Dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern
Skatteutskottets betänkande 1988/89:SkU25
Dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och 1988/89
Cypern SkU25
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet proposition 1988/89:61 om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern. Med anledning av en i ärendet väckt motion förordar utskottet ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att riksdagen skall föreläggas frågor om framtida förlängningar av vissa tidsbegränsade regler i dubbelbeskattningsavtal.
Utskottet avstyrker en i ärendet väckt motion om slopande av progressionsklausuler och en under den allmänna motionstiden väckt motion i vilken yrkas ett uttalande angående riksdagens beskattningsrätt. Ytterligare en motion frän den allmänna motionstiden med förslag om en granskning av vissa klausuler i dubbelbeskattningsavtal har tillgodosetts genom att skatteutskottet inhämtat konstitutionsutskottets yttrande i detta ärende.
Propositionen
Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1988/89:61 att riksdagen godkänner ett dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern och antar ett vid propositionen fogat förslag till lag om detta dubbelbeskattningsavtal. Avtalet träder i kraft med utväxlingen av ratifikationshandlingarna och blir i Sverige tillämpligt på inkomst som förvärvas den 1 januari 1988 eller senare.
I fråga om lydelserna av dubbelbeskattningsavtalet och lagförslaget hänvisar utskottet till propositionen.
Motionerna
Motion väckt med anledning av propositionen
1988/89:Sk35 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om slopande av progressionsklausulen i dubbelbeskattningsavtalen i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om skyldighet för regeringen att inhämta riksdagens godkännande av vissa ändringar i gällande dubbelbeskattningsavtal.
1 Riksdagen 1988/89. 6 sami. Nr 25
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1989 1988/89:SkU25
1988/89:Sk345 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen uttalar sig för att konstitutionsutskottet från konstitutionell synpunkt granskar vissa dubbelbeskattningsavtal i enlighet med vad som anförs i motionen.
1988/89:Sk802 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari - såvitt nu är i fråga - yrkas
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om riksdagens beskattningsrätt.
Utskottet
Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag att det avtal för att undvika dubbelbeskattning beträffande inkomstskatter som Sverige och Cypern har undertecknat den 25 oktober 1988 skall gälla för Sveriges del.
Sverige tillämpar i avtalet credit of tax-metoden (avräkning av skatt) som huvudmetod för att undanröja dubbelbeskattning. I fråga om vissa inkomster tillämpas dock exempt-metoden (undantagande av skatt). Enligt ett progressionsförbehåll i avtalet kan undantagen skatt beaktas vid beräkning av progressiv skatt i Sverige.
1 motion Sk35 yrkande 1 föreslår Bo Lundgren m. fl. (m) att progressionsklausulen slopas i dubbelbeskattningsavtal i vilka detta inte redan skett.
Utskottet har vid flera tidigare tillfällen, senast i betänkandet 1988/ 89:SkU7, avstyrkt motsvarande yrkanden. Utskottet vidhåller den tidigare uppfattningen och avstyrker motion Sk35 yrkande 1.
Avtalet innehåller regler om avräkning i vissa fall av högre skatt än som faktiskt betalats i Cypern, s.k. matching credit. Dessa regler skall tillämpas i första hand under en sjuårsperiod. Det framgår av avtalets artikel 21 punkt 2 d) att de behöriga myndigheterna i avtalsstaterna, dvs. finansministrarna eller ombud för dessa, kan komma överens om en förlängning av matching credit-reglerna utöver sjuårsperioden. Liknande regler om matching credit är vanliga i dubbelbeskattningsavtal med utvecklingsländer.
I Bo Lundgrens m.fl. motion Sk35 yrkande 2 hemställs att riksdagen alltid skall pröva förlängningar och andra justeringar i dubbelbeskattningsavtal som finansministrarna i de avtalsslutande staterna kan komma överens om. Vidare har Knut Wachtmeister (m) i en under den allmänna motionstiden i år väckt motion, Sk345, hemställt att konstitutionsutskottet skall granska sådana klausuler i dubbelbeskattningsavtal som ger finansministrarna i de berörda länderna befogenhet att förlänga och justera vissa avtaisregler. I ytterligare en motion från den allmänna motionstiden, Sk802 yrkande 21 av Bo Lundgren m. fl. (m), yrkas ett tillkännagivande till regeringen om att beskattningsrätten inte till någon del skall överlåtas till regeringen eller myndighet under regeringen. Enligt motionen utgör de här aktuella avtalsklausulerna ett exempel härpå.
Vid riksdagsbehandlingen av ett nytt avtal mellan Sverige och Indien hösten 1988 väcktes en motion med yrkande motsvarande det i motion Sk35 yrkande 2. Även enligt avtalet med Indien kan de behöriga myndigheterna bestämma om förlängningar i reglerna om matching credit och därutöver bestämma i fråga om vissa justeringar i dessa.
Skatteutskottet (1988/89:SkU7) uttalade att avtalsreglerna om överenskommelser mellan de behöriga myndigheterna borde ses som förhandlingsregler. När det gällde på vilket sätt överenskommelserna skulle införlivas med den svenska rättsordningen utgick utskottet ifrån att regeringen i varje enskilt fall skulle pröva om nya regler måste föreläggas riksdagen för lagbeslut eller om regeringen själv kan reglera frågan genom verkställighetsföreskrifter.
Skatteutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande i ärendet. Yttrandet (1988/89:KU3y) har fogats till detta betänkande som bilaga.
Med hänvisning till intresset av att det inte bör förekomma någon tveksamhet i fråga om vad som skall anses falla inom lagområdet och vad som skall anses utgöra verkställighetsföreskrifter, har konstitutionsutskottet uttalat att riksdagen alltid bör föreläggas sådana överenskommelser på ministernivå som gäller förlängning av bestämmelse i dubbelbeskattningsavtal. Skatteutskottet har för sin del inte någon annan uppfattning. Utskottet utgår ifrån att regeringen följer konstitutionsutskottets uttalande och alltså lägger fram förslag till riksdagen när fråga uppkommer om förlängning av avtalsbestämmelser enligt överenskommelser mellan de behöriga myndigheterna.
Vad utskottet nu anfört bör med anledning av motion Sk35 yrkande 2 ges regeringen till känna.
Syftet med motion Sk345 anser utskottet vara uppnått genom att skatteutskottet inhämtat konstitutionsutskottets yttrande i detta ärende. Enligt skatteutskottets mening bör motionen inte föranleda någon ytterligare åtgärd.
Motion Sk802 yrkande 21 är till viss del tillgodosedd genom utskottets uttalande. Som skäl för motionsyrkandet har emellertid även hänvisats till direktiven (Dir 1987:30) till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda den indirekta beskattningens omfattning och utformning. Av dessa direktiv framgår att kommittén har att överväga förutsättningarna för att ge regeringen och riksskatteverket vissa utökade normgivningsbefogenheter i fråga om indirekta skatter.
Kommittéarbetet kommer enligt vad utskottet erfarit att avslutas inom kort. Det finns inte anledning att i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till ett uttalande angående det i motionen berörda inslaget i kommitténs arbete. Motionen avstyrks. Utskottet vill dock i sammanhanget erinra om att kommittén, utöver vad som nämnts i motionen, också skall pröva i vilken utsträckning de olika bemyndiganden som finns redan i dag i mervärdeskattelagen (1968:430) är behövliga och lämpliga samt de konstitutionella förutsättningarna för dessa bemyndiganden.
Utskottet hemställer
1. beträffande godkännande av dubbelbeskattningsavtalet att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:61 i denna del godkänner det vid propositionen fogade avtalet mellan Konungariket Sverige och Republiken Cypern för att undvika dubbelbeskattning beträffande inkomstskatter.
1988/89:SkU25
2. beträffande progressionsklausuler
att riksdagen avslår motion Sk35 yrkande 1,
3. beträffande förlängning av regler om matching credit
att riksdagen med anledning av motion Sk35 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om att riksdagen alltid bör föreläggas förslag om förlängning av avtalsbestämmelser i dubbelbeskattningsavtal ,
4. beträffande granskning av vissa klausuler i dubbelbeskattningsavtal att
riksdagen beslutar att motion Sk345 inte skall föranleda någon ytterligare åtgärd,
5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att
riksdagen avslår motion Sk802 yrkande 21,
6. beträffande lagförslaget
att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:61 antar det vid propositionen fogade förslaget till lag om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern.
Stockholm den 21 mars 1989 På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
Närvarande: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Bo Forslund (s), Torsten Karlsson (s), Kjell Johansson (fp), Görel Thurdin (c), Hugo Hegeland (m), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Rolf Kenneryd (c), Lars Bäckström (vpk), Kjell Nordström (s), Sven-Erik Alkemark (s), Karl Hagström (s), Ingrid Hasselström Nyvall (fp), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Birger Schlaug (mp).
Reservationer
1. Progressionsklausuler (mom. 2 och mom. 5 i motsvarande del)
Bo Lundgren, Hugo Hegeland och Karl-Gösta Svenson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Utskottet har vid” och slutar med ”yrkande 1” bort ha följande lydelse: Exempt-metoden är den metod för att undanröja dubbelbeskattning som är enklast för myndigheterna att tillämpa och lättast för de enskilda skattskyldiga att förstå. De regler om progressionsuppräkning som nu gäller medför att en undantagen inkomst måste uppges av de skattskyldiga och
1988/89 :SkU25
beaktas vid taxeringen i Sverige. Exempt-metodens enkelhet kommer härvid inte till sin fulla rätt. Såväl skattebetalarna som myndigheterna besparas åtskilligt besvär om progressionsuppräkningen slopas. Ett slopande är också motiverat av att reglernas statsfinansiella värde torde vara försumbart. I sammanhanget bör framhållas att någon progressionsklausul inte finns i det nya nordiska skatteavtalet.
Mot bakgrund av det ovan sagda förordas att progressionsklausulerna slopas generellt i dubbelbeskattningsavtalen med andra länder. I fråga om redan gällande avtal kan nämnas, att Sverige ensidigt bestämmer om ett progressionsförbehåll skall utnyttjas eller inte. Gällande avtal behöver alltså inte omförhandlas. Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder och återkomma till riksdagen i frågan. Vad gäller det nu förevarande avtalet med Cypern bör i lagtexten ges en uttrycklig föreskrift om att progressionsförbehållet inte skall utnyttjas från Sveriges sida.
dels att utskottet under mom. 2 och mom. 6 i motsvarande del bort hemställa:
2. beträffande progressionsklausuler att riksdagen med bifall till motion Sk35 yrkande 1 hos regeringen begär förslag om slopande av progressionsklausulen i dubbelbeskattningsavtalen,
6. beträffande lagförslaget att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:61 antar det i propositionen framlagda förslaget till 4 § lag om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern, dock med den ändringen att paragrafen skall ha följande som reservanternas förslag betecknade lydelse.
4 §
Regeringens förslag
Även om en skattskyldigs inkomst enligt avtalet skall vara helt eller delvis undantagen från beskattning i Sverige, skall den skattskyldige lämna de uppgifter till ledning för taxeringen som han annars skulle ha varit skyldig att lämna.
Reservanternas förslag
Om en skattskyldigs inkomst enligt avtalet skall vara helt eller delvis undantagen från beskattning i Sverige, skall inkomsten inte beaktas vid bestämmande av skatt enligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Den skattskyldige skall dock lämna alla de uppgifter till ledning för taxeringen som han annars skulle ha varit skyldig att lämna.
2. Riksdagens beskattningsrätt (mom. 5)
Bo Lundgren, Hugo Hegeland och Karl-Gösta Svenson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Motion Sk802” och slutar med ”dessa bemyndiganden” bort ha följande lydelse: Enligt grundlag är det förbehållet riksdagen att besluta om bindande regler som gäller annan skatt än tull. Det finns starka skäl för att behålla denna
1988/89:SkU25
ordning och att vara vaksam på att riksdagens beskattningsrätt inte urholkas genom regelgivning av lägre dignitet. Som nämns i motion Sk802 har det genom direktiven till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda den indirekta beskattningens omfattning och utformning framkommit, att riksdagens exklusiva beskattningsrätt inte setts som självklar när det gäller de indirekta skatterna. Enligt utskottets uppfattning bör det inte övervägas en ordning som skulle innebära en så omfattande inskränkning i riksdagens beskattningsrätt som kommer till uttryck i de nämnda direktiven. Åtgärder på normgivningsområdet bör tvärtom syfta till att stärka riksdagens position som enda beslutsfattare när det gäller skattereglerna.
dels att utskottet under mom. 5 bort hemställa:
5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att
riksdagen med bifall till motion Sk802 yrkande 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riksdagens beskattningsrätt.
3. Riksdagens beskattningsrätt (mom. 5)
Birger Schlaug (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Motion Sk802” och slutar med ”dessa bemyndiganden" bort ha följande lydelse: Enligt grundlag är det förbehållet riksdagen att besluta om bindande regler som gäller annan skatt än tull. Det finns starka skäl för att behålla denna ordning och att vara vaksam på att riksdagens beskattningsrätt inte urholkas genom regelgivning av lägre dignitet. Som nämns i motion Sk802 har det genom direktiven till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda den indirekta beskattningens omfattning och utformning framkommit, att riksdagens exklusiva beskattningsrätt inte setts som självklar när det gäller de indirekta skatterna. Enligt utskottets uppfattning bör det inte övervägas en ordning som skulle innebära en så omfattande inskränkning i riksdagens beskattningsrätt som kommer till uttryck i de nämnda direktiven. Åtgärder på normgivningsområdet bör tvärtom syfta till att stärka riksdagens position som enda beslutsfattare när det gäller skattereglerna, vilket innebär att vare sig den formella eller reella beskattningsrätten till någon del skall överlåtas till överstatligt organ, regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer.
dels att utskottet under mom. 5 bort hemställa:
5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att
riksdagen med anledning av motion Sk802 yrkande 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riksdagens beskattningsrätt.
1988/89 :SkU25
6 Konstitutionsutskottets yttrande i988/89 SkU25
1988/89:KU3y
Dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern, m.m.
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har hemställt om yttrande från konstitutionsutskottet över proposition 1988/89:61 om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern jämte motion 1988/89:Sk35 yrkande 2 av Bo Lundgren m.fl. (m) väckt med anledning av propositionen samt motionerna 1988/89:Sk345 av Knut Wachtmeister (m) och 1988/89:Sk802 yrkande 21 av Bo Lundgren m.fl. (m) väckta under den allmänna motionstiden 1989. Motionärerna ifrågasätter bl.a. om dubbelbeskattningsavtal kan komma att innebära en inskränkning i eller ett kringgående av riksdagens beskattningsrätt. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla denna fråga.
Propositionen
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern och antar en särskild lag om detta dubbelbeskattningsavtal. Såvitt gäller den fråga konstitutionsutskottet har att yttra sig över innehåller avtalet regler om s.k. matching credit. Reglerna innebär att den som uppbär utdelning eller ränteinkomst från Cypern vid beskattningen i Sverige får avräkna högre skattebelopp än som faktiskt erlagts i Cypern. Enligt avtalet skall bestämmelserna om matching credit tillämpas under de första sju åren under vilka avtalet tillämpas. Därefter kan de behöriga myndigheterna överlägga med varandra för att bestämma om denna tidrymd skall utsträckas. Behöriga myndigheter ges enligt avtalet också möjlighet att bestämma bl.a. om den närmare tillämpningen av avtalet. Enligt avtalets allmänna definitioner åsyftas med behörig myndighet i Sverige finansministern, dennes befullmäktigade ombud eller den myndighet åt vilken uppdras att vara behörig myndighet vid tillämpningen av avtalet.
Konstitutionsutskottets överväganden
Riksdagen har hösten 1988 ställt sig bakom ett uttalande av skatteutskottet (1988/89:SkU7, rskr. 47) om att bl.a. ifrågavarande regler när det gäller förlängning av bestämmelsen om s.k. matching credit bör ses som regler om i vilken ordning förhandlingarna skall föras då frågan blir aktuell. 1 betänkandet uttalas att regeringen i varje enskilt fall då förändringar aktualiseras får pröva om förändringarna kräver riksdagens medverkan.
Av 8 kap. RF framgår att sådana bestämmelser om annan skatt än tull som
inte enbart har karaktär av föreskrifter om verkställighet av lag skall meddelas av riksdagen genom lag. Föreskrifter om verkställighet av lag får enligt 8 kap. 13 § RF beslutas av regeringen. Till föreskrifter om verkställighet av lag hör främst regler av handläggningskaraktär men också i viss utsträckning s.k. utfyllande föreskrifter. Något nytt i materiellt hänseende får dock en verkställighetsföreskrift inte innehålla. Något som kan uppfattas som ett nytt åläggande för enskilda eller något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eiler ekonomiska förhållanden får inte beslutas i denna form.
Genom riksdagens ovannämnda beslut har slagits fast att regler i dubbelbeskattningsavtal av motsvarande slag som de nu aktuella inte innebär någon delegering av riksdagens beskattningsmakt. Det ankommer på regeringen att i vanlig ordning beakta regeringsformens regler när det gäller att införliva en internationell överenskommelse med den svenska rättsordningen.
Någon delegering av normgivningsmakt när det gäller annan skatt än tull kan som nyss sagts inte komma i fråga. Med hänsyn till intresset av att det inte bör förekomma någon tveksamhet i fråga om vad som skall anses falla inom lagområdet och vad som skall anses utgöra verkställighetsföreskrift bör regeringen enligt konstitutionsutskottets mening alltid förelägga riksdagen sådana överenskommelser på ministernivå som gäller förlängning av bestämmelse i dubbelbeskattningsavtal.
Stockholm den 23 februari 1989 På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s). Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c). Bo Hammar (vpk), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Stig Bertilsson (m) och Claes Roxbergh (mp).
1988/89: SkU25
gotab 88429, Stockholm 1989