Finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

Näringsutskottets betänkande 1988/89 :NU7

Finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition 1988/89:37 (miljö- och energidepartementet) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. - som Studsvik AB har ansvaret för - och tre av de fyra motioner som har väckts med anledning av denna proposition.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker enhälligt en ordning som innebär att kostnaderna för vissa delar av Studsvik AB:s verksamhet skall betalas av kärnkraftsproducenterna. Dessa skall enligt den föreslagna lagen betala en avgift av 0,1 öre per levererad kilowattimme elström. Enligt en reservation (vpk, mp) borde erforderliga medel tas ut snabbare och avgiftsbeloppet därför höjas till 1 öre.

Propositionen

Förslag

Regeringen föreslår i proposition 1988/89:37 - efter föredragning av miljöoch energiminister Birgitta Dahl - att riksdagen

1. antar ett i propositionen framlagt förslag till lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för det ändamål som föredragande statsrådet har angett.

Lagförslaget har granskats av lagrådet. Det har följande lydelse:

1988/89

NU7

1 Riksdagen 1988/89.17sami. Nr 7

1 Förslag till

1988/89 :NU7

Lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift skall betalas till staten enligt denna lag såsom kostnadsbidrag till sådan verksamhet vid Studsvik AB som avser

1. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna R2 och R2—0 i Studsvik med tillhörande byggnader,

2. dekontaminering och nedläggning av kraftvärmereaktorn i Ågesta,

3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet, bränslelaboratoriet och vissa avfallsanläggningar i Studsvik, nämligen förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen FA, bergrumslagret och det s. k. aktiva tråget,

4. hantering och slutförvaring av kärnavfall och kärnbränslerester härrörande från samarbetet med de svenska kärnkraftsforetagen i det svenska kärnkraftsprogrammet och från sådan verksamhet som avses i 1—3,

5. hantering och slutförvaring av kärnbränsle från forskningsreaktorn R1 i Stockholm och kraftvärmereaktorn i Ågesta,

6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare bedriven kärnteknisk verksamhet,

7. strålskyddsåtgärder som enligt lag är nödvändiga till följd av sådan verksamhet som avses i 1—6.

2 § Betalningsskyldig enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavare).

3 § Avgiften är 0,1 öre per år för varje under året levererad kilowattimme elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

4 § Avgift som har betalats enligt denna lag får användas för att ersätta kostnader för sådan verksamhet som avses i 1 §.

Statens kärnbränslenämnd beslutar om den närmare användningen av avgiftsmedlen.

5 § Studsvik AB — eller efter medgivande av statens kärnbränslenämnd annan juridisk person —skall upprätta en beräkning över kostnaderna för sådan verksamhet som avses i 1 §. I de beräknade kostnaderna skall ingå dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan anses bli behövliga, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd av minst tre år.

Kostnadsberäkningen skall ses över årligen samt varje år lämnas till kärnbränslenämnden.

6 § Reaktorinnehavare och den som skall upprätta kostnadsberäkning enligt 5 § skall på begäran av statens kärnbränslenämnd lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för kärnbränslenämndens verksamhet enligt denna lag.

7 § Till böter döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller på annat sätt åsidosätter sina skyldigheter enligt 5 eller 6 §, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.

8 § Beslut av statens kärnbränslenämnd enligt denna lag får överklagas 1988/89:NU7 hos regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

Huvudsakligt innehåll

Den lag som föreslås skall göra det möjligt att genom uttag av en avgift från de kärnkraftsproducerande företagen finansiera hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. som Studsvik AB har ansvaret för. Avgiften skall utgöra 0,1 öre för varje levererad kilowattimme elström. Statens kärnbränslenämnd skall besluta om den närmare användningen av avgiftsmedlen. De avgiftsändamål som anges i lagen är dekontaminering och nedläggning av vissa uppräknade anläggningar, hantering och slutförvaring av visst kärnavfall och kärnbränsle samt vissa återställnings- och strålskyddsinsatser. Den rörliga kredit som föreslås skall få användas av statens kärnbränslenämnd för de resursbehov som uppkommer i ett inledningsskede av den nya finansieringsordningen.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som har väckts med anledning av propositionen och behandlas i detta betänkande är följande:

1988/89:N5 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar att 3 § i det framlagda lagförslaget i stället måtte lyda:

3 § Avgiften är 1 öre per år för varje under året levererad kilowattimme elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd som skall bygga upp en fond i riksbanken för bestridande av verksamhet enligt 1 §.

1988/89:N6 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen

1. fastställer avgiften enligt den nya finansieringsordningen till 1 öre per år för varje under året levererad kilowattimme elström,

2. beslutar att ej förbrukade medel fonderas för framtida kostnader för kärnkraftsavvecklingen.

1988/89:N8 av Hadar Cars m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående lagförslaget.

Ytterligare en motion har väckts med anledning av propositionen men avser inte det förslag som framläggs i denna. Den kommer att behandlas av utskottet i ett senare sammanhang.

Yrkandenas innebörd och motivering

I motion 1988/89:N5 (mp) uttalas att miljöpartiet i princip tillstyrker den

föreslagna lagen. Dess totalomdöme om förslaget är emellertid: för sent och 3

för litet. Det är, anförs det, inte ovanligt att tekniska beräkningar av kostnader för helt ny och oprövad verksamhet underskattas med en faktor två eller t.o.m. tre. Vidare konstateras att det med det föreslagna avgiftsuttaget beräknas ta tiden fram till år 2000 innan hela det erforderliga beloppet har betalats in. Ansvaret för framtiden borde leda till att man nu snabbt tar igen vad som tidigare har försummats. Avgiften borde därför fastställas till 1 öre för varje levererad kilowattimme. Då skulle man på några år kunna bygga upp en fond som täcker kostnaderna även om dessa är underskattade. När en betryggande reserv har byggts upp borde regeringen ta upp frågan om att avskaffa avgiften.

Avgiftsberäkningen bygger på en uppskattning av kostnader för åtgärder som skall genomföras under ca 30 år, framhålls det i motion 1988/89:N6 (vpk). En sådan uppskattning blir ytterst osäker. Med en avgift av 1 öre per levererad kilowattimme skulle det uppnås en större säkerhet för kostnadstäckning. Ett eventuellt överskott på medel under en viss period borde fonderas för framtida kostnader för kärnkraftsavvecklingen.

I motion 1988/89:N8 (fp) hävdas att avgiftskonstruktionen inte är acceptabel. Avgiftsuttaget borde tidsbegränsas så att summan av de totala avgifterna inte kan överskrida kostnaderna för de angivna ändamålen. Motionärerna vill att riksdagen skall anmoda regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till en komplettering av lagen i enlighet med detta.

Utskottet

Den som innehar en kärnkraftsreaktor är enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) skyldig att betala en årlig avgift till staten. Syftet är att säkerställa att det kommer att finnas medel tillgängliga för att täcka kostnaderna för hantering och slutförvar av kärnavfallet och för avveckling av reaktoranläggningen. Avgiften utgår i förhållande till den energi som levereras från anläggningen. Den fastställs för ett år i sänder av regeringen på grundval av aktuella kostnadsberäkningar. För år 1988 har kärnkraftsföretagen att betala mellan 1,7 öre och 2,2 öre för varje levererad kilowattimme elström. Avgiftsmedlen fonderas. Den myndighet som förvaltar medlen - statens kärnbränslenämnd - skall sätta in dem på räntebärande konto i riksbanken.

Forskningsreaktorer ger upphov till samma slag av kostnader som de kraftproducerande reaktorerna men omfattas inte av avgiftssystemet. Studsvik AB (ursprungligen AB Atomenergi) har ansvaret för flera sådana anläggningar. Regeringen lät år 1987 statens kärnbränslenämnd utreda hur vissa delar av Studsviks verksamhet skulle kunna finansieras inom finansieringslagens system. I proposition 1987/88:90 om energipolitik inför 1990-talet anmäldes att enligt regeringens uppfattning den svenska kraftproducerande kärnkraftsindustrin borde betala kostnaderna för ett antal närmare angivna delar av Studsviks verksamhet; ett förslag till lagstiftning i frågan aviserades. Motiveringen för regeringens ställningstagande var att kärnkraftsindustrin delvis hade byggt upp sin kompetens och verksamhet med hjälp av det utvecklingsarbete som hade genomförts vid Studsvik. På förslag av näringsutskottet (NU 1987/88:40 s. 120) instämde riksdagen häri och lämnade regeringens anmälan utan erinran.

1988/89:NU7

4 Regeringen har nu i proposition 1988/89:37 föreslagit en särskild lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Enligt lagförslaget skall reaktorinnehavarna betala en avgift till staten såsom kostnadsbidrag till viss preciserad verksamhet vid Studsvik. Avgiften får användas för att ersätta kostnader för den angivna verksamheten. Att besluta om den närmare användningen blir en uppgift för statens kärnbränslenämnd, som varje år genom Studsviks försorg skall få en kostnadsberäkning. Avgiftsbeloppet är 0,1 öre för varje levererad kilowattimme elström. Lagen skall gälla från 1989 års början.

Den kostnadskalkyl som ligger till grund för propositionen slutar på en summa av 1,1 miljarder kronor. Under de båda första åren beräknas inbetalningarna uppgå till 40 milj. kr. resp. 50 milj. kr., utbetalningarna till 50 milj. kr. resp. 65 milj. kr., allt i runda tal. För att resursbehovet under inledningsskedet skall kunna täckas föreslås kärnbränslenämnden under tre år få disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret av högst 50 milj. kr.

I de motioner som rör regeringens förslag riktas ingen invändning mot dess huvudprinciper. Såväl i motion 1988/89:N6 (vpk) som i motion 1988/89:N5 (mp) begärs emellertid att avgiftsnivån skall höjas till 1 öre per kilowattimme. Motionärerna pekar på risken för att kostnaderna visar sig bli väsentligt högre än beräknat. Genom ett ökat avgiftsuttag i inledningsskedet skulle det bli säkrare att kostnaderna kan täckas. Det är, tilläggs det i motion 1988/89:N5 (mp), betydligt förnuftigare att ta ut erforderliga medel nu när elpriset är lågt än i en framtid när det är mycket högre. I denna motion föreslås också att det skall anges i lagen att statens kärnbränslenämnd skall samla avgiftsmedlen i en fond i riksbanken. I motion 1988/89:N8 (fp) kritiseras avgiftskonstruktionen. Avgiftsuttaget borde tidsbegränsas, menar motionärerna, så att summan av de totala avgifterna inte kan överskrida kostnaderna för de angivna ändamålen. De vill att riksdagen av regeringen skall begära förslag till en komplettering av lagen i enlighet härmed.

Utskottet konstaterar att det, i konsekvens med riksdagens ställningstagande våren 1988, råder samstämmighet om det föreslagna systemet i stort, dvs. om vilka kostnader som skall täckas och vilka som skall täcka dessa kostnader. Vad som finns att diskutera är dels vissa frågor av mera formell natur, dels frågan om avgiftsuttagets fördelning i tiden.

Det bör först noteras att den föreslagna avgiften - till skillnad från den som tas ut enligt finansieringslagen - statsrättsligt sett är en skatt. Den kan karakteriseras som en specialdestinerad punktskatt. Det är således riksdagen som i lag fastställer avgiftsnivån.

Enligt förslaget anges i lagen (4 §) uttryckligen att avgift som betalats enligt lagen får användas - endast - för att ersätta kostnader för sådan verksamhet som avses i lagen. Om användningen av ett sådant eventuellt framtida överskott av avgiftsmedel, som det i motionerna talas om från två skilda utgångspunkter, kan alltså endast riksdagen besluta.

I den kostnadsberäkning som Studsvik AB skall tillhandahålla (5 §) skall i de beräknade kostnaderna ingå dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga åtgärder som kan anses bli behövliga, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd av minst tre år.

1988/89:NU7

5 Kostnadsberäkningen skall ses över årligen och varje år lämnas till kärnbränslenämnden. Härav följer att ändringar i förutsättningarna för avgiftskalkylen fortlöpande kommer under nämndens prövning. Om de skulle göra en höjning av avgiftsnivån påkallad är det givetvis nämndens skyldighet att anmäla detta för regeringen, som i sin tur får förelägga riksdagen frågan om erforderlig lagändring. I ett läge då disponibla avgiftsmedel täcker alla beräknade kvarstående kostnader får på motsvarande sätt tas initiativ till att avgiftsuttaget upphör.

Beträffande de avgiftsmedel som inbetalas enligt finansieringslagen föreskrivs det i den lagen att den förvaltande myndigheten, dvs. kärnbränslenämnden, skall sätta in dem på räntebärande konto i riksbanken. Någon motsvarande föreskrift finns inte i den nu föreslagna lagen. Denna kommer emellertid på samma sätt som finansieringslagen att kompletteras med en förordning innehållande sådana bestämmelser av administrativ natur etc. som inte kräver riksdagsbeslut. I propositionen (s. 9) anges att kärnbränslenämnden, i likhet med vad som gäller enligt finansieringslagens system, bör sätta in avgiftsmedlen på ett räntebärande konto i riksbanken.

Av den genomgång som här har gjorts följer att motion 1988/89:N8 (fp) inte ger anledning till någon åtgärd av riksdagen. Vidare följer att det, även om avgiftsuttaget skulle bestämmas enligt de båda övriga motionerna, inte behövs något sådant tillägg till 3 § - om fond i riksbanken - som föreslås i motion 1988/89:N5 (mp).

En formell ändring bör göras i 3 §. Orden ”per år” och ”under året” fyller ingen funktion utan bör utgå.

Slutligen tar utskottet så upp frågan huruvida avgiften nu skall sättas till 0,1 öre eller 1 öre per levererad kilowattimme.

Enligt utskottets mening är det naturligt att den nu behandlade avgiften fördelas i tiden på samma sätt som avgiften enligt finansieringslagen. Risken för kostnadsstegringar eller vikande avgiftsunderlag är, såsom framgår av det föregående, inte ett skäl häremot. Sådana förändringar kommer enligt den föreslagna ordningen att successivt konstateras och kunna föranleda justering av avgiftsuttaget. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna 1988/ 89:N6 (vpk) och 1988/89:N5 (mp).

Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen antar förslaget till lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. med den utformning som följer av det föregående och lämnar sitt medgivande till att kärnbränslenämnden får disponera den föreslagna rörliga krediten i riksgäldskontoret.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:37 och med avslag på motionerna 1988/89:N5, 1988/89:N6 och 1988/89:N8

1. antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., dock med ändrad lydelse av 3 § enligt utskottets förslag i det följande:

1988/89-.NU7

6 Regeringens förslag

Utskottets förslag

1988/89: NU7

3 §

Avgiften ärO,l öreper År för varje Avgiften är 0,1 öre för varje leve under

året levererad kilowattimme rerad kilowattimme elström, elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för det ändamål som utskottet har angett.

Stockholm den 9 december 1988 På näringsutskottets vägnar

Rune Jonsson

Närvarande: Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Bo Finnqvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m), Paul Lestander (vpk), Leif Marklund (s), Sven-Åke Nygårds (s), Kjell Ericsson (c), Karl Hagström (s), Christer Eirefelt (fp), Elisabet Franzén (mp), Leo Persson (s) och Håkan Hansson (c).

Reservation

Paul Lestander (vpk) och Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”och 1988/89:N5 (mp)” bort ha följande lydelse:

Avgiftsuttaget enligt finansieringslagen grundas på samma lättsinne som präglar kärnkraftsproduktionen. Det överlämnas åt kommande generationer att bära kostnader som den nuvarande har förorsakat. Den snabba avveckling av kärnkraften som är det enda realistiska framtidsperspektivet ger inte utrymme för en sådan fonduppbyggnad på mycket lång sikt som avgiftssystemet är inriktat på. De kostnader som den nu föreslagna lagen gäller kan kalkyleras med något större säkerhet. Att kärnkraftsproducenterna skall betala dem motiveras med att dessa redan har fått dra nytta av den verksamhet som förorsakar kostnaderna. Under dessa omständigheter finns det inga som helst skäl att låta det nya avgiftsuttaget fördelas över tiden på samma sätt som det nuvarande. Vad som har försummats tidigare bör tvärtom tas igen så snart som möjligt. Det låga elpris som tillämpas nu möjliggör att en rimlig höjning av avgiftsnivån inte blir särskilt kännbar. Ett tidigare uttag av de behövliga medlen kan sålunda bidra till en jämnare prisutveckling för konsumenterna. Utskottet föreslår alltså att avgiften per levererad kilowattimme höjs till 1 öre, såsom föreslås i motionerna 1988/

89:N6 (vpk) och 1988/89:N5 (mp). 7

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:37 och motionerna 1988/89:N5 och 1988/89:N6 och med avslag på motion 1988/ 89:N8

1. antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., dock med ändrad lydelse av 3 § enligt alternativt förslag i det följande:

Regeringens förslag Alternativt förslag

3 §

Avgiften är 0, l öre per år för varj e Avgiften är i öre för varje levere under

året levererad kilowattimme rad kilowattimme elström, elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för det ändamål som utskottet har angett.

Särskilt yttrande

Kjell Ericsson (c) och Håkan Hansson (c) anför:

Från centerpartiets sida har vi upprepade gånger påtalat osäkerheten i bedömningarna av hur stora de framtida kostnaderna för hanteringen av använt kärnbränsle m.m. kommer att bli och kritiserat formerna för finansieringen av dessa kostnader. Samma osäkerhet gäller enligt vår uppfattning i fråga om motsvarande kostnader för det radioaktiva avfall som härrör från forskningsreaktorerna och därmed även nivån på den avgift som skall tas ut för att täcka dessa kostnader. Vi avser att återkomma till detta i annat sammanhang.

1988/89 :NU7

gotab Stockholm 1988 16348