Domstolens dom (tredje avdelningen) den 21 juni 2007

I mål C-424/05 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 29 november 2005,

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna A. Tizzano, J. Malenovský (referent), U. Lõhmus och A. Ó Caoimh, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 september 2006,

och efter att den 15 mars 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 13 september 2005 i mål T-72/04, Hosman-Chevalier mot kommissionen, REG 2005, s. II-3265 (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade förstainstansrätten kommissionens beslut av den 8 april och den 29 oktober 2003 att inte bevilja Sonja Hosman-Chevalier utlandstillägg samt bosättningsbidrag.

Tillämpliga bestämmelser

2. I artikel 69 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), i den lydelse som är tillämplig i förevarande fall, föreskrivs att utlandstillägget skall vara lika med 16 procent av summan av grundlönen och det hushålls- och barntillägg som tjänstemannen har rätt till

3. I artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ett utlands tillägg skall beviljas följande:

”a) tjänstemän

som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger, och

som inte under den femårsperiod som löpt ut sex månader innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta eller utövade sin huvudsakliga yrkesverksamhet inom denna statens territorium. Vid tillämpningen av denna bestämmelse skall de förhållanden som följer av arbete som utförts för en annan stat eller internationell organisation inte beaktas.

b) Tjänstemän som är eller har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger, men som under 10 år innan de tillträdde tjänsten varaktigt var bosatta utanför den statens europeiska territorium av andra skäl än för att tjänstgöra i statlig tjänst eller i en internationell organisation.

...”

Bakgrund till målet

4. Förstainstansrätten sammanfattade bakgrunden till målet i punkterna 4-10 i den överklagande domen enligt följande:

”4. Sökanden, som är österrikisk medborgare, studerade och arbetade i Österrike till och med den 14 maj 1995. Hon arbetade mellan den 15 maj 1995 och den 17 mars 1996 för Verbindungsbüro des Landes Tyrol, delstaten Tyrols kontor, i Bryssel, Belgien.

5. Sökanden tillhörde mellan den 18 mars 1996 och den 15 november 2002 personalen vid Republiken Österrikes ständiga representation vid Europeiska unionen i Bryssel. Hon arbetade i denna egenskap först för Verbindungsstelle der Bundesländer (nedan kallat VB), samordningskontoret för delstaterna, och, därefter, för Österreichischer Gewerkschafsbund (nedan kallat ÖGB), de österrikiska fackföreningarnas centralorganisation.

6. Sökanden tillträdde tjänsten som tjänsteman vid kommissionen den 16 november 2002. Den period på fem år för rätt till utlandstillägg som nämns i artikel 4.1 a andra strecksatsen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, kallad referensperioden, fastställdes till perioden 16 maj 1997-15 maj 2002.

7. Sökanden informerades genom skrivelse av den 8 april 2003 av kommissionens generaldirektorat för personal och administration att hon inte kunde beviljas något utlandstillägg.

8. Sökanden ingav den 7 juli 2003, med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, ett klagomål avseende skrivelsen av den 8 april 2003. Hon kompletterade klagomålet via e-post den 14 augusti 2003 och via telefax den 11 september 2003.

9. Tillsättningsmyndigheten underkände sökandens klagomål genom beslut av den 29 oktober 2003, vilket kom sökanden till hända den 3 november 2003.

10. Det följer av sistnämnda beslut att sökanden nekats utlandstillägg och härmed sammanhängande tillägg huvudsakligen därför att den yrkesverksamhet hon utövat i Bryssel under referensperioden inte kunde betraktas som arbete som utförts för en annan stat i den mening som avses i undantaget i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Tillsättningsmyndigheten ansåg att även om VB var inhyst i Republiken Österrikes ständiga representations lokaler var VB ändå en separat, självständig enhet, som var underställd delstaternas och inte forbundsrepublikens (federationens) intressen. De handlingar som sökanden ingett beträffande ÖGB och särskilt hennes anställningsavtal visar inte på någon koppling över huvud taget till Republiken Österrike varför det arbete som utförts för ÖGB inte heller kan anses som arbete som utförts för denna stat.”

Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen

5. Sonja Hosman-Chevalier väckte, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 20 februari 2004, talan mot kommissionens beslut av den 29 oktober 2003 att inte bevilja henne utlandstillägg och härmed sammanhängande tillägg.

6. Förstainstansrätten fann i den överklagade domen att talan inte endast avsåg ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 29 oktober 2003 utan även avsåg ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 8 april 2003. Förstainstansrätten ogiltigförklarade båda besluten.

7. Förstainstansrätten fann nämligen att talan skulle bifallas på den andra grund som åberopats av Sonja Hosman-Chevalier och som avsåg att artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna hade åsidosatts.

8. Enligt förstainstansrätten gällde målet frågan huruvida det arbete som Sonja Hosman-Chevalier utfört för Republiken Österrikes ständiga representation under referensperioden skall betraktas som arbete som utförts för en annan stat i den mening som avses i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Förstainstansrätten uttalade dessutom att det statsbegrepp som föreskrivs i artikeln endast syftar på staten, i egenskap av juridisk person och sammanhållet rättsubjekt enligt internationell rätt, samt dess regeringsorgan.

9. Förstainstansrätten påpekade inledningsvis i punkt 30 i den överklagande domen att det är ostridigt att arbete som utförts för sådana organ som en medlemsstats ständiga representation vid Europeiska unionen eller en stats ambassader skall betraktas som arbete som utförts för en stat i den mening som avses i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.

10. Förstainstansrätten angav i punkterna 31-36 i den överklagade domen flera omständigheter som medförde att rätten slog fast att Sonja Hosman-Chevalier tillhörde personalen vid Republiken Österrikes ständiga representation, att hon var underställd ambassadören som är ständig företrädare för Republiken Österrike vid Europeiska unionen och att hon innehade samma ställning som andra tjänstemän vid den berörda representationen.

11. Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att det arbete som Sonja Hosman-Chevalier utfört för Republiken Österrikes ständiga representation under hela referensperioden skall betraktas som arbete som utförts för en annan stat.

12. Förstainstansrätten avvisade i punkterna 38-41 i den överklagade domen kommissionens resonemang att Sonja Hosman-Chevalier, samtidigt med sitt arbete vid Republiken Österrikes ständiga representation, inte endast arbetat för den medlemsstaten utan även för VB och ÖGB, bland vilkas uppgifter det inte ingår att tillvarata statliga intressen.

13. Förstainstansrätten godtog däremot i punkt 42 i den överklagade domen att det är tillräckligt att en person har yrkesarbetat för ett organ som ingår i begreppet stat i den mening som angetts ovan, exempelvis vid en ständig representation, för att personen till fullo skall anses tillhöra den krets som avses i undantaget i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, och det oberoende av vilka särskilda och specifika uppgifter som denna person har utfört vid organet i fråga. Vore det annorledes skulle det vara nödvändigt att utföra en detaljerad analys av de arbetsuppgifter som utförts i förhållande till nationell rätt, vilket skulle strida mot en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten och mot likabehandlingsprincipen, särskilt med hänsyn till att det tillkommer varje medlemsstat att själv organisera arbetet på det sätt medlemsstaten anser lämpligt och sålunda att bestämma de mål och uppgifter som den anförtror sina tjänstemän och anställda.

14. Förstainstansrätten fastställde följaktligen att Sonja Hosman-Chevalier uppfyllde de villkor som föreskrivs i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna och därmed hade rätt till utlandstillägg.

15. Förstainstansrättten fastslog i punkt 51 i den överklagade domen att med hänsyn till att bosättningsbidrag enligt artikel 5.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna skall utbetalas till en tjänsteman som uppfyller villkoren för att vara berättigad till utlandstillägg skall Sonja Hosman-Chevalier anses ha rätt till bosättningsbidrag. Förstainstansrätten ansåg emellertid inte att hon var berättigad till dagtraktamente av de skäl som utvecklas i punkt 52 i den överklagade domen.

Förfarandet vid domstolen

16. Kommissionen har i detta överklagande yrkat att domstolen skall: upphäva den överklagade domen och återförvisa målet till förstainstansrätten, och förplikta Sonja Hosman-Chevalier att ersätta rättegångskostnaderna såväl vid förstainstansrätten som i domstolen.

17. Sonja Hosman-Chevalier har yrkat att domstolen skall: avvisa överklagandet eller i andra hand ogilla överklagandet, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna vid såväl förstainstansrätten som domstolen.

Överklagandet

Parternas argument

18. Kommissionen har genom sin enda grund kritiserat förstainstansrätten för att ha gjort en felaktig bedömning av bestämmelserna om beviljande av utlandstillägg i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Kommissionen tolkade nämligen begreppet ”arbete som utförts för en annan stat”, som föreskrivs i bestämmelserna, felaktigt.

19. Det framgår av de faktiska omständigheter som har beaktats i punkterna 31-36 och 42 i den överklagade domen att förstainstansrätten felaktigt har bedömt att det var tillräckligt för att rekvisitet arbete som utförts för en annan stat, som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser, skulle vara uppfyllt att den berörda personen funktionellt eller organisatoriskt tillhörde personalen vid ett statligt organ, såsom en ständig representation vid Europeiska unionen.

20. Kommissionen! anser däremot att detta rekvisit skall tolkas på så sätt att det enligt rekvisitet förutsätts att det föreligger ett direkt rättsligt band mellan den berörda personen och medlemsstaten. Ett sådant band kan inte anses uppstå enbart genom det arbete som den berörda personen har utfört.

21. Enligt kommissionen motiveras det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, det vill säga att berörda tjänstemän har rätt till utlandstillägg, av att dessa tjänstemän inte kan anses ha etablerat några varaktiga band till det land där anställningsorten ligger (dom av den 2 maj 1985 i mål 246/83, De Angelis mot kommissionen, REG 1985, s. 1253, punkt 13). Detta förutsätter att den berörda personen har ett direkt band till en annan stat eller internationell organisation, till följd av ett anställnings- eller ett kontraktsförhållande. Det är nämligen endast genom ett sådant band som staten eller den internationella organisationen har rätt att beordra en person att utföra visst arbete under en begränsad tid i den stat där personen därefter är anställd (nedan kallat anställningslandet) som tjänsteman vid Europeiska gemenskaperna.

22. Kommissionen har påpekat att bestämmelsen i artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna utgör ett undantag från vad som annars gäller för beviljande av utlandstillägg och därför skall tolkas strikt. Eftersom det dessutom är frågan om en bestämmelse som avser en ekonomisk förmån är en sådan tolkning självklar (se dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 10, samt förstainstansrättens dom av den 8 mars 1990 i mål T-41/89, Schwedler mot parlamentet, REG 1990, s. II-79, punkt 23, som fastställdes efter överklagande i domstolens dom av den 28 november 1991 i mål C-132/90 P, Schwedler mot parlamentet, REG 1991, s. I-5745).

23. Den tolkning av artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna som förstainstansrätten har gjort i punkterna 31-36 och 42 i den överklagade domen avviker dessutom från förstainstansrättens rättspraxis. Enligt denna rättspraxis förutsätts att det föreligger ett direkt rättsligt band med staten (se förstainstansrättens dom av den 30 juni 2005 i mål T-190/03, Olesen mot kommissionen, REGP 2005, s. I-A-181 och II-805, punkterna 49-51, av den 25 oktober 2005 i mål T-205/02, Salvador García mot kommissionen, REGP 2005, s. I-A-285 och II-1311, punkt 55, av den 25 oktober 2005 i mål T-83/02, Salazar Brier mot kommissionen, REGP 2005. s. I-A-311 och II-1407, punkt 45, av den 25 oktober 2005 i mål T-298/02, Herrero Romeu mot kommissionen, REGP 2005, s. I-A-295 och II-1349, punkt 41 samt av den 25 oktober 2005 i mål T-368/03, De Bustamante Tello mot rådet, REGP 2005, s. I-A-321 och II-1439, punkt 42).

24. Enligt förstainstansrättens rättspraxis tillkommer därtill, vad beträffar rekvisitet ”arbete som utförts för... en internationell organisation” att det föreligger ett direkt rättsligt band med den berörda internationella organisationen (se förstainstansrättens dom av den 22 mars 1995 i mål T-43/93, Lo Giudice mot parlamentet, REGP 1995. s. I-A57 och II-189, punkt 36 samt av den 11 september 2002 i mål T-127/00, Nevin mot kommissionen, REGP 2002, s. I-A-149 och II-781, punkt 51). Det skulle vara motsägelsefullt, för att inte säga godtyckligt, att kräva ett sådant rättsligt band beträffande en del av undantaget men inte för den andra delen.

25. Förstainstansrätten har underlåtit att pröva huruvida det förelåg ett sådant direkt band mellan Sonja Hosman-Chevalier och Republiken Österrike. Ett sådant band förelåg inte i det aktuella fallet, eftersom Sonja Hosman-Chevalier under referensperioden först varit anställd av VB och sedan av ÖGB.

26. Sonja Hosman-Chevalier har yrkat att överklagandet skall avvisas och har härvid påpekat att kommissionen i själva verket önskar att domstolen skall göra en ny prövning av de faktiska omständigheterna.

27. Sonja Hosman-Chevalier har i sak påpekat att förstainstansrätten har följt gemenskapsrätten genom att fastställa att det förelåg ett rättsligt band mellan den berörda personen och staten utan att ställa kravet att detta band skall vara direkt

28. Om arbetet för en ständig representation, såsom i detta fall, betraktas som arbete för en stat är villkoret om ett rättsligt band mellan Sonja Hosman-Chevalier och staten är uppfyllt.

29. Förstainstansrättens rättspraxis i denna fråga är inte formalistisk och förekomsten av ett sådant band förutsätter inte i strikt bemärkelse eller uteslutande ett ”rättsligt” beroendeförhållande. Ett sådant band kan fastställas mot bakgrund av de omständigheter som råder i olika mål I detta mål framgår det av handlingarna att Sonja Hosman-Chevalier tillhörde personalen vid Republiken Österrikes ständiga representation. Det var därför inte nödvändigt att pröva frågan vidare eller att uttryckligen fastslå ett rättsligt band av det ena eller andra slaget.

Domstolens bedömning

Huruvida överklagandet kan upp tas till sakprövning

30. Enligt artikel 225.1 EG och artikel 58 första stycket i domstolens stadga skall ett överklagande endast avse rättsfrågor och får inte avse en bedömning av de faktiska omständigheterna.

31. Förstainstansrätten är ensam behörig dels att fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels att bedöma dessa faktiska omständigheter. När förstainstansrätten har fastställt eller bedömt de faktiska omständigheterna, är domstolen enligt artikel 225 EG behörig att pröva förstainstansrättens rättsliga bedömning av dessa omständigheter och de rättsliga följderna därav (se särskilt förstainstansrättens dom av den 16 mars 2000 i mål C-284/98 P, parlamentet mot Bieber, REG 2000, s. I-1527, punkt 31, och av den 27 november 2001 i mål C-270/99 P, Z mot parlamentet, REG 2001, s. I-9197, punkt 37).

32. Kommissionen har i förevarande fall inte ifrågasatt att Sonja Hosman-Chevalier tillhörde personalen vid Republiken Österrikes ständiga representation under referensperioden. Kommissionen har till stöd för överklagandet endast anfört att ovannämnda omständighet inte medför att Sonja Hosman-Chevalier skall beviljas utlandstillägg, eftersom det saknas ett direkt rättsligt band mellan Sonja Hosman-Chevalier och Republiken Österrike.

33. Till skillnad från vad Sonja Hosman-Chevalier har hävdat avser kommissionens överklagande inte en bedömning av de faktiska omständigheterna, utan den rättsliga kvalificeringen av dessa omständigheter. Den invändning om rättegångshinder som Sonja Hosman-Chevalier åberopat skall följaktligen avslås.

Prövning i sak

34. För att kunna pröva kommissionens grund är det nödvändigt att bedöma begreppet ”arbete som utförts för en annan stat” mot bakgrund av samtliga bestämmelser i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna som avser beviljande av utlandstillägg och i vilken ovannämnda begrepp ingår.

35. Enligt domstolens fasta rättspraxis är syftet med utlandstillägget att kompensera för de särskilda utgifter och de nackdelar som följer av att arbeta för gemenskapen, för de tjänstemän som måste flytta från sitt hemland till det land där anställningsorten ligger och anpassa sig till en ny miljö. Frågan huruvida en tjänsteman skall anses som utlänning i detta land eller inte är dessutom beroende av tjänstemannens personliga situation, nämligen hur väletablerad denne är i sin nya miljö, exempelvis var tjänstemannen är varaktigt bosatt eller utövar sin huvudsakliga yrkesverksamhet (se dom av den 10 oktober 1989 i mål 201/88, Atala-Palmerini mot kommissionen, REG 1989, s. 3109, punkt 9, och av den 15 september 1994 i mål C-452/93 P, Magdalena Fernandez mot kommission, REG 1994, s. I-4295, punkt 20).

36. Syftet med att bevilja utlandstillägg är även att överbrygga de faktiska skillnader som uppkommer mellan tjänstemän som är helt integrerade i samhället i det land där anställningsorten ligger och tjänstemän som inte är det.

37. Det framgår av artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna att gemenskapslagstiftaren nödvändigtvis har ansett att en tjänsteman som — trots att vederbörande har varit bosatt eller arbetat inom denna stats europeiska territorium under den femårsperiod som löpte ut sex månader innan han tillträdde tjänsten — har utfört arbete för en annan stat eller internationell organisation, även han befinner sig i en ”utlänningssituation”.

38. Gemenskapslagstiftaren har således utgått från att utförandet av detta arbete innebär att den berörda personen behåller ett särskilt band till en annan stat eller internationell organisation, vilket hindrar vederbörande från att bygga upp ett varaktigt band med det land där anställningsorten ligger, och därmed att den berörda personen blir tillräckligt integrerad i samhället i det land där anställningsorten är belägen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 1981 i mål 1322/79, Vutera mot kommission, REG 1981, s. 127, punkt 8, och domen i det ovannämnda målet De Angelis mot kommission, punkt 13).

39. I det land där den berörde tjänstemannens anställningsort är belägen är de andra staterna representerade genom ambassader eller andra diplomatiska representationer samt genom ständiga representationer vid internationella organisationer, såsom framgår av bestämmelserna i den folkrättsliga sedvanerätt vilka bland annat har traktatfästs genom Wienkonventionen av den 18 april 1961 om diplomatiska förbindelser samt genom Wienkonventionen av den 14 mars 1975 om staters representation vid internationella organisationer av universell karaktär.

40. Det statsbegrepp som avses i artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna måste därför nödvändigtvis omfatta en medlemsstats ständiga representation vid Europeiska unionen, vilket för övrigt är ostridigt vid överklagandet.

41. Personalen vid en ständig representation, inbegripet dess administrativa och tekniska personal, skall därför, eftersom personalen utgör en del av representationen, anses arbeta för den berörda medlemsstaten och följaktligen vara i den ”utlänningssituation” som avses i artikel 4.1 a andra strecksatsen i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.

42. Även om Sonja Hosman-Chevalier inte var anställd av den österrikiska centralförvaltningen tillhörde hon emellertid, såsom förstainstansrätten har fastslagit, personalen vid Republiken Österrikes ständiga representation, var underställd ambassadören och innehade samma ställning som andra tjänstemän vid den berörda representationen. Det framgår även av den överklagade domen att hon därför hade vissa privilegier och viss immunitet, nämligen befrielse från att betala regional fastighetsskatt. Sonja Hosman-Chevalier skall därför anses ha arbetat för den österrikiska staten.

43. Sonja Hosman-Chevaliers särskilda ställning, som beskrevs i föregående punkt, har legat till grund för hennes särskilda anknytning till Republiken Österrike. Detta band utgör i sig ett hinder för att hon skulle kunna knyta varaktiga band med det land där anställningsorten är belägen och, framför allt, kunna bli tillräckligt integrerad i samhället i detta land.

44. Mot bakgrund av syftet med artikel 4.1 a andra strecksatsen andra meningen var det korrekt av förstainstansrätten att i punkt 42 i den överklagade domen fastställa att det var tillräckligt för att beviljas utlandstillägg att Sonja Hosman-Chevalier hade arbetat för Republiken Österrikes ständiga representation, oberoende av vilka särskilda och specifika uppgifter som hon utförde vid organet i fråga.

45. Kommissionens invändning att rätten till utlandstillägg är beroende av att det föreligger ett direkt rättsligt band mellan personen i fråga och den berörda staten saknar således fog.

46. En sådan tolkning är för övrigt i överensstämmelse med medlemsstaternas självbestämmanderätt i fråga om hur deras ständiga representationer skall organiseras internt. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 89 i sitt förslag till avgörande ankommer det på medlemsstaten att välja vilka organ som skall ingå i den ständiga representationen och att fastställa vilka allmänna intressen som de olika enheterna vid representationen skall tillvarata i förhållande till gemenskapsinstitutionerna.

47. Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det fastställas att förstainstansrätten inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 47 i den överklagade domen ogiltigförklarade kommissionens beslut av den 8 april och av den 29 oktober 2003 att inte bevilja Sonja Hosman-Chevalier utlandstillägg.

48. Härav följer att kommissionens överklagande skall ogillas.

Rättegångskostnader

49. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i samma regler skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sonja Hosman-Chevalier har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall yrkandet bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Överklagandet ogillas.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: franska.