Avräkning av tid i förvarsärenden

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1 Sammanfattning

Om en utlänning efter att ha tagits ur förvar tas i förvar på nytt, ska den tid som personen tidigare suttit i förvar inte avräknas när fristen för ny prövning av det senaste förvarsbeslutet beräknas.

En utlänning kan vara förvarstagen med stöd av 10 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen (s.k. återvändandeförvar) vid flera tillfällen under vistelsen i Sverige. Om så sker, och det är fråga om samma verkställighetsärende, ska den sammanlagda tid som personen varit förvarstagen med stöd av 10 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen räknas ihop när man beräknar sexmånadersgränsen och 18-månadersgränsen.

Den tid som en utlänning tidigare har hållits i förvar med stöd av någon av grunderna för förvar av sökande av internationellt skydd i 10 kap. 3 § utlänningslagen ska räknas in vid beräkningen av den maximalt tillåtna tiden i förvar om personen tas i förvar på nytt, förutsatt att det är fråga om samma grund och samma ärende om internationellt skydd.

Den tid som en person tidigare har hållits i AMMR-förvar ska, om han eller hon på nytt tas i AMMR-förvar, räknas in vid beräkningen av tidsgränsen för hållandet i förvar, förutsatt att det är fråga om samma överföringsförfarande och samma tidsgräns inom ramen för det förfarandet.

2 Bakgrund

Migrationsöverdomstolen har i ett antal domar avräknat tidigare tid i förvar när en utlänning på nytt tas i förvar. Av domarna framgår inte närmare hur och när en avräkning ska göras. Det finns inte heller något explicit lagstöd för ett sådant förfarande. Detta har medfört att frågan om avräkning av tid inte har behandlats på ett enhetligt sätt.

Syftet med detta rättsliga ställningstagande är att närmare klargöra vad som gäller beträffande avräkning av tid i förvarsärenden, för att främja en enhetlig och rättssäker tillämpning på myndigheten.

3 Rättslig bedömning

3.1 Ny prövning av förvarsbeslut

Inte i något av de avgöranden från Migrationsöverdomstolen där avräkning av tid berörs, behandlas den frågan huvudsakligen. Frågan om avräkning av tid tycks mer vara fråga om att Migrationsöverdomstolen tagit hänsyn till de särskilda förhållandena i det enskilda fallet.

Det kan förklara varför det i samtliga avgöranden saknas någon form av resonemang kring grunden för varför tiden i förvar ska avräknas när en person först tagits ur förvar och sedan i förvar på nytt. Det finns inte heller något resonemang om när avräkning av tid inte ska göras. De senare avgörandena hänvisar dessutom endast till det första avgörandet, MIG 2006:5.

Mot denna bakgrund är det svårt att dra någon generell slutsats av avgörandena från Migrationsöverdomstolen.

I utlänningslagen saknas bestämmelser om avräkning av tid. Det speglas i viss mån även av att det inte heller framgår vilka rättsliga grunder som Migrationsöverdomstolens beslut att avräkna tid vilar på. Det som nämns om avräkning av tid i praxis är inte av sådan karaktär att det går att dra några slutsatser om när och hur avräkning av tid ska göras och det går heller inte att klart utläsa om även förvaltningsmyndigheterna ska avräkna tid.

Eftersom det saknas en rättslig reglering i frågan om avräkning av tid och då det av praxis inte går att dra några slutsatser om när och hur avräkning av tid ska göras, ska avräkning av tid inte göras när tidsfristen för ny prövning av ett förvarsbeslut ska beräknas i förvarsärenden. Utgångspunkten för hur tidsfristerna för ny prövning ska beräknas är reglerna i 10 kap. 16–17 §§ utlänningslagen.

3.2 Längsta tid i s.k. återvändandeförvar

Vad gäller den tid som en utlänning får hållas i förvar med stöd av 10 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen, s.k. återvändandeförvar, stadgar återvändandedirektivet att det ska finnas en nationellt reglerad yttersta tidsgräns för detta. Denna tidsgräns har i svensk rätt fastställts till sex månader eller, om verkställigheten drar ut på tiden p.g.a. bristande samarbete från utlänningens sida eller tidsåtgången för införskaffande av nödvändiga handlingar, 18 månader (10 kap. 12 § första stycket utlänningslagen ).

När det gäller hur man ska beräkna tidsgränserna för återvändandeförvar om en utlänning tas i förvar vid fler tillfällen än ett på den grunden, finns vägledning i Kadzoev-domen (C-357/09) och Aroja-domen (C-150/24). Av avgörandena framgår att myndigheterna måste räkna ihop den sammanlagda tid som en utlänning hållits i förvar med stöd av artikel 15 i återvändandedirektivet i syfte att säkerställa verkställigheten av ett och samma beslut om återvändande.

Om en utlänning som tidigare har hållits i återvändandeförvar på nytt tas i förvar på den grunden ska alltså den tidigare tiden i förvar räknas med vid beräkningen av sexmånadersgränsen och 18-månadersgränsen.

Det betyder att Migrationsverket vid beräkningen av sexmånadersgränsen och 18-månadersgränsen också måste beakta den tid som utlänningen suttit i återvändandeförvar med stöd av ett beslut från Polismyndigheten.

Om en person tidigare hållits i förvar med stöd av upphävda 10 kap. 1 § andra stycket 2 eller 3 utlänningslagen (s.k. sannolikhets- respektive verkställighetsförvar) ska den tiden i förvar räknas ihop med tiden i återvändandeförvar enligt det nuvarande regelverket, förutsatt att det är fråga om samma verkställighetsärende (punkten 2 i övergångsbestämmelserna till utlänningslagen enligt SFS 2026:1425). Perioder i sannolikhetsförvar enligt det tidigare regelverket som har koppling till andra återvändandebeslut (eller andra ärenden om avvisning eller utvisning) än det som nu är aktuellt ska inte räknas in, eftersom de saknar relevant koppling till det aktuella verkställighetsärendet.

Om återvändandebeslutet har verkställts men utlänningen därefter reser in i Sverige igen sker det en nollställning av tidsgränserna för återvändandeförvar. Då behöver man inte beakta den tid som personen hölls i återvändandeförvar före utresan.

Om utlänningen reser ut ur landet men återvänder direkt för att det inte varit möjligt att genomföra avlägsnandet – det som brukar benämnas misslyckad verkställighet – sker däremot ingen nollställning. I en sån situation måste den tidigare tiden i återvändandeförvar beaktas vid beräkningen av tidsgränserna (MIG 2019:17). Samma sak gäller i situationer där utlänningen på egen hand lämnat Sverige och därefter överförts hit av en annan medlemsstat inom ramen för ett AMMR-förfarande. I de fallen har återvändandebeslutet verkställts enligt svensk rätt men det är fortfarande fråga om att verkställa samma återvändandebeslut enligt återvändandedirektivet (jfr Aroja-domen p. 56–73).

Om återvändandebeslutet preskriberas blir det möjligt att på nytt hålla en utlänning i återvändandeförvar i upp till sex eller 18 månader. Detta får anses gälla även i de fall där ett tidigare fattat återvändandebeslut upphävts och personen beviljats uppehållstillstånd men därefter fått ett nytt beslut om återvändande. I ett sådant fall har utlänningens vistelse vid någon tidpunkt legaliserats genom ett beslut om tillstånd.

Det kan även förekomma fall där ett återvändandebeslut upphävs men konsekvensen inte blir att utlänningen får ett tillstånd att vistas i landet. Detta gäller exempelvis om Migrationsverkets återvändandebeslut upphävs av en migrationsdomstol och ärendet återförvisas till verket för att frågan ska prövas på nytt. I ett sådant fall sker ingen nollställning och perioden i återvändandeförvar fram till att återvändandebeslutet hävdes ska räknas in vid beräkningen av sexmånadersgränsen och 18-månadersgränsen.

3.3 Längsta tid i s.k. asylförvar

Längsta tid i förvar när det är fråga om personer som hålls i s.k. asylförvar (10 kap. 3 § utlänningslagen) regleras i 10 kap. 11 § utlänningslagen. Samma princip som gäller vid återvändandeförvar bör tillämpas när det gäller asylförvar. Det innebär att den tid som en person tidigare har hållits i förvar på samma grund ska räknas in vid beräkningen av den maximalt tillåtna tiden i förvar, om personen tas i förvar på nytt och det är fråga om samma ärende om internationellt skydd.

Tid i förvar med stöd av de upphävda förvarsbestämmelserna om sannolikhetsrespektive verkställighetsförvar ska inte räknas in vid beräkningen av dessa tidsgränser.

3.4 Tidsgränserna för AMMR-förvar

Tidsgränserna för att hålla en person i förvar enligt AMMR regleras direkt i den förordningen. Det finns ett antal olika tidsgränser som blir aktuella i olika skeden av processen.

Syftet med AMMR-förvar är att säkerställa att en överföring till den ansvariga eller fastställande medlemsstaten kan genomföras. Syftet med tidsgränserna för ett sådant förvar är att tillse att det inte används under längre tid än vad som generellt har ansetts som tillräckligt för att kunna genomföra förfarandena i AMMR-processen och överföra personen. Om det skulle ske en nollställning av tidsgränsen när personen tas ur förvar och därefter i förvar igen skulle denna princip undergrävas.

Den tid som en person tidigare har hållits i AMMR-förvar ska därför, om han eller hon på nytt tas i förvar enligt AMMR, räknas in vid beräkningen av tidsgränsen, förutsatt att det är fråga om samma överföringsförfarande och samma tidsgräns inom ramen för det förfarandet.

När det gäller fristen för ny prövning enligt 10 kap. 16 § utlänningslagen ska det inte göras någon avräkning av tidigare tid i förvar.

BILAGA TILL RS/013/2026

MIG 2006:5

Tillfälligt verkställighetshinder på grund av utdömt fängelsestraff medför inte att det inte är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). Polismyndighets beslut om förvar under löpande tidsfrist enligt 10 kap. 9 § fjärde stycket utlänningslagen som inte föregåtts av en muntlig förhandling har inte ansetts utgöra ett nytt beslut om förvar i lagens mening och är därmed inte det beslut som är bärare av tvångsåtgärden.

Migrationsöverdomstolen ansåg även att en avräkning av den tid som den förvarstagne redan suttit i förvar skulle göras vid beräkningen av den tid inom vilken en ny prövning av beslutet om förvar måste göras.

MIG 2007:23

Den prövning av om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar som den handläggande myndigheten har skyldighet att företa enligt 10 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen när den skiljer ett ärende eller mål ifrån sig genom ett beslut om avvisning eller utvisning måste inte föregås av muntlig förhandling.

Migrationsöverdomstolen konstaterar endast (med hänvisning till MIG 2006:5) att avräkning ska ske av den tid personen redan suttit i förvar till följd av Migrationsverkets beslut.

MIG 2014:2

Det finns inte förutsättningar för förvar när en utlänning är intagen i en kriminalvårdsanstalt. Därför ska ett beslut om förvar upphävas om den förvarstagne börjar avtjäna ett fängelsestraff.

När det gäller avräkning av tid konstaterar Migrationsöverdomstolen att man tidigare uttalat sig i några fall där personer först tagits ur förvar och det därefter beslutats att åter ta dem i förvar (ovan nämnda MIG 2006:5 och MIG 2007:23) och att det vid fastställandet av tidsfristen för omprövningen gjorts en avräkning av tid med det antal dagar en person redan varit förvarstagen.

MIG 2019:17

Tolv månader är den maximala tid som en utlänning får hållas i förvar för verkställighet av ett avlägsnandebeslut, i vart fall så länge som det får anses vara fråga om samma verkställighetsärende.

När det gäller sammanlagd tid i verkställighetsförvar slår Migrationsöverdomstolen fast följande. Om en utlänning tas i förvar mer än en gång för att verkställa avlägsnandebeslutet måste tidigare period eller perioder som utlänningen hållits i verkställighetsförvar beaktas vid beräkningen av tolvmånadersperioden, så länge som det rör sig om samma verkställighetsärende. Om det istället rör sig om ett nytt verkställighetsärende kan en ny tolvmånadersperiod börja löpa.

C-357/09

Av punkterna 36–37 i domen framgår följande. Om den tid som en tredjelandsmedborgare hållits i förvar inför avlägsnande före det att systemet enligt direktiv 2008/115 var tillämpligt inte beaktades vid beräkningen av den längsta tiden för hållande i förvar, skulle personer som befinner sig i samma situation som parten i målet kunna hållas i förvar längre än den längsta tid som föreskrivs i artikel 15.5 och 15.6 i direktivet.

Detta skulle inte vara förenligt med det mål som eftersträvas med dessa bestämmelser i direktiv 2008/115, vilket är att garantera att ett hållande i förvar under alla omständigheter inte överstiger arton månader.

C-150/24

Vid beräkning av tidsgränserna i art. 15.5 och 15.6 i återvändandedirektivet ska en sammanläggning ske av samtliga perioder under vilka en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten har hållits i förvar med stöd av art. 15 i direktivet i syfte att säkerställa verkställigheten av ett och samma beslut om återvändande.