Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan till och med den 31 december 2017. Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer.

Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att vara verksamt i norra Afghanistan och fortsatt främst bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna och stabsofficerare till de staber som leder RSM. Syftet med bidraget är att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet.

I propositionen redogör regeringen för situationen i Afghanistan och för Sveriges och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund samt redovisar sina överväganden för det svenska deltagandet och bidragets ekonomiska konsekvenser.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med den 31 december 2017 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan (avsnitt 6).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Den 20 december 2001 godkände Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd i resolution 1386 upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, International Security Assistance Force (ISAF), i enlighet med det så kallade Bonnavtalet om tillfälliga arrangemang i Afghanistan, för att i enlighet med kapitel VII i Förenta nationernas stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i Kabul och att stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan. Vid årsskiftet 2014/15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i september 2014. FN:s säkerhetsråd har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution 2189 (2014) och senast genom resolution 2274 (2016).

Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har tidigare varit föremål för riksdagens ställningstagande genom förslag i prop. 2013/14:33, (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), i prop. 2014/15:13, (bet.2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73) och i prop. 2015/16:41 (2015/16:UFöU1, 2015/16:107). I proposition 2015/16:41 föreslog regeringen att riksdagen skulle medge regeringen att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer, till den 31 december 2016 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. Riksdagen beslutade den 16 december 2015 att bifalla regeringens förslag.

På uppdrag av Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) redovisade Försvarsmakten den 19 september 2016 nuvarande förbandsbidrag samt förslag till bidrag inom ramen för RSM under 2017.

3. Situationen i Afghanistan

Den utdragna väpnade konflikten har fortsatt att förvärras i omfattning och intensitet det senaste året och utgör det största hindret för Afghanistans utveckling. Sedan december 2014 är de afghanska säkerhetsstyrkorna fullt ut ansvariga för säkerheten i hela landet. I kölvattnet av att ISAF-insatsen avslutats har det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, genomfört offensiva operationer i flera delar av landet, bl.a. i norra Afghanistan. I oktober 2015 erövrade talibanerna provinshuvudstaden i Kunduz, vilket följdes av drygt två veckors strider innan den afghanska regeringen återtog kontrollen över staden. Flera provinshuvudstäder hotas av attacker och i flera områden, främst på landsbygden, har regeringen ingen eller endast begränsad kontroll.

• Sida 5
•  Original

Säkerhetssituationen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Antalet civila våldsoffer är högst i de södra och östra delarna av landet. FN rapporterar om drygt 5 100 civila offer under första halvåret 2016, vilket är den högsta totala siffran döda och skadade sedan FN började rapportera om civila offer 2009. Det har även skett en ökning av antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare. ISIL/Daesh bedöms ha fått visst fotfäste i de östra delarna av landet och har bland annat tagit på sig ansvaret för en självmordsattack i Kabul som bragte över 80 personer om livet och skadade cirka 230 personer i juli 2016.

I likhet med säkerhetssituationen har även den humanitära situationen i Afghanistan fortsatt försämrats. Den pågående konflikten och naturkatastrofer är de främsta anledningarna till den svåra situationen. Under 2016 beräknas omkring 8,1 miljoner människor, varav 5,4 miljoner barn, vara i behov av humanitärt stöd. Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas till följd av särkerhetsläget och bristande infrastruktur. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) rapporterade i juni att det finns omkring 1,2 miljoner internflyktingar i Afghanistan till följd av konflikten, vilket innebär en ökning med över 100 000 under 2016. Antalet internflyktingar i Afghanistan har även ökat på grund av ett stort antal återvändande från Pakistan. Återvändandet från Pakistan förväntas fortsatt öka, vilket ytterligare påverkar en allvarlig humanitär situation. Det finns fortfarande 1,5 miljoner registrerade afghanska flyktingar i Pakistan och omkring 1 miljon i Iran, och därtill ett stort antal oregistrerade flyktingar. Under 2015 ökade antalet flyktingar från Afghanistan till Europa och Sverige markant. Drygt 41 000 afghaner sökte asyl i Sverige under 2015, varav mer än hälften var ensamkommande barn.

Afghanistan är ett av världens fattigaste länder och en stor del av befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Den ekonomiska tillväxten bromsade in kraftigt när större delen av de internationella säkerhetsstyrkorna drogs tillbaka 2014. Den politiska osäkerheten har bidragit till låga investeringsnivåer, utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Därtill är Afghanistan, efter över 35 år av konflikt, kraftigt biståndsberoende. Budgeten finansieras till minst 60 procent av internationellt bistånd. Problemen förvärras av svårigheterna med att få in skatteintäkter i kombination med stora utgifter, framför allt på säkerhetsområdet. Korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Vissa framsteg har dock gjorts, till exempel genom inrättandet av en särskild enhet med uppgift att utreda och även lagföra korruptionsbrott inom hela statsförvaltningen. Respekten för mänskliga rättigheter är bristfällig, i synnerhet när det gäller flickor och kvinnor. Rättssäkerheten är svag och tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala.

Den afghanska regeringen är under fortsatt stor politisk press mot bakgrund av det svåra säkerhetsläget och den ekonomiska situationen i landet. Ashraf Ghani tillträdde som president i september 2014 efter ett omtvistat valresultat. Regeringsbildning kunde ske endast efter internationell medling. Resultatet blev en samlingsregering som i många avseenden varit hämmad av interna meningsskiljaktigheter. Den politiska uppgörelsen innebar bland annat att omfattande reformer av valsystemet

• Sida 6
•  Original

skulle genomföras och att parlaments- och lokalval skulle hållas inom två år. Två år efter det att samlingsregeringen tillträdde saknas dock fortfarande en tydlig plan för när och hur valen ska genomföras.

Den afghanska regeringen har i samtal med Pakistan, USA och Kina lagt grunden för en fredsprocess, men ansträngningarna har avstannat och talibanerna har hittills varit ovilliga att förhandla. Tiden efter tillkännagivandet 2015 av talibanledaren Mullah Omars bortgång har präglats av en maktkamp inom talibanrörelsen. Haibatullah Akhundzada har utsetts till ny ledare, men rörelsen förblir svåröverskådlig med flera falanger och förgreningar. Relationen mellan Afghanistan och Pakistan präglas alltjämt av ömsesidig misstänksamhet.

4. Sverige och det internationella samfundets engagemang i Afghanistan

Relationerna mellan Sverige och Afghanistan är goda och under 2015 uppmärksammades 75 år av diplomatiska relationer. Sverige har haft diplomatisk närvaro i Kabul sedan 2002 och 2008 upprättades en ambassad. Sedan våren 2014 har även Afghanistan en ambassad i Stockholm. Genom ett samförståndsavtal från december 2015 har Sverige och Afghanistan etablerat en plattform för dialog genom regelbundna politiska konsultationer.

Afghanistan är en av de största mottagarna av svenskt utvecklingsbistånd. Strategin för det svenska biståndet avser perioden 2014–2019 och uppgår till sammanlagt 4,87 miljarder kronor. Sverige har vidare aviserat ett indikativt stöd på omkring 8–8,5 miljarder kronor för perioden 2015–2024. Fokus för strategin är demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektor- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. Förutom det svenska utvecklingsbiståndet bidrar Sverige med ett humanitärt bistånd som 2015 uppgick till 145 miljoner kronor, vilket gjorde Sverige till den sjätte största, bilaterala givaren av humanitärt bistånd till Afghanistan.

Förenta staterna, Japan, Storbritannien, Tyskland och EU är de största biståndsgivarna till Afghanistan. EU:s utvecklingssamarbete med Afghanistan under perioden 2014–2020 har ett indikativt belopp på 1,4 miljarder euro, med ett genomsnittligt årligt belopp på 200 miljoner euro. Sedan 2007 har EU, med aktivt svenskt deltagande, bidragit med en polisinsats (European Union Police Mission in Afghanistan, EUPOL Afghanistan) som fokuserat på stöd till reformer och återuppbyggnad av den civila afghanska polisen. Insatsens nuvarande mandat löper ut den 31 december 2016. Beslut om EU:s fortsatta aktiviteter för att stödja den afghanska rättsstaten och civil polis väntas under hösten 2016. Ett långsiktigt partnerskapsavtal, Cooperation Agreement on Partnership and Development (CAPD), har förhandlats mellan EU och Afghanistan sedan 2011 och väntas kunna undertecknas under hösten 2016.

Vid en internationell givarkonferens i Bryssel den 5 oktober 2016 bekräftade det internationella samfundet sitt fortsatta stöd till

• Sida 7
•  Original

Afghanistans utveckling. Förnyade ömsesidiga åtaganden gällande den afghanska regeringens reformarbete fastställdes i enlighet med ramverket Self-Reliance Mutual Accountability Framework (SMAF) och uppdaterade indikatorer antogs.

FN:s politiska mission UNAMA (United Nations Assistance Mission in Afghanistan) etablerades 2002 och har sedan dess spelat både en politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället. Missionen stöder den afghanska regeringen och ansträngningarna för en freds- och försoningsprocess. UNAMA:s mandat har därtill inriktats på humanitärt tillträde, mänskliga rättigheter, regionalt samarbete och samordning av det internationella stödet. Ett mycket stort antal FN-organ är närvarande i Afghanistan, bland annat FN:s utvecklingsprogram (UNDP), FN:s organ mot brott och narkotika (UNODC), UNHCR och UN Women. UNAMA:s nuvarande mandat löper till och med den 17 mars 2017. Det ses över och förnyas årligen av FNs säkerhetsråd.

5. Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM)

5.1. Folkrättsligt mandat

Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i september 2014 i Kabul. Afghanistans regering har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i Nato, däribland Sverige, deltar i insatsen. SOFA-avtalet omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen.

Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå.

5.2. Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling

Som regeringen tidigare redogjort för etablerades RSM i samband med att ISAF upphörde vid årsskiftet 2014/15 (proposition 2014/15:13 avsnitt 5.2).

RSM inleddes den 1 januari 2015 på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska säkerhetsstyrkorna (Afghan

• Sida 8
•  Original

National Defence and Security Forces, ANDSF) med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera ANDSF:s förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner (till exempel försvarsministeriet). Insatsen har inte stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. Som beskrivits ovan (avsnitt 3) är säkerhetsläget fortsatt svårt. Säkerhetssituationen har hittills inte påverkat utövandet av den utbildning och rådgivning som RSM bedriver i någon större utsträckning då arbetet främst riktas till högre nivåer inom ANDSF.

Enligt den militära operationsplanen (OPLAN) är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken.

Den tredje fasen enligt OPLAN är Enhanced Enduring Partnership (EEP). Syftet med det civilt ledda EEP är att detta ska utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskapsrelation med Afghanistan. Sedan september 2015 är partnerländer inom RSM inbjudna att delta i planeringen av EEP, vilket Sverige gör.

OPLAN lyfter också fram det fortsatta behovet av civil-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet (till exempel FN/UNAMA, EU och icke-statliga organisationer ). Under arbetet med planeringen av insatsen var Sverige pådrivande för att inkludera FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Inom RSM finns ett Gender Advisor Office som stödjer afghanska myndigheter i genomförandet av säkerhetsrådsresolution 1325 (2000).

RSM har ett brett internationellt stöd och omfattar i dagsläget 39 bidragande länder, varav 14 inte är medlemmar i Nato. RSM-insatsen omfattar för närvarande drygt 13 000 personer, varav USA bidrar med cirka 6 800 personer. Därutöver har USA ett truppbidrag om närmare 3 000 personer inom ramen för en bilateral insats i Afghanistan benämnd Operation Freedom’s Sentinel (OFS) som syftar till att förhindra och bekämpa terrorism. USA har aviserat att man avser reducera sin militära närvaro i Afghanistan till cirka 8 400 personer i början av 2017.

Vid Natos toppmöte i Warszawa i juli 2016 bekräftade deltagande länder sitt fortsatta engagemang och upprätthållande av nuvarande nivåer av stöd till RSM under 2017.

5.3. Sveriges deltagande i RSM

Afghanistan har fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i Afghanistan. Den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska säkerhetsstyrkorna vars övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Inriktningen är att Sverige fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av

• Sida 9
•  Original

Prop. 2016/17:33 säkerhetsstrukturernas förmåga med det övergripande syftet att åstadkomma en långsiktig stabilitet i landet.

Sveriges bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i Afghanistan och avses i huvudsak vara verksamt i norra Afghanistan. Rådgivningen har omfattat stöd vad gäller att utveckla exempelvis planering och förberedelser inför operationer, samordning av aktiviteter och information samt utbildning av instruktörer.

Det svenska bidraget kommer främst att bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna inom ramen för verksamheten som Train Advice Assist Command-North (TAAC-N) i Mazar-e-Sharif bedriver i norra Afghanistan. Sverige avser även att fortsätta stödet med rådgivare till Train Advice Assist-Air (TAAC-Air) i Kabul, en rådgivning som påbörjades hösten 2016. Styrkebidraget kommer därutöver inkludera stabsofficerare till de staber som leder RSM i Mazar-e-Sharif (vid högkvarteret för TAAC-N) respektive Kabul (högkvarteret för RSM). Den exakta fördelningen av det svenska bidraget inom RSM kan komma att anpassas mot bakgrund av resurser och behov.

RSM kommer under 2017 att fortsätta verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där Sverige och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. I egenskap av ramansvarig nation för TAAC-N i norra Afghanistan kommer Tyskland även under 2017 att säkerställa att logistik, transporter, skydd och eskort med mera tillhandahålls för det svenska styrkebidraget som även i fortsättningen förläggs vid Camp Marmal utanför Mazar-e Sharif (utöver svensk personal i Kabul).

Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på plats avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus av rådgivning och utbildning i Kabul. Den begränsade regionala närvaron kommer sannolikt fortsätta efter 2017 med hänsyn till det oroande säkerhetsläget. Den tidigare inriktningen om fasövergång till en mer Kabul-centrerad närvaro under 2016 är därmed inte längre aktuell. Under hösten 2016 kommer en översyn och revidering av gällande operationsplan (OPLAN) att genomföras.

Sverige för en nära dialog med Tyskland, ramansvarig nation i norr, vad gäller insatsens fortsatta utveckling inklusive tidpunkten för framtida avveckling av utbildnings- och rådgivningsinsatserna i norra Afghanistan.

• Sida 10
•  Original

6. Regeringens överväganden

Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med den 31 december 2017 för att på inbjudan från

Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan.

Regeringens bedömning: Det svenska styrkebidraget kommer att uppgå till högst 50 personer på plats och i huvudsak vara verksamt i norra Afghanistan.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen redogjort för (avsnitt 5) har Afghanistans regering inbjudit Nato och partnerländer att delta i att fortsatt stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas kapacitet att ansvara för säkerheten inom landet genom den av Nato ledda RSM-insatsen. Målet med Sveriges deltagande i RSM är att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga med det övergripande syftet att åstadkomma långsiktig stabilitet.

Det är av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive Sverige, fortsatt långsiktigt stöder och bistår den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle – en förutsättning för ett långsiktigt utvecklingssamarbete. En negativ utveckling i landet får konsekvenser för säkerheten i regionen och även globalt. Den negativa utvecklingen av säkerhetsläget under 2016 understryker behovet av fortsatt internationell militär utbildning och rådgivning.

Det svenska styrkebidraget kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i Afghanistan. Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer.

Sveriges engagemang för Afghanistan är brett och långsiktigt. Sverige kommer, inom ramen för arbetet i FN och EU, men också genom ett omfattande bilateralt bistånd, att fortsätta ett aktivt engagemang för fred och försoning, för utveckling och stabilitet, för jämställdhet och inte minst för ökad respekt för mänskliga rättigheter, i synnerhet kvinnors och flickors åtnjutande av dessa i Afghanistan. I planeringsarbetet för Natos insats RSM drev Sverige frågan om genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet och följer noga dess tillämpning. Sverige bidrog till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution 1325, vilken antogs vid Nato-toppmötet i Warszawa i juli 2016. Den fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato-insatser, inklusive RSM.

Det fortsatta svenska bidraget till RSM utgör en del av Sveriges breda engagemang för Afghanistan. Det ska även ses som en del av den gradvisa avvecklingen av det svenska militära engagemanget i Afghanistan.

• Sida 11
•  Original

Regeringens och riksdagens tidigare inriktning är att Sverige ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att hantera säkerheten i Afghanistan. Denna inriktning vilar på en flerpartiöverenskommelse från 2013. Sverige kommer följaktligen även i fortsättningen att bidra till RSM i syfte att stödja, utbilda och genomföra rådgivning till ANDSF. Den personal som ingår i styrkebidraget kommer inte att ha stridande uppgifter.

Det finns risk för att den svenska personalen utsätts för väpnat våld. Personalen behöver då kunna hantera situationer som uppstår som går utöver självförsvar. Det kan också uppstå situationer där det svenska bidraget får svårt att lösa sina uppgifter, exempelvis om andra länders stöd i form av skydd uteblir eller bedöms som alltför svagt. En tillfällig förstärkning skulle kunna bli aktuell att då sätta in för att lösa dessa uppgifter. Därutöver behöver bidraget kunna evakueras.

Personalen skulle då organiseras och utföra sådana uppgifter att styrkan är att betrakta som en väpnad styrka enligt 15 kap. 16 § regeringsformen. Där framgår det att riksdagens medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta getts i lag, eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som riksdagen godkänt. Eftersom ett bemyndigande i lag saknas för regeringen i detta fall och eftersom någon internationell överenskommelse inte ingåtts som innebär en skyldighet att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande för insatsen, ska regeringen begära riksdagens medgivande för deltagande med en väpnad styrka inom ramen för RSM.

Mot denna bakgrund söker regeringen riksdagens medgivande att ställa en väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande för deltagande i RSM till och med den 31 december 2017.

7. Ekonomiska konsekvenser

Regeringen beräknar att kostnaderna för det svenska bidraget inom ramen för RSM under 2017 uppgår till högst 55 miljoner kronor. Kostnaderna belastar anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Merkostnader för eventuella tillfälliga förstärknings- och evakueringsåtgärder ryms inom föreslagen ram för detta anslag.

• Sida 12
•  Original