Domstolens dom (första avdelningen) den 14 november 2013
I de förenade målen C-187/12–C-189/12, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Consiglio di Stato (Italien), av den 23 mars 2012 som inkom till domstolen den 23 april 2012, i målen
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano, domstolens vice ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare vid första avdelningen, samt domarna A. Borg Barthet, G. Arestis och M. Berger (referent), generaladvokat: M. Wathelet, justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 mars 2013,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: SFIR – Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA, genom V. Cerulli Irelli, avvocato, Italia Zuccheri SpA och Co.Pro.B. – Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola, genom A. Mozzati, G. Fontana, M. De Vita, S.M. Specchio och P. Galli, avvocati, Eridania Sadam SpA, genom G.M. Roberti, I. Vigliotti, A. Mozzati, I. Perego och M. Serpone, avvocati, Federazione Lavoratori Agro-Industria (CGIL), Federazione Agricola Alimentare Ambiente Industriale (CISL) och Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari (UIL), genom F. Cardarelli och F. Lattanzi, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av F. Bucalo, avvocato dello Stato, Frankrikes regering, genom G. de Bergues och C. Candat, båda i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, K. Szíjjártó och A. Szilágyi, samtliga i egenskap av ombud, Sloveniens regering, genom T. Mihelič Žitko och V. Klemenc, båda i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom E. Sitbon, S. Barbagallo och P. Mahnič Bruni, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom D. Triantafyllou och P. Rossi, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och giltigheten av artiklarna 3 och 4 i rådets förordning (EG) nr 320/2006 av den 20 februari 2006 om inrättande av en tillfällig ordning för omstrukturering av sockerindustrin i gemenskapen och om ändring av förordning (EG) nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 58, s. 42) (nedan kallad grundförordningen) och av artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 968/2006 av den 27 juni 2006 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för förordning nr 320/2006 (EUT L 176, s. 32) (nedan kallad tillämpningsförordningen).
2. Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, SFIR – Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA (nedan kallat SFIR), Italia Zuccheri SpA och Co.Pro.B. – Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola (nedan kallade Italia Zuccheri/Co.Pro.B) och Eridania Sadam SpA (nedan kallat Eridania Sadam) och, å andra sidan, Agenzia per le Eroganzioni in Agricoltura (AGEA) och Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (ministeriet för jordbruk, livsmedel och skog). Målen rör beviljande av stöd för omstrukturering enligt artikel 3 i grundförordningen.
Tillämpliga bestämmelser
Grundförordningen
3. Skäl 5 i grundförordningen har följande lydelse:
”Det bör införas ett starkt ekonomiskt incitament till att upphöra med kvotproduktionen, i form av ett lämpligt omstruktureringsstöd, för de sockerföretag som har den lägsta produktiviteten. Därför bör ett omstruktureringsstöd införas som skapar ett incitament till att lägga ned sockerkvotproduktionen och avstå från de berörda kvoterna, och som samtidigt gör det möjligt att beakta de sociala och miljörelaterade åtaganden som är knutna till produktionsnedläggningar. Stödet bör finnas under fyra regleringsår och syftet bör vara att minska produktionen till den nivå som krävs för att uppnå en balanserad marknad i gemenskapen.”
4. Artikel 3 i förordningen, med rubriken ”Omstruktureringsstöd”, föreskriver följande:
”1. Företag som producerar socker, isoglukos eller inulinsirap, och som har fått en kvot tilldelad senast den 1 juli 2006, skall ha rätt till ett omstruktureringsstöd per ton av den kvot som företaget avstått från, förutsatt att det under något av regleringsåren 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 eller 2009/2010
a) avstår från den kvot som den tilldelat en eller flera av sina fabriker och fullt ut demonterar de produktionsanläggningar och fabriker som berörs, [eller]
b) avstår från den kvot som den tilldelat en eller flera av sina fabriker, delvis demonterar de produktionsanläggningar och fabriker som berörs och inte använder de berörda fabrikernas återstående produktionsanläggningar för produktion av de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för socker,
…
3. För fullständig demontering av produktionsanläggningar skall följande krävas, nämligen
a) definitivt och totalt upphörande av produktionen av socker, isoglukos och inulinsirap av de berörda produktionsanläggningarna,
b) nedläggning av fabriken eller fabrikerna och demontering av tillhörande produktionsanläggningar …
…
4. För partiell demontering av produktionsanläggningar skall följande krävas, nämligen
a) slutgiltigt och totalt upphörande av den berörda produktionen av socker, isoglukos och inulinsirap av de berörda produktionsanläggningarna,
b) Demontering av de produktionsanläggningar som inte kommer att användas för ny produktion och som var avsedda för och används för produktion av de produkter som anges i a …
…
5. Omstruktureringsstöd per ton av kvoter som avståtts skall vara följande:
a) I det fall som avses i punkt 1 a: ...
730,00 EUR under regleringsåret 2006/2007.
b) I det fall som avses i punkt 1 b:
547,50 EUR för regleringsåret 2006/2007.
...”
5. Artikel 4 i förordningen har rubriken ”Ansökan om omstruktureringsstöd”. Artikel 4.2 stadgar följande:
”Ansökningar om omstruktureringsstöd skall innehålla följande:
a) En omstruktureringsplan.
…
c) Ett åtagande om att avstå från den berörda kvoten under regleringsåret i fråga.
d) I det fall som anges i artikel 3.1 a ett åtagande om att fullt ut demontera produktionsanläggningarna inom en tid som skall fastställas av medlemsstaten i fråga.
e) I det fall som anges i artikel 3.1 b ett åtagande om att delvis demontera produktionsanläggningarna inom en tid som skall fastställas av medlemsstaten i fråga och att inte använda produktionsstället och de återstående produktionsanläggningarna för produktion av produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
…”
Tillämpningsförordningen
6. Skäl 4 i tillämpningsförordningen har följande lydelse:
”När det gäller att avstå från kvoter fastställs det i artikel 3 i [grundförordningen] att produktionsanläggningen kan monteras ned antingen helt eller delvis, vilket leder till olika belopp av omstruktureringsstöd. I villkoren för dessa båda möjligheter bör man ta hänsyn till att fullständig nedmontering ger ett högre omstruktureringsstöd, eftersom det medför högre kostnader, men det anses lämpligt att tillåta möjligheten att bevara delar av fabriken som inte hör till produktionslinjen om de kan användas för andra ändamål som omfattas av omstruktureringsplanen, och särskilt om sådan användning skapar sysselsättning. Å andra sidan bör anläggningar som inte direkt har med sockertillverkning att göra monteras ned om det inte finns någon alternativ användning för dem inom en rimlig tidsperiod, och om det skulle vara skadligt för miljön att bevara dem.”
7. Artikel 4 i förordningen, ”Nedmontering av produktionsanläggningar”, stadgar följande:
”1. Vid nedmontering i enlighet med artikel 3.1 a i [grundförordningen] skall kraven på nedmontering av produktionsanläggningen avse följande:
a) Alla anläggningar som är nödvändiga för att producera socker, isoglukos eller inulinsirap, till exempel anläggningar för lagring, analys, tvätt och skärning av sockerbetor, sockerrör, spannmål eller cikoria, alla anläggningar som är nödvändiga för att utvinna och bearbeta eller koncentrera socker från sockerbetor eller sockerrör, stärkelse från spannmål, glukos från stärkelse eller inulin från cikoria.
b) De delar av anläggningarna utöver vad som anges i a som [är] direkt relaterade till produktionen av socker, isoglukos eller inulinsirap och som är nödvändiga för den produktion som omfattas av den avsagda kvoten, även om de skulle kunna användas i samband med produktion av andra produkter, exempelvis anläggningar för uppvärmning eller rening av vatten samt för energiproduktion; anläggningar för att hantera betmassa eller melass; anläggningar för interntransport.
c) Alla övriga anläggningar, exempelvis för förpackning, som lämnas oanvända och som skall monteras ned och avlägsnas av miljöskäl.
2. Vid delvis nedmontering i enlighet med artikel 3.1 b i [grundförordningen] gäller kravet på nedmontering av produktionsanläggningen de anläggningar som avses i punkt 1 i den här artikeln och som inte är avsedda för annan produktion eller annan användning av fabriksområdet i enlighet med omstruktureringsplanen.”
Målen vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna
Mål C‑187/12
8. SFIR är ett sockerföretag. Det anslöt sig år 2006 till den tillfälliga ordning för omstrukturering av sockerindustrin som införts genom grundförordningen (nedan kallad ordningen för omstrukturering) genom att begära att Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (nedan kallat ministeriet) skulle bevilja företaget fullt stöd. Begäran åtföljdes av en omstruktureringsplan i den mening som avses i artikel 4.2 a i grundförordningen (nedan kallad omstruktureringsplanen). Enligt planen skulle vissa produktionsanläggningar monteras ned, medan bland annat vissa silor skulle bevaras. Ministeriet förklarade först att begäran om stöd kunde godkännas och hade inga invändningar mot omstruktureringsplanen, och ministeriet översände en kopia av omstruktureringsplanen till Europeiska kommissionen.
9. Genom meddelande nr 2095 av den 15 mars 2011 (nedan kallat 2011 års meddelande) informerade dock ministeriet SFIR om att kommissionen – efter inspektioner som genomförts under år 2010 där den konstaterat att det fanns silor i närheten av vissa anläggningar som tagits ur bruk – hade påpekat att bevarande av dessa silor inte var förenligt med villkoren i grundförordningen och tillämpningsförordningen för att fullt stöd skulle kunna beviljas för omstruktureringen. Enligt kommissionen var silorna ”direkt relaterade till produktionen av socker” i den mening som avses i artikel 4.1 b i tillämpningsförordningen.
10. AGEA anmodade SFIR att före den 31 mars 2012 fullt ut montera ned anläggningarna genom att riva silorna. AGEA informerade också SFIR om att den säkerhet som SFIR ställt upp för de åtaganden som gjorts inom ramen för dess deltagande i omstruktureringen inte kunde frisläppas. SFIR överklagade det beslutet och flera därmed sammanhängande rättsakter till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
11. Genom dom nr 9481 av den 1 december 2011 bifölls SFIR:s överklagande enbart i den mån det syftade till att få säkerheten frisläppt till den del som motsvarade det omstruktureringsstöd som beviljats för en delvis nedmontering. Överklagandet ogillades i övrigt. Rätten godtog inte argumentet att en ”fullständig nedmontering” av produktionsanläggningarna, som motiverade ett 25 procent högre stöd än en ”delvis nedmontering”, inte omfattade rivning av silorna i fråga. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio fann att eftersom produktionsanläggningarna bland annat innefattade dem som använts under lagrings- och färdigställandefaserna direkt efter produktionen, var det endast tillåtet att behålla de anläggningarna om de var avsedda för produktion av andra produkter eller för någon annan användning av industritomten i fråga.
12. SFIR överklagade domen till Consiglio di Stato, som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Ska fullständig demontering av anläggningar för produktion av socker, isoglukos eller inulinsirap i den mening som avses i artikel 3 i [grundförordningen], vars tillämpningsföreskrifter återfinns i [tillämpningsförordningen], förstås så, att endast de anläggningar som är nödvändiga för produktionen ska nedmonteras såsom uttryckligen föreskrivs i nämnda artikel 3 i [grundförordningen] i enlighet med vilken [tillämpningsförordningen] måste tolkas om den inte ska förklaras ogiltig? Ska i den mening som avses i nämnda artikel 3 i [grundförordningen] och artikel 4 i [tillämpningsförordningen] därför endast de anläggningar nedmonteras som är avsedda för produktion av socker, isoglukos eller inulinsirap, samt övriga anläggningar som avses i nämnda artikel 4 c i tillämpningsförordningen, såsom anläggningar för färdigställande som lämnas oanvända eller som ska nedmonteras och avlägsnas av miljöskäl? Får följaktligen de anläggningar som inte är knutna till produktion av socker, isoglukos eller inulinsirap och som inte lämnas oanvända utan i stället används för annan verksamhet, såsom i förevarande fall förpackningsverksamhet, och som inte omfattas av skyldigheten att avlägsna anläggningar av miljöskäl, finnas kvar då de inte omfattas av nedmonteringsskyldigheten enligt nämnda gemenskapsförordningar?”
Mål C‑188/12
13. Även Italia Zuccheri/Co.Pro.B. är ett sockerföretag som år 2006 anslöt sig till ordningen för omstrukturering genom att begära att ministeriet skulle bevilja företaget fullt stöd. Enligt omstruktureringsplanen, som ministeriet fann kunde godkännas, skulle bland annat vissa silor för långtidslagring och anläggningar för färdigställande och saluföring bevaras.
14. Genom 2011 års meddelande informerades Italia Zuccheri/Co.Pro.B. – i likhet med SFIR – om att kommissionen hade synpunkter på bevarandet av silor för lagring. AGEA anmodade därefter Italia Zuccheri/Co.Pro.B. att riva dessa före den 31 mars 2012 och underrättade bolaget om att de säkerheter det ställt inte kunde frisläppas.
15. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. överklagade det beslutet och flera därmed sammanhängande rättsakter till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, som genom dom av den 1 december 2011 biföll överklagandet enbart i den mån det syftade till att få säkerheten frisläppt till den del som motsvarade det omstruktureringsstöd som beviljats för en delvis nedmontering. Överklagandet ogillades i övrigt.
16. Italia Zuccheri/Co.Pro.B. överklagade domen till Consiglio di Stato, som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och artikel 4 i [tillämpningsförordningen] tolkas så, att uttrycket produktionsanläggningar inte omfattar sådana anläggningar som sockerföretagen använder för lagring, färdigställande eller förpackning av socker inför saluföring och att det följaktligen vad beträffar anläggningar såsom silor måste göras en bedömning i det enskilda fallet av om anläggningarna i fråga hör till ’produktionslinjen’ eller om de är knutna till annan verksamhet som inte rör produktionen?
2) Ska närmare bestämt artikel 4 i [tillämpningsförordningen] tolkas så, att anläggningar – såsom silor – som sockerföretagen använder för lagring, färdigställande eller förpackning av socker uteslutande i syfte att det ska saluföras, såvitt dessa anläggningar är oberoende av produktionscykeln, ska anses utgöra sådana anläggningar som avses i artikel 4 c och inte artikel 4 a och b i samma förordning, i överensstämmelse med ordalydelsen och ändamålet med [grundförordningen] och [tillämpningsförordningen] och särskilt med skäl 4 i sistnämnda förordning?
3) Alternativt, är artikel 4 i [tillämpningsförordningen], med beaktande av artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och av överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer, ogiltig om den tolkas så, att de anläggningar som avses i artikel 4.1 a och b även inkluderar sådana anläggningar som sockerföretagen använder för lagring, färdigställande eller förpackning av socker inför saluföring, när det är uppenbart att det mål som eftersträvas med [grundförordningen] är att minska sockerföretagets produktionskapacitet och inte att hindra det från att bara saluföra produkten, genom användning av socker som härrör från andra anläggningars och företags produktionskvoter?
4) Alternativt, är artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och artikel 4 i [tillämpningsförordningen] giltiga mot bakgrund av överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer om de tolkas så, att de anläggningar som sockerföretagen använder för lagring, färdigställande eller förpackning av socker inför saluföring ska anses omfattas av begreppet produktionsanläggningar eller begreppet ’direkt relaterade till produktionen av socker’?”
Mål C‑189/12
17. Även Eridania Sadam är ett sockerföretag som år 2006 anslöt sig till ordningen för omstrukturering genom att begära att ministeriet skulle bevilja företaget fullt stöd. Enligt omstruktureringsplanen, som ministeriet fann kunde godkännas, skulle bland annat vissa silor för långtidslagring och anläggningar för färdigställande bevaras.
18. Genom 2011 års meddelande informerades Eridania Sadam – i likhet med SFIR och Italia Zuccheri/Co.Pro.B. – om att kommissionen hade synpunkter på bevarandet av silor för lagring. AGEA anmodade därefter Eridania Sadam att riva dessa före den 31 mars 2012 och underrättade företaget om att de säkerheter det ställt inte kunde frisläppas.
19. Eridania Sadam överklagade det beslutet och flera därmed sammanhängande rättsakter till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, som genom dom av den 1 december 2011 biföll överklagandet enbart i den mån det syftade till att få säkerheten frisläppt till den del som motsvarade det omstruktureringsstöd som beviljats för en delvis nedmontering. Överklagandet ogillades i övrigt.
20. Eridania Sadam överklagade domen till Consiglio di Stato, som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och artikel 4 i [tillämpningsförordningen] tolkas så, att uttrycket produktionsanläggningar inte omfattar sådana anläggningar som sockerföretagen använder för förpackning av socker inför saluföring och att det följaktligen vad beträffar anläggningar såsom silor är nödvändigt att göra en bedömning i det enskilda fallet av om anläggningarna i fråga hör till ’produktionslinjen’ eller om de är knutna till annan verksamhet som inte rör produktionen, såsom är fallet med förpackningsverksamhet?
2) Alternativt, är artikel 4 i [tillämpningsförordningen], med beaktande av artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och av överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer, ogiltig om den tolkas så, att de anläggningar som avses i artikel 4.1 a och b även inkluderar sådana anläggningar som sockerföretagen använder för förpackning av socker inför saluföring, när det är uppenbart att det mål som eftersträvas med [grundförordningen] är att minska sockerföretagets produktionskapacitet och inte att hindra det från att bara saluföra produkten, genom användning av socker som härrör från andra anläggningars och företags produktionskvoter?
3) Alternativt, är artiklarna 3 och 4 i [grundförordningen] och artikel 4 i [tillämpningsförordningen] giltiga, mot bakgrund av överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer, om de tolkas så, att de anläggningar som sockerföretagen använder för förpackning av socker inför saluföring ska anses omfattas av begreppet produktionsanläggningar eller begreppet ’direkt relaterade till produktionen av socker’?”
21. Målen C‑187/12–C‑189/12 har, genom beslut av domstolens ordförande av den 11 maj 2012, förenats vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolknings- och giltighetsfrågorna
Den enda frågan i mål C‑187/12, den första och den andra frågan i mål C‑188/12 och den första frågan i mål C‑189/12
22. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att begreppet produktionsanläggningar inkluderar anläggningar, såsom silor, som används för lagring, färdigställande och förpackning av socker för saluföring och, i förekommande fall, om det ska göras en bedömning i det enskilda fallet av om anläggningarna i fråga hör till produktionslinjen eller om de är knutna till annan verksamhet som inte rör produktionen.
23. Domstolen konstaterar därvid inledningsvis att varken grundförordningen eller tillämpningsförordningen innehåller någon definition av detta begrepp.
24. Det följer av domstolens fasta praxis att eftersom det saknas en sådan definition, ska betydelsen och räckvidden av begreppet – som förekommer i artikel 3 i grundförordningen och som enligt artikel 4.1 a och b i tillämpningsförordningen inkluderar såväl ”anläggningar som är nödvändiga för att producera socker” som ”anläggningarna … direkt relaterade till produktionen av socker” – fastställas med beaktande av det allmänna sammanhang det används i och i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2006 i mål C-431/04, Massachusetts Institute of Technology, REG 2006, s. I-4089, punkt 17 och där angiven rättspraxis, och av den 13 december 2012 i mål C‑395/11, BLV Wohn- und Gewerbebau, punkt 25). Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska dessutom de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i beaktas (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 29 januari 2009 i mål C-19/08, Petrosian, REG 2009, s. I-495, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
25. Flera av de berörda parterna har yttrat sig i de nationella målen och förordat att silorna inte generellt sett ska anses ingå i produktionsanläggningarna, med motiveringen att de är avsedda för lagring av den färdiga produkten och inte för produktion i strikt bemärkelse. De definierar således begreppet produktion mycket snävt, som en kemisk eller fysisk process – i detta fall utvinning av socker ur råvaran.
26. Begreppet produktion kan dock även innefatta andra etapper av framställningen av en produkt, före eller efter den kemiska eller fysiska omvandlingsprocessen. Lagring av socker som inte färdigställs direkt efter att den utvinns ur råvaran kan anses ingå i produktionsprocessen, liksom exempelvis lagring av sockerbetor innan de behandlas för utvinning av sockerinnehållet, vilket enligt artikel 4.1 a i tillämpningsförordningen betraktas som nödvändigt för produktionen. Ur det perspektivet kan lagringen ses som direkt relaterad till produktionen av socker i den mening som avses i artikel 4.1 b i den förordningen.
27. Vad för det andra gäller det allmänna sammanhanget och målen med lagstiftningen i fråga, erinrar domstolen om att ordningen för omstrukturering enligt skäl 5 i grundförordningen syftade till att ”minska produktionen till den nivå som krävs för att uppnå en balanserad marknad i gemenskapen”. Sett ur det perspektivet borde varje anläggning vars användning kan påverka den mängd socker som kan produceras som huvudregel betraktas som en produktionsanläggning som ska monteras ned.
28. Att uppföra en silo på platsen för en sockerfabrik är bestämmande för produktionsprocessen såtillvida att denna process utformas utifrån tillgången och närheten till lagringsmöjligheter. Vidare gör en silo, åtminstone om den ensam eller tillsammans med andra silor tillhörande producenten har en lagringskapacitet som överstiger dennes sockerproduktion under ett genomsnittligt produktionsår, att hela skörden kan bearbetas även om denna skulle vara större än den förväntade försäljningen ett visst år. Tack vare det lager som på detta sätt byggs upp, kan producenten dessutom under kommande år släppa ut ytterligare kvantiteter socker på den inre marknaden från sin egen produktion.
29. Sådana silor kan därmed ha en direkt inverkan på de kvantiteter socker som kan produceras och på de produktionsprocesser som är följden av närheten till en lageranläggning. De gör det bland annat möjligt att helt eller till viss del skjuta upp försäljningen av sockerproduktionen från ett visst produktionsår och därmed påverka ”marknad[en] i gemenskapen” i den mening som avses i skäl 5 i grundförordningen.
30. För det tredje förutsätter, enligt artikel 3.3 a och b i grundförordningen, fullt stöd ett definitivt och totalt upphörande av produktionen av socker av de berörda produktionsanläggningarna och demontering av dessa anläggningar samt därutöver ”nedläggning av fabriken”. Lagstiftningen utgår således uppenbart från att det berörda industrikomplexet som huvudregel ska tas ur bruk fullständigt för att fullt omstruktureringsstöd ska beviljas. Möjligheten att inte nedmontera eller rentav att i framtiden fortsätta använda andra anläggningar än produktionsanläggningarna, och ändå behålla hela stödet, är således ett undantagsfall och ska i egenskap av undantag från huvudregeln tolkas restriktivt.
31. Mot denna bakgrund är det uppenbart att en silo avsedd för lagring av stödmottagarens socker ska betraktas som en produktionsanläggning, detta oavsett om den även används för andra ändamål, såsom delvis tycks vara fallet i de nationella målen.
32. Däremot kan det vara så att en silo inte omfattas av kravet på nedmontering, om det visas att det exempelvis finns tekniska eller affärsmässiga skäl som hindrar att den används för lagring av stödmottagarens sockerproduktion och att den enbart används för lagring av kvotproducerat socker som andra producenter lagrar där eller som köpts av andra producenter.
33. Detsamma kan gälla färdigställande, inklusive förpackning, eftersom sådan verksamhet enligt formuleringen i artikel 4.1 c i tillämpningsförordningen inte hänger samman med sockerproduktion i snäv bemärkelse, förutsatt att producenten visar att dennes silo enbart används för färdigställande eller förpackning av kvotproducerat socker från annat håll.
34. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att i det enskilda fallet bedöma huruvida en silo utgör en produktionsanläggning, med hänsyn tagen till dess tekniska egenskaper eller faktiska användning.
35. Således ska den enda frågan i mål C‑187/12, den första och den andra frågan i mål C‑188/12 och den första frågan i mål C‑189/12 besvaras på följande sätt. Artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att begreppet produktionsanläggningar inkluderar silor som är avsedda för lagring av stödmottagarens socker, detta oberoende av om de även används för andra ändamål. Begreppet omfattar däremot inte silor som enbart används för lagring av kvotproducerat socker som andra producenter lagrar där eller som köpts av andra producenter, ej heller silor som enbart används för färdigställande eller förpackning av socker för saluföring. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna bedömning i det enskilda fallet, med hänsyn tagen till de berörda silornas tekniska egenskaper eller faktiska användning.
Den tredje och den fjärde frågan i mål C‑188/12 samt den andra och den tredje frågan i mål C‑189/12
36. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen, med beaktande av överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer, är giltiga om de tolkas så, att begreppet produktionsanläggningar inkluderar sådana anläggningar som används av sockerföretag för lagring, färdigställande eller förpackning av socker för saluföring.
37. Domstolen erinrar om att anläggningar för färdigställande av produkten inte som sådana utgör produktionsanläggningar i den mening som avses i den aktuella lagstiftningen. Detta framgår tydligt av artikel 4.1 c i tillämpningsförordningen. Vad gäller dessa anläggningar – vilka även innefattar anläggningar för ”förpackning”, som den hänskjutande domstolen uttryckligen omnämnt – aktualiseras följaktligen inte frågan om giltigheten av artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen.
38. Vad vidare gäller lageranläggningarna, vilket även kan innefatta dem som används för färdigställande av produkten, framgår det av svaret på den enda frågan i mål C‑187/12 (se punkt 35 ovan) att dessa ingår i produktionsanläggningarna i den mening som avses i artikel 3.1 a i grundförordningen, i den mån de är avsedda bland annat för lagring av stödmottagarens socker.
39. Vad gäller dessa sistnämnda anläggningar har den hänskjutande domstolen inte preciserat vilka överordnade europeiska primärrättsliga bestämmelser och principer som skulle kunna utgöra hinder för skyldigheten att nedmontera anläggningar enligt artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen. Som framgår bland annat av de berörda parternas skriftliga och muntliga yttranden, ska giltigheten av dessa bestämmelser emellertid bedömas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen och likabehandlingsprincipen.
40. Vad för det första gäller proportionalitetsprincipen konstaterar domstolen att en producent som avstår från den produktionskvot som tilldelats en av dennes fabriker och som monterar ned merparten av produktionsanläggningarna, med undantag för en silo som ska anses utgöra en produktionsanläggning, och som fortsätter att använda den silon för lagring av socker som denne producerar på sina andra produktionsställen, normalt inte har rätt till omstruktureringsstöd, på grund av förbudet i artikel 3.1 b i grundförordningen mot att använda icke nedmonterade produktionsanläggningar för produktion av de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
41. Vidare har denna producent vid fullständig nedmontering rätt till fullt omstruktureringsstöd, trots att den ytterligare ekonomiska bördan för nedmonteringen av silon – som framgår av svaren från de berörda parterna på en fråga från domstolen – endast utgör en begränsad andel av de sammanlagda kostnaderna för nedmonteringen.
42. Enligt proportionalitetsprincipen, som är en av unionsrättens allmänna principer, får unionsinstitutionerna i sitt handlande inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, bland annat, dom av den 21 juli 2011 i mål C‑150/10, Beneo Orafti, REU 2011, s. I‑6843, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
43. Enligt fast rättspraxis kan, när det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av en sådan princip, lagenligheten av en åtgärd på den gemensamma jordbrukspolitikens område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå, med hänsyn till att unionslagstiftaren på detta område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig (se domen i det ovannämnda målet Beneo Orafti, punkterna 76 och 77 och där angiven rättspraxis).
44. Vad under dessa omständigheter gäller proportionaliteten hos de aktuella bestämmelserna konstaterar domstolen att ordningen för omstrukturering grundar sig på att producenterna deltar frivilligt, för att det såsom anges i skäl 5 i grundförordningen ska ”införas ett starkt ekonomiskt incitament till att upphöra med kvotproduktionen, i form av ett lämpligt omstruktureringsstöd, för de sockerföretag som har den lägsta produktiviteten”.
45. Denna lagstiftning ger producenten möjlighet att välja fritt om denne vill ta emot stöd, att välja för vilken fabrik denne avstår kvoten samt, i förekommande fall, att välja mellan fullständig och bara delvis nedmontering av produktionsanläggningarna. Vilken fördel som producenten kan dra av omstruktureringsstödet beror alltså till stor del på dennes eget val.
46. Ur det perspektivet är lagstiftningen i fråga i de nationella målen inte oproportionerlig.
47. Vad för det andra gäller likabehandlingsprincipen, skulle ett beviljande utan åtskillnad av omstruktureringsstöd med samma belopp per ton av den kvot som mottagaren avstått från eventuellt kunna kasta tvivel över om denna princip verkligen iakttas, såväl i det fallet att producenten i fråga har en silo som denne är skyldig att montera ned som i det fallet att producenten inte har någon sådan silo och inte har att bära kostnaderna för nedmontering.
48. Enligt fast rättspraxis är artikel 40.2 andra stycket FEUF, som stadgar ett förbud mot all diskriminering inom den gemensamma jordbrukspolitiken, endast ett konkret uttryck för den allmänna likhetsprincip som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling (dom av den 11 juni 2009 i mål C-33/08, Agrana Zucker, REG 2009, s. I-5035, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
49. Övervägandena i punkterna 40–46 ovan, som leder fram till slutsatsen att lagstiftningen i fråga inte är oproportionerlig, kan överföras till prövningen av huruvida likbehandlingsprincipen har iakttagits.
50. Stödet i fråga syftar nämligen till att förmå producenten att frivilligt avstå från den produktionskvot som tilldelats en sockerfabrik. Med hänsyn till det syftet är den situationen att en sockerproducent väljer att avstå från en kvot som tilldelats en fabrik med en silo och den situationen att en producent är skyldig att montera ned en fabrik som inte har någon silo fullt jämförbara, såtillvida att producenterna avstår från lika många ton av kvoten.
51. Som påpekas i punkt 41 ovan, utgör de direkta kostnaderna för rivningen av en silo endast en begränsad andel av de sammanlagda kostnaderna för nedmonteringen av produktionsanläggningarna. Unionslagstiftaren – som på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se citerad rättspraxis i punkt 43 ovan) – kan under dessa omständigheter inte anses ha vidtagit en åtgärd som är uppenbart oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet, det vill säga att minska sockerproduktionen för att uppnå balans på den inre marknaden, genom att inte föreskriva att schablonbeloppet för stöd per ton av den kvot som mottagaren avstår från ska skilja sig åt beroende på huruvida den fabrik som producenten som valt ut för demontering har en silo.
52. Den slutsatsen påverkas inte av att de faktiska kostnaderna för nedmonteringen, såsom flera av de berörda parterna påpekat vid förhandlingen, i själva verket kan vara mycket höga beträffande silorna i fråga, om dessa silor behövde monteras ned, eftersom producenternas kostnader för återuppförande av silorna skulle vara betydligt högre än för nedmonteringen. Det skulle nämligen vara omöjligt att förena ett sådant återuppförande och en sådan användning av silor för sockerproduktion med skyldigheten enligt artiklarna 3.3 a och 4 a i grundförordningen att definitivt och totalt upphöra med produktionen av socker vid de berörda produktionsanläggningarna.
53. Den tredje och den fjärde frågan i mål C‑188/12 och den andra och den tredje frågan i mål C‑189/12 ska således besvaras så, att det vid prövningen av dessa frågor inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 3 och 4 i grundförordningen och artikel 4 i tillämpningsförordningen.
Rättegångskostnader
54. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artiklarna 3 och 4 i rådets förordning (EG) nr 320/2006 av den 20 februari 2006 om inrättande av en tillfällig ordning för omstrukturering av sockerindustrin i gemenskapen och om ändring av förordning (EG) nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 968/2006 av den 27 juni 2006 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för förordning nr 320/2006 ska tolkas så, att begreppet produktionsanläggningar inkluderar silor som är avsedda för lagring av stödmottagarens socker, detta oberoende av om de även används för andra ändamål. Begreppet omfattar däremot inte silor som enbart används för lagring av kvotproducerat socker som andra producenter lagrar där eller som köpts av andra producenter, ej heller silor som enbart används för färdigställande eller förpackning av socker för saluföring. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna bedömning i det enskilda fallet, med hänsyn tagen till de berörda silornas tekniska egenskaper eller faktiska användning.
2) Vid prövningen av den tredje och den fjärde frågan i mål C‑188/12 och den andra och den tredje frågan i mål C‑189/12 har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 3 och 4 i förordning nr 320/2006 och artikel 4 i förordning nr 968/2006.
1 Rättegångsspråk: italieanska.