Law enforcement access to EURODAC

10.4.2010 Europeiska SV unionens officiella tidning C 92/1

I

(Resolutioner, rekommendationer och yttranden)

YTTRANDEN

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN

Yttrande från Europeiska datatillsynsmannenom det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EG) nr (…/…) (om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat) och om förslaget till rådets beslut om medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheters och Europols framställningar om jämförelser med Eurodacuppgifter i brottsbekämpande syfte

(2010/C 92/01)

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN HAR ANTAGIT FÖLJANDE rådets förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse YTTRANDE av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EG) nr (…/…) (om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en an­ med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska sökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedbor­ gemenskapen, särskilt artikel 286, gare eller en statslös person har gett in i någon medlems­ stat) ( 3 ) och förslaget till rådets beslut om medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheters och Europols framställ­ med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grund­ ningar om jämförelser med Eurodacuppgifter i brotts­ läggande rättigheterna, särskilt artikel 8, bekämpande syfte ( 4 ). Förslagen (nedan kallade förslagen eller förslaget till förordning och förslaget till beslut) översändes av kommissionen till Europeiska datatillsynsmannen för sam­ med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv råd i enlighet med artikel 28.2 i förordning (EG) nr 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda 45/2001 och mottogs den 15 september 2009. Datatill­ personer med avseende på behandling av personuppgifter och 1 synsmannen har även mottagit konsekvensbedömningen. om det fria flödet av sådana uppgifter ( ),

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för så­ 2. Datatillsynsmannen välkomnar samrådet och rekommende­ dana uppgifter ( 2 ), särskilt artikel 41, rar en hänvisning till detta samråd i skälen till förslaget på samma sätt som i ett antal andra lagstiftningstexter där samråd har hållits med datatillsynsmannen i enlighet med med beaktande av den begäran om ett yttrande i enlighet med förordning (EG) nr 45/2001. artikel 28.2 i förordning (EG) nr 45/2001 som datatillsynsman­ nen mottog från Europeiska kommissionen den 15 september 2009.

1. Den 10 september 2009 antog kommissionen två förslag, han måste säkerställa tillsammans med de nationella datanämligen det ändrade förslaget till Europaparlamentets och skyddsmyndigheterna. C 92/2 SV Europeiska unionens officiella tidning 10.4.2010

4. Frågan om tillgång till storskaliga IT-system i brottsbekäm­ 7. Det bör erinras om att målet med inrättandet av Eurodac­ pande syfte har redan tagits upp av datatillsynsmannen i systemet var att underlätta tillämpningen av Dublinförord­ samband med tillgång till informationssystemet för vise­ ningen, vilken gör det möjligt att fastställa vilken medlems­ ringar (VIS) för brottsbekämpande myndigheter och Euro­ stat som har ansvaret för att pröva en asylansökan, genom pol ( 5 ). Innehållet i förslagen hör även nära samman med att jämföra asylsökandes och olagliga invandrares fingerav­ den allmänna omarbetningen av Dublin- och Eurodacför­ tryck. Genom Eurodacsystemet är det möjligt för medlems­ ordningarna, om vilka datatillsynsmannen utfärdade två ytt­ staterna att identifiera asylsökande och personer som grips i randen den 18 februari 2009 ( 6 ). samband med att de olagligen passerar gemenskapens yttre gräns. Genom att jämföra fingeravtryck kan medlemssta­ terna fastställa huruvida en asylsökande eller en utländsk medborgare som olagligen uppehåller sig i en medlemsstat tidigare har sökt asyl i en annan medlemsstat eller huruvida en asylsökande olagligt tagit sig in på unionens territorium. När förordningen om inrättande av Eurodac antogs, över­ II. INNEHÅLL I OCH BAKGRUND TILL FÖRSLAGEN vägdes inte tillträde för polisen till Eurodac utan fingerav­ trycken samlades in i det mycket specifika syfte som anges i 5. Förslagen skapar en grund för både medlemsstaternas ut­ artikel 1.1 i Eurodacförordningen. sedda myndigheters och Europols rätt att göra framställ­ ningar om jämförelser av fingeravtryck eller latenta fin­ geravtryck med Eurodacuppgifter. En lyckad jämförelse som genererar en träff i Eurodac kommer att åtföljas av alla uppgifter som finns i Eurodac rörande fingeravtrycket. En begäran om ytterligare information efter en träff regleras inte i förslagen, utan omfattas i stället av befintliga instru­ 8. Genom artikel 1.2 i förslaget till förordning utvidgas nu ment om utbyte av information i brottsbekämpande syfte. syftet med Eurodacsystemet och syftet att förebygga, upp­ Förslagens tillämpningsområde omfattar kampen mot terro­ täcka och utreda terroristbrott och andra grova brott läggs ristbrott och grova brott, exempelvis människohandel och till enligt de villkor som anges i förslagen. Denna ändring narkotikasmuggling ( 7 ). av syftet förklaras i skäl 6 i förslaget till beslut, där det anges att ”eftersom Eurodac tillkommit för att underlätta tillämpningen av Dublinförordningen innebär åtkomst till Eurodac för att förhindra, upptäcka eller utreda terro­ ristbrott och andra grova brott en förändring av Eurodacs ursprungliga syfte som inskränker rätten till skydd av pri­ vatlivet för människor vars personuppgifter behandlas i 6. I artikel 7 i förslaget till beslut fastställs villkoren för de Eurodac.” utsedda myndigheternas åtkomst till Eurodacuppgifter. Åt­ komst är endast tillåten när jämförelser med nationella databaser med fingeravtryck och andra medlemsstaters au­ tomatiska fingeravtrycksdatabaser enligt rådets beslut 2008/615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gräns­ 9. Tillgång för brottsbekämpande myndigheter till Eurodac överskridande brottslighet ( 8 ), inte gett några positiva resul­ aviserades redan tidigare, några år efter antagandet av Eu­ tat och när jämförelsen är nödvändig för att bekämpa terro­ rodacförordningen. Den finns omnämnd i Haagprogram­ ristbrott och andra grova brott, jämförelsen är nödvändig i met, i slutsatserna från rådets (rättsliga och inrikes frågor) ett särskilt fall och det finns rimliga skäl att anta att jäm­ gemensamma kommitté av den 12 13 juni 2007 och i förelsen väsentligt bidrar till att bekämpa brotten i fråga. kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamen­ Datatillsynsmannen noterar att det i artikel 7 inte krävs att tet om större effektivitet, förbättrad interoperabilitet och den registrerade som framställan gäller är misstänkt för synergieffekter mellan EU:s databaser på området rättsliga något av dessa brott. och inrikes frågor av den 24 november 2005 ( 9 ): ”Med tanke på målsättningen att bekämpa terrorism och brotts­ ( 5 ) Yttrande av den 20 januari 2006 om förslaget till rådet beslut om lighet ser rådet nu det som en brist att uppgifterna i VIS möjlighet till sökningar i informationssystemet för viseringar (VIS) inte kan användas av de myndigheter som ansvarar för den för medlemsstatsmyndigheter med ansvar för intern säkerhet och för Europol för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och inre säkerheten. Detta gäller även uppgifter om invandring i andra grova brott (KOM(2005) 600 slutlig), EUT C 97, 25.4.2006, SIS II och uppgifter i Eurodac”. s. 6. ( 6 ) Yttrande av den 18 februari 2009 om förslaget till förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EG) nr (…/…) (om kriterier och meka­ nismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmed­ borgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat) (KOM(2008) 825) och yttrande av den 18 februari 2009 om för­ 10. Förslagen att göra Eurodac tillgängligt för brottsbekäm­ slaget till förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra pande myndigheter har lett till betydande kritik från flera vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om berörda parter, vilket erkänns både i konsekvensbedöm­ internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös ningen och i motiveringen. person har gett in i någon medlemsstat (KOM(2008) 820 slutlig). ( 7 ) Se särskilt artikel 1 i förslaget till beslut. ( 8 ) EUT L 210, 6.8.2008, s. 1, nedan kallat Prümbeslutet. ( 9 ) KOM(2005) 597 slutlig, punkt 4.6. 10.4.2010 Europeiska SV unionens officiella tidning C 92/3 III. YTTRANDETS HUVUDSAKLIGA INRIKTNING Eurodacs centrala databas. I punkterna 49-50 kommer dock några kommentarer att göras om innehållet. 11. I detta yttrande kommer datatillsynsmannen att analysera det berättigade i förslaget. Denna analys kommer att leda till slutsatsen att datatillsynsmannen hyser allvarliga tvivel om huruvida dessa förslag är berättigade och huruvida lagstiftningsinstrument bör antas på grundval av dessa förslag. IV. UTGÅNGSPUNKT

14. Datatillsynsmannen vill betona att ett bättre informations­ utbyte är ett viktigt politiskt mål för Europeiska unionen. 12. Analysen kommer att göras på grundval av följande etap­ Denna betoning av uppgiftsutbyte är ännu mer logisk i per: avsaknad av en europeisk polisstyrka, ett europeiskt straff­ rättsligt system och en fullständigt harmoniserad europeisk gränskontroll. Åtgärder som gäller uppgifter utgör därför a) Utgångspunkten: Hur man kan uppnå rätt balans mellan ett viktigt bidrag från Europeiska unionen, som gör det behovet av allmän säkerhet och rätten till skydd av möjligt för de nationella myndigheterna i medlemsstaterna personuppgifter. att ta itu med gränsöverskridande brottslighet på ett effek­ tivt sätt och effektivt skydda de yttre gränserna. De bör dock inte bara bidra till medborgarnas säkerhet utan även b) Förslagen som en fortsättning på två mer allmänna ten­ till deras grundläggande friheter. denser: i) Det blir allt enklare för de brottsbekämpande myn­ digheterna att använda sådana personuppgifter om 15. Med andra ord behöver regeringarna lämpliga instrument enskilda personer som inte har ett direkt samband för att garantera medborgarnas säkerhet, men i våra euro­ med ett särskilt brott och som har insamlats för peiska samhällen måste de till fullo respektera medborgar­ andra ändamål. nas grundläggande rättigheter. Det är EU:s lagstiftande myndigheters uppgift att säkerställa denna balans. Behovet av en sådan balans betonades uttryckligen i kommissionens meddelande av den 10 juni 2009, Ett område med frihet, ii) Nya rättsliga instrument har föreslagits som tillägg säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst. ( 10 ) Den spelar till befintliga rättsliga instrument, vilka ännu inte även en betydande roll i diskussionerna om det nya flehar genomförts fullt ut. Detta väcker frågor om hur råriga programmet på området frihet, säkerhet och rättvisa nödvändiga sådana nya instrument är. (Stockholmsprogrammet). c) De särskilda omständigheterna i det nu aktuella fallet. En hel del information är redan tillgänglig för de brotts­ bekämpande myndigheterna på detta område. 16. I detta sammanhang är det lämpligt att betona att lagstift­ ningen om dataskydd inte på något sätt påverkar regering­ arnas berättigade intressen att skydda den allmänna säker­ d) Förslaget kommer att få konsekvenser i huvudsak för en heten. Om uppgifterna behövs för specifika och legitima särskilt utsatt grupp i samhället, dvs. asylsökande, med ändamål får de utnyttjas, vid behov med särskilda åtgärder risk för ytterligare stigmatisering av denna grupp. för att tillhandahålla lämpligt skydd. Det är även mycket viktigt att uppgifter endast samlas in, utbyts och behandlas på grundval av konkreta säkerhetsbehov och med beak­ e) Tidpunkten för förslagen. Förslagen antas utan att man tande av principerna om dataskydd. inväntar två viktiga förändringar som eventuellt kommer att påverka förslagen i hög grad, nämligen Stockholms­ programmet och (det eventuella) ikraftträdandet av Lis­ sabonfördraget. Dessutom läggs förslaget fram obero­ 17. Kampen mot terroristbrott och andra grova brott ( 11 ) kan ende av den allmänna omarbetningen av Dublin- och utan tvekan vara ett legitimt skäl för att medge behandling Eurodacförordningarna, vilka ännu diskuteras i rådet och av personuppgifter, med iakttagande av den grundläggande i Europaparlamentet. rätten till personlig integritet och skydd av personuppgifter. För att vara giltig måste dock nödvändigheten av intrånget i den enskildes privatliv styrkas av tydliga och obestridliga f) Förenligheten med artikel 8 i den europeiska konventio­ faktorer och proportionaliteten i behandlingen måste påvi­ nen om de mänskliga rättigheterna. sas. Detta krav är så mycket mer ofrånkomligt när intrånget i de enskildas privatliv är omfattande och dessa utgör en utsatt grupp som behöver skyddas, enligt planerna i för­ 13. De materiella bestämmelserna i förslagen kommer inte att slagen. analyseras i detalj i yttrandet. Bestämmelserna har generellt en god rättslig kvalitet. De är välformulerade och säkerstäl­ ( 10 ) KOM(2009) 262 slutlig. Se även datatillsynsmannens yttrande av ler strikta villkor enligt vilka medlemsstaternas ansvariga den 10 juli 2009 om detta meddelande, punkt 22. myndigheter och Europol får göra framställningar om jäm­ ( 11 ) De ändamål för vilka jämförelse av fingeravtryck är tillåten i enlig­ förelser av fingeravtryck med fingeravtryck som är lagrade i het med artikel 1 i förslaget till beslut. C 92/4 SV Europeiska unionens officiella tidning 10.4.2010 V. FORTSÄTTNING PÅ MER ALLMÄNNA TENDENSER 20. Denna hållning angavs närmare i datatillsynsmannens ytt­ rande om kommissionens meddelande av den 10 juni Tendensen att ge brottsbekämpande myndigheter omfattande till­ 2009, Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhe­ gång till uppgifter tens tjänst. ( 15 ) I yttrandet begärde han att Stockholmsprog- rammet skulle ta upp tendensen att använda uppgifter som 18. Det bör betonas att förslagen inte bara följer den allmänna samlats in för andra ändamål. Strikta villkor behövs, t.ex. trenden att bevilja tillgång för brottsbekämpande myndig­ villkoret att en begäran om uppgifter ska vara proportio­ heter till flera storskaliga informations- och identifierings­ nell, specifikt riktad och i princip bygga på misstankar mot system, utan även utgör ett ytterligare steg i en tendens att särskilda personer. ge brottsbekämpande myndigheter tillgång till uppgifter om enskilda personer som i princip inte är misstänkta för nå­ got brott. Det handlar dessutom om uppgifter som har insamlats för ändamål som inte gäller brottsbekämpning. Exempel under senare tid är följande: Behovet av en allmän diskussion om tillträde för brottsbekäm­ pande myndigheter

21. Detta yttrande måste även betraktas mot bakgrund av den bredare debatten om framtiden för EU:s informationsutbyte och den ökande tendensen med tillgång för brottsbekäm­ — Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG av pande myndigheter till väldigt stora databaser. Datatillsyns­ den 15 mars 2006 om lagring av uppgifter som gene­ mannen tar tillfället i akt att betona att det krävs en be­ rerats eller behandlats i samband med tillhandahållande dömning från fall till fall av varje sådant förslag och en av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations­ konsekvent, omfattande och framtidsinriktad syn på denna tjänster eller allmänna kommunikationsnät och om fråga, helst med anknytning till Stockholmsprogrammet. ändring av direktiv 2002/58/EG. ( 12 )

22. Nu mer än någonsin tidigare finns det ett tydligt behov av djupgående reflexion om hur EU:s informationsutbyte och — Rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 om storskaliga IT-system bör se ut. När detta övervägs bör åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) vederbörlig hänsyn tas både till kostnaderna för den per­ för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndighe­ sonliga integriteten och brottsbekämpningens effektivitet, i ter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och första hand när nya instrument föreslås och diskuteras, men utreda terroristbrott och andra grova brott. ( 13 ) även efter det att de har genomförts, genom regelbundna översyner. Detta är också en fråga som kräver skräddar­ sydda skyddsåtgärder och större fokus på principen om ändamålsbegränsning. Denna vision bör inbegripa reflex­ ioner över Lissabonfördragets (eventuella) ikraftträdande och dess konsekvenser för system som bygger på en rättslig grund inom första eller tredje pelaren. — Förslaget till rådets rambeslut om användande av pas­ sageraruppgifter (PNR-uppgifter) i brottsbekämpande syfte. ( 14 ) Utvärdering av befintliga instrument

23. De aktuella förslagen antogs som ett tillägg till de befintliga rättsakter som används för sökningar på fingeravtryck, vilka 19. I sina yttranden om dessa initiativ har datatillsynsmannen ännu inte har genomförts fullständigt. Europeiska datatill­ intagit en kritisk inställning till att bevilja tillgång för synsmannen hänvisar i detta sammanhang särskilt till brottsbekämpande myndigheter till uppgifter om enskilda Prümbeslutet ( 16 ), som ska genomföras av medlemsstaterna personer som inte är misstänkta för något brott och dessa senast i juni 2011. På grundval av detta beslut beviljar samlats in för andra ändamål. Datatillsynsmannen har be­ medlemsstaterna varandra automatisk åtkomst till bl.a. na­ tonat behovet av lämna en vederbörlig motivering och att tionella automatiska fingravtrycksidentifieringssystem (Afis) uppfylla nödvändighets- och proportionalitetstesten. I sitt på grundval av en ”träff/icke träff”-sökning. Om en sökning yttrande om passageraruppgifter varnade han även för en på grundval av Prümbeslutet leder till en träff, kan ytterli­ utveckling mot ett fullständigt övervakningssamhälle. gare information, inklusive personuppgifter, erhållas i den medlemsstat som lade in fingeravtrycket i sitt nationella ( 12 ) EUT L 105, 13.4.2006, s. 54. Datatillsynsmannens yttrande av den Afis i enlighet med nationell rätt, bland annat genom öm­ 26 september 2005, EUT C 298, 29.11.2005, s. 1. sesidig rättslig hjälp. ( 13 ) EUT L 218, 13.8.2008, s. 129. ( 14 ) Ännu inte antaget av rådet. Senast tillgängliga text i rådets register från den 29 juni 2009, 5618/2/09. Datatillsynsmannens yttrande ( 15 ) Se fotnot 8. av den 20 december 2007, EUT C 110, 1.5.2008, s. 1. ( 16 ) Se även punkt 6 och fotnot 6. 10.4.2010 Europeiska SV unionens officiella tidning C 92/5

24. Ett annan rättsakt som kunde vara till nytta i detta sam­ 30. I motiveringen till det föreslagna beslutet sägs det att det manhang är rambeslut 2006/960/RIF om förenklat infor­ finns en strukturell informations- och kontrollucka, efter­ mations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekäm­ som det i dag inte finns något separat system tillgängligt pande myndigheterna i Europeiska unionens medlemssta­ för brottsbekämpande myndigheter som gör det möjligt att ter ( 17 ). Denna rättsakt underlättar utbytet av information avgöra vilken medlemsstat som har information om en (dvs. både fingeravtryck och ytterligare information) som asylsökande. innehas av eller är tillgänglig för brottsbekämpande myn­ digheter i medlemsstaterna. Denna rättsakt har varit i kraft sedan den 18 december 2008.

31. Detta må vara fallet, men det utgör inget svar på frågan om 25. Det finns bara ett äldre verktyg till medlemsstaternas för­ varför denna information behövs när det gäller asylsökande, fogande, nämligen det traditionella instrumentet för ömse­ vilka som sagt utgör en utsatt grupp och i princip inte är sidig rättslig hjälp, enligt vilket medlemsstaternas rättsliga misstänkta för någonting, då denna typ av information om myndigheter kan begära åtkomst till brottsrelaterade och fingeravtryck inte heller finns tillgänglig för någon annan andra samlingar av fingeravtryck, inklusive asylsökandes, samhällsgrupp. Det kanske finns goda skäl, men kommis­ med stöd i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i sionen framför dem inte. brottmål.

26. Europeiska datatillsynsmannen anser att det är väsentligt att man först genomför och utvärderar tillämpningen av de 32. Europiska datatillsynsmannen vill framhäva en ytterligare nya EU-instrument som gör det möjligt för en medlemsstat motivering till förslagen. I motiveringen till det föreslagna att göra sökningar angående fingeravtryck och andra brotts­ beslutet anförs att, om en sökning på grundval av Prüm­ bekämpningsdata som innehas av en annan medlemsstat beslutet leder till en träff, kan ytterligare information, in­ som en del av bedömningen av behovet av tillgång till klusive personuppgifter, erhållas i den medlemsstat som Eurodac. lagt in fingeravtrycket i sitt nationella Afis genom nationell lagstiftning, inbegripet ömsesidig rättslig hjälp. Därtill före­ faller kommissionen att som ett argument för att motivera förslaget hänvisa till följande: ”Detta förfarande kan visser­ 27. Förenlighet med proportionalitetsprincipen innebär inte ligen användas i de medlemsstater som lagrar fingeravtryck bara att den föreslagna åtgärden är effektiv utan också att från asylsökande tillsammans med andra fingeravtryck in­ det syfte som eftersträvas genom förslaget inte kan uppnås samlade av brottsbekämpande myndigheter i ett nationellt med hjälp av befintliga verktyg. Dessa verktyg måste utvär­ Afis, men inte i medlemsstater som inte lagrar fingeravtryck deras omsorgsfullt innan man inför ytterligare/nya åtgärder från asylsökande i sina nationella Afis, såvida de inte har för behandling av personuppgifter. Enligt Europeiska data­ samband med brottslighet.” Detta argument framförs också tillsynsmannens uppfattning har en sådan grundlig utvär­ i den konsekvensbedömning som åtföljer förslagen. dering inte skett. ( 17 ) EUT L 386, 29.12.2006, s. 89. 34. Kommissionens antagande av förslagen sker vid en tid­ ( 18 ) Det meddelande som omnämns i punkt 9 i detta yttrande. punkt då omständigheterna håller på att förändras. C 92/6 SV Europeiska unionens officiella tidning 10.4.2010

35. För det första förväntas Stockholmsprogrammet bli antaget VIII. FÖRENLIGHET MED ARTIKEL 8 I KONVENTIONEN i december 2009. Intensiva diskussioner om utformningen av detta fleråriga program på området frihet, säkerhet och 39. I motiveringen till den föreslagna förordningen behandlas rättvisa äger rum dessa månader. Utnyttjande och utbyte av uttryckligen förenligheten med grundläggande rättigheter, information kommer att vara en viktig fråga i Stockholms­ bl.a. med artikel 8 i EU:s stadga om de grundläggande programmet, inbegripet utarbetandet av en europeisk infor­ rättigheterna, rörande skydd av personuppgifter. Där förkla­ mationsmodell ( 19 ) eller en europeisk informationshante­ ras det att enligt kommissionen fastställs strikta villkor i ringsstrategi för säkerhet ( 20 ). I detta sammanhang föresprå­ förslaget, för att garantera att behandling av personuppgif­ kar Europeiska datatillsynsmannen ett balanserat tillväga­ ter i samband med brottsbekämpning inte strider mot den gångssätt, genom vilket garantier för integritet och data- grundläggande rätten till skydd av personuppgifter, särskilt skydd införs i informationssystem redan i tidigaste möjliga nödvändigheten och proportionaliteten. skede. Den verksamhet som utövas av ad hoc-gruppen för informationsutbyte i rådet har nära koppling till Stock­ holmsprogrammet. Innehållet i de aktuella förslagen kom­ 40. Europeiska datatillsynsmannen låter sig inte övertygas av mer med största sannolikhet att omfattas av denna verk­ detta uttalande från kommissionen. Han noterar att det samhet. avgörande är att bedöma huruvida förslagen klarar legiti­ mitetstestet i artikel 8 i Europakonventionen, enligt tolk­ ning av domstolen och Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. Förslagen bör uppfylla nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna, med beaktande av de instru­ ment som redan finns att tillgå. Kommissionen bör på ett 36. För det andra fäster Europeiska datatillsynsmannen upp­ trovärdigt sätt kunna påvisa detta i förslaget eller motive­ märksamheten vid behovet av att överväga konsekvenserna ringen. Det främsta målet i detta avseende är S. och Marper av Lissabonfördragets ikraftträdande för den framtida lags­ mot Förenade kungariket ( 22 ). tiftningen om brottsbekämpande verksamhet. Den första konsekvensen skulle vara att varje förslag av denna typ i framtiden skulle vara föremål för ett vanligt lagstiftnings­ 41. I skäl 6 i förslaget till beslut konstateras att ”(a)lla sådana förfarande, vilket innebär att rådet och Europaparlamentet inskränkningar måste överensstämma med lagstiftningen, medverkar i lika hög grad. Den andra konsekvensen hänger vars lydelse måste vara tillräckligt precis för att var och ihop med att EU-fördragets pelarstruktur avskaffas. Det är en ska kunna anpassa sin vandel och den måste skydda möjligt att kommissionen enligt Lissabonfördraget måste mot godtycke och med tillräcklig tydlighet ange omfatt­ lägga fram ett nytt förslag på en ny rättslig grund, eventu­ ningen på de behöriga myndigheternas utrymme för sköns­ ellt rentav så att den föreslagna förordningen och det fö­ mässig bedömning och hur den får användas. Eventuella reslagna beslutet slås ihop till en enda rättsakt, vilket i varje inskränkningar måste vara nödvändiga i ett demokratiskt fall skulle bidra till rättslig klarhet. samhälle för att uppnå ett legitimt och proportionerligt intresse och stå i proportion till det legitima mål som det syftar till.” Av skälen framgår emellertid inte varför detta föreslagna instrument är nödvändigt.

37. För det tredje ifrågasätter Europeiska datatillsynsmannen också behovet av att anta detta förslag genom ett annat 42. Enligt den fasta rättspraxis som etablerats av Europeiska förfarande än den allmänna omarbetningen av Eurodacför­ domstolen för de mänskliga rättigheterna ska intrång anses ordningen och Dublinförordningen, som fortfarande dis­ nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att uppnå ett kuteras i parlamentet och rådet. Följden av de nuvarande berättigat ändamål i den mening som avses i artikel 8.2 i förslagen är att systemets syfte – trots att grundläggande Europakonventionen, om det föreligger ”tvingande sociala diskussioner om ändringen av Eurodacsystemet inte har hänsyn” och i synnerhet om det står i proportion till det avslutats – kommer att ändras, vilket också innebär en berättigade ändamålet med den och om de skäl som anförs grundläggande ändring av systemet. Samstämmighet skulle av de nationella myndigheterna som motivering är ”rele­ ha garanterats bättre, om dessa förslag hade anslutits till vanta och tillräckliga” ( 23 ). Därutöver har de nationella myn­ den allmänna omarbetningen ( 21 ) eller uppskjutits tills den digheterna ett utrymme för egen bedömning ”vars storlek första ändringen antagits. inte endast beror på intrångets syfte, utan även på dess art” ( 24 ). Marginalen tenderar att bli smalare när den rättig­ het som står på spel är avgörande för den enskildes faktiska åtnjutande av djupt personliga eller grundläggande rättighe­ ter ( 25 ). 10.4.2010 Europeiska SV unionens officiella tidning C 92/7

43. I detta sammanhang krävs det först och främst en utvär­ betraktas som oskyldig inkluderar den allmänna regeln att dering av syftet med den planerade behandlingen av per­ inga misstankar mot en persons oskuld får framföras efter sonuppgifter: Har syftet klart identifierats och bestyrker det vederbörandes frikännande ( 28 ). nödvändighet och proportionalitet? Det bör också vara be­ visat att inga andra medel, som innebär mindre intrång, finns att tillgå för att uppnå det åsyftade målet. 48. Vidare anser datatillsynsmannen att ett eventuellt argument om att direkt åtkomst för brottsbekämpande myndigheter till Eurodac är bekvämt, enkelt och snabbt inte bör vara tillräckligt för att förslaget ska bestå nödvändighetsprovet. 44. I förslaget hävdas det att syftet med Eurodac-systemet har Påvisandet av nödvändighet kan inte ens under strikta da­ ändrats jämfört med det ursprungliga syftet, så som förkla­ taskyddsgarantier grundas enbart på nyttan av åtkomst. ras i skäl 6 i förslaget till beslut ( 26 ). En enkel ändring i en Kort sagt hyser datatillsynsmannen betydande tvivel om lagtext kommer dock inte att resultera i en åtgärd som är huruvida förslagen är legitima enligt artikel 8 i Europakon­ förenlig med artikel 8 i Europakonventionen. Det går till ventionen. och med att hävda att lagändringen inte på något sätt resulterar i ett förändrat syfte. Data kommer också i fram­ tiden att lagras i Eurodac-systemet enbart i syfte att under­ lätta tillämpning av Dublinförordningen. Endast i undan­ IX. NÅGRA KOMMENTARER OM SAKFRÅGAN tagsfall kommer, på det sätt som tagits upp tidigare i detta yttrande, medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter 49. Endast i form av obiter dictum rekommenderar Europeiska att ges åtkomst. Förslagen ändrar därför inte syftet, utan är datatillsynsmannen att en specificering görs i artikel 2a i att betrakta som undantag från principen om ändamåls­ förslaget till förordning eller alternativt i ett tillägg i för­ begränsning, som kan tillåtas enligt artikel 13 i direktiv slaget till beslut om att åtkomst till Eurodac kan beviljas 95/46/EG, på vissa villkor. Datatillsynsmannen är dock brottsbekämpande myndigheter när de har specifika skäl att inte övertygad om att dessa villkor är uppfyllda i förelig­ anta att en misstänkt tidigare har ansökt om asyl. Detta gande fall. föreslås i motiveringen, men finns inte med i själva för­ slagstexten. Datatillsynsmannen anser att en sådan garanti skulle ha betydande mervärde. Detta förslag innebär dock inte i sig att datatillsynsmannen godtar principen om brottsbekämpande myndigheters åtkomst till Eurodac. Det 45. Datatillsynsmannen understryker här att enbart genom att bör ses som en underordnad rekommendation. det anges att syftet har förändrats i lagstiftningsförslaget blir det inte godtagbart. En lagändring leder inte i sig till en annorlunda bedömning av huruvida förslagen är nödvän­ diga i ett demokratiskt samhälle, proportionerliga och i 50. Datatillsynsmannen noterar också att de strikta kriterierna övrigt godtagbara enligt de bestämmelser som nämndes i för utvalda myndigheters ( 29 ) åtkomst till Eurodac inte gäl­ föregående stycke. ler Europols åtkomst till Eurodac-data. Framställningar från Europol om jämförelser medges för specialanalys eller en analys av allmän art och av strategiskt slag. Datatillsyns­ mannen ifrågasätter hur vidgade möjligheter för Europol är förenligt med kommissionens resonemang, nämligen att 46. Att de instrument kommissionen föreslår är inkräktande till åtkomst är nödvändigt endast för särskilda fall, under sär­ sin art är uppenbart. Nyttan och nödvändigheten av instru­ skilda omständigheter och under strikta villkor. menten påvisas dock på intet sätt i förslagen. Nödvändig­ heten bör påvisas genom bevisning i sak om en koppling mellan asylsökande och terrorism och/eller allvarlig brotts­ lighet. Något sådant förekommer inte i förslagen. Visserli­ X. SAMMANFATTNING gen är det sant att misstänkta kan ha tagit sig in på EUterritorium genom falska asylansökningar. Men blotta fak­ 51. Europeiska datatillsynsmannen hyser allvarliga tvivel om tum att detta är ett möjligt scenario gör det inte till ett dessa förslags legitimitet och huruvida rättsakter bör antas allmänt mönster som skulle rättfärdiga antagande av instru­ på grundval av dessa förslag. Dessa tvivel grundar sig på menten. överväganden i detta yttrande, vilka kan sammanfattas på följande sätt.

47. Ett särskilt bekymmer i den rådande situationen är också 52. Datatillsynsmannen vill betona att ett bättre informations­ risken för stigmatisering, härrörande från den omständighe­ utbyte är ett viktigt politiskt mål för Europeiska unionen. ten att personer som befinner sig i en situation som sö­ Regeringarna behöver lämpliga instrument för att garantera kande, vilka inte har dömts för något brott och som har medborgarnas säkerhet, men i våra europeiska samhällen rätt att omfattas av oskuldspresumtionen behandlas på måste de helt och fullt respektera medborgarnas grundläg­ samma sätt som om de vore på förhand misstänkta ( 27 ). I gande rättigheter. EU:s lagstiftande myndigheters uppgift är detta avseende beaktar Europadomstolen för de mänskliga att säkerställa denna balans. rättigheterna att varje persons rätt enligt konventionen att ( 28 ) Asan Rushiti mot Österrike, nr 28389/95, punkt 31, 21 mars 2000, ( 26 ) Se punkt 8 i detta yttrande. med ytterligare hänvisningar, 33 EHRR 56. ( 27 ) S och Marper. ( 29 ) Artikel 7 i förslaget till beslut. Se punkt 6 i detta yttrande. C 92/8 SV Europeiska unionens officiella tidning 10.4.2010

53. Åtgärder för att bekämpa terroristbrott och andra grova d) Huruvida förslaget är av brådskande art, med tanke på brott kan vara ett legitimt skäl att medge behandling av förändringar i regelverk och policy. personuppgifter, förutsatt att nödvändigheten av intrång i den enskildes privatliv styrks av tydliga och obestridliga fakta och det påvisas att behandlingen är proportionell. 55. Datatillsynsmannen ifrågasätter i förhållande till förslagens Detta är i desto högre grad nödvändigt med tanke på att förenlighet med artikel 8 i Europakonventionen ändringen förslagen rör en utsatt grupp i behov av starkare skydd, av syftet med systemet och understryker att själva eftersom de flyr undan förföljelse. Deras osäkra förhållan­ konstaterandet av det ändrade syftet i ett lagförslag inte den måste beaktas vid bedömningen av den föreslagna åt­ utgör en sådan ändring. Dessutom leder en lagändring i gärdens nödvändighet och proportionalitet. Datatillsyns­ sig inte till en annorlunda bedömning av huruvida försla­ mannen pekar också på risken för stigmatisering. gen är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, proportio­ nerliga och i övrigt godtagbara, särskilt med tanke på reg­ lerna om ändamålsbegränsning i direktiv 95/46/EG. 54. Datatillsynsmannen rekommenderar att förslagens berätti­ gande bedöms i ett vidare sammanhang, särskilt följande: 56. Datatillsynsmannen framhåller att nödvändigheten bör på­ visas genom bevisning i sak om en koppling mellan asyl­ a) Tendensen att bevilja åtkomst för brottsbekämpande sökande och terrorism och/eller allvarlig brottslighet. En myndigheter till uppgifter om enskilda personer som sådan bevisning förekommer inte i förslagen. inte är misstänkta för något brott och som samlats in för andra ändamål. 57. Slutligen välkomnar datatillsynsmannen samrådet och re­ kommenderar en hänvisning till detta samråd i skälen till b) Behovet av en bedömning från fall till fall av varje så­ förslaget på samma sätt som i ett antal andra lagstiftnings­ dant förslag och ett konsekvent, övergripande och fram­ texter där samråd har hållits med datatillsynsmannen i en­ tidsinriktat perspektiv, helst med anknytning till Stock­ lighet med förordning (EG) nr 45/2001. Han framför också holmsprogrammet. några kommenterar om sakinnehållet i förslagen. c) Behovet att först genomföra och utvärdera tillämp­ Utfärdat i Bryssel den 7 oktober 2009 ningen av andra nya EU-instrument som ger en med­ lemsstat möjlighet att göra sökningar på fingeravtryck Peter HUSTINX och andra brottsbekämpningsdata som innehas av en annan medlemsstat. Europeiska datatillsynsmannen