Bet. 1994/95:KU25

Lokalradiofrågor

Typ: Betänkande
Datum: 1994-11-17
Källa: data.riksdagen.se

1994/95 KU25

Med begagnande av sin initiativrätt lägger utskottet fram förslag till en lag som innebär att det till utgången av 1995 inte skall meddelas några nya tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120).

Utskottet föreslår vidare att riksdagen gör ett tillkännagivande om att en utredning tillsätts med uppgift att se över lokalradiofrågorna.

I en reservation anser ledamöterna från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna att utskottet inte bör förelägga riksdagen några förslag i ämnet i detta sammanhang.

Utskottet har enhälligt funnit att bestämmelserna i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om det särskilda lagstiftningsförfarandet är tillämpliga på det lagförslag som utskottet lägger fram genom detta betänkande.

Inledning

Konstitutionsutskottet har den 15 november 1994 beslutat att ta upp frågan om att utskottet hos riksdagen skall väcka förslag till lagstiftning av innebörd att det med verkan senast från och med den 24 november 1994 och till utgången av år 1995 inte längre skall meddelas tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120).

Inom utskottets kansli har samma dag upprättats en promemoria som innehåller ett förslag till hur en sådan lagstiftning kan utformas, bilaga 1. Lagförslaget har tagits in i bilaga 2 till detta betänkande.

Lagrådet har den 16 november 1994 yttrat sig över lagförslaget, bilaga 3. Lagrådet avstyrker lagförslaget.

Bakgrund

Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Bestämmelserna i lokalradiolagen om tillstånd att sända lokalradio är sådana föreskrifter som avses i grundlagsbestämmelsen. Lokalradiolagen beslutades den 24 februari 1993 och trädde i kraft den 1 april 1993 (prop. 1992/93:70, bet. 1992/93:KU15, rskr. 1992/93:168).

För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och TV-verket (4 § ). Ett tillstånd innebär enligt paragrafen rätt att bedriva sådana sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett sändningsområde som anges i tillståndet. I 5 § föreskrivs att sändningsområdena skall utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas. Tillståndsperioden är åtta år och löper ut den 31 december 2000 (8 §).

Enligt vad som anfördes i lokalradiopropositionen (s. 8) visar utländska erfarenheter att det finns en stark tendens till kedjebildning inom den privata radion. Lokala radioföretag köps upp av starkare konkurrenter som på så sätt får tillgång till ett stort antal sändare där de sänder ut i huvudsak samma program. Möjligheten att starta nya radiostationer borde enligt propositionen få till följd att antalet självständiga röster ökar väsentligt genom att varje radiostation får en oberoende ställning, med inriktning mot sitt lokala spridningsområde. En utveckling som skulle leda till att den privata radion kom att domineras av ett fåtal kedjeföretag skulle, enligt vad som uttalas i propositionen, inte nämnvärt öka mångfalden i radion och borde därför motverkas på olika sätt.

I propositionen uttalas vidare att antalet sändningstillstånd successivt bör anpassas till efterfrågan på sändningsmöjligheter och att i en första omgång ett 60-tal sändningstillstånd bör beviljas (s. 9). Det sägs vidare att när den första omgången sändningstillstånd har beviljats och det finns någon erfarenhet av verksamheten -- troligen efter 6--12 månader -- nya tillstånd bör delas ut på de orter där det finns efterfrågan på sändningsmöjligheter (s. 12). I anslutning härtill anförde konstitutionsutskottet att det var angeläget att anpassningen till behovet av sändningsmöjligheter sker fortlöpande, så att ingen konstlad monopolställning uppstår för tillståndshavare som får sina tillstånd först (bet. 1992/93:KU15 s. 12).

Lokalradiolagen innehåller olika regler som är avsedda att motverka maktkoncentration. Ingen kan få mer än ett sändningstillstånd (5 §) och vissa radio- och TV-företag samt dagstidningsföretag kan inte få något tillstånd alls (6 och 7 §§). I fråga om sändningarnas innehåll gäller att minst en tredjedel av sändningstiden per dygn skall användas för program som framställts särskilt för den egna verksamheten (22 §). Övrig sändningstid kan användas för främmande program, t.ex. från kedjeföretag.

När det gäller tillståndsregleringen kan följande nämnas. Den som får tillstånd att sända lokalradio skall betala en årlig avgift till staten på minst 20 000 kronor (minimiavgiften). Minimiavgiften och annan enligt lagen fastställd avgift justeras med hänsyn till konsumentprisindex (15 §). Om det finns flera sökande till ett sändningstillstånd, skall den av dem få tillståndet som erbjuder sig att betala den högsta årliga avgiften till staten. Förfarandet har formen av en öppen auktion där alla sökande är medvetna om vad de andra bjuder. Den som har lämnat det högsta budet skall genast betala tio procent av beloppet, dock lägst ett belopp motsvarande minimiavgiften (12 och 13 §§). Sedan betalning har gjorts, skall tillstånd meddelas (14 §). Ett tillstånd får överlåtas till någon annan om Radio- och TV-verket medger det. Sådant medgivande skall lämnas, om förvärvaren är behörig att få tillstånd (18 §). Tillståndshavaren kan frånträda sitt tillstånd genom att göra en anmälan om detta till Radio- och TV-verket (19 §). Radio- och TV-verket får återkalla tillstånd i vissa särskilt angivna fall (28 §).

För de 59 hittills meddelade tillstånden har avgifterna uppgått till mellan 50 000 kronor och drygt 3 miljoner kronor. För 40 tillstånd är avgiften över en miljon kronor per år. För 10 tillstånd är årsavgiften mellan en halv miljon kronor och en miljon kronor. Årsavgiften är lägre än en halv miljon kronor för 9 tillstånd.

Radio- och TV-verket har annonserat ut ytterligare 23 tillstånd. Ansökningstiden gick ut den 11 oktober 1994. Kallelse har gått ut till en auktion som skall hållas den 24 november 1994.

Utskottets bedömning

Parlamentarisk utredning om lokalradion

Utskottet anser att lokalradion inte har utvecklats enligt de intentioner som angavs i propositionen. De lokala stationerna är ofta starkt beroende av centrala programnätverk. Många av de personer som har erhållit tillstånd är anställda hos eller på annat sätt närstående till nätverksföretag. Det finns enligt utskottet anledning att misstänka att åtskilliga tillståndshavare enbart fungerar som bulvaner. Nätverksföretagen har också stärkt sin position genom att från början självständiga tillståndshavare har överlåtit sin verksamhet till företag som står nätverken nära. Granskningsnämnden för radio och TV har i ett avgörande nyligen slagit fast att en tillståndshavare kan uppfylla lagens krav på eget programinnehåll genom att nattetid sända från en automatisk jukebox. Under resten av dygnet kan stationen alltså uteslutande sända nätverksmaterial utan att bryta mot bestämmelserna.

Sammantaget verkar det som om den målsättning som angavs i lokalradiopropositionen inte alls har uppnåtts. I stället för att antalet självständiga röster har ökat har den privata radion kommit att domineras av ett fåtal kapitalstarka kedjeföretag. De regler som skulle motverka en sådan utveckling har tydligen varit helt otillräckliga.

Utvecklingen gör det nödvändigt att redan nu se över förutsättningarna för den privata lokalradion. Det är viktigt att fortsatt ägarkoncentration kan hejdas och att riksdagens ursprungliga intentioner bättre kan tas till vara. Eftersom reglerna för lokalradion gäller yttrandefrihetens villkor är det angeläget att föreslagna förändringar har bredast möjliga förankring. Översynen bör därför göras av en kommitté med parlamentarisk sammansättning. För arbetet bör enligt utskottet följande riktlinjer gälla.

Översynen bör ske skyndsamt så att åtgärder kan sättas in så snart som möjligt. Förslag bör därför lämnas under första halvåret 1995.

Som ett underlag för sina förslag bör kommittén göra en närmare kartläggning av förhållandena. En utvärdering av de hittillsvarande erfarenheterna av den privata lokalradion inklusive tillståndsgivningen genom auktionsförfarande bör göras.

Omfattningen av lokalt förankrad, självständig programverksamhet bör undersökas, liksom förekomsten av sändningar där det lokala innehållet är obetydligt eller helt saknas. Kopplingarna mellan nätverksföretag och lokala tillståndsgivare bör kartläggas. Synpunkter från tillståndshavare och andra berörda bör hämtas in. Också erfarenheterna av reklamradiolagstiftning i andra länder bör hämtas in och analyseras.

På grundval av kartläggningen bör förslag utarbetas om ändrade villkor för den privata lokalradion. Syftet med ändringarna bör vara att den målsättning om mångfald och lokal förankring som anges i propositionen skall kunna förverkligas.

Resultatet av översynen beror givetvis på vad som kommer fram under kartläggningen. I det följande anger utskottet exempel på tänkbara åtgärder.

1. Auktionssystemet kan ersättas med ett annat urvalssystem. Som exempel kan nämnas urval efter sökandens ambitioner i fråga om lokalt förankrade program, och förmåga att uppfylla ambitionerna. Vid utformningen av systemet bör en strävan vara att tillståndsgivningen inte skall kunna vara godtycklig. Frågan om valet mellan likvärdiga sökande och kontroll av att gjorda åtaganden uppfylls kräver särskilda överväganden.

2. Reglerna för ägarsamband. Nuvarande regler verkar inte ha hindrat att nätverksföretag och andra genom bulvanarrangemang behärskar flera sändningstillstånd. Åtgärderna kan vara att förbättra tillsynen och att skärpa reglerna.

3. Kravet på eget programinnehåll kan förändras. Den andel av sändningstiden som skall vara eget material kan höjas från nuvarande en tredjedel. Reglerna för vad som skall godtas som eget programinnehåll kan förändras så att man inte längre kan uppfylla kraven genom att låta en automatisk jukebox spela skivor.

4. Reglerna för sändningarnas innehåll kan förändras på andra sätt, t.ex. genom krav på lokala nyheter eller andra program som handlar om det egna sändningsområdet. Tillsynsfrågan måste övervägas särskilt.

5. Staten kan stödja ambitiös programverksamhet, antingen genom direkta bidrag eller genom sänkta koncessionsavgifter. Konsekvenserna för statsfinanserna måste därvid övervägas särskilt.

6. Ändrade regler kan gälla endast för nya sändningstillstånd eller även för alla tillståndshavare. Om ändringarna innebär ökade åligganden för befintliga tillståndshavare kan frågan om ersättning bli aktuell.

Omedelbara lagstiftningsåtgärder

Medan arbetet med att utforma förändrade förutsättningar pågår bör den utveckling som lett fram till den nuvarande situationen hejdas. Ju längre den nuvarande koncentrationen pågår, desto svårare blir det att senare få till stånd förändringar. Tillståndsgivningen enligt nuvarande regler bör därför avbrytas.

Det kan ske genom att riksdagen antar en särskild lag om saken. Innebörden av en sådan lag bör då vara att Radio- och TV-verket inte skall meddela några sändningstillstånd enligt lokalradiolagen. Inom utskottets kansli har upprättats ett förslag till en sådan lag. Förslaget innebär att inga fler nya tillstånd kommer att kunna meddelas intill utgången av år 1995. Sändningstillstånd som frånträtts eller som återkallats kommer inte heller att kunna delas ut på nytt. Möjligheten att överlåta tillstånd kvarstår dock oförändrad.

I 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs att rätten att sända ljudradio- och televisionsprogram till allmänheten på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända. I paragrafens andra stycke föreskrivs att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

Lagrådet har i sitt yttrande ifrågasatt om lagförslaget är förenligt med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Om förslaget genomförs kommer enligt Lagrådet åtminstone under en övergångstid lediga radiofrekvenser att stå outnyttjade. Lagrådet anför att grundlagsbestämmelsen inte bara innebär att de skall tas i anspråk utan att de skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. När det gäller innebörden härav hänvisar Lagrådet till vad Lagrådet anförde över regeringens lagrådsremiss i lokalradioärendet. I det ärendet godtog Lagrådet vissa begränsningar i rätten att förvärva tillstånd att sända lokalradio med hänvisning till att utrymmet att sända lokalradio måste utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och i stället möjligheterna till mångfald tas till vara. Lagrådet anför nu att med ett motsvarande resonemang skulle det remitterade lagförslaget möjligen kunna godtas, om det i ärendet blir utrett att de som under lagens giltighetstid kan förväntas få tillstånd till sändningar ingår i nätverksbildningar eller är på annat sätt så lierade med varandra att den eftersträvade mångfalden och lokala förankringen inte uppnås. Något underlag för en sådan bedömning har emellertid enligt Lagrådet inte förebragts. Lagrådet har därför avstyrkt förslaget.

Utskottet har efter Lagrådets behandling tagit del av material som ger stöd åt vad utskottet ovan anfört om att den privata radion kommit att domineras av ett fåtal kapitalstarka kedjeföretag.

Den av Lagrådet åberopade grundlagsbestämmelsen att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet är som anges i motiven till bestämmelsen närmast av målsättningskaraktär (prop. 1990/91:64 s. 83). I motiven sägs vidare att en reglering på konstitutionell nivå inte gärna kan gå längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Det sägs vidare att en föreskrift av en sådan innebörd skulle syfta till att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till allmänheten som är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på utrymme för radiotrafik. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid fördelningen av radiofrekvenser (a. prop. s. 82).

Om riksdagen finner att lagstiftningen på lokalradiområdet inte är ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening riksdagen -- inom de ramar grundlagen anger -- ha rätt att vidta lagstiftningsåtgärder för att få en ändring till stånd. Åtgärder av detta slag faller väl inom ramen för överväganden och hänsynstaganden som är ofrånkomliga i ett demokratiskt samhälle.

Avsikten med den föreslagna lagen är att hindra att den koncentration av ägande och nätverksbildning av lokalradiostationer som har visat sig möjlig enligt nu gällande bestämmelser fortsätter. En reform på lokalradiområdet som bättre tillgoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen får därigenom förutsättningar att bli meningsfull. Det är enligt utskottets mening således här inte fråga om någon sådan obehörig inskränkning eller undergrävande av frihet att begagna radiomediet som det talas om i grundlagsmotiven.

Utskottet finner alltså att bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen inte utgör hinder mot den föreslagna lagstiftningen.

På grund av det anförda förordar utskottet att riksdagen beslutar en särskild lag av innebörd att tillståndsgivningen för lokalradio avbryts så snart som möjligt. Den särskilda lagen bör vara tidsbegränsad. En giltighetstid till utgången av år 1995 bör vara tillräcklig för att förslag om ändrade regler för lokalradion skall kunna utarbetas och föreläggas riksdagen för beslut.

Lagen bör utformas i enlighet med lagförslaget i kanslipromemorian.

Fråga om tillämplighet av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen på lagförslaget

Utskottet har funnit att bestämmelserna i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om det särskilda lagstiftningsförfarandet är tillämpliga på det lagförslag som utskottet lägger fram genom detta betänkande.

Utskottet hemställer

1. beträffande utredning om lokalradion att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utredning om lokalradion, res. (m, fp)

2. beträffande avbrytande av tillståndsgivningen på lokalradioområdet att riksdagen antar det i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. res. (m, fp)

Stockholm den 17 november 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Göran Holmqvist (s).

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser

dels att utskottets bedömning bort ha följande lydelse:

Regeringen beslutade den 14 oktober 1993 om tillkallandet av en kommitté med parlamentariskt inslag för att utreda den framtida presspolitiken. Enligt Pressutredningens ursprungliga direktiv skulle utredningen genomföra en kartläggning av massmedielandskapet där särskild vikt skall läggas vid bl.a. konkurrensfrågor, mångfaldsaspekter och ägarstrukturer (dir. 1993:118). Direktiven har sedermera på initiativ av utskottet kompletterats i vissa hänseenden som är av intresse i detta sammanhang. Utskottet anförde att utvecklingen var sådan att lokalradioreformen måste utvärderas och att lagstiftning mot ägarkoncentration inom massmedia allvarligt måste övervägas (bet. 1993/94:KU27). Mot denna bakgrund finns inte anledning för riksdagen att nu ta initiativ till ytterligare en utredning på området.

Att tillgripa lagstiftning genom ett utskottsinitiativ för att avbryta den nu pågående tillståndsgivningen för lokalradion är enligt utskottets mening en drastisk åtgärd. Det finns anledning att här erinra om vad konstitutionsutskottet anförde då möjligheten till utskottsinitiativ infördes. Utskottet förutsatte att de nya befogenheterna skulle begagnas med varsamhet. Utskottet anförde vidare att ärenden normalt borde väckas genom proposition eller motion och att politisk enighet bör eftersträvas i de fall initiativ kommer i fråga (KU 1970:27).

Ett utskottsinitiativ till lagstiftning som avbryter tillståndsgivning skulle innebära att vissa orter och landsändar blev utan lokalradio. I vissa fall skulle det också gynna en del av dem som redan har tillstånd att sända lokalradio genom att de slipper en annars förväntad konkurrens av nya radiostationer. I likhet med Lagrådet anser utskottet att det kan ifrågasättas om en lagstiftning med denna innebörd är förenlig med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet anser därför att det saknas anledning att lägga fram förslag till lagstiftning om avbrytande av tillståndsgivningen.

dels att utskottets hemställan under 1 och 2 bort utgå.

Konstitutionsutskottet Ingvar Åkesson PM 1994-11-14

Tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio

Inledning

Inom konstitutionsutskottet har föreslagits att utskottet skall förelägga riksdagen förslag till lagstiftning av innebörd att det med verkan senast från och med den 24 november 1994 inte längre skall meddelas tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120). Denna promemoria innehåller ett förslag till hur en sådan lagstiftning kan utformas.

Bakgrund

För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och TV-verket (4 §). Ett tillstånd innebär enligt paragrafen rätt att bedriva sådana sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett sändningsområde som anges i tillståndet. I 5 § föreskrivs att sändningsområdena skall utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas. Tillståndsperioden är åtta år och löper ut den 31 december 2000 (8 §).

Radio- och TV-verket har annonserat ut ytterligare 23 tillstånd. Ansökningstiden gick ut den 11 oktober 1994. Kallelse har gått ut till en auktion som skall hållas den 24 november 1994.

Skäl som har anförts för att avbryta tillståndsgivningen

Som skäl för att avbryta tillståndsgivningen har följande anförts.

Den privata lokalradion har nu funnits i drygt ett år. Många tecken tyder på att den mångfald och lokala förankring som det talades om i propositionen i stor utsträckning har uteblivit. I stället förefaller lokalradion domineras av ett fåtal kapitalstarka nätverksföretag. Dominansen verkar ha förstärkts under senare tid genom att tidigare självständiga tillståndshavare har överlåtit verksamheten till företag som står nätverken nära.

Förslag till lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio

Tillståndsgivningen enligt nuvarande regler kan avbrytas genom att riksdagen antar en särskild lag om saken. Innebörden av en sådan lag bör då vara att Radio- och TV-verket inte skall meddela några sändningstillstånd enligt lokalradiolagen. Till följd av bestämmelsen kommer inga fler nya tillstånd att kunna meddelas. Sändningstillstånd som frånträtts eller som återkallats kommer inte heller att kunna delas ut på nytt. Möjligheten att överlåta tillstånd kvarstår dock oförändrad.

Den särskilda lagen bör vara tidsbegränsad. En giltighetstid till utgången av år 1995 bör vara tillräcklig för att förslag om ändrade regler för lokalradion skall kunna utarbetas och föreläggas riksdagen för beslut.

För att den pågående tillståndsprocessen skall kunna avbrytas bör lagen träda i kraft senast den 24 november 1994. Detta är möjligt, om det föreskrivs att lagen träder i kraft dagen efter den dag då den kommit ut från trycket och detta sker den 23 november 1994. En förutsättning är vidare att kammaren kan besluta i ärendet vid det arbetsplenum som skall äga rum den dagen. Ett exempel på ett sådant förfarande är de ändringar i sekretesslagen i fråga om barnpornografiskt material m.m. som riksdagen beslutade den 2 juni 1993 och som trädde i kraft dagen därpå (prop. 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364, SFS 1993:437).

I enlighet med det anförda har upprättats förslag till lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. Förslaget har tagits in i bilagan till denna promemoria (bilaga 2 i betänkandet).

Förslag till Lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio Bilaga 2

Härigenom föreskrivs att Radio- och TV-verket till utgången av år 1995 inte skall meddela nya tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120).

Denna lag träder i kraft dagen efter den dag den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling och gäller till utgången av år 1995.

Bilaga 3