifter om vederbörande rättas dena för utövande av dessa rättigheter och kontaktupp­ eller att olagligen behandlade uppgifter om denne utplå­ gifter till de nationella tillsynsmyndigheter som ska vara nas, samt om förfarandena för utövande av dessa rättig­ behöriga att pröva frågor om skydd av personuppgifter”. heter, inbegripet kontaktuppgifter till de myndigheter som avses i artikel 33 i denna förordning och de natio­ nella tillsynsmyndigheterna”. I artikel 4.2 beskrivs de sätt på vilka den information som avses i punkt 1 ska tillhandahållas sökanden. 19. I fråga om metoderna för att tillhandahålla information till de sökande hänvisar datatillsynsmannen det arbete som har 16. Effektiv tillämpning av rätten till information är av avgö­ genomförts av samordningsgruppen för tillsyn av Euro­ rande betydelse för att Dublinförordningen ska fungera som dac ( 1 ) (som består av företrädare för tillsynsmyndigheten avsett. Det är särskilt viktigt att se till att informationen i varje deltagande stat och datatillsynsmannen). Gruppen tillhandahålls på ett sådant sätt att den asylsökande full­ håller för närvarande på att behandla denna fråga inom ständigt kan förstå sin situation och omfattningen av sina ramen för Eurodac i syfte att ge förslag till relevanta riktlin­ rättigheter, inbegripet vilka processuella åtgärder han kan jer, så snart som resultaten av de nationella utredningarna vidta som en uppföljning av de administrativa beslut som finns tillgängliga och har sammanställts. Även om denna fattats i hans fall. samordnade utredning särskilt gäller Eurodac kommer dess slutsatser troligtvis att vara av intresse även i samband med Dublin eftersom det tar upp frågor som språk/översätt­ 17. När det gäller de praktiska aspekterna av tillämpningen av ningar och bedömningen av den asylsökandes verkliga för­ denna rättighet önskar datatillsynsmannen hänvisa till det ståelse av informationen, osv. faktum att enligt artikel 4.1 g och 4.2 i förslaget bör medlemsstaterna använda en gemensam broschyr för ( 1 ) För en förklaring om detta arbete och gruppens status se http:// de sökande som bl.a. ska innehålla ”kontaktuppgifter till de www.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/site/mySite/pid/79. Denna grupp genomför en samordnad övervakning av Eurodacsystemet. nationella tillsynsmyndigheter som är behöriga att pröva Ur dataskyddssynvinkel kommer emellertid dess arbete även rent frågor om skydd av personuppgifter”. I detta sammanhang allmänt att inverka på informationsutbytet inom Dublinförord­ önskar datatillsynsmannen betona att även om de natio­ ningen. Denna information hänför sig till samma registrerade och nella tillsynsmyndigheter (nedan kallade dataskyddsmyndighe­ utbyts inom samma förfarande när det gäller honom eller henne.

C 229/4 SV Europeiska unionens officiella tidning 23.9.2009

IV. MOT KLARHET OCH TYDLIGHET 25. Datatillsynsmannen betonar att det är viktigt att medlems­ staternas myndigheter utbyter information om de personer 20. När det gäller de myndigheter som nämns i artikel 33 i som använder nätet DubliNet. Detta gör det inte bara möj­ förslaget välkomnar datatillsynsmannen det faktum att ligt att sörja för en bättre säkerhet utan även att garantera kommissionen kommer att offentliggöra en konsoliderad bättre spårbarhet för transaktionerna. I detta avseende hän­ förteckning över de myndigheter som avses i punkt 1 i visar datatillsynsmannen till det arbetsdokument från kom­ den ovan nämnda bestämmelsen i Europeiska unionens missionen av den 6 juni 2007 som åtföljde kommissionens officiella tidning. Om förteckningen ändras ska kommissio­ rapport till Europaparlamentet och rådet om utvärdering av nen en gång om året offentliggöra en uppdaterad konsoli­ Dublinsystemet ( 1 ), i vilken kommissionen erinrar om att derad förteckning. Offentliggörandet av den konsoliderade ”användningen av DubliNet alltid är obligatorisk, utom i förteckningen kommer att bidra till att säkerställa insynen de undantagsfall som anges i artikel 15.1 andra stycket” och underlätta dataskyddsmyndigheternas övervakning. som det anges i kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpnings­ föreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om V. NY MEKANISM FÖR INFORMATIONSUTBYTE kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en 21. Datatillsynsmannen noterar införandet av den nya mekanis­ medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat ( 2 ) men för utbyte av relevant information mellan medlems­ (nedan kallad förordningen om tillämpningsföreskrifter för staterna innan överföringarna äger rum (enligt artikel 30 Dublinförordningen). Datatillsynsmannen påpekar att möj­ i förslaget). Han betraktar målet med detta informations­ ligheten att avvika från den användning av DubliNet som utbyte som legitimt. avses i den ovan nämnda artikel 15.1 bör tolkas restriktivt.

22. Datatillsynsmannen noterar även att förslaget innehåller särskilda skyddsåtgärder för dataskydd i överensstämmelse 26. Några bestämmelser har införts i förslaget eller fått ny med artikel 8.1–3 i direktiv 95/46/EG om skyddet för en­ lydelse för att säkerställa detta och datatillsynsmannen väl­ skilda personer med avseende på behandling av personupp­ komnar alla dessa åtgärder. Till exempel har den gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, t.ex. a) nya artikel 33.4 omarbetats för att klarlägga att inte bara uttryckligt samtycke av den sökande och/eller dennes om­ framställningar, utan även svar och all skriftlig korrespon­ bud, b) omedelbart utplånande av uppgifter av den över­ dens ska omfattas av reglerna för upprättande av förande medlemsstaten när överföringarna har genomförts säkra elektroniska överföringskanaler (anges i artikel 15.1 och c) ”uppgifter om personers hälsotillstånd får endast i förordningen om tillämpningsföreskrifter för Dublinför­ behandlas av yrkesutbildad personal inom hälso- och sjuk­ ordningen). Vidare är avsikten med strykningen av punkt vården som i enlighet med nationell lagstiftning eller na­ 2 i den nya artikel 38, som i sin tidigare textversion tionella regler som fastställts av behöriga nationella organ (artikel 25) tvingade medlemsstaterna att sända framställ­ omfattas av sekretessplikt, eller av andra personer som ningar och svar ”på ett sådant sätt att mottagningsbevis omfattas av motsvarande krav på sekretess” (genomgått erhålls” att klargöra att medlemsstaterna bör använda Du­ lämplig medicinsk utbildning). Han stöder även det faktum bliNet även i detta avseende. att utbytet kommer att ske endast via det säkra systemet ”DubliNet” och av de myndigheter som anmälts i förväg.

27. Datatillsynsmannen noterar att relativt litet har reglerats 23. Det sätt på vilket denna mekanism kommer att struktureras inom ramen för Dublinsystemet när det gäller utbyte av är av avgörande betydelse för hur väl den överensstämmer personuppgifter. Även om vissa aspekter av utbytet redan med systemet för dataskydd, särskilt med tanke på att in­ har tagits upp i förordningen om tillämpningsföreskrifter formationsutbytet även kommer att omfatta mycket käns­ för Dublinförordningen verkar den nuvarande förordningen liga personuppgifter, till exempel uppgifter om ”eventuella inte omfatta alla aspekter på utbyte av personuppgifter, särskilda behov hos den sökande som ska överföras, vilket i vilket är beklagligt ( 3 ). enskilda fall kan inbegripa uppgifter om vederbörandes fy­ siska och mentala hälsotillstånd”. I detta sammanhang stö­ der datatillsynsmannen fullständigt ett införande av artikel 36 i förslaget som tvingar medlemsstaterna att vidta 28. I detta sammanhang är det värt att nämna att frågan om nödvändiga åtgärder för att se till att varje missbruk av utbyte av uppgifter om asylsökande också har varit föremål uppgifter (…) leder till påföljder, däribland administrativa för diskussion inom samarbetsgruppen för tillsyn av Euro­ och/eller straffrättsliga påföljder i enlighet med nationell dac. Utan att förekomma resultaten av gruppens arbete rätt. önskar datatillsynsmannen redan i detta skede nämna att en av de möjliga rekommendationerna kan bli att man antar ett antal liknande bestämmelser som dem som man VI. REGLERINGEN AV INFORMATIONSUTBYTET INOM enats om i Schengens Sirene-handbok.

23.9.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 229/5

VII. SLUTSATSER 32. Datatillsynsmannen önskar även hänvisa till det viktiga ar­ bete som har gjorts på detta område av samordningsgrup­ 29. Datatillsynsmannen stöder kommissionens förslag till för­ pen för tillsyn av Eurodac och anser att resultaten av grup­ ordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken pens arbete på ett värdefullt sätt kan bidra till en bättre medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om utformning av systemets egenskaper. internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat. Han delar även förståelsen av orsakerna till varför det nuvarande sy­ 33. Datatillsynsmannen anser att vissa iakttagelser i detta ytt­ stemet bör revideras. rande kan utvecklas vidare när man ser hur det reviderade systemet genomförs i praktiken. Han önskar särskilt bidra 30. Datatillsynsmannen välkomnar att kommissionens förslag till definitionen av de genomförandeåtgärder som gäller överensstämmer med andra rättsliga instrument som regle­ utbytet av uppgifter via DubliNet enligt punkterna 24–27 rar de komplicerade rättsliga ramarna på detta område. i detta yttrande.

31. Datatillsynsmannen välkomnar den särskilda uppmärksam­ het som har ägnats de grundläggande rättigheterna i för­ slaget, särskilt skyddet av personuppgifter. Han anser att Bryssel den 18 februari 2009 denna strategi är en nödvändig förutsättning för en förbätt­ ring av Dublinförfarandet. Han riktar lagstiftarnas särskilda uppmärksamhet på de nya mekanismerna för utbyte av Peter HUSTINX uppgifter som bland annat kommer att inbegripa mycket känsliga personuppgifter om asylsökande. Europeiska datatillsynsmannen