Med anledning av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. jämte motioner
Civilutskottets betänkande
1975/76: 29
med anledning av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. jämte motioner -
Propositionen
Regeringen har i propositionen 1975/76:164 (bostadsdepartementet) föreslagit riksdagen att antaga vid propositionen fogade förslag till
1. lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.,
2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),
3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),
4. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).
I propositionen läggs fram förslag till lag om påföljder och ingripanden
vid olovligt byggande m. m. Lagen avses ersätta nuvarande bestämmelser om straff, handräckning m. m. i byggnadslagen (1947:385) och i byggnadsstadgan (1959:612).
I sak innebär förslaget bl. a. att bestämmelserna om straff för överträdelse av byggnadsförfattningarna med vissa undantag upphävs och ersätts med ett avgiftssystem. I detta ingår tre olika avgifter, nämligen byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift.
Byggnadsavgift föreslås utgå när någon vidtar åtgärd, som kräver byggnadslov enligt byggnadsstadgan, utan sådant lov. Tilläggsavgift avses utgå tillsammans med byggnadsavgift vid sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka. De föreslagna bestämmelserna om tilläggsavgift omfattar t. ex. fall då någon utan byggnadslov uppför en helt ny byggnad, till- eller påbygger befintlig byggnad eller river byggnad. Den särskilda avgiften föreslås utgå för sådana överträdelser som inte utgör olovligt byggande.
Enligt förslaget skall byggnadsnämnden besluta om byggnadsavgift och särskild avgift. Fråga om tilläggsavgift skall prövas av allmän domstol.
Förslaget innebär vidare en betydande förbättring av byggnadsnämndens möjligheter att genom föreläggande eller handräckning fa olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annat sätt rättade. I syfte att motverka att föreläggande om rättelse förhalas genom överlåtelse av den egendom som omfattas av föreläggandet föreslås att detta i vissa fall skall gälla även mot ny ägare av egendomen.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1977.
1 Riksdagen 1975/76. 19 sami. Nr 29
CU 1975/76: 29
2 Motionerna
I detta sammanhang har utskottet behandlat de med anledning av prpositionen väckta motionerna 1975/76:
2438 av herrar Boo (c) och Torwald (c) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. ville, med ändring av propositionens förslag om avgiftsfördelning, besluta att samtliga de i lagen angivna avgifterna skall tillfalla kommunerna,
2439 av herr Åkerfeldt m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen beslutar
1. uttala att byggnadsnämnd är skyldig att skriftligt meddela enskild om behov av byggnadslov för planerad åtgärd på sätt som angivits i motionen,
2. att hos regeringen begära att en intensifierad information om byggnadslagens byggnadslovsregler och föreslagna regler om beivrande av olovligt byggande görs,
3. uttala att tilläggsavgift ej bör utdömas vid ändring av byggnads användningssätt i fall som anges i motionen,
2465 av herr Hägelmark m. fl. (fp) vari hemställs
1. att riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om information om det nya påföljdssystemet m. m.,
2. att riksdagen beslutar att byggnadsnämnd skall vara skyldig att lämna skriftligt besked vid förfrågan om byggnadslov krävs för viss åtgärd samt i sådana fall, efter eventuell senare prövning, byggnadsavgift ej skall påföras,
2466 av herr Nyquist (fp) vari hemställs att riksdagen beslutar
1. att meningen ”Talan får väckas endast om byggnadsnämnden har begärt det” i 8 § andra stycket förslaget till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. skall utgå,
2. att 25 § i det nämnda lagförslaget skall ha följande lydelse: Byggnadsavgift och särskild avgift tillfaller kommunen. Tilläggsavgift skall i lika delar tillfalla stat och kommun,
2467 av herr Schött m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen med avslag på propositionen 1975/76:164 hos regeringen till hösten 1976 anhåller om nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande samt nya bestämmelser avseende byggnadslovskravets omfattning i enlighet med vad i motionen anförts.
Utskottet
Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.
Mot förslagen i propositionen har bl. a. stälits motionen 1975/76:2467 (m) med dess hemställan om avslag på propositionen i förening
CU 1975/76: 29
med begäran om ett nytt förslag i ämnet. Det nya förslaget skall enligt motionärerna innehålla avvikelser på två punkter från det nu föreliggande förslaget. Sålunda bör enligt motionärerna någon tilläggsavgift inte ingå i sanktionssystemet utan ersättas med ett straffstadgande. Vidare bör samtidigt bestämmelserna om byggnadslovsplikten överarbetas och förenklas. Bedömningen av avslagsyrkandet i motionen får sålunda utgå från en prövning av förslagen i angivna delar.
Kritiken mot den i propositionen föreslagna tilläggsavgiften utgår från bedömningarna att ett sådant system leder till helt orimliga konsekvenser och att vid olovligt byggande av mer kvalificerad beskaffenhet bör ådömas straff - böter eller fängelse i högst två år.
Motionärerna grundar sin kritik på och hänvisar till vad lagrådet anfört i vissa delar. Sålunda hänvisas först till lagrådets tveksamhet i frågan huruvida en tilläggsavgift enligt det remitterade förslaget verkligen är ett verksamt medel att hindra ett olovligt byggande i strid även mot de materiella föreskrifterna. Lagrådet fann att det remitterade förslaget innebar att tillläggsavgift i huvudsak skulle drabba sådant byggande som vid prövning i efterhand anses kunna godtas - dvs. där åtgärden i och för sig var acceptabel. Enligt lagrådets mening skulle en föreslagen tilläggsavgift i dessa fall inte stå i rimligt förhållande till den underlåtenhet som den byggande gjort sig skyldig till. Lagrådet ansåg vidare att den ekonomiska förlust som drabbade den byggande när det olovligt utförda måste undanröjas tillsammans med byggnadsavgiften i allmänhet kunde anses utgöra en tillräcklig sanktion. I kvalificerade fall borde dock enligt lagrådet samhällets ogillande komma till uttryck i en särskild påföljd vid sidan av byggnadsavgiften. Lagrådet föreslog därför för dessa kvalificerade fall en ordning med straff inom straffskalan böter eller fängelse högst två år. Straffet borde dock, för att sanktionen skulle bli tillräckligt effektiv, enligt lagrådet kompletteras av en straffavgift på samma nivå som tilläggsavgiftens med jämknings- och eftergiftsmöjligheter.
Utskottet konstaterar inledningsvis att motionärerna åberopat lagrådets argumentering i vissa delar men inte i fråga om slutsatsen att ett straff, för att göra sanktionen tillräckligt effektiv, också borde kompletteras med en straffavgift i vissa fall. Utskottet erinrar vidare om att lagrådets yttrande avsåg det remitterade lagförslaget. Detta har i propositionen bl. a. kompletterats med regler som gör det möjligt att i vissa fall ta ut avgift även när den olovliga åtgärden undanröjs och som lägger prövningen av frågan om tilläggsavgift på allmän domstol. Motionärernas argumentering har inte lett utskottet till något annat ståndpunktstagande än det som bostadsministern redovisat. Motionärernas förslag kan snarare uppfattas som oförenligt med ett krav på effektiva sanktioner.
Med hänsyn till frågans art bör den emellertid behandlas också ur vidare aspekter än de som motionärerna tagit upp. Utskottet har även vid en sådan prövning kunnat ansluta sig till vad bostadsministern efter samråd med
1* Riksdagen 1975/76. 19 sami. Nr 29
CU 1975/76: 29
justitieministern anfört och därmed även til! bedömningen att systemet med tilläggsavgifter måste anses som effektivt när det gäller att inskärpa betydelsen av att byggnadsförfattningarna efterlevs. Lagrådets kritik begränsar sig emellertid inte till tilläggsavgifternas ändamålsenlighet för att uppnå detta syfte utan utgick från att ett avgiftssystem borde avse endast mindre allvarlig brottslighet och att åläggande av mycket höga avgifter ställer krav på annat än ett summariskt och schablonmässigt förfarande. Det genom propositionen framlagda förslaget lägger emellertid avgörandet på allmän domstol som i vissa fall skall kunna lägga in skönsmässiga bedömningar och t. ex. även ta upp bevisning angående de ekonomiska konsekvenserna av att en åtgärd undanröjs.
Motionärernas andra grund för att avstyrka propositionsförslaget är att ett nytt system måste kombineras med en översyn av kraven på byggnadslov. Motionärerna hävdar att dessa regler måste göras enkla och entydiga och utformas så att de inte riktar sig mot bagatellartade åtgärder. Härtill anknytande synpunkter har också tagits upp av vissa remissinstanser (prop. s. 182-183).
Utskottet ansluter sig självfallet till motionärernas önskemål om klara, entydiga och sakligt motiverade angivelser av de fall när byggnadslov krävs - önskemål som gäller på alla regelområden. Behovet av ett förfarande för prövning av såväl tillåtlighet från plansynpunkt som utföranden i tekniskt hänseende torde vara obestritt. Omfattningen av dessa prövningskrav beror i sin tur på dels omfattningen och preciseringen av mot vilka företeelser de grundläggande kraven i byggnadslagstiftningen riktar sig, dels möjligheten att ha variationer i byggnadslovsplikten. Bygglagutredningen och det pågående arbetet på en ny byggnadslagstiftning berör också naturligt dessa frågor. Frågorna kan emellertid av naturliga skäl inte brytas ut från övervägandena i övrigt. Redan på denna grund kan utskottet sålunda inte ansluta sig till kravet påen omedelbaroch separat översyn av byggnadslovsbestämmelserna.
Bygglagutredningen föreslog bl. a. att man närmare undersöker möjligheten att undanta enklare åtgärder från byggnadslovsplikten - ett förslag som tillstyrks av bl. a. planverket. Krav på byggnadslov för åtgärder av relativt obetydlig omfattning kan för den enskilde ofta framstå som exempel på en onödig reglering. Utskottet utgår från att dessa synpunkter beaktas i det fortsatta arbetet.
De i motionen 1975/76:2467 (m) anförda och åberopade grunderna för att avslå propositionen och begära ett nytt, på visst sätt ändrat, lagförslag har sålunda av utskottet bedömts som inte bärande.
I andra motioner föreslås såväl ändringar i lagförslagen som motivuttalanden m. m. Till vad som anförts om enkla krav på byggnadslovsprövning ansluter förslagen i motionerna 1975/76:2439 (c), yrkandet 1, och 2465 (fp), yrkandet 2, om förhandsbesked i frågan om krav på byggnadslov ställs eller inte. Det gemensamma syftet är att den byggande
CU 1975/76: 29
skall kunna försäkra sig om att han inte drabbas av påföljd eller ingripanden om han vidtar viss åtgärd.
Ett av syftena med den föreslagna lagstiftningen är att inskärpa betydelsen av att åtgärd som kräver byggnadslov inte får vidtas innan sådant lov föreligger. Möjligheterna till nedsättning eller eftergift omfattar dock (prop. s. 23 och 33) även de situationer där underlåtenheten att söka byggnadslov kan anses ursäktlig - t. ex. när det från byggnadsnämnden har lämnats ett klart besked att lov inte behövs. Detta gäller trots att detta besked inte är bindande för byggnadsnämnden vid en efterföljande prövning. När det gäller handräckning och andra ingripanden för att åstadkomma rättelse finns inte motsvarande möjligheter. Frågan om huruvida byggnadslov kan meddelas i efterhand skall prövas i princip från samma utgångspunkt som om åtgärder inte vidtagits. Bostadsministern anför emellertid (s. 278), i enlighet med vad lagrådet framhållit, att det vid en prövning i efterhand av olika skäl kan visa sig olämpligt att besluta om undanröjande även om åtgärden inte skulle ha godkänts vid en förhandsprövning.
Det åligger byggnadsnämnden enligt 1 § andra stycket BS att lämna allmänheten råd och upplysningar. Dessa upplysningar under hand från tjänsteman eller eljest binder som ovan anförts inte byggnadsnämnden vid en efterföljande prövning. Ett bindande besked kan ges endast som beslut över en ansökan om byggnadslov för viss åtgärd. En nackdel med detta är att nämndens möjligheter att utan tillgång till fullständiga byggnadsritningar pröva en ansökan om ny- eller tillbyggnad är begränsad till att med stöd av 29 § 1) BS avslå den därför att valet av plats för en byggnad inte anses lämpligt från allmän synpunkt. Bygglagutredningen förordade f. ö. ett tvåstegsförfarande som öppnade möjlighet att meddela särskilt beslut i det första steget också i fall då denna prövning utfallit positivt.
Här skall också erinras om möjligheten enligt 54 § 4 mom. BS att påkalla prövning även när byggnadslov inte erfordras. För ett sådant ärende gäller i tillämpliga delar samma regler som för byggnadslov. Denna bestämmelse ger den byggande en möjlighet att alltid fä ett auktoritativt avgörande av frågan om en tilltänkt åtgärd överensstämmer med byggförfattningarna eller inte.
Enligt 55 $ 1 mom. tredje stycket BS skall vid ansökan om byggnadslov för annan åtgärd än nybyggnad och tillbyggnad - sålunda ofta i andra än de i regel klara fallen - fogas "erforderliga ritningar och beskrivningar”. Det ligger i dessa fall sålunda redan i byggnadsnämndens hand att från fall till fall bedöma vilken utredning som där skall krävas. Detta bör utan ändring i BS innebära en möjlighet för nämnden att, när någon fullföljer en förfrågan med en direkt ansökan om byggnadslov, kunna i första hand begära endast sådan utredning som krävs för att avgöra om byggnadslov fordras eller inte - dvs. en klar precisering av sökandens avsikter. Visar dessa handlingar att lov inte behövs, har byggnadsnämnden att tillkännage detta i beslut. Enligt utskottets mening får denna möjlighet anses tillgodose
CU 1975/76: 29
motionärernas syfte - att så enkelt som möjligt få ett för nämnden bindande besked. Behovet av ytterligare råd och anvisningar i denna del torde få övervägas av planverket. Någon riksdagens åtgärd kan inte anses nödvändig.
De nyssnämnda motionerna 1975/76:2439 (c) och 2465 (fp) innehåller i yrkandet 2 resp. yrkandet 1 förordanden av ytterligare information om de nya påföljdsbestämmelserna och byggnadslovspliktens omfattning. Bostadsministern (s. 62) anser denna fråga väsentlig. Han anser det vidare betydelsefullt att informationen också riktas in på en presentation av byggnadsnämndens ställning och arbetsuppgifter. Enligt vad utskottet erfarit har överväganden om utformningen av denna information inletts genom överläggningar mellan företrädare för bostadsdepartementet och planverket.
Även utskottet ansluter sig till bedömningen att informationsfrågorna
1 detta fall är väsentliga. Utskottet har emellertid inte ansett sig böra i detta sammanhang föreslå riksdagen att ta närmare ställning till hur informationen skall bedrivas. Motionärernas grundläggande syfte får anses tillgodosett även dessförutan.
I motionen 1975/76:2439 (c), yrkandet 3, föreslås riksdagen uttala att tilläggsavgift inte bör utgå då av hyresgäst olovligt kontoriserad lägenhet återställs till bostad. Förslaget torde syfta till att fastighetsägaren i dessa fall skall undgå påföljd då ändringen av användningssättet skett utan hans vetskap eller medverkan.
Tilläggsavgift kan påföras (9 § andra stycket) den söm var fastighetsägare när överträdelsen begicks, den som begick överträdelsen, den i vars ställe denne var och den som beretts vinning genom överträdelsen. Det anförs (s. 280) att vinningsmomentet bör vara avgörande. De fall då det kan anses vara befogat att helt eller till viss del rikta kravet mot annan än ägaren anges (s. 281) huvudsakligen vara de där åtgärden vidtagits av en hyresgäst som t. ex. tagit bostadslägenhet i anspråk som kontor.
Enligt 7 § fjärde stycket får tilläggsavgift nedsättas elller efterges bl. a. då det utförda rättats eller då eljest föreligger särskilda skäl.
Motionärernas syfte får anses tillgodosett redan enligt lagförslaget.
Enligt lagförslaget (8 § andra stycket) skall frågan om tilläggsavgift prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Talan får väckas endast om byggnadsnämnden begärt det. Vad sålunda anförts om åklagarens roll tas upp i motionen 1975/76:2466 (fp), yrkandet 1, med förslaget att lagrummet ändras så att talan får väckas även utan begäran från byggnadsnämnden.
Motionären grundar sitt förslag på att behovet av enhetlighet i tillämpningen medför att byggnadsnämnden inte skall ha det grundläggande avgörandet. Utgångspunkten torde vara att praxis i byggnadsnämnderna här kan utveckla sig olika.
Utskottet får i detta sammanhang erinra om att byggnadsnämnden enligt
2 § första stycket ålagts att ta upp fråga om bl. a. påföljd så snart anledning förekommer att överträdelse skett. Byggnadsnämndens avgörande (prop.
CU 1975/76: 29
s. 287-288) i denna del begränsar sig till ett konstaterande huruvida det föreligger en överträdelse och till en bedömning av om någon av de i 7 § andra stycket angivna befrielsegrunderna föreligger. Finns inte hinder mot att påföra tilläggsavgift, skall nämnden begära att talan väcks. Nämnden skall således - framhåller bostadsministern - inte göra någon bedömning av möjligheten att avgiften kan komma att efterges. Byggnadsnämnden har inte heller att avgöra mot vem eller vilka talan skall väckas.
Enligt utskottets mening måste sålunda föreslagen ordning tillgodose även motionärens syfte. Byggnadsnämnden har här att på sitt tjänsteansvar bedöma vissa objektiva förutsättningar och en plikt att göra framställning till åklagaren om inte hinder finns mot att påföra avgift. Påpekanden från andra om ifrågasatta överträdelser kan lika enkelt ske till byggnadsnämnd som till åklagaren - i det senare fallet har denne att föra påpekandet vidare till nämnden. Även enligt motionärens förslag skulle nämndens bedömning i samma frågor inhämtas under alla omständigheter. Utskottet finner sålunda inte att övertygande skäl har förts fram för att tillstyrka motionsförslaget.
Vidare har i motioner tagits upp vissa frågor om avgifternas fördelning mellan stat och kommun. Enligt lagförslaget skall byggnadsavgift tillfalla kommun medan särskild avgift och tilläggsavgift tillfaller staten. I motionen 1975/76:2438 (c) föreslås att samtliga avgifter skall tillfalla kommunen, ett förslag som i huvudsak motiveras med önskan att kompensera de ökade krav som ställs på byggnadsnämnderna. I motionen 1975/76:2466 (fp), yrkandet 2, föreslås att 25 § utformas så, att byggnadsavgift och särskild avgift tillfaller kommunen medan tilläggsavgift delas lika dem emellan. Detta förslag motiveras i fråga om den särskilda avgiften i första hand med att denna bör jämställas med byggnadsavgiften. När det gäller tilläggsavgift anförs att situationen inte är lika klar men att ingripanden dock föranleder kommunala åtgärder.
Utskottet ansluter sig till motionärernas bedömning att särskild avgift liksom byggnadsavgift av principiella skäl bör tillfalla kommunen.
Utskottet kan emellertid inte ansluta sig till uppfattningen att tilläggsavgift till någon del bör tillfalla kommunen. Lagrådet har inte tagit ställning i fördelningsfrågan. Bostadsministerns bedömning (s. 56-57, 293) är att kommunen blir tillräckligt kompenserad utan att tillföras tilläggsavgiften. Syftet med förslaget är f. ö. att tilläggsavgiften skall få en sådan preventiv effekt att talan och utdömande därav skall komma att ske endast i undantagsfall. Även om tilläggsavgift skall kunna utgå då det olovligt byggda inte får stå kvar kan dock dess i vissa fall för den enskilde betydande belopp leda till eventuella misstankar hos allmänheten om ett kommunalt ekonomiskt intresse i saken.
Utskottet föreslår sålunda med anledning av de här behandlade motionerna att riksdagen antar 25 § med lydelse enligt vad som i härvid fogad bilaga anges som utskottets förslag.
CU 1975/76: 29
8 Utskottet har även haft anledning att särskilt pröva de föreslagna ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.
Den föreslagna övergångsregleringen torde kunna leda till att preskriptionsbestämmelsen i 26 § andra stycket blir tillämplig i vissa vid lagens ikraftträdande inte slutligt avgjorda ärenden om föreläggande eller handräckning. Enligt utskottets mening bör bestämmelsen inte fä utgöra hinder mot en prövning i sak av dessa ärenden. Regler härom bör tas in som en punkt 3 i övergångsbestämmelserna med lydelse enligt härvid fogad bilaga.
Vidare har aktualiserats fråga om lämpligheten av att bestämmelserna i 13-18 §§ om ingripanden för att åstadkomma rättelse blir tillämpliga även på överträdelser som begåtts före ikraftträdandet. Utskottets bedömning är emellertid att de ökade möjligheterna att ingripa för rättelse enligt lagförslaget bör tillämpas också på tidigare överträdelser. Det är dock att notera den preskriptionsregel som förts in i 26 § andra stycket och som kompletteras av de av utskottet ovan förordade nya övergångsbestämmelserna. Lagrådet har inte riktat någon invändning mot föreslagen ordning. Den som byggt olovligt i förlitan på att byggnadsnämndens möjligheter att genomdriva rättelse är begränsade kan knappast åberopa detta mot en förbättring av nämndens möjligheter. Det är ju här inte fråga om en straffrättslig påföljd. Det får dock beaktas att byggnadsnämnds skyldighet enligt 2 § första stycket att ingripa - enligt p. 2 övergångsbestämmelserna - gäller endast nya överträdelser.
Utskottet har i övrigt inte funnit anledning till erinran eller särskilt uttalande i denna del.
Övriga lagförslag
Förslagen, som inte gett anledning till erinran, tillstyrks. Utskottet har ovan något berört förslaget att upphäva 70 § BS. I fråga om ändringar i kommunalskattelagen har samråd under hand skett med skatteutskottet.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen m. m. att riksdagen avslår motionen 1975/76:2467,
2. beträffande förhandsbesked om byggnadslov att riksdagen avslår motionerna 1975/76:2439, yrkandet 1, och 2465, yrkandet 2,
3. beträffande information att riksdagen avslår motionerna 1975/76:2439, yrkandet 2, och 2465, yrkandet 1,
4. beträffande tilläggsavgift i vissa fall att riksdagen avslår motionen 1975/76:2439, yrkandet 3,
CU 1975/76: 29
5. beträffande åklagarens roll att riksdagen med avslag på motionen 1975/76:2466, yrkandet 1, antar det vid propositionen fogade förslaget till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. såvitt gäller 8 § andra stycket,
6. beträffande avgifternas fördelning mellan stat och kommun att riksdagen med anledning av regeringens förslag samt motionerna 1975/76:2438 och 2466, yrkandet 2, antar 25 t; under 5 ovan angiven lag med den lydelse som i härtill fogad bilaga anges som utskottets förslag,
7. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till under 5 ovan angiven lag att riksdagen antar sådana med den lydelse som i härvid fogad bilaga anges som utskottets förslag,
8. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar de vid propositionen fogade förslagen.
Stockholm den 11 maj 1976
På civilutskottets vägnar
ELVY OLSSON
Närvarande: fru Olsson i Hölö (c), herrar Bergman i Göteborg (s). Petersson i Nybro (s), Wennerfors (m). Lindkvist (s). Åkerfeldt (c). Strömberg i Botkyrka (fp), Jadestig (s). Claeson (vpk), fru Landberg (s), fru Ingvar-Svensson (c), herrar Danell (m). Håkansson i Trelleborg (s), Andersson i Gamleby (s) och fru Andersson i Hjärtum (c).
Reservation
av herrar Wennerfors (m) och Danell (m) som anser att
dels utskottets yttrande bort lyda:
I motionen 1975/76:2467 (m) hemställs att riksdagen med avslag på propositionen anhåller hos regeringen om ett nytt förslag till hösten 1976 om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande samt nya bestämmelser avseende byggnadslovskravets omfattning.
Vad först angår invändningen i motionen om nya bestämmelser avseende byggnadslovskravets omfattning har utskottet stannat för följande bedömning. Omfattningen av begreppet olovligt byggande är oklar. En skild tillämpning av bestämmelserna upplevs i dag som mycket otillfredsställande. Sålunda kan den enskilde på grund av tolkningssvårigheter felaktigt komma att företa i och för sig byggnadslovskrävande åtgärd utan tillstånd. Vidare kan byggnadsnämnden och den enskilde medborgaren ha olika uppfattning huruvida en åtgärd kräver tillstånd eller ej - en företeelse som inte sällan bottnar i oklarhet om hur bestämmelserna skall tolkas. Som anförs i mo -
CU 1975/76:29
tionen 1975/76:2467 (m) måste byggnadslovsbestämmelserna utformas enkelt och entydigt. Som motionärerna visar är en av de främsta anledningarna till att olovligt byggande är så kvantitativt omfattande att finna i det faktum att byggnadslov krävs för en rad mindre - ofta bagatellartade - åtgärder såsom upptagande av nytt fönstereller uppförande av lekstuga. En förenkling av gällande regelsystem är nödvändig innan ett nytt sanktionssystem med hot om dryga avgifter införs. Beträffande byggnadslovskravets omfattning bör, som föreslås i motionen 1975/76:2467 (m), ett nytt förslag föreläggas riksdagen till hösten 1976.
Vad sedan angår nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande vill utskottet anföra följande. Motionärernas invändningar utgår från lagrådets kritik om bl. a. tilläggsavgiftens utformning. Lagrådet ifrågasatte bl. a. om tilläggsavgiften var ett effektivt medel för att hindra olovligt byggande i strid mot de materiella föreskrifterna. Enligt lagrådet skulle tillläggsavgift huvudsakligen drabba byggande som i efterhand kunde anses acceptabelt och där alltså åtgärden i och för sig skulle kunna godtas. Lagrådet anförde att tilläggsavgiften sålunda inte kunde anses stå i rimligt förhållande till den byggandes underlåtenhet. I stället borde enligt lagrådet en särskild påföljd kunna komma i fråga vid sidan av byggnadsavgiften. 1 vissa kvalificerade fall borde därför en ordning som innebär straff finnas med i sanktionssystemet. Straffet borde ligga inom skalan böter eller fängelse i högst två år.
Som lagrådet anfört kommer tilläggsavgift huvudsakligen att drabba sådant byggande som vid en efterhandsprövning kan godtas. Detta innebär i sin tur många gånger endast den förseelsen att den byggande inte på förhand försäkrat sig om byggnadslov till en acceptabel åtgärd. I likhet med lagrådet anser utskottet att tilläggsavgiften bör utgå ur sanktionssystemet och ersättas av en särskild påföljd vid sidan av byggnadsavgiften - en påföljd som enligt lagrådet bör förbehållas olovligt byggande som innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse och som har företagits uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. I sådana fall bör som lagrådet förordat dömas till böter eller fängelse i högst två år.
Departementschefen har tagit intryck av lagrådets kritik beträffande tililäggsavgiftens konstruktion, beträffande sättet att bestämma avgiften samt beträffande frågan om att prövningen om tilläggsavgift läggs på allmän domstol. Emellertid har lagrådets synpunkt att tilläggsavgiften bör utgå ur sanktionssystemet och ersättas av en särskild påföljd inte godtagits. Vidare kommer det enligt förslaget i propositionen att vara möjligt att ta ut tilläggsavgift också när det olovligt byggda måste undanröjas. Utskottet anser alltså att riksdagen i enlighet med förslaget i motionen 1975/76:2467 (m), såvitt nu är i fråga, bör avslå propositionen. Ett nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande bör enligt utskottets mening föreläggas riksdagen under hösten 1976.
Eftersom förslagen i propositionen på väsentliga punkter inte kan godtas
CU 1975/76:29
av riksdagen och eftersom ett kommande förslag bör behandlas i ett sammanhang finner utskottet inte skäl gå in på övriga i propositionen föreslagna åtgärder för att hindra olovligt byggande - ett byggande som det naturligtvis är viktigt att på skilda sätt motverka.
En handläggning i enlighet med vad som ovan förordats möjliggör - som framgått av motionen - ett ikraftträdande den 1 januari 1977, vilket är samma ikraftträdandetidpunkt som föreslagits i propositionen.
Utskottet tillstyrker alltså förslaget i motionen 1975/76:2467 (m) om ett avslag på propositionen i förening med begäran om ett nytt förslag till hösten 1976 - ett förslag som i motionens anda skall behandla påföljdssystemets konstruktion samt hur bestämmelser avseende byggnadslovskravet bör utformas.
Den ovan intagna ståndpunkten innebär att anledning saknas att gå in på förslagen i de övriga motionerna om utformningen av vissa delar av propositionen. Utskottet avstyrker alltså motionerna 1975/76:2438 (c), 2439 (c), 2465 (fp) och 2466 (fp).
dels utskottets hemställan1 bort lyda
(1) att riksdagen med bifall till motionen 1975/76:2467 samt med avslag på propositionen 1975/76:164 och motionerna 1975/76:2438, 2439, 2465 och 2466 hos regeringen till hösten 1976 anhåller om nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande samt nya bestämmelser avseende byggnadslovskravets omfattning.
1 Vid bifall till reservationen förfaller utskottets hemställan under 2-8.
12 Bilaga
Utdrag ur Förslag till
Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.
Härigenom föreskrives följande.
Regeringens förslag
25 $ Byggnadsavgift enligt 4 i; tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.
Utskottets förslag
25 § Byggnadsavgift enligt 4 § och särskild avgift enligt 6 § tillfaller kommunen. Tilläggsavgift enligt 7 § tillfaller staten.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.
2. Bestämmelserna i 2 § forsta stycket samt i 4-12 och 25 §§, 26 § första
stycket samt 27 och 28 tillämpas har begåtts efter ikraftträdandet.
3. Bestämmelserna i 12$ 2 äger ej tillämpning på sådan ökning av förbrukningen av träfiberråvara som sker för att möjliggöra produktion som före den 1 januari 1976 har tilllåtits enligt 136 a byggnadslagen (1947:385) i dess intill nämnda dag gällande lydelse.
4. Bestämmelserna i 23 S tillämpas endast i fråga om överlåtelse som har ägt rum efter ikraftträdandet.
5. Den som innehar egendom un -
endast i fråga om överträdelse som
3. Bestämmelserna i 26 § andra stycket äger ej tillämpning i ärende i vilket byggnadsnämnden eller åklagare har ansökt om handräckning enligt 148 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller i vilket byggnadsnämnden har beslutat om föreläggande enligt 70 § byggnadsstadgan (1959:612).
4. Bestämmelserna i 12 8 2 äger ej tillämpning på sådan ökning av förbrukningen av träfiberråvara som sker för att möjliggöra produktion som före den 1 januari 1976 har tilllåtits enligt 136a§ byggnadslagen (1947:385) i dess intill nämnda dag gällande lydelse.
5. Bestämmelserna i 23 K tillämpas endast i fråga om överlåtelse som har ägt rum efter ikraftträdandet.
6. Den som innehar egendom un -
13 R ege ringens förslag
der ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpning av 9, 10, 15 och 18 SS anses som egendomens ägare.
Utskottets förslag
der ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpning av 9, 10, 15 och 18 SS anses som egendomens ägare.
GOTAB 51909 Slockholm 1976