FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT SHARPSTON – MÅL C-515/11 DEUTSCHE UMWELTHILFE
1. I moderna rättsordningar är det brukligt med en hierarki av rättsnormer. Detta innebär en vertikal klassificering av rättsakter, där rättsakter på en lägre nivå antas i enlighet med bemyndiganden i en akt på en högre nivå. Primärlagstiftning som antas av den lagstiftande församlingen efter behandling i parlamentet kompletteras således av sekundärlagstiftning som antas av den verkställande statsmakten i enlighet med ett bemyndigande i en primärlag. Vid antagandet av sådana akter har den verkställande statsmakten ofta möjlighet att tillämpa ett enklare förfarande än det förfarande som är obligatoriskt vid antagande av primärlagstiftning.
2. I förevarande begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland) vill den nationella domstolen få klarhet i den fråga som domstolen inte besvarade i domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, eftersom den frågan inte var relevant för prövningen av det målet, nämligen huruvida den verkställande statsmakten är ett organ eller institution som handlar i egenskap av lagstiftande myndighet i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 när den antar förordningar i enlighet med en lagstiftningsbefogenhet som den tilldelats genom bemyndiganden i primärlagstiftningen.
Tillämpliga bestämmelser
Århuskonventionen
3. Europeiska unionen, medlemsstaterna och 19 andra stater är parter i Århuskonventionen, som trädde i kraft den 30 oktober 2001. Konventionen vilar på tre pelare – tillgång till information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning. Konventionens ingress innehåller följande skäl:
”som erkänner att en förbättrad tillgång till information och allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet förbättrar beslutens kvalitet och genomförandet av dem, bidrar till allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor, ger allmänheten tillfälle att ge uttryck för sin oro och gör det möjligt för myndigheterna att ta vederbörlig hänsyn till denna oro, som därmed syftar till att gynna ansvarstagande och öppenhet i beslutsprocesser och att stärka allmänhetens stöd för beslut om miljön, som erkänner att det är önskvärt med öppenhet i all statlig verksamhet och som uppmanar de lagstiftande organen att tillämpa principerna i denna konvention i sina förfaranden.”
4. I artikel 2.2 i konventionen definieras myndighet i huvudsak som statlig eller annan offentlig förvaltning och fysiska eller juridiska personer som har offentliga uppgifter, offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, särskilt sådana som har samband med miljön, medan organ eller institutioner däremot undantas från denna definition när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.
5. Artikel 4 i konventionen, som introducerar den första pelaren, bär rubriken ”Tillgång till miljöinformation”. Enligt de första två punkterna i artikeln ska varje part i huvudsak se till att myndigheter på begäran så snart som möjligt ger allmänheten tillgång till miljöinformation utan att skälen för begäran behöver anges. I artikel 4.3 och 4.4 anges vissa grunder för att avslå en begäran. I artikel 4.4 sista stycket föreskrivs följande: ”Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida [den begärda] informationen gäller utsläpp i miljön.”
6. Artikel 8 i konventionen bär rubriken ”Allmänhetens deltagande i utarbetandet av lagar och andra författningar”. I denna artikel föreskrivs att varje part ska sträva efter att främja ett effektivt deltagande från allmänhetens sida på ett lämpligt stadium medan det fortfarande finns alternativ vad gäller utarbetandet av sådana åtgärder.
Fördragsbestämmelser
7. Artikel 289 FEUF rör Europeiska unionens lagstiftningsakter. I artikel 289.3 föreskrivs att de rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande utgör lagstiftningsakter. I artikel 290 FEUF definieras delegerade akter och fastställs villkor för och kontroll över antagandet av sådana akter på unionsnivå.
Direktivet om miljökonsekvensbedömning
8. Syftet med MKB-direktivet är att harmonisera bedömningen av den miljöpåverkan som genomförandet av vissa projekt kan antas medföra. I direktivets sjätte skäl anges att ”[t]illstånd för offentliga och enskilda projekt som kan antas leda till en betydande miljöpåverkan bör ges först efter det att en bedömning har gjorts av den huvudsakliga miljöpåverkan som projekten kan antas medföra. Denna bedömning bör ske med utgångspunkt i relevanta uppgifter från exploatören, med eventuell komplettering från myndigheterna och från dem som berörs av projektet i fråga.”
9. I artikel 1.5 i MKB-direktivet anges emellertid att direktivet inte ska tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, i de fall direktivets syften, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen.
Direktiv 2003/4
10. Direktiv 2003/4 omfattar den första pelaren i Århuskonventionen samt de delar av den tredje pelaren som är relevanta för tillgång till information.
11. I skälen 1, 5, 7, 11 och 16 i direktiv 2003/4 anges följande:
”(1) Ökad tillgång för allmänheten till miljöinformation och spridning av sådan information bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt meningsutbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.
(5) … Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med [Århuskonventionen] för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.
…
(7) Skillnader mellan gällande lagstiftning i medlemsstaterna i fråga om tillgång till miljöinformation som offentliga myndigheter innehar kan skapa ojämlikhet inom gemenskapen i fråga om tillgång till sådan information eller i fråga om konkurrensvillkor.
…
(11) För att ta hänsyn till principen i artikel 6 i fördraget om att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, bör definitionen av offentliga myndigheter utvidgas så att den omfattar regeringar eller övriga offentliga förvaltningar på nationell, regional eller lokal nivå oavsett om dessa har ett särskilt miljöansvar eller inte. Definitionen bör även utvidgas så att den omfattar övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dessas tillsyn.
…
(16) Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. …
…”
12. Artikel 1 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”Syftena med detta direktiv är
a) att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, och
b) att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. …”
13. I artikel 2.1 i direktiv 2003/4 definieras miljöinformation som
”… all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om
a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
b) faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a,
c) åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar, …”
14. I artikel 2.2 definieras offentlig myndighet som
”a) statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå,
…
Medlemsstaterna kan föreskriva att denna definition inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. …”
15. I artikel 2.3 definieras information som förvaras av en offentlig myndighet som ”miljöinformation som innehas av och som mottagits eller upprättats av denna myndighet”.
16. I artikel 3.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att de offentliga myndigheterna i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla miljöinformation som förvaras för eller av dem för sökande utan att dessa behöver ange skälen för sin begäran.”
17. Artikel 4 bär rubriken ”Undantag”. I punkterna 1 och 2 i denna artikel anges i vilka fall en begäran om miljöinformation ska avslås. Dessa fall motsvarar bestämmelserna i artikel 4.3 och 4.4 i Århuskonventionen. Artikel 4.2 andra stycket har följande lydelse: ”De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.”
Nationell rätt
18. Direktiv 2003/4 införlivades med tysk federal lagstiftning genom lagen om miljöinformation (Umweltinformationsgesetz, nedan kallad UIG).
19. Enligt 2 § avsnitt 1 punkt 1 UIG ingår ”regeringen och andra organ inom den offentliga förvaltningen” bland de organ som är skyldiga att tillhandahålla information. I 2 § avsnitt 1 punkt 1 a UIG undantas emellertid uttryckligen de högsta federala myndigheterna från denna skyldighet när de handlar inom ramen för lagstiftningsförfarandet eller utfärdar förordningar (Rechtsverordnungen).
20. Enligt nationell lagstiftning är det federala ministeriet för ekonomi och teknik (nedan kallat ministeriet) bemyndigat att anta förordningar om ändring av förordningen om energimärkning av personbilar (Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung).
21. Förordningen av den 22 augusti 2011 blev vederbörligen antagen av ministeriet i enlighet med detta bemyndigande. Den förordningen innehåller bestämmelser avseende konsumentinformation om bränsleförbrukning, koldioxidutsläpp och nya personbilars strömförbrukning. Enligt förordningen ska information till konsumenterna lämnas innan ett köpekontrakt tecknas, eftersom sådan information anses kunna påverka konsumenternas köpbeslut. Konsumenternas beslut avgör i sin tur vilka bilar som trafikerar vägarna och släpper ut koldioxid, och följaktligen i slutändan påverkar luften och atmosfären.
Bakgrund, förfarande och tolkningsfrågor
22. Den 14 oktober 2010 ingav miljöorganisationen Deutsche Umwelthilfe med stöd av UIG en begäran om information till ministeriet. Mer specifikt begärde organisationen att få ta del av de uppgifter som den tyska bilindustrin hade överlämnat till ministeriet under de förberedande stadierna av det förfarande som så småningom resulterade i förordningen av den 22 augusti 2011.
23. Ministeriet avslog Deutsche Umwelthilfes begäran med motiveringen att ministeriet hade handlat i egenskap av lagstiftande myndighet och därför inte var en offentlig myndighet som omfattades av en skyldighet att tillhandahålla miljöinformation.
24. Deutsche Umwelthilfe överklagade detta beslut till Verwaltungsgericht Berlin, som har hänskjutit följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska artikel 2.2 andra stycket i [direktiv 2003/4/EG] tolkas så, att ett handlande i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet också föreligger i samband med organs eller institutioners verksamhet vilken avser den verkställande maktens lagstiftning på grundval av bemyndigande genom parlamentslag?
2) Om den första frågan besvaras jakande: Omfattas sådana organ och institutioner permanent av begreppet ’offentlig myndighet’ eller bara för tiden fram till dess att lagstiftningsförfarandet har avslutats?”
25. Deutsche Umwelthilfe, den tyska regeringen och kommissionen har dels inkommit med skriftliga yttranden, dels yttrat sig muntligt vid förhandlingen den 17 januari 2013.
Inledande anmärkningar
26. Kommissionen har tagit upp tre aspekter som jag kommer att behandla innan jag övergår till själva prövningen av förevarande mål.
27. För det första har kommissionen påpekat att det före Lissabonfördraget inte fanns någon allmän definition av ”lagstiftningsakt” på unionsnivå. Det var därför legitimt att hävda att kommissionsförordningar, på grund av sitt materiella innehåll, var lagstiftningsakter. Mot bakgrund av artikel 289.3 FEUF går det emellertid inte längre att hävda detta. Huruvida en EU-åtgärd är en lagstiftningsakt är nu mer en fråga om form än om materiellt innehåll. Kommissionen har gjort gällande att om hänsyn ska tas till huruvida de enskilda medlemsstaterna klassificerar en viss förordning som lagstiftningsakt eller verkställighetsakt skulle svaret på frågan huruvida undantaget i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 är tillämpligt variera från medlemsstat till medlemsstat.
28. Med tanke på de stora skillnader som finns mellan de 27 medlemsstaternas rättstraditioner och rättsordningar förefaller det vid tolkningen av direktivet vara önskvärt att tillämpa en strategi som resulterar i en så enhetlig tolkning som möjligt.
29. För det andra har kommissionen medgett att de uppgifter som den tyska bilindustrin har skickat till ministeriet, och som Deutsche Umwelthilfe har begärt att få ta del av, är miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 och 2.3 i direktiv 2003/4. Kommissionen har emellertid gjort gällande att detta material inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2.2, eftersom det inte härrör från en offentlig myndighet. Kommissionen har därför hävdat att det saknas anledning att besvara den nationella domstolens första fråga.
30. Jag delar inte denna uppfattning.
31. Den nationella domstolen har inte ansett det nödvändigt att begära ett förhandsavgörande avseende huruvida en begäran om miljöinformation som inges till en offentlig myndighet får avse information som en privatperson har lämnat till den myndigheten. Enligt min uppfattning hade den nationella domstolen full rätt att inte göra detta.
32. Den vikt som kommissionen fäster vid varifrån den berörda informationen kommer, och huruvida information härrör från en privatperson eller en offentlig myndighet, skiljer sig helt klart från artikel 2.3 i direktiv 2003/4, i vilken det anges att information som förvaras av en offentlig myndighet är ”miljöinformation som innehas av [myndigheten]” om informationen ”mottagits eller upprättats av denna myndighet”. Medan den första kategorin information (per definition) måste ha genererats av en offentlig myndighet ser jag inget fullgott skäl till varför den andra kategorin ska anses begränsad till information som mottagits från offentliga myndigheter. Den naturliga tolkningen är tvärtom att upphovsmannen är irrelevant. Det viktiga är vem som innehar informationen.
33. För det tredje anser den nationella domstolen att antagandet av förordningar i den mening som avses i 2 § avsnitt 1 punkt 1 a UIG omfattar alla direkt närbesläktade aktiviteter som samråd mellan ministeriet och den tyska bilindustrin. Kommissionen anser att den nationella domstolens tolkning av 2 § avsnitt 1 punkt 1 a UIG strider mot artikel 2.2 andra stycket i direktiv 2003/4 och har anfört en alternativ tolkning av den nationella lagstiftningen.
34. Inte heller på denna punkt delar jag kommissionens uppfattning.
35. Enligt fast rättspraxis är domstolen i princip skyldig att grunda sin bedömning på den beskrivning av den nationella rätten som anges i begäran om förhandsavgörande.
36. Förfarandet för att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF utmärks dessutom av att det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra det mål som anhängiggjorts vid den mot bakgrund av EU-domstolens svar. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida en nationell lagstiftning är förenlig med unionslagstiftningen. Domstolens funktion är att tillhandahålla den nationella domstolen de kriterier som den behöver för att kunna tolka artikel 2.2 i direktiv 2003/4 och tillämpa sina nationella bestämmelser, inte att avgöra huruvida 2 § avsnitt 1 punkt 1 a UIG är förenlig med nämnda direktiv. Domstolen bör därför besvara den nationella domstolens första fråga.
Den första frågan
37. I målet Flachglas Torgau ombads domstolen att svara på huruvida undantaget i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 gäller för ministerier i när de deltar i förfarandet för att anta primärlagstiftning. Domstolen fann att begreppet ”organ eller institutioner när de handlar i egenskap av … lagstiftande myndighet” borde ges en funktionell tolkning. Enligt denna tolkning kan ministerier som enligt nationell rätt är ansvariga för att förbereda lagförslag, att lägga fram dessa för den lagstiftande församlingen och att delta i lagstiftningsförfarandet, bland annat genom att avge yttranden, därför omfattas av undantaget (om medlemsstaterna väljer att tillämpa detta).
38. Förevarande mål skiljer sig från målet Flachglas Torgau. I förevarande mål är frågan huruvida förordningar som den verkställande makten har antagit omfattas av nämnda undantag.
39. Deutsche Umwelthilfe har gjort gällande att artikel 2.2 i direktiv 2003/4 bör ges en snäv tolkning, så att förfarandet för att anta sådana åtgärder ska undantas. Den tyska regeringen anser tvärtom att en vid tolkning är lämplig. En snäv tolkning tar enligt kommissionen inte hänsyn till domstolens funktionella strategi i domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau. Mot bakgrund av Århuskonventionen skulle en alltför vid tolkning emellertid inte vara förenlig med direktivets syfte.
40. Bör undantaget i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 ges en snäv eller vid tolkning? Eller finns det ett tredje alternativ, där vissa förordningar, men inte andra, ska omfattas av undantaget? Om så är fallet, hur bör den skyddade kategorin avgränsas?
41. Varken av lydelsen av direktiv 2003/4 eller av Århuskonventionen går det att utläsa huruvida organ eller institutioner som antar förordningar ska anses ”handla i egenskap av … lagstiftande myndighet”.
42. Vid tolkning av undantag till en allmän regel tillämpar domstolen en strikt syn. I domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau har domstolen således funnit att artikel 2.2 andra stycket i direktiv 2003/4 inte får tolkas på så sätt att dess verkningar går utöver vad som är nödvändigt för att skydda de intressen som bestämmelsen är avsedd att skydda, och att räckvidden av de undantag som föreskrivs i direktivet bör bedömas med beaktande av ändamålet med direktivet. Det är uppenbart att denna strategi även bör tillämpas i förevarande mål.
43. Direktiv 2003/4 bör dessutom tolkas mot bakgrund av syftet och systematiken i Århuskonventionen. Om det direktivet kan tolkas på olika sätt anser jag att det sätt som avviker minst från konventionen är att föredra.
44. Både konventionen och direktiv 2003/4 speglar en beslutsamhet att garantera ökad insyn, särskilt vad gäller medborgarnas möjligheter att ställa offentliga myndigheter till svars. Att garantera allmänhetens rätt till tillgång till miljöinformation anges uttryckligen som ett syfte i artikel 1 i konventionen (och i artikel 1 i direktivet). Som huvudregel är det fördelaktigt med insyn, även om tanken inte är att insynen ska vara obegränsad. Framför allt erkänns det både i direktiv 2003/4 och i konventionen att det eftersträvade syftet att medge insyn kan tonas ned på grund av behovet att göra det möjligt för offentliga myndigheter att fullgöra sina uppgifter utan störande moment.
45. Med tanke på den vikt som konventionen tillskriver säkerställandet av insyn bör direktiv 2003/4 i tveksamma fall ges en tolkning som främjar det syftet snarare än en tolkning som skulle göra det svårare att uppnå det syftet.
46. I artikel 1 i konventionen föreskrivs att offentliga myndigheter, på begäran, är skyldiga att ge allmänheten tillgång till miljöinformation. Om undantaget i artikel 2.2 är tillämpligt faller dock organet eller institutionen utanför definitionen av ”offentlig myndighet” och omfattas därför inte av nämnda skyldighet. De är därför befriade från uppgiften att avgöra huruvida tillgången till den efterfrågade informationen får eller bör nekas med stöd av de undantag som förtecknas i artikel 4.3 och 4.4.
47. Skulle organ eller institutioner hindras från att anta förordningar om det övergripande undantaget i artikel 2.2 i direktivet inte gällde för dem och de i stället omfattades av den vanliga skyldigheten att lämna ut uppgifter med förbehåll för de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 i nämnda direktiv?
48. I domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau konstaterade domstolen att: ”Syftet med artikel 2.2 andra stycket första meningen i direktiv 2003/4 är att medlemsstaterna ska kunna anta ändamålsenliga bestämmelser för att säkerställa ett välfungerande förfarande för antagande av lagar, med beaktande av att kravet på information till medborgarna normalt sett tillgodoses inom ramen för själva lagstiftningsförfarandet.”
49. Mot bakgrund av ovanstående konstaterande frågar sig Tyskland följande: Varför bör förfarandet för att anta förordningar inte omfattas av samma skyddsåtgärder som förfarandet för att anta primärlagstiftning?
50. Det är en rimlig fråga. I mitt svar kommer jag att beakta följande faktorer.
51. I likhet med primärlagstiftning är förordningar vanligtvis åtgärder som innehåller bindande bestämmelser med allmän tillämpning. De två kategorierna av rättsnormer är emellertid inte identiska. Framför allt skiljer sig förfarandena för att anta primär- och sekundärlagstiftning åt. Det är just därför som många (om inte de flesta) rättsordningar innehåller mekanismer för att göra det möjligt att lagstifta på olika nivåer. Parlamentariska förfaranden för att anta primärlagstiftning är till sin natur tidskrävande. De kan även vara stelbenta. Om tidsplanen ändras kan därför en förvaltnings hela lagstiftningsprogram äventyras. Även om förfarandena för att anta sekundärlagstiftning i vissa fall är komplexa är de likväl betydligt snabbare och mer flexibla än ett fullskaligt parlamentsförfarande. Tack vare det kan förvaltningen vidta relativt snabba lagstiftningsåtgärder. Förfarandet för att anta sekundärlagstiftning utmärks bland annat av att det fullskaliga parlamentsförfarandet i allmänhet inte utnyttjas i lika hög grad. Det finns ofta få (eller till och med inga) procedurkrav som innebär att det måste hållas en parlamentsdebatt. I allmänhet präglas förfarandet därför av mindre öppenhet och allmänheten ges mindre möjligheter att granska förfarandet.
52. Tyskland har gjort gällande att förfarandet för att anta förordningen av den 22 augusti 2011 präglades av öppenhet. Deutsche Umwelthilfe har hävdat att det aktuella förfarandet inte medgav insyn och offentlig granskning i en utsträckning som kan jämföras med det parlamentariska förfarandet för att anta primärlagstiftning.
53. Det finns ingen tydlig gräns mellan vad som omfattas av primärlagstiftning och vad som omfattas av instrument som befinner sig på en lägre nivå i normhierarkin. Förordningar kan användas för att införa omtvistade åtgärder. Det är inte ovanligt att lagstiftare manipulerar sina nationella system genom att använda sig av de förfaranden med mindre insyn som är utmärkande för antagandet av sekundärlagstiftning för att genomdriva svåra politiska beslut, utan att allmänheten får tillfälle till offentlig granskning inom ramen för det parlamentariska förfarandet (jag påpekar direkt att jag inte antyder att så var fallet i förevarande mål). När åtgärder med miljöpåverkan föreslås kan dessa ge upphov till starka åsikter till stöd för eller mot förslaget. Syftet med Århuskonventionen är att förhindra att lagstiftning som påverkar miljön antas i slutna rum.
54. I den mån förfarandena för att anta sekundärlagstiftning tillhandahåller mindre insyn och mindre offentlig granskning, följer att en tolkning av artikel 2.2 i direktiv 2003/4 som utvidgar undantaget för ”handlande i egenskap av … lagstiftande myndighet” till att omfatta alla förordningar skulle strida mot konventionens syften.
55. Jag föredrar att lösa tvetydigheten i artikel 2.2 genom att tolka denna bestämmelse på ett sätt som garanterar mer (snarare än mindre) insyn och således mer (snarare än mindre) offentlig granskning. Enligt min uppfattning bör det således presumeras att förordningar faller utanför tillämpningsområdet för undantaget.
56. I artikel 8 i konventionen, som rör den andra pelaren (allmänhetens deltagande), finns det dessutom särskilda bestämmelser om ”lagar och andra författningar”. En sådan åtskillnad tyder på att antagandet av en primärlag, inom ramen för konventionen, i sig anses olik antagandet av förordningar. Det förefaller därför osannolikt att orden ”handlande i egenskap av … lagstiftande myndighet” i artikel 2.2 i konventionen, som nästan ordagrant har införlivats i direktiv 2003/4, var avsedda att automatiskt inkludera båda aktiviteterna.
57. Skulle förfarandet för att anta sekundärlagstiftning upphöra att vara välfungerande om det övergripande undantaget i artikel 2.2 inte automatiskt gällde för denna rättsnormskategori?
58. Orden ”handlande i egenskap av … lagstiftande myndighet” i artikel 2.2 täcker ett förfarande utan fasta gränser. Den verkställande statsmakten utför en mängd förberedande funktioner innan ett lagförslag debatteras under ett parlamentssammanträde. Förberedelserna kan innefatta insamling och utvärdering av information, utformning av politiska riktlinjer, utarbetande av utkast till lagbestämmelser, upprättandet av juridiska yttranden över den föreslagna rättsakten och genomförandet av samråd. Information om vissa av dessa verksamheter kan mycket väl omfattas av ett av undantagen i artikel 4.1 eller 4.2 i direktiv 2003/4, och följaktligen tillhandahålla det skydd som behövs inom ramen för lagstiftningsförfarandet. För resterande aktiviteter förefaller det enligt min mening som att den potentiella risken för ”störande moment” vid antagandet av förordningar är det pris som måste betalas för att uppnå den insyn och det offentliga ansvarstagande som eftersträvas i konventionen och i direktivet.
59. Både Tyskland och kommissionen har medgett att olika konstitutionella bestämmelser kan leda till olika resultat i de olika medlemsstaterna. Vid varje tolkning som utgår från specifika drag i lagstiftningsförfarandet finns därför risken att undantaget i artikel 2.2 i direktivet tillämpas i hela Europeiska unionen på olika sätt. Detta skulle strida mot ett av de klart uttalade syftena med direktiv 2003/4, vilket anges i skäl 7 i ingressen, nämligen att utjämna skillnader mellan medlemsstaternas gällande lagstiftning i fråga om tillgång till miljöinformation som offentliga myndigheter innehar, vilket i sin tur kräver en enhetlig tolkning av EU-rätten.
60. Jag har hittills talat om att det bör presumeras att antagandet av förordningar inte omfattas av det övergripande undantaget för ”lagstiftningsverksamhet” i artikel 2.2 i direktiv 2003/4. Kan den presumtionen motbevisas och i så fall på vilken grund?
61. Både Tyskland och kommissionen har uppmanat domstolen att fastställa kriterier för att göra det möjligt för nationella domstolar att avgöra huruvida en viss förordning faller inom eller utanför tillämpningsområdet för undantaget i artikel 2.2 i direktivet. (Uppmaningarna tyder enligt mig på att de accepterar – om än implicit – att vissa förordningar inte bör skyddas av det undantaget.)
62. Är det möjligt att fastställa sådana kriterier?
63. Kommissionen har föreslagit att den rättspraxis som domstolen utvecklade i tolkningen av MKB-direktivet ska tillämpas analogt i förevarande mål. Enligt denna rättspraxis är endast projekt vars detaljer har antagits genom särskild lagstiftning, på ett sådant sätt att syftet med MKB-direktivet har uppnåtts genom lagstiftningsförfarandet, undantagna från tillämpningsområdet för det direktivet. Den tyska regeringen delar inte denna uppfattning. Den har gjort gällande att den rättspraxis som rör MKB-direktivet inte kan användas för att tolka artikel 2.2 i direktiv 2003/4.
64. Jag är inte övertygad om att den rättspraxis som rör MKB-direktivet är direkt analogt tillämplig i förevarande mål.
65. MKB-direktivet gäller vid särskilda omständigheter där en miljökonsekvensbedömning görs på grundval av de uppgifter som byggherren själv tillhandahåller. Direktiv 2003/4 har mycket större räckvidd. Det tillhandahåller en allmängiltig ordning för att säkerställa att varje fysisk och juridisk person i en medlemsstat har rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter, utan att behöva ange skälen för sin begäran. Jag anser därför inte att det är lämpligt att rakt av överföra domstolens tolkning av de mycket specifika bestämmelserna i MKB-direktivet till den allmängiltiga ordning som omfattas av direktiv 2003/4.
66. Jag håller emellertid med kommissionen såtillvida att det när man försöker formulera kriterier för att i ett visst fall avgöra huruvida presumtionen att förordningar inte faller inom undantaget i artikel 2.2 har motbevisats, är viktigt att hänvisa till syftet med direktiv 2003/4. Enligt mig förefaller insyn och offentlig granskning ha säkerställts när a) förfarandena för att anta en förordning uppfyller det syfte som domstolen har identifierat, nämligen att garantera rätten till tillgång till miljöinformation som innehas av en offentlig myndighet, och b) spridningen av och allmänhetens tillgång till informationen sker på ett sätt som är jämförbart med förfarandet för att anta primärlagstiftning. Under sådana omständigheter skulle tillämpningen av undantaget i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 inte undergräva detta direktivs ändamålsenlighet. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida dessa kriterier har uppfyllts i ett visst mål, och bevisbördan för att visa att så är fallet bör ligga på den offentliga myndighet som åberopar undantaget.
67. Jag medger att avsaknaden av en svartvit bestämmelse om huruvida förfarandet för att utarbeta förordningar omfattas av undantaget i artikel 2.2 innebär att nationella domstolar, vid behov, kommer att vara tvungna att undersöka och jämföra nationella förfaranden för att anta primär- och sekundärlagstiftning. Vid bedömningen av graden av skydd som tillhandahålls enligt nationell lagstiftning kommer det att ankomma på de nationella domstolarna att se till att den insyn och det ansvarstagande som krävs enligt Århuskonventionen och direktiv 2003/4 har säkerställts. Innan domstolarna meddelar dom kommer de naturligtvis alltid att ha möjlighet att, om de så önskar, begära ytterligare vägledning från EU-domstolen.
68. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen naturligtvis ännu inte vidtagit några sådana åtgärder. Skulle domstolen välja att följa den strategi som jag föreslår kommer det att ankomma på den nationella domstolen att pröva de nationella förfaranden som resulterade i antagandet av förordningen av den 22 augusti 2011 och att avgöra huruvida insyn och offentlig granskning garanterades i förfarandet för att anta den förordningen, framför allt vad gäller beviljandet av tillgång till den information som har mottagits av det berörda ministeriet, samt information som härrör från detsamma, förberedande lagstiftningsdokument och eventuella parlamentsdebatter. Endast om den nationella domstolen finner att så var fallet bör den tillåta att undantaget i direktiv 2003/4 tillämpas.
69. Jag anser följaktligen att den nationella domstolens första fråga bör besvaras så, att verkställande organ som antar bindande akter i enlighet med bemyndiganden i en parlamentslag ska undantas från tillämpningsområdet för undantaget i artikel 2.2 andra stycket första meningen i direktiv 2003/4, såvida inte förfarandet för att anta sådana förordningar garanterar rätten till tillgång till miljöinformation på ett sådant sätt att syftena med direktiv 2003/4 har uppfyllts på ett sätt som kan jämföras med förfarandet för att anta lagstiftningsakter. Bevisbördan för att visa att så är fallet ligger hos det verkställande organ som önskar åberopa nämnda undantag. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera att syftena med direktiv 2003/4 har uppnåtts, framför allt vad gäller insyn och offentlig granskning.
Den andra frågan
70. Om domstolen besvarar den första frågan på det sätt jag har föreslagit saknas det anledning att besvara den andra frågan. För att täcka in alla eventualiteter framhåller jag emellertid att om domstolen väljer att besvara den frågan håller jag med samtliga parter om att – med tillämpning av resonemanget i domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau – artikel 2.2 andra stycket första meningen i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att den möjlighet medlemsstaterna enligt denna bestämmelse har att inte anse att organ eller institutioner som handlar i egenskap av lagstiftande myndighet utgör offentliga myndigheter inte längre kan tillgripas efter det att det aktuella lagstiftningsförfarandet har avslutats.
Förslag till avgörande
71. Mot bakgrund av ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen ska besvara den första fråga som ställts av Verwaltungsgericht Berlin på följande sätt: Vad gäller artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG, ska ett verkställande organ undantas från undantaget i artikel 2.2 andra stycket första meningen i det direktivet vid antagandet av förordningar enligt bemyndiganden i en bestämmelse med högre ställning i normhierarkin, såvida inte förfarandet för att anta en sådan förordning garanterar tillgång till miljöinformation på ett sådant sätt att syftena i direktiv 2003/4 har uppfyllts på ett sätt som är jämförbart med förfarandet för att anta lagstiftningsakter. Bevisbördan för att visa att så är fallet ligger hos det verkställande organ som önskar åberopa undantaget. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera att syftena i direktiv 2003/4 har uppnåtts, framför allt vad gäller insyn och offentlig granskning. Det saknas anledning att besvara den andra frågan.
1 Originalspråk: engelska.
2 I detta förslag till avgörande kommer jag även att använda termen ”förordningar” för att hänvisa till sådana åtgärder.
3 Se nedan punkt 51.
4 Dom av den 14 februari 2012 i mål C-204/09, Flachglas Torgau, punkt 34. Se även punkterna 47 och 48 i mitt förslag till avgörande i det målet.
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, s. 26). Genom direktiv 90/313 om rätt att ta del av miljöinformation infördes bestämmelser om tillgång till miljöinformation som innehas av offentliga myndigheter från och med den 1 januari 1993.
6 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (nedan kallad Århuskonventionen) undertecknades den 25 juni 1998 och godkändes i gemenskapens namn genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1).
7 Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226) (nedan kallat MKB-direktivet).
8 Se ovan punkt 5.
9 1 § avsnitt 1 punkt 1, avsnitt 2 punkt 2 och avsnitt 3 punkterna 1 och 3.3–3.5 i lagen om energimärkning (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) av den 30 januari 2002, i dess lydelse enligt förordningen av den 31 oktober 2006 (nedan kallad EnVKG).
10 Första förordningen om ändring av förordningen om energimärkning av personbilar (Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung) av den 22 augusti 2011 (nedan kallad förordningen av den 22 augusti 2011).
11 Se punkt 7 ovan.
12 Se skäl 7 i direktiv 2003/4 och domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 50. Se också punkt 59 nedan.
13 Dom av den 20 oktober 2005 i mål C-511/03, Ten Kate Holding Musselkanaal m.fl. (REG 2005, s. I-8979), punkt 25, och där angiven rättspraxis.
14 Dom av den 4 februari 2010 i mål C-14/09, Genc (REU 2010, s. I-931), punkt 31.
15 Dom av den 26 juni 2008 i mål C-284/06, Burda (REG 2008, s. I-4571), punkt 39.
16 Se, till exempel, dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I-1), punkt 27, och av den 21 september 2010 i de förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen (REU 2010, s. I-8533), punkt 36, vilka båda rörde tillgång till handlingar. Se även dom av den 17 juni 1998 i mål C-321/96, Mecklenburg (REG 1998, s. I-3809), punkt 25, rörande tolkningen av artikel 2 a och artikel 3.2 tredje strecksatsen i rådets direktiv 90/313/EEG (föregångaren till direktiv 2003/4).
17 Se punkt 38 och där angiven rättspraxis.
18 Se skäl 5 i direktiv 2003/4. Se även domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 30 och där angiven rättspraxis.
19 Se mitt förslag till avgörande i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 42.
20 Se de ovan i punkt 3 nämnda skälen i konventionen och se särskilt skäl 1 i direktiv 2003/4 (ovan punkt 11).
21 Se mitt förslag till avgörande i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkterna 30 och 31.
22 Se skäl 16 i direktiv 2003/4 (ovan punkt 11).
23 Se domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 43.
24 I sitt skriftliga yttrande uppger Tyskland att det under åren 1949–1994 antogs 15000 förordningar medan det under samma period antogs 5000 primärlagar.
25 Se skäl 2 i konventionen (ovan punkt 3).
26 Se, vad gäller domstolsförfaranden, målet Sverige m.fl. mot API och kommissionen (ovan fotnot 16), punkterna 92 och 93. Det kan emellertid inte alltid anses att rätten att begära utlämnande av handlingar härrörande från förfarandet automatiskt och i alla sammanhang skulle störa det lugn man önskar ska genomsyra detta förfarande – se exempelvis, avseende Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, artikel 40.2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
27 Se dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I-403), punkt 27.
28 Kommissionen hänvisar till dom av den 18 oktober 2011 i de förenade målen C-128/09–C-131/09, C-134/09 och C-135/09, Boxus och Roua (REU 2011, s. I-9711), och av den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl. (REG 1999, s. I-5613), punkt 57.
29 Dom av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster (REG 2000, s. I-6917), punkt 51.
30 Domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 31, och där angiven rättspraxis.
31 Domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkt 38. Se även punkterna 30 och 54 i mitt förslag till avgörande i det målet.
32 Domen i målet Flachglas Torgau (ovan fotnot 4), punkterna 52–58. Se även punkterna 66–76 i mitt förslag till avgörande i det målet.