Betänkande i anledning av motion angående bestridandet av de samhälleliga kostnaderna för utländsk arbetskraft i Sverige
Inrikesutskottets betänkande nr 27 år 1971 InU 1971 :27
Nr 27
Betänkande i anledning av motion angående bestridandet av de samhälleliga kostnaderna för utländsk arbetskraft i Sverige.
Motionen
I motionen 1971: 45 av herrar Björk i Göteborg (s) och Kristenson (s) yrkas att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om undersökning av möjligheterna att på de företag som rekryterar utländsk arbetskraft överföra en väsentlig del av de samhälleliga kostnader som denna rekrytering medför med hänsyn till den svenska invandrarpolitikens ambitionsnivå.
Motionärerna anför inledningsvis att långtidsutredningen i en prognos över tillgången på arbetskraft för åren 1970— 1975 räknar med ett årligt invandringsöverskott på 20 000 personer. Nettoökningen av arbetskraftsutbudet blir enligt motionärerna huvudsakligen beroende av invandringen och de gifta kvinnornas benägenhet att söka förvärvsarbete. Vare sig man satsar på den ena eller andra av dessa grupper drar det med sig kostnader för samhället. Det saknas jämförande undersökningar om vilken form för rekrytering av arbetskraft som från samhällets synpunkt är mest kostsam.
Motionärerna hävdar att det är nödvändigt med en ambitiös och kostsam invandrarpolitik för att grunddragen i välfärdssamhället skall bevaras. Invandrarna skall ha en likvärdig ställning med svenska invånare. De sociala kostnaderna för invandrad arbetskraft drabbar huvudsakligen stat och kommun. För företagen kan det te sig förmånligare att söka rekrytera utländsk arbetskraft än genom särskilda ansträngningar intressera gifta kvinnor för en insats i produktionen. Motionärerna framhåller att samhället velat prioritera kvinnornas valfrihet mellan hemarbete och förvärvsarbete genom skattesystemets utformning, daghemsbyggande etc. Någon liknande prioritering föreligger dock ej i fråga om utländsk arbetskraft.
Motionärerna anser att det är berättigat att söka analysera problematiken kring kostnadsansvaret för den utländska arbetskraften. De nämner särskilt kostnaderna för språkundervisning och bostäder. Om en väsentlig del av de sociala kostnaderna kunde påföras företagen genom en avgift, skulle företagens intresse för inhemsk kvinnlig och äldre arbetskraft öka.
1 Riksdagen 1971. 18 sami. N r 27
Remissyttranden
Yttranden över motionen har avgivits av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), invandrarutredningen, Svenska landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Flertalet remissinstanser uttalar sig för en undersökning av frågan om kostnadsfördelning mellan företagen och samhället för den invandrade arbetskraften. De som har denna uppfattning anser att undersökningen kan ske inom ramen för det utredningsarbete som pågår på området. A M S redovisar att den 1 januari 1971 uppgick antalet utlänningar på den svenska arbetsmarknaden till totalt ca 230 000, varav nästan hälften från Finland. Invandrarna från de nordiska länderna behöver inte arbetstillstånd för arbete i Sverige. Det beräknas att två tredjedelar av invandrande finländare skaffar sig arbete med hjälp av egna kontakter. De är ofta dåligt orienterade om svenska förhållanden vilket avsevärt försvårar anpassningen. Samarbete pågår med de finländska arbetsmarknadsmyndigheterna för att uppnå att en större del av arbetskraften förmedlas genom arbetsförmedlingen. Vid sådan förmedling skall arbetsgivaren bl. a. tillse att det finns lämpliga bostäder. Arbetsgivaren skall vidare svara för introduktion på arbetsplatsen. För utomnordisk arbetskraft har man en bättre kontroll genom att arbetstillstånd erfordras. Innan ansökan om arbetstillstånd beviljas, undersöks om lämplig arbetskraft finns tillgänglig i landet. Därvid uppmärksammas särskilt den äldre arbetskraften, de handikappade samt de gifta kvinnor som önskar söka sig ut i förvärvslivet. För utländsk arbetstagare som får arbetstillstånd tillser AMS i varje särskilt fall att de får anställnings- och lönevillkor sorn motsvarar vad den svenska arbetskraften har. Styrelsen kontrollerar också att bostadsfrågan är löst på ett tillfredsställande sätt och att arbetsgivarna är beredda att omhänderta invandrarna vid ankomsten. Under 1970 tillstyrkte AMS 12 500 förstagångsansökningar om arbetstillstånd medan 5 800 ärenden avslogs. AMS betonar att det är nödvändigt med ytterligare åtgärder när det gäller att anpassa invandrarna till förhållandena på arbetsplatserna och i det dagliga livet. AMS pekar på att invandrarutredningen är sysselsatt med dessa frågor. Då åtgärderna i vissa fall kan väntas bli mycket kostnadskrävande, är det väsentligt att klarlägga ansvars- och kostnadsfrågor mellan olika berörda parter. Styrelsen tillstyrker motionärernas förslag om en undersökning av frågan och anser att den bör hänskjutas till invandrarutredningen för övervägande. Även SIV anser att invandrarutredningen bör anförtros utredning av frågan. SIV vill emellertid vidga frågeställningen till att gälla kostnadsfördelningsfrågoma i deras helhet, alltså kostnadsansvaret för såväl stat, kommun som arbetsgivare. SIV sympatiserar med motionärernas upp
fattning att ett ökat ansvar bör läggas på företagen. Verket har i annat sammanhang uttalat att en sådan ordning skulle kunna påverka företagen att i ökad omfattning anställa inhemsk arbetskraft — exempelvis gifta kvinnor eller äldre arbetstagare — i stället för rekrytering utifrån. I övrigt framhåller SIV angelägenheten av att tillgängliga resurser blir tillräckliga i förhållande till ambitionsnivån när det gäller invandrarnas anpassning. Eljest finns stor risk för en bestående klyfta mellan invandrare och svenskar, innebärande att invandrarna blir placerade i de smutsigaste och lägst betalade arbetena. De får bostäder i slumområden och har lågt deltagande i högre undervisning.
Invandrarutredningen redovisar det arbete som pågår inom kommittén. Utredningen hänvisar till betänkandet om invandrarnas utbildningssituation (SOU 1971:51), som bl. a. behandlar kostnadsfördelningsfrågor mellan samhälle och företag. Utredningen påpekar dessutom att det inom den s. k. EFA-gruppen pågår ett arbete som kan få betydelse för att bedöma den i motionen upptagna frågan. Enligt utredningen bör resultatet av pågående arbete avvaktas innan ytterligare undersökningar företas beträffande fördelningen av kostnader för åtgärder för invandrare.
Landstingsförbundet tar inte ställning till frågan om den begärda utredningen bör komma till stånd. Förbundet framhåller emellertid att om riksdagen beslutar om utredning bör frågeställningen vidgas att omfatta den svenska invandrarpolitikens totala ambitionsnivå.
Kommunförbundet anser att spörsmålet om hur efterfrågan av arbetskraft skall tillgodoses bör prövas liksom ansvars- och kostnadsfördelningen för de olika anpassningsåtgärder, som måste vidtas för invandrarnas inlemmande i det svenska samhället. Förbundet betonar vikten av att man i största möjliga utsträckning tillvaratar de inhemska arbetskraftsreserverna. Beträffande frågan om kostnadsfördelningen hänvisar förbundet till sin inställning i ett tidigare i år avgivet remissyttrande till inrikesdepartementet. Förbundet uttalade då att genom invandrarutredningens förslag en snar omprövning bör komma till stånd av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Då sambandet mellan invandring och arbetsmarknadspolitik är påtaglig — uttalade förbundet vidare — bör kostnadsansvaret för åtgärder av anpassningskaraktär under tiden närmast efter ankomsten till Sverige i första hand åvila statsmakten och de företag som rekryterar utländsk arbetskraft. Frågan om invandrarnas anpassning är en riksangelägenhet, och det är orimligt att kommuner med hög andel utländska medborgare själva skall svara för de särskilda insatser som erfordras.
SAF avstyrker motionen. Föreningen anser för sin del att det saknas anledning att konstruera en motsättning mellan möjligheten att bereda arbete åt gifta kvinnor och invandrare, eftersom det kommer att föreligga behov att utnyttja alla tillgängliga arbetskraftsreserver. Föreningen
erinrar om den kontroll som finns för invandring i form av arbetstillstånd och uttalar beträffande kostnaderna för inskolning m. m. att sådana kostnader regelmässigt torde vara lägre för anställande av gifta kvinnor, äldre arbetstagare etc. än för invandrare. Till detta kommer att de äldre arbetslösa ofta är bosatta i regioner där behovet av arbetskraft är ringa. Avslutningsvis anför föreningen följande:
Det är knappast möjligt att ange samhällets »kostnader» för invandrarna utan att samtidigt beakta att invandrarna själva bl. a. genom skatt bidrar till kostnadstäckningen. I varje fall utslaget över en längre tidsperiod betalar de säkerligen gott och väl de kostnader samhället lagt ut. Inte heller av detta skäl finns det anledning att särbehandla den utländska arbetskraften genom att »överföra en väsentlig del av de samhälleliga kostnaderna» på företagen. Det kan också ifrågasättas om specialbeskattning av utländsk arbetskraft skulle stå i överensstämmelse med bl. a. överenskommelsen om fri nordisk arbetsmarknad.
LO uttalar att företagen bör påta sig ett större ansvar för att motsvara invandrarpolitikens ambitionsnivå. I fråga om utredningskravet anför organisationen:
Invandrarutredningen kommer inom en nära framtid att framlägga ett betänkande som klarlägger de samhälleliga kostnaderna i vissa avseenden för invandringen och ansvarsfördelningen mellan företag och samhälle. Därigenom bör det vara möjligt att bedöma kostnadsfördelningen mellan samhälle och företag. LO anser att motionen inte nu bör föranleda riksdagen någon ytterligare åtgärd.
TCO anför att det finns anledning att kraftigt understryka, att arbetsgivare, som rekryterar icke svenskspråkig arbetskraft, som ett led i den sedvanliga introduktionen av nyanställda bör bära det fulla kostnadsansvaret för att de, som är i behov av det, bereds tillfälle till erforderlig undervisning i svenska på betald arbetstid. För att garantera kvalitén i undervisningen bör den dock bedrivas av samhället eller under dess kontroll.
Utan att dela motionärernas allmänna syn på invandringens konsekvenser för det svenska samhället som huvudsakligen negativa instämmer TCO i motionens krav, att man bör undersöka möjligheten att låta de företag, som anställer utländsk arbetskraft, bära kostnadsansvaret för denna arbetskrafts integrering i det svenska samhället.
Utredningar
Invandrarutredningen har fått i uppdrag att kartlägga invandrares och minoriteters problem i Sverige samt att lägga fram en plan för samhällsåtgärder på olika områden för dessa grupper. Direktiven är återgivna i riksdagsberättelsen år 1969 In: 22.
Invandrarutredningen har i juni i år lagt fram ett förslag om bl. a. grundutbildning i svenska för vuxna invandrare (SOU 1971: 51). Utred
ningen föreslår att grundutbildning inom det allmänna skolväsendets ram skall stå öppen för alla invandrare över 16 år. Utbildningen, som bör vara frivillig, skall omfatta 240 timmar och ge invandraren en första kännedom om svenskt vardagsspråk och svenskt vardagsliv. Kommunerna föreslås bli huvudmän för utbildningen. Staten förutsätts genom bidrag svara för huvuddelen av undervisningskostnaden.
Utredningen föreslår vidare att arbetsgivare med minst fem anställda genom lag skall åläggas att under grundutbildningen betala lön till invandrare som anställs i Sverige efter 1.1.1973. Skyldigheten skall inte omfatta anställda som behärskar danska, norska eller svenska. Arbetsgivarna rekommenderas vidare att betala lön under grundutbildning för arbetstagare som anställs före nämnda tidpunkt. De anställda bör i möjligaste mån få följa grundutbildningen på betald arbetstid.
Utredningen har vidare lagt fram förslag om undervisning till icke anställda invandrare, t. ex. hemarbetande kvinnor. De föreslås få en statlig premie på 700 kr. om de fullföljer grundutbildning. Samma anordning föreslås för invandrare vid företag med mindre än fem anställda.
I betänkandet SOU 1971: 51 uttalar invandrarutredningen (IU) att det bör ligga i arbetsmarknadspartemas gemensamma intresse att bygga ut introduktionsförfarandet ytterligare när det gäller invandrare utan grundkunskaper i svenska. Utredningen fortsätter:
Mot denna bakgrund anser IU att starka skäl talar för att företag där invandrare är anställda bör stå för en rimlig andel av kostnaderna för den grundutbildning som IU förordar. Utöver redan nämnda skäl tillkommer enligt IU även andra skäl av allmän natur för en sådan fördelning av kostnadsansvaret mellan samhälle och företag. Samhällets engagemang för att ge invandrare den särskilda service som behövs under deras första tid i landet bör generellt motsvaras av ökad omsorg om invandrarna även från företagens sida. Ett ytterligare skäl är att arbetsgivarnas direkta och indirekta kostnader för att anställa arbetare från utlandet allmänt sett torde vara mindre än för att anställa vissa andra grupper som t. ex. äldre eller handikappade personer och hemarbetande kvinnor.
Den överenskommelse om svenskundervisning för invandrare som träffats mellan SAF och LO visar att principen att arbetsgivarna bör svara för vissa kostnader i samband med undervisningen har knäsatts, överenskommelsen innebär bl. a. att SAF-anslutna företag rekommenderas att erbjuda såväl nu som i framtiden anställda invandrare 60 timmars betald svenskundervisning (permitteringslön), varav 20 på arbetstid. Därutöver föreslås att staten svarar för premier i form av engångsbelopp till deltagare som följer sammanlagt ca 200 timmars undervisning, överenskommelsen förutsätter således beslut av statsmakterna (jfr avsnitt 8.5). Den 1.6.1971 hade överenskommelse om svenskundervisning för invandrare i anslutning till rekommendationen slutits endast mellan SAF:s Allmänna Grupp och Svenska Fabriksarbetareförbundet.
Med hänsyn till den vikt som IU tillmäter en effektiv lösning av frågan om svenskundervisning för invandrare måste överenskommelser
som begränsar sig till innehållet i LO—SAF:s rekommendation anses vara helt otillräckliga. Arbetsgivarna bör ha ett betydligt större kostnadsansvar för de studiesociala anordningarna i samband med den grundutbildning som IU föreslår än vad som skulle bli fallet genom ett system med överenskommelser på rekommendationens grund. När det gäller att ta ställning till frågan i vilken form arbetsgivarnas kostnadsansvar bör realiseras har IU övervägt ett system med en särskild arbetsgivaravgift som bidrag till kostnaderna i samband med grundutbildningen. En generell arbetsgivaravgift skulle emellertid medföra att inte endast de företag som för sin produktion är direkt beroende av invandrare skulle bära de reella kostnaderna för anställningen av dem. Företag utan invandrare skulle å andra sidan kunna uppleva en arbetsgivaravgift som en orättvis ekonomisk pålaga. En bättre lösning synes vara att lagstiftningsvägen garantera en anställd invandrare skydd mot påtaglig löneminskning under den tid han deltar i grundutbildning. En sådan lösning anknyter till tankarna bakom den berörda rekommendationen. Den medför inte heller några egentliga administrativa svårigheter för företagen. Den torde vidare utgöra det effektivaste medlet att hos invandrarna skapa den nödvändiga studiemotivationen för utbildningen. IU har på grund härav kommit till den slutsatsen att samhället genom lagstiftning bör tillförsäkra utländska arbetstagare ett minimiskydd mot lönebortfall vid deltagande i grundutbildningen. En sådan lag bör liksom annan jämförbar lagstiftning på det arbetsrättsliga området ges tvingande karaktär. Lagen bör alltså inte kunna sättas ur spel genom avtal.
Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor understödjer ett forskningsprojekt om immigrationens ekonomiska verkningar. Undersökningen omfattar fyra delar: 1) immigration till Sverige, 2) immigranterna i Sverige, 3) immigrationens ekonomiska aspekter, 4) välfärdsekonomiska aspekter på immigrationen. Resultat av undersökningen beräknas föreligga inom de närmaste månaderna.
Utskottet
I förevarande motion diskuteras ekonomiska aspekter på den invandrande arbetskraften. Motionärerna anför att sådan arbetskraft drar med sig avsevärda sociala kostnader, vilket hänger samman med bl. a. samhällets ambitionsnivå i fråga om invandringspolitiken. Det är nödvändigt att göra särskilda insatser för att anpassa arbetskraften till svenska förhållanden. Risker uppkommer eljest att invandrarna får en sämre ställning i olika avseenden än den inhemska befolkningen. De kostnader som på detta sätt uppstår bör enligt motionärerna i ökad omfattning betalas av arbetsgivarna. Om företagen kunde påföras en väsentlig del av de samhälleliga kostnader som deras rekrytering av utländsk arbetskraft kan beräknas medföra, skulle deras bedömningar uppenbarligen kunna påverkas till förmån för rekrytering av exempelvis gifta kvinnor eller äldre arbetstagare. I motionen yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t skall be
gära en undersökning av möjligheterna att överföra en väsentlig del av de samhälleliga kostnaderna för utländsk arbetsikraft på de företag som rekryterar sådan arbetskraft.
Ett huvudmål för invandringspolitiken är att skapa jämställdhet för invandrarna med den inhemska befolkningen. För att detta skall lyckas fordras insatser av olika slag. En viss balans mellan den inhemska tillgången på arbetskraft och invandringen måste upprätthållas. Genom kravet på arbetstillstånd för icke-nordisk arbetskraft finns ett statligt instrument i det hänseendet. De fackliga organisationerna har ett betydande inflytande på sådana frågor. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om vikten av att statliga myndigheter samråder med kommunala instanser innan man beslutar om överförande av större grupper invandrare. Därigenom blir det lättare att skapa förhållanden som främjar anpassningen.
Åtgärderna för att hjälpa invandrarna att anpassa sig till svenska förhållanden drar med sig betydande kostnader. N är det gäller finansieringen av dessa sympatiserar utskottet med motionärernas uppfattning att arbetsgivare som anlitar utländsk arbetskraft bör bidraga i större omfattning än i dag är fallet. Efter det motionen väoktes har invandrarutredningen lagt fram ett förslag som ligger i linje med motionärernas önskemål.
Förslaget innebär bl. a. att arbetsgivare som anställer invandrare skall betala lön under sammanlagt 240 timmars grundläggande språkutbildning för var och en. Förslaget prövas f. n. av Kungl. Majit. Utredningens arbete fortsätter och man kan vänta att den kommer att lägga fram förslag om ytterligare åtgärder för främjande av anpassningen varvid även kostnadsaspekter torde beaktas.
Förutom invandrarutredningens verksamhet pågår även annat utredningsarbete som är av betydelse för den i motionen upptagna frågan. Med stöd av expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) utförs en djupgående undersökning av immigrationens ekonomiska effekter. Resultatet härav beräknas föreligga inom en nära framtid.
Med hänsyn till det redovisade utredningsarbetet, som är av stor betydelse för den av motionärerna aktualiserade frågan, är utskottet inte berett att f. n. tillstyrka motionens krav på ytterligare undersökningar.
Utskottet hemställer således
att motionen 1971: 45 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 2 november 1971
På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i östersund (s), Nilsson i Tvärålund (c), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund (s), herrar Fridolfsson (s), Johansson i Simrishamn (s), Oskarson (m), fru Ludvigsson (s), herrar Carlström (fp), Fransson (c), Gustafsson i Säffle (c) och Hallgren (vpk).
S v e n sk a R e p ro d u k tio n s AB, S th lm 1971