FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT BOT – MÅL C‑77/11 RÅDET MOT PARLAMENTET

I – Inledning

1. Förevarande mål rör en talan som Europeiska unionens råd har väckt mot Europaparlamentet angående det sätt på vilket det genomfört förfarandet för antagandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2011. Detta förfarande genomfördes, för första gången, helt enligt artikel 314 FEUF.

2. Rådet har genom sin talan begärt att domstolen ska ogiltigförklara den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande slutgiltigt antog Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2011. Rådet har för det första gjort gällande att dess rättigheter enligt artikel 314 FEUF har åsidosatts, då antagandet av budgeten för budgetåret 2011, i motsats till vad denna artikel föreskriver, inte åtföljdes av någon lagstiftningsakt av parlamentet och av rådet som medundertecknats av dessa båda institutioner. Rådet har även gjort gällande att den interinstitutionella balansen inte iakttagits, att principen om tilldelade befogenheter och institutionernas skyldighet att lojalt samarbeta med varandra har åsidosatts och, i andra hand, att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts.

3. I detta förslag kommer jag att ange skälen till varför jag anser att förfarandet avseende unionens budget för året 2011 har genomförts i enlighet med bestämmelserna i artikel 314 FEUF. Jag kommer närmare bestämt att föreslå att domstolen ska avfärda rådets olika argument genom vilka det avsett visa att det, utöver den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutligen har antagits, krävs en lagstiftningsakt av parlamentet och rådet som medundertecknats av dessa båda institutioner och som har till syfte att formalisera dessa institutioners antagande av budgeten.

II – Tillämpliga bestämmelser

4. Enligt artikel 13.2 FEU ska ”varje institution … handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges däri. Institutionerna ska samarbeta lojalt med varandra.”

5. Enligt artikel 14.1 FEU ska ”Europaparlamentet … tillsammans med rådet lagstifta och utöva budgetfunktionen”. I artikel 16.1 anges i symmetri därmed att ”[r]ådet ska tillsammans med Europaparlamentet lagstifta och utöva budgetfunktionen”.

6. Det framgår av artikel 288 första stycket FEUF att ”[n]är institutionerna utövar unionens befogenheter ska de anta förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden”.

7. Enligt artikel 289.2 FEUF ska ”[i] de särskilda fall som anges i fördragen … ett särskilt lagstiftningsförfarande bestå i att Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av Europaparlamentet, antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut”. I artikel 289.3 FEUF preciseras att ”[d]e rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande utgör lagstiftningsakter”.

8. I artikel 296 första stycket FEUF föreskrivs följande: ”Om fördragen inte anger vilken typ av akt som ska antas, ska institutionerna välja typ av akt i varje enskilt fall, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprincipen.” I tredje stycket i samma artikel preciseras att ”[n]är ett utkast till lagstiftningsakt läggs fram för Europaparlamentet och rådet, ska dessa avstå från att anta akter som inte anges i det lagstiftningsförfarande som är tillämpligt på det berörda området”.

9. Artikel 297.1 EG har följande lydelse:

”Lagstiftningsakter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska undertecknas av Europaparlamentets ordförande och rådets ordförande.

Lagstiftningsakter som antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande ska undertecknas av ordföranden för den institution som har antagit dem.

…”

10. Artikel 314 FEUF beskriver budgetförfarandets fungerande. Av bestämmelserna i denna artikel är i förevarande fall särskilt första stycket och punkt 9 aktuella.

11. I artikel 314 första stycket FEUF anges följande:

”Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med ett särskilt budgetförfarande fastställa unionens årliga budget i enlighet med följande bestämmelser:”

12. Artikel 314.9 FEUF har följande lydelse:

”När det förfarande som anges i denna artikel har fullföljts, ska Europaparlamentets ordförande förklara att budgeten blivit slutgiltigt antagen.”

III – Bakgrund

13. Till följd av skriftutväxlingen mellan rådet och parlamentet under förfarandet för antagandet av budgeten för år 2010, angående räckvidden av de ändringar som införts genom Lissabonfördraget avseende budgetförfarandets fungerande, skickade rådets ordförande till parlamentets ordförande en skrivelse daterad den 12 november 2010 i vilken han erinrade om att rådets ordförande och parlamentets ordförande, till följd av detta fördrags ikraftträdande, båda skulle underteckna den rättsakt genom vilken unionens årliga budget fastställdes, eftersom dessa båda institutioner hade upprättat rättsakten gemensamt. Denna rättsakt skulle åtskiljas från den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande i enlighet med artikel 314.9 fastställer att budgeten slutgiltigt har antagits.

14. Den 10 december 2010 antog rådet sin ståndpunkt beträffande det nya förslaget till unionens budget för räkenskapsåret 2011. Rådet fogade till denna ståndpunkt ett utkast till beslut av parlamentet och rådet i vilket Europeiska unionens allmänna budget för 2011 fastställdes. Detta utkast till beslut omfattade en enda artikel i vilken angavs att denna budget hade fastställts i enlighet med bilagan till detta beslut och skulle undertecknas av ordföranden för var och en av dessa båda institutioner.

15. Den 14 december 2010 besvarade parlamentets ordförande rådets ordförandes brev av den 12 november 2010. Han preciserade bland annat att Lissabonfördraget enligt hans uppfattning inte på något sätt hade ändrat den omständigheten att det är parlamentets ordförande som ska meddela att budgeten slutgiltigt har antagits och som, genom att göra detta, undertecknar budgeten. Parlamentets ordförande angav således till rådets ordförande att han inte delade hans uppfattning att unionens budget skulle undertecknas av ordförandena för båda dessa institutioner.

16. Vid plenarsammanträdet den 15 december 2010 godkände parlamentet rådets ståndpunkt utan ändringar. Efter denna omröstning i parlamentet, meddelade rådets dåvarande ordförande följande: ”parlamentet har således just godkänt rådets ståndpunkt om förslaget till budget för 2011 utan ändringar. Jag välkomnar å rådets vägnar vår gemensamma överenskommelse angående budgeten för 2011.” Samma dag undertecknade parlamentets ordförande den rättsakt genom vilket det fastställdes att det förfarande som inletts med tillämpning av artikel 314 FEUF hade slutförts och att unionens allmänna budget för budgetåret 2011 slutgiltigt hade antagits.

17. Den 15 december 2010 skickade rådets ordförande till parlamentets ordförande en skrivelse i vilken han välkomnade parlamentets positiva röstresultat angående förslaget till budget för år 2011 och erinrade om att EUF-fördraget anger att budgeten ska fastställas av parlamentet och rådet. Han bifogade följaktligen till denna skrivelse ett förslag till beslut av Europaparlamentet och rådet om fastställande av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2011, undertecknat av honom och avsett att även undertecknas av parlamentets ordförande. Detta initiativ medförde emellertid ingen sådan åtgärd.

18. Det var mot denna bakgrund som rådet beslutade att väcka förevarande talan i syfte att uppnå en ogiltigförklaring av den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande den 15 december 2010 fastställt att det förfarande som inletts med tillämpning av artikel 314 FEUF hade slutförts och att Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2011 slutgiltigt hade antagits.

19. Genom beslut av domstolens ordförande av den 29 juni 2011 har Konungariket Spanien tillåtits intervenera till stöd för rådets yrkanden.

IV – Talan

A – De båda anförda resonemangen

20. De båda resonemang som rådet respektive parlamentet har redogjort för grundar sig till stor del på skilda synsätt beträffande samverkan mellan de båda bestämmelserna i artikel 314, det vill säga första stycket och punkt 9 i denna artikel.

21. Rådet har hänvisat till artikel 314 första stycket FEUF, jämförd med flera andra bestämmelser i fördraget, till stöd för sitt påstående att fastställandet av budgeten kräver att parlamentet och rådet tillsammans antar en lagstiftningsakt som undertecknas av ordförandena för dessa båda institutioner. Den rättsakt av parlamentets ordförande som föreskrivs i artikel 314.9 FEUF, om en förklaring att budgeten slutgiltigt har antagits kan inte likställas med en rättsakt för antagande av budgeten. Det rör sig enbart om en förklarande rättsakt av parlamentets ordförande efter det att de båda institutionerna har undertecknat lagstiftningsakten om antagande av budgeten.

22. Parlamentet har däremot hänvisat till nämnda artikel 314.9 och till den tolkning som domstolen har gjort av den på denna punkt i huvudsak identiska bestämmelse som finns i EG-fördraget till stöd för sitt resonemang att artikel 314 FEUF, även om en överenskommelse mellan dessa båda institutioner är nödvändig, emellertid inte kräver att denna ska formaliseras genom en lagstiftningsakt av parlamentet och rådet. Endast parlamentets ordförandes rättsakt som antas med tillämpning av artikel 314.9 FEUF kan bekräfta ett slutgiltigt antagande av budgeten, efter det att förfarandets laglighet kontrollerats och ge denna en rättslig verkan.

23. Nedan följer en närmare redogörelse för de argument som rådet och parlamentet framfört till stöd för sina respektive resonemang.

1. Rådets argument

24. Rådet har gjort gällande fyra grunder till stöd för sin talan, nämligen att artikel 314 FEUF, jämförd med flera andra bestämmelser i fördraget, har åsidosatts, genom att parlamentet och rådet inte antagit någon lagstiftningsakt som medundertecknats av dessa båda institutioner, att den interinstitutionella balans som fastställs i denna artikel inte har iakttagits, att den princip om tilldelning av befogenheter och institutionernas skyldighet att samarbeta lojalt med varandra som anges i artikel 13.2 FEU har åsidosatts samt, i andra hand, att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts. Eftersom de argument som anförts till stöd för dessa grunder i stor utsträckning sammanfaller, är det enligt min mening lämpligt att för att undvika upprepningar redogöra för dem tillsammans. Jag kommer att göra likadant i min bedömning för att inte artificiellt dela upp bedömningen av huruvida dessa argument är välgrundade.

25. Enligt rådet ska unionens årliga budget, och ändringsbudgetarna, sedermera fastställas genom en för de båda upprättande institutionerna gemensam lagstiftningsakt. Enligt artikel 297.1 andra stycket FEUF ska denna rättsakt undertecknas av ordförandena för de båda institutionerna. Eftersom det enligt artikel 314 FEUF är både parlamentet och rådet som genomför det särskilda lagstiftningsförfarande som föreskrivs i denna artikel, ska den rättsakt genom vilken budgeten fastställs bära underskrifter av ordförandena för båda dessa institutioner.

26. Följaktligen är den rättsakt genom vilken budgeten för år 2011 fastställs rättsstridig, eftersom den utgör en atypisk rättsakt som inte är en lagstiftningsakt, antagen och undertecknad enbart av parlamentets ordförande i strid med artiklarna 314 FEUF, 288 FEUF, 289.2 och 289.3 FEUF, 296 första och tredje styckena FEUF, 297.1 andra stycket FEUF, samt 13.2 FEU.

27. Enligt rådet kräver artikel 314 FEUF att en lagstiftningsakt antas och denna akt ska, som det erinras om i artikel 289.2 FEUF, nödvändigtvis vara en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Lissabonfördraget anger inget undantag beträffande vilka rättsliga former det särskilda lagstiftningsförfarandet kan resultera i och tillåter inte att en lagstiftningsakt eller annan akt antas sui generis. Vidare följer av artikel 289.3 FEUF att det särskilda lagstiftningsförfarande som avses i artikel 314 FEUF ska leda till att en lagstiftningsakt antas.

28. Rådet har påpekat att det följer av artikel 314 första stycket FEUF, och särskilt av användningen av verbet ”ska fastställa” i plural* [* Övers. anm. I den franska versionen av fördragstexten anges verbet i tredje person plural ”établissent”], att det särskilda lagstiftningsförfarande som föreskrivs i denna artikel skiljer sig från de övriga särskilda lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i FEU-fördraget genom att det omfattar två huvudsubjekt. Inget av dessa båda subjekt har något övertag över det andra. Rådet har poängterat de likheter och särdrag som detta förfarande har jämfört med det ordinära lagstiftningsförfarandet och klassificerat det förfarande som föreskrivs i artikel 314 FEUF som ”förenklat medbeslutandeförfarande”.

29. Sammanblandningen mellan den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutligen har antagits och den lagstiftningsakt genom vilken budgeten fastställs hindrar rådet från att utöva sina befogenheter med stöd av fördraget och innebär således ett åsidosättande av artikel 314 FEUF. Rådet medger visserligen att det enligt artikel 314.9 FEUF ankommer på parlamentets ordförande att fastställa att budgeten slutgiltigt har antagits, men anser inte att ett sådant fastställande eller en sådan förklaring kan gälla som antagande.

30. Enligt rådet utgör den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande ensam formenligt fastställer att de båda medbeslutarna av unionens årliga budget har fastställt denna gemensamt en väsentlig formföreskrift i budgetförfarandet och ett villkor för att lagstiftningsakten ska kunna träda i kraft. Det rör sig emellertid om parlamentets ordförandes verkställande av en anknytande befogenhet, i den meningen att fastställandet av att budgeten slutgiltigt har antagits efter det att lagstiftningsakten antogs och undertecknats av dessa båda medbeslutare är en befogad rättsakt.

31. När det gäller domstolens dom av den 3 juli 1986 i målet rådet mot parlamentet, och särskilt den del i denna där det anges att ”[d]et är parlamentets ordförande som formellt förklarar att budgetförfarandet är avslutat genom det slutgiltiga antagandet av budgeten och som därmed tilldelar budgeten bindande verkan i förhållande till såväl institutionerna som medlemsstaterna”, anser rådet att detta uttalande gjordes i ett särskilt sammanhang och att utvecklingen av de efter varandra följande fördragen dessutom har gjort denna rättspraxis obsolet. I synnerhet medför Lissabonfördraget ett nytt synsätt avseende den rättsakt genom vilken budgeten antas, dess författare och följaktligen dess undertecknande.

32. Rådet har även hänvisat till artikel 296 första stycket FEUF till stöd för sitt argument att den rättsakt genom vilken budgeten fastställs med tillämpning av denna bestämmelse ska vara ett för de båda institutionerna gemensamt beslut. Denna bestämmelse, vilken inte får ignoreras med argumentet att artikel 314 FEUF utgör en speciallag (lex specialis), har således åsidosatts.

33. Rådet har, mot bakgrund av principen om interinstitutionell balans, påpekat att eftersom åtskillnaden mellan obligatoriska och icke-obligatoriska utgifter har avskaffats är dessa båda delar av den budgetansvariga myndigheten hädanefter likvärdiga, med samma befogenheter, vilka utövas inom ramen för ett medbeslutandeförfarande med målet att komma fram till en gemensam överenskommelse i god tid för unionens finansiering under det kommande budgetåret. Artikel 314 FEUF begränsas inte till ett införande av tidigare praxis i fördraget, utan omfattar även ett införande av en ny balans mellan de två delarna av den budgetansvariga myndigheten. Ingen institution kan få sista ordet beträffande en rättsakt som antas genom medbeslutande.

34. Kravet på en formell rättsakt av tvingande karaktär med stöd av fördragen ger inte enbart uttryck för att den ska vara förenlig med artiklarna 288 FEUF och 289.2 FEUF, utan även för en ny balans som institutionerna och deras organ har skyldighet att iaktta. De omständigheter under vilka parlamentets ordförande föranletts att fastställa att budgeten för budgetåret 2011 slutgiltigt har antagits medför att denna ordförande, i egenskap av organ för sin institution, har underlåtit att uppfylla denna skyldighet. Denna ordförandes rättsakt ska följaktligen ogiltigförklaras.

35. Rådet har, vad beträffar åsidosättande av principen om tilldelning av befogenheter och principen om skyldighet att samarbeta lojalt, vilka anges i artikel 13.2 FEU, gjort gällande att parlamentets ordförandes rättsakt överskrider gränserna för de befogenheter som han tilldelats genom de ändrade fördragen och åsidosätter de förfaranden, villkor och mål som föreskrivs i dessa. Inom ramen för artikel 314 FEUF kan inte den formalitet som föreskrivs i punkt 9 förvandlas till en ensidig juridisk handling som innebär att budgeten antas.

36. Rådet anser även att parlamentet har åsidosatt den skyldighet till lojalt samarbete som ska prägla relationerna mellan institutionerna. Rådet har i synnerhet kritiserat parlamentet för att inte ha medverkat till dess åtgärder i syfte att finna en lösning förenlig med fördragen, som är ömsesidigt acceptabel och som beaktar såväl institutionernas befogenheter som parlamentets ordförandes privilegier. Vidare har rådet kritiserat parlamentets ordförande för att inte ha informerat rådets ordförande på dagen för budgetomröstningen i plenum, det vill säga den 15 december 2010, trots att han var närvarande vid denna omröstning, om innehållet i hans skrivelse av den 14 december 2010. Rådet har vidare preciserat att dess ordförande fick kännedom om parlamentets ordförandes skrivelse först den 17 december 2010, det vill säga två dagar efter det att det slutgiltiga antagandet av budgeten för budgetåret 2011 fastställts.

37. För det fall domstolen inte godtar det resonemang som rådet har framfört i första hand, har rådet i andra hand gjort gällande att parlamentets ordförandes rättsakt ska ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Rådet anser i synnerhet att parlamentets ordförande, då han var fullt medveten om att det förelåg en meningsskillnad mellan parlamentet och rådet angående genom vilken typ av rättsakt budgeten skulle antas och undertecknandet av denna, inte kunde fastställa att budgetförfarandet för budgetåret 2011 hade slutförts. Rådet har påpekat att parlamentets ordförande inte hade upplyst plenumsammanträdet vid sin institution vare sig om rådets ståndpunkt, om vilken det erinrat i sin skrivelse daterad den 12 november 2010 eller om rådets ordförandes sista initiativ, som togs samma dag som parlamentet röstade om förslaget till budget, i syfte att erbjuda en lösning på oenigheten. Eftersom rådets ståndpunkt angående förslaget till budget omfattade ett förslag till beslut om antagande av budgeten av båda institutionerna, har rådet gjort gällande att parlamentets ordförandes handlande inträffade vid en tidpunkt då budgetförfarandet inte ännu slutförts, eftersom de båda institutionerna inte hade kommit överens om genom vilken typ av rättsakt budgeten skulle antas och undertecknas. parlamentets ordförandes rättsakt är av detta skäl rättsstridig.

38. Slutligen har rådet, eftersom oenigheten mellan rådet och parlamentet inte gäller innehållet i budgeten för år 2011, begärt att domstolen, för det fall den beslutar att rättsakten av parlamentets ordförande ska ogiltigförklaras, ska upprätthålla verkningarna av budgeten för år 2011 fram till dess att den fastställda rättsstridigheten åtgärdas, med tillämpning av artikel 264 andra stycket FEUF.

2. Parlamentets argument

39. Parlamentet har bestritt resonemanget att dess överenskommelse med rådet ska leda till ett antagande av en lagstiftningsakt, som medundertecknas av dessa båda institutioner, och som ska vara en förordning, ett direktiv eller ett beslut, i enlighet med artikel 289.2 FEUF.

40. Parlamentet anser att förfarandet för antagandet av budgeten är sui generis. Den rättsakt från parlamentets ordförande som föreskrivs i artikel 314.9 FEUF är den enda rättsakt som ger budgeten dess bindande verkan ”i förhållande till såväl institutionerna som medlemsstaterna”, som domstolen underströk i sin dom i det ovannämnda målet rådet mot parlamentet, vilken enligt parlamentet fortfarande är aktuell efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Rättsakten av parlamentets ordförande är således av fastställande natur. Om fördragets författare hade velat ändra parlamentets befogenheter avseende det slutgiltiga antagandet av budgeten hade de inte, i artikel 314.9 FEUF, bibehållit en bestämmelse analog med bestämmelsen i den tidigare artikel 272.7 EG.

41. Enligt parlamentet ska rättsakten av dess ordförande gälla som antagande av budgeten, eftersom budgeten utan denna rättsakt inte skulle vara ”slutgiltigt antagen” i den mening som avses i artikel 314.9 FEUF. Parlamentet har preciserat att rättsakten av dess ordförande har antagits inom utövandet av egna befogenheter, det vill säga befogenheten att fastställa att budgeten slutgiltigt har antagits. Detta innebär att parlamentet kontrollerar att förfarandet är rättsenligt och att budgeten är förenlig med fördraget. Denna befogenhet är inte symbolisk. Domstolen har för övrigt klassificerat den som en ”självständig objektiv rättsakt”.

42. Parlamentet anser vidare att även om artikel 314 första stycket FEUF föreskriver att parlamentet och rådet ska fastställa budgeten i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, föreskrivs det inte på något sätt att en förordning, ett direktiv eller ett beslut måste antas. Om så var fallet skulle fördragets författare ha angett detta uttryckligen.

43. När det gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 296 första stycket FEUF anser parlamentet att denna bestämmelse inte är tillämplig avseende budgeten, eftersom artikel 314 FEUF utgör en speciallag (lex specialis) i förhållande till nämnda bestämmelse. Den omständigheten att fördragets författare inte har angett typen av lagstiftningsakt är ett medvetet val. Medan konventet om Europas framtid och fördraget om upprättande av en konstitution för Europa hade föreskrivit en ”europeisk lag” för unionens budget, hade 2007 års regeringskonferens nämligen på denna punkt velat bibehålla synsättet i tidigare artikel 272 EG. Parlamentet har tillagt att det skulle vara mycket förvånande, eller till och med osannolikt, att fördragets författare hade önskat låta institutionerna välja typ av lagstiftningsakt från fall till fall, i synnerhet när det rör sig om en rättsakt av politisk och institutionell betydelse såsom unionens budget, vilken antas årligen. Vidare bör det beaktas att budgeten till sin art är ett väsentligt räkenskapsdokument som omfattar prognoser för alla intäkter och utgifter under en viss period. Detta dokument ska sedan, efter parlamentets ordförandes kontroll av huruvida förfarandet är förenligt med fördraget, biläggas den rättsakt genom vilken det antagits, det vill säga det dokument genom vilket parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutligen har antagits.

44. Parlamentet anser att begreppen förordning, direktiv och beslut, sådana de följer av artikel 288 FEUF, inte motsvarar budgetens särdrag. Parlamentet har i detta hänseende angett att budgeten, till skillnad från alla andra typer av lagstiftning, endast omfattar prognoser för intäkter och utgifter. Endast användningen av de anslag som förts upp i budgeten kräver att en grundrättsakt först antas. Denna omständighet visar dikotomin mellan lagstiftningsförfarandet och budgetförfarandet. Parlamentet har i det avseendet påpekat att budgeten har antagits genom ett förfarande sui generis särskilt anpassat till detta verktygs art och roll. Detta förfarande rymmer i synnerhet hänsyn till den karaktär av räkenskaper som präglar det dokument som ska upprättas och nödvändigheten av att säkerställa att verktyget antas före årets slut.

45. Parlamentet har, när det gäller det påstådda kravet på undertecknande av den rättsakt genom vilken budgeten antas av respektive ordförande för var och en av de båda institutionerna, understrukit att särdraget hos de lagstiftningsakter som antas i enlighet med det särskilda lagstiftningsförfarandet är att de inte undertecknas av ordförandena för parlamentet och rådet, eftersom detta är reserverat för rättsakter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, såsom preciseras i artikel 297.1 FEUF. Vidare föreskrivs det ingenstans i artikel 314 FEUF att rådets ordförande har rätt att medunderteckna budgeten. Dessutom bör den ändamålsenliga verkan i artikel 314.9 skyddas, eftersom denna bestämmelse utgör en speciallag (lex specialis) i förhållande till artikel 297 FEUF.

46. Eftersom budgetförfarandet inte kan likställas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det felaktigt att, som rådet har gjort, påstå att ingen institution har sista ordet beträffande en rättsakt som antas genom medbeslutande. Parlamentet har i detta hänseende gjort gällande att artikel 314.7 d FEUF avser en situation där parlamentets ordförande kan komma att fastställa att budgeten har antagits även om endast parlamentet godkänner det gemensamma förslaget medan rådet förkastar det. En sådan situation visar att budgeten kan antas och undertecknas av parlamentets ordförande utan att ett godkännande från rådets sida krävs.

47. Medundertecknande av ett beslut av parlamentet och rådet är inte logiskt i ett förfarande som föreskriver en möjlighet att anta budgeten även för det fall rådet förkastar det gemensamma förslaget. Artikel 314.7 d FEUF svarar mot ett enkelt krav, nämligen att budgeten ska antas före årets slut för att undvika en tillämpning av ”ordningen med tillfälliga tolftedelar”. I stället för att inleda två olika förfaranden, ett för det fall parlamentet och rådet markerar sin överenskommelse och ett för det fall artikel 314.7 d ska tillämpas, har fördragets författare valt ett enda förfarande, nämligen det genom vilket parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutgiltigt har antagits genom en särskild rättsakt, av objektiv karaktär, även om förfarandet karaktäriseras av dessa båda institutioners gemensamma handlande.

48. Parlamentet anser vidare att det inte har åsidosatt principen om tilldelning av befogenheter, utan att det handlade i enlighet med artikel 314.9 FEUF, när det fastställde att budgetförfarandet hade slutförts och att det hade undertecknat budgeten. Parlamentet menar att även om det hade godtagit att en oberoende lagstiftningsakt, såsom en förordning, ett direktiv eller ett beslut, formellt antogs och undertecknades av ordförandena för de båda institutionerna, som om det rörde sig om en rättsakt som antagits genom ett ordinarie förfarande, skulle det ha agerat utanför sitt lagliga kompetensområde (ultra vires) och åsidosatt artikel 314 FEUF, genom att även ha fråntagit punkt 9 i denna artikel dess betydelse.

49. Vidare anser parlamentet att det är uppenbart att rådets argument att parlamentet skulle ha åsidosatt skyldigheten att lojalt samarbeta som anges i artikel 13.2 FEU saknar grund. Parlamentet och dess ordförande hade enbart som mål att iaktta artikel 314 FEUF. Parlamentet har i övrigt gjort gällande att dess ordförande förklarade sin ståndpunkt på rådets begäran i sin skrivelse av den 14 december 2010. Parlamentet har även påpekat att rådets ordförande vid omröstningen den 15 december 2010 avseende budgeten för 2011, vare sig tog upp frågan om vilken lagstiftningsakt som skulle antas eller frågan om undertecknande. Han nöjde sig med att välkomna överenskommelsen mellan de båda institutionerna. Det var först efter det att budgeten hade undertecknats, under förhandlingen, som rådets ordförande till parlamentets ordförande överlämnade en skrivelse till vilken hade bilagts ett beslut av parlamentet och rådet med dennes underskrift, trots att han kände till parlamentets ordförandes ståndpunkt beträffande undertecknandet av budgeten.

50. Slutligen har parlamentet, beträffande påståendet att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts, gjort gällande att det har utfört sitt uppdrag, såsom det föreskrivs i artikel 314.9 FEUF, genom att fastställa att det fanns en överenskommelse mellan de båda institutionerna och att förfarandet hade genomförts på ett rättsenligt sätt.

B – Bedömning

51. Som jag har påpekat ovan, bygger tvisten mellan rådet och parlamentet till stor del på den svårighet som vid en första anblick kan föreligga när det gäller att förena två bestämmelser i artikel 314 FEUF. Den första bestämmelsen föreskrivs i artikel 314 första stycket FEUF och har, ska det erinras om, följande lydelse: ”Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med ett särskilt budgetförfarande fastställa unionens årliga budget i enlighet med följande bestämmelser:” Den andra anges i artikel 314.9 FEUF, i vilken preciseras att ”[n]är det förfarande som anges i denna artikel har fullföljts, ska Europaparlamentets ordförande förklara att budgeten blivit slutgiltigt antagen”.

52. Den första av dessa båda bestämmelser utgör en ny formulering av den roll som parlamentet och rådet har vid fastställandet av unionens årliga budget, medan den andra är en förlängning av tidigare artikel 272.7 EG, vars lydelse den återger, med den enda skillnaden, som enligt min mening är utan konsekvenser, att i den franska versionen verbet ”adopté” sedermera har ersatt verbet ”arrêté”*. [* Övers. anm. I den svenska versionen har ordet ”antagen” bibehållits oförändrat.] Den befogenhet som parlamentets ordförande har behållit att fastställa att budgeten slutgiltigt har antagits måste således överensstämma med påståendet att parlamentet och rådet sedermera ska anses vara medbeslutare av unionens årliga budget i dess helhet, då distinktionen mellan obligatoriska utgifter och icke-obligatoriska utgifter har avskaffats. Ett av målen med förevarande talan är således att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 314.9 FEUF med beaktande av rådets egenskap av medbeslutare, tillsammans med parlamentet, av budgeten.

53. Det ska för det första preciseras att anförandet att parlamentet och rådet tillsammans fastställer budgeten inte, enligt min uppfattning, betyder att antagandet av denna ska ge upphov till en lagstiftningsakt, i form av en förordning, ett direktiv eller ett beslut, i den mening som avses i artikel 288 FEUF, som ska undertecknas av ordförandena för var och en av dessa båda institutioner.

54. Det ska nämligen påpekas att detta resonemang som rådet har framfört inte har något uttryckligt stöd i lydelsen av artikel 314 FEUF. Fördragets författare har således inte valt att uttryckligen ange att parlamentet och rådet, som fattar beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, ska fastställa unionens årliga budget genom en förordning, ett direktiv eller ett beslut.

55. Avsaknaden av precision beträffande vilken typ av rättsakt parlamentet och rådet ska använda för att fastställa unionens årliga budget utgör även en märkbar skillnad i förhållande till fördraget om upprättande av en konstitution för Europa i vilket artiklarna I-56 och III-404 första stycket angav att ”[u]nionens årliga budget ska fastställas genom en europeisk lag”.

56. Eftersom artikel 314 FEUF inte innehåller någon särskild angivelse beträffande behovet av en lagstiftningsakt som undertecknas gemensamt av ordförandena för parlamentet och rådet i syfte att formalisera antagandet av budgeten, är det lämpligt att, som rådet har föreslagit, undersöka huruvida angivelsen i denna artikels första stycke, enligt vilken budgeten ska fastställas i enlighet med ett ”särskilt budgetförfarande”, till sin art stöder det resonemang som rådet har anfört.

57. Denna angivelse kan, vid en första anblick, skapa oklarhet om man jämför den med artikel 14.1 FEU och artikel 16.1 FEU. Medan det i dessa båda bestämmelser görs en åtskillnad mellan lagstiftningsfunktionen och budgetfunktionen, antyder formuleringen i artikel 314 första stycket FEUF att budgetförfarandet ska ingå i kategorin lagstiftningsförfaranden. Rådet har av detta likställande av budgetförfarandet med ett lagstiftningsförfarande dragit slutsatsen att det ska leda till en lagstiftningsakt som väljs bland de i artikel 288 FEUF listade rättsakterna och medundertecknas av ordförandena för parlamentet och rådet. Jag delar inte denna ståndpunkt.

58. Om man håller sig till lydelsen av artikel 289.3 FEUF enligt vilken ”[d]e rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande utgör lagstiftningsakter” är det enligt min uppfattning korrekt att budgetförfarandet, eftersom det ingår i kategorin lagstiftningsförfaranden, ska leda till antagandet av en lagstiftningsakt.

59. Jag anser emellertid inte att det måste röra sig om en lagstiftningsakt som medundertecknas av parlamentet och rådet.

60. Det ska i detta hänseende påpekas att det av artikel 297.1 första och andra styckena FEUF kan utläsas att även om medundertecknande utgör regel vid ett ordinärt lagstiftningsförfarande, är detta inte fallet för de lagstiftningsakter som antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. Detta konstaterande ingår i logiken i det som anges i artikel 289.2 FEUF, det vill säga att det särskilda lagstiftningsförfarandet, till skillnad från det ordinära lagstiftningsförfarandet som består i antagandet av en lagstiftningsakt av parlamentet och rådet gemensamt, karaktäriseras av antagandet av en lagstiftningsakt av enbart en av dessa institutioner med den andras medverkan. Om fördragets författare hade velat ha ett verkligt medbeslutande konkretiserat genom en lagstiftningsakt undertecknad av parlamentet och rådet, skulle de ha föreskrivit att bestämmelserna avseende det ordinära lagstiftningsförfarandet var tillämpliga på budgetförfarandet.

61. Angivelsen att unionens årliga budget ska fastställas enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande är just avsett att understryka den omständigheten att budgetförfarandet, såsom det preciseras i artikel 294 FEUF, exempelvis när det gäller begäran om en förlikningskommitté i händelse av oenighet mellan parlamentet och rådet, ska särskiljas från denna.

62. Det rör sig visserligen om ett lagstiftningsförfarande, i den mening att båda delarna av den lagstiftande myndigheten, vilka även utgör de båda delarna av budgetmyndigheten, är inblandade och att förfarandet ska leda till att en lagstiftningsakt antas. Detta förfarande klassificeras emellertid som ”särskilt”, i den meningen att det är anpassat till de särskilda krav som utmärker budgetfunktionen och till särdraget i det verktyg som budgeten utgör.

63. Fördragets författare har således infört ett särskilt förfarande vars olika etapper motsvarar den särart som präglar budgeten, vilken utgör en rättsakt för beräkning och beviljande, kravet på skyndsamhet i förfarandet i syfte att möjliggöra en omröstning för budgeten före det kommande budgetårets början, samt nödvändigheten att komma fram till ett resultat genom att övervinna eventuella oenigheter mellan parlamentet och rådet.

64. Detta förfarande ingår i ett snävt tidschema och är organiserat på ett sådant sätt att en överenskommelse mellan parlamentet och rådet ska nås i tid i syfte att, i så stor utsträckning som möjligt, undvika en tillämpning av ordningen med tillfälliga tolftedelar avseende det kommande budgetåret.

65. Överenskommelsen mellan parlamentet och rådet kan inträffa i olika skeden. I bästa fall inträffar den när parlamentet godkänner rådets ståndpunkt vid utgången av det första skedet, i enlighet med artikel 314.4 a FEUF. Om parlamentet med en majoritet av sina ledamöter antar ändringar, ska en förlikningskommitté sammankallas, utom för det fall rådet meddelar parlamentet att det godkänner samtliga ändringar.

66. När förlikningskommittén sammankallas inleds ett andra skede som har till syfte att uppnå enighet om ett gemensamt förslag mellan rådets medlemmar eller företrädarna för dessa och parlamentets företrädare. Om förlikningskommittén inom 21 dagar efter att den sammankallats uppnår enighet om ett gemensamt förslag, ska parlamentet och rådet var för sig ha 14 dagar på sig efter det att denna enighet har uppnåtts för att godkänna det gemensamma förslaget.

67. Flera situationer kan då uppkomma.

68. Om både parlamentet och rådet godkänner det gemensamma förslaget eller inte fattar något beslut, eller om en av dessa institutioner godkänner det gemensamma förslaget medan den andra inte fattar något beslut, ska budgeten anses som slutgiltigt antagen i enlighet med det gemensamma förslaget.

69. När parlamentet däremot med en majoritet av sina ledamöter och rådet båda avvisar det gemensamma förslaget, eller om en av dessa institutioner avvisar det gemensamma förslaget medan den andra inte fattar något beslut, kan budgeten inte anses ha antagits och ett nytt budgetförslag ska läggas fram av Europeiska kommissionen. Det samma gäller när parlamentet med en majoritet av sina ledamöter avvisar det gemensamma förslaget medan rådet godkänner det.

70. I motsats härtill utgör inte nödvändigtvis den situation där rådet avvisar det gemensamma förslaget medan parlamentet godkänner det något hinder för att budgeten antas. Rådets avvisande av det gemensamma förslaget kan på vissa villkor övervinnas. Således föreskrivs i artikel 314.7 d FEUF att parlamentet, inom 14 dagar efter det att rådet har avvisat förslaget, med en majoritet av sina ledamöter och tre femtedelar av de avgivna rösterna får besluta att bekräfta samtliga eller några av de ändringar som avses i punkt 4 c i nämnda artikel. Vidare preciseras i artikel 314.7 d att om någon av parlamentets ändringar inte bekräftas, ska den i förlikningskommittén överenskomna ståndpunkten avseende den budgetpost som är föremål för denna ändring anses godkänd. Budgeten ska anses slutgiltigt antagen på grundval därav.

71. Slutligen ska, om förlikningskommittén inom de 21 dagar som avses i artikel 314.5 FEUF inte uppnår enighet om ett gemensamt förslag, ett nytt budgetförslag läggas fram av kommissionen.

72. Av denna beskrivning av budgetförfarandet såsom det sedermera föreskrivs i artikel 314 FEUF drar jag den slutsatsen att budgeten endast kan antas när en överenskommelse mellan parlamentet och rådet har nåtts. Även i det särskilda fall som avses i artikel 314.7 d FEUF, som ger parlamentet en befogenhet att bortse från rådets avvisande av det gemensamma förslaget, ska budgeten anses antagen på grundval av den överenskommelse som uppnåtts inom förlikningskommittén. Det är förekomsten av en överenskommelse, som uppnåtts genom ett förfarande som främjar samarbete och samråd mellan parlamentet och rådet, som tillåter att budgeten anses ha fastställts av dessa båda institutioner, i enlighet med vad artikel 314 första stycket FEUF kräver.

73. Oavsett vilken situation det är frågan om behöver inte den överenskommelse som parlamentet och rådet kommit fram till, i motsats till vad rådet har gjort gällande, formaliseras genom en lagstiftningsakt som medundertecknats av ordförandena för dessa båda institutioner för att budgeten ska kunna anses vara antagen.

74. Om man hänför till den situation som avses i artikel 314.7 d FEUF är det för övrigt enligt min uppfattning svårt att påstå att fördragets författare skulle ha avsett att underställa antagandet av budgeten ett undertecknande av rådets ordförande även om denna institution har avvisat det gemensamma förslaget.

75. Vidare kräver inte artikel 314 FEUF vare sig uttryckligen eller underförstått någon lagstiftningsakt som medundertecknats av ordförandena för parlamentet och rådet för att budgeten ska kunna medföra rättsliga verkningar.

76. Att besluta motsatsen skulle, som parlamentet har gjort gällande, medföra att den rättsakt av parlamentets ordförande som föreskrivs i artikel 314.9 förlorar sin ändamålsenliga verkan.

77. Det kan emellertid konstateras att Lissabonfördragets författare har beslutat att, i näst intill oförändrad lydelse, behålla detta sista skede i budgetförfarandet, i vilket parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutgiltigt har antagits. Vidare finns det ingenting som visar att de har avsett att frånta denna rättsakt av parlamentets ordförande de rättsliga verkningar som den tillerkänts i domstolens praxis.

78. Under dessa omständigheter anser jag att den rättsakt genom vilken parlamentets ordförande fastställer att budgeten slutgiltigt har antagits ska tillerkännas samma funktion och samma rättsliga verkningar som innan Lissabonfördraget trädde i kraft.

79. Det följer i detta hänseende av domstolens praxis att det genom denna rättsakt ”är parlamentets ordförande som formellt förklarar att budgetförfarandet är avslutat genom det slutgiltiga antagandet av budgeten och som därmed tilldelar budgeten bindande verkan i förhållande till såväl institutionerna som medlemsstaterna. Vid utövandet av denna funktion medverkar parlamentets ordförande genom en självständig objektiv rättsakt i slutskedet av ett förfarande som karakteriseras av olika institutioners gemensamma agerande”.

80. Med andra ord har rättsakten av parlamentets ordförande, i detta sista skede i förfarandet som funktion att intyga att budgetförfarandet genomförts och slutförts på ett rättsenligt sätt. Det är även denna rättsakt av parlamentets ordförande som tillåter att budgeten medför rättsliga verkningar för institutionerna och medlemsstaterna.

81. Rättsakten av parlamentets ordförande utgör således en lagstiftningsakt som är jämförbar med ett bindande beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF som slutför det särskilda lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 314 FEUF. Det rör sig sammanfattningsvis om det budgetbeslut utan vilket budgeten förblir ett verktyg utan rättslig verkan.

82. Detta budgetbeslut utgör naturligtvis en rättsakt mot vilken talan kan väckas, såsom förevarande förfarande visar. Ett sådant beslut kan bland annat ogiltigförklaras när det har fattats trots att ingen överenskommelse mellan parlamentet och rådet avseende budgetens innehåll har nåtts på de villkor som anges i artikel 314 FEUF.

83. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål. Det framgår nämligen klart av handlingarna i målet att en otvetydig överenskommelse nåtts mellan parlamentet och rådet beträffande budgetens innehåll för budgetåret 2011. Den omständigheten att dessa båda institutioner var oeniga angående formaliseringen av denna överenskommelse hindrade inte parlamentets ordförande att, den 15 december 2010, anta den rättsakt genom vilken det förfarande som inletts med stöd av artikel 314 FEUF hade slutförts och att unionens allmänna budget för budgetåret 2011 slutgiltigt hade antagits.

84. Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår jag att domstolen ska ogilla rådets huvudsakliga grund avseende att artikel 314 FEUF åsidosatts på grund av att det saknas en lagstiftningsakt som medundertecknats av ordförandena för parlamentet och rådet.

85. Vidare kan det inte, eftersom jag anser att parlamentet har agerat i enlighet med artikel 314 FEUF, med framgång göras gällande att parlamentet inte har iakttagit den interinstitutionella balans som fastställs i artikel 314, att det har åsidosatt principen om tilldelning av befogenheter och institutionernas skyldighet att lojalt samarbeta med varandra eller vidare att det har åsidosatt väsentliga formföreskrifter.

V – Förslag till avgörande

86. På grund av det anförda föreslås att domstolen ska ogilla talan, och förplikta Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 68, 2011, s. 1.

3 Dom av den 3 juli 1986 i mål 34/86, rådet mot parlamentet (REG 1986, s. 2155; svensk specialutgåva, volym 8, s. 673).

4 Punkt 8.

5 Domen i rådet mot parlamentet (ovan fotnot 3), punkt 8.

6 Det ska vidare påpekas att ordet ”adopted” i den engelska versionen av fördraget har bibehållits oförändrat.

7 Se domen i målet rådet mot parlamentet (ovan fotnot 3), punkt 6, i vilken det preciseras att budgeten är en ”rättsakt i vilken gemenskapens inkomster och utgifter beräknas och beviljas i förväg för varje år”.

8 Se artikel 315 FEUF.

9 I artikel 314.4 b FEUF föreskrivs även att budgeten, när parlamentet inte har fattat något beslut, ska anses som antagen.

10 Se artikel 314.4 c FEUF.

11 Se artikel 314.5 FEUF.

12 Se artikel 314.6 FEUF.

13 Se artikel 314.7 a FEUF.

14 Se artikel 314.7 b FEUF.

15 Se artikel 314.7 c FEUF.

16 Se artikel 314.8 FEUF.

17 Artikel 314 formaliserar och bekräftar således en dialogpolitik som varit föremål för institutionella överenskommelser.

18 Domen i målet rådet mot parlamentet (ovan fotnot 3), punkt 8.

19 Eftersom en sådan rättsakt uttryckligen föreskrivs i artikel 314.9 FEUF inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet i fråga är artikel 296 första och tredje styckena FEUF irrelevanta.

20 Att budgeten ges en rättslig verkan fråntar i princip inte unionens institutioner deras skyldighet att, när de önskar verkställa utgifter som tas upp i budgeten, anta en rättsligt bindande unionsakt som ger en rättslig grund för unionens åtgärd, i enlighet med vad som anges i artikel 310.3 FEUF.