FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA – MÅL C‑240/15 AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

1. Kan parlamentet i en medlemsstat låta även de så kallade nationella regleringsmyndigheterna omfattas av lagbestämmelser om begränsning och effektivisering av kostnader, som har antagits för övriga offentliga organ? Så kan man sammanfatta den frågeställning som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) tar upp i sin begäran om förhandsavgörande till Europeiska unionens domstol i ett mål som rör den betydelse som lagstiftning om nedskärningar av de offentliga kostnaderna kan få för den oberoende ställning som innehas av Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikationer, Italien) (nedan kallad AGCOM).

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

2. Skäl 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat ramdirektivet), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140/EG har följande lydelse:

”I enlighet med principen om åtskillnad mellan myndighetsutövande och operationell verksamhet bör medlemsstaterna i syfte att säkerställa opartiskhet i beslutsfattandet garantera den nationella regleringsmyndighetens oberoende. Detta krav på oberoende påverkar inte medlemsstaternas institutionella självbestämmanderätt och konstitutionella skyldigheter eller principen om neutralitet när det gäller medlemsstaternas egendomsordning i enlighet med artikel 345 [FEUF]. De nationella regleringsmyndigheterna bör ha de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter.”

3. Skäl 13 i direktiv 2009/140, genom vilket ramdirektivet ändrades, har följande lydelse:

”De nationella regleringsmyndigheternas oberoende bör stärkas för att säkerställa en effektivare tillämpning av regelverket samt öka deras befogenheter och förutsägbarheten i deras beslut. I den nationella lagstiftningen bör det därför införas uttryckliga regler som säkerställer att den nationella regleringsmyndighet som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden, eller för lösning av tvister mellan företag, skyddas mot extern inblandning eller politiska påtryckningar som kan äventyra dess oberoende bedömning av frågor som förelagts den när den fullgör sina åligganden. På grund av sådan yttre påverkan är det olämpligt att ett nationellt lagstiftande organ agerar som regleringsmyndighet enligt regelverket. … Det är viktigt att de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden har en egen budget, eftersom den gör det möjligt för dem att anställa tillräckligt med kvalificerad personal. Budgeten bör offentliggöras årligen för att säkerställa god insyn.”

4. Följande bestämmelser återfinns i artikel 3 i ramdirektivet i dess lydelse enligt direktiv 2009/140:

”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att alla uppgifter som åvilar de nationella regleringsmyndigheterna enligt detta direktiv och enligt särdirektiven fullgörs av ett behörigt organ.

2. Medlemsstaterna skall garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende genom att säkerställa att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation. Medlemsstater som behåller äganderätten till eller kontrollen över företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster skall säkerställa att en faktisk organisatorisk åtskillnad görs mellan regleringsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll.

3. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra de uppgifter de tilldelats.

3a. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 4 och 5 ska de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag i enlighet med artiklarna 20 eller 21 i detta direktiv agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem enligt den nationella lagstiftning som genomför gemenskapslagstiftningen. Detta ska inte förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt. Endast överklagandeinstanser som inrättats i enlighet med artikel 4 ska ha befogenheter att upphäva eller undanröja de nationella regleringsmyndigheternas beslut.

…

Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna enligt första stycket har separata årliga budgetar. Budgetarna ska offentliggöras. Medlemsstaterna ska även se till att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec).

…”

5. I skäl 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat auktorisationsdirektivet) anges att ”[a]dministrativa avgifter får åläggas leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens arbete med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten. Avgifterna bör begränsas till att omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för arbetet. Det bör därför finnas insyn i de nationella regleringsmyndigheternas intäkter och kostnader genom årliga rapporter om summan av de uttagna avgifterna och de administrativa kostnaderna. Företagen kan då kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans”. I skäl 31 läggs det till att ”[s]ystem för administrativa avgifter [inte] bör … leda till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på marknaden”.

6. I artikel 12 i auktorisationsdirektivet anges följande:

”1. De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall

a) sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, t.ex. beslut om tillträde och samtrafik, och

b) åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.

2. När nationella regleringsmyndigheter tar ut administrativa avgifter skall de årligen offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga justeringar göras.”

B – Nationell rätt

7. Genom lag 249 av den 31 juli 1997 inrättades AGCOM. I artikel 1.9 i nämnda lag tillerkändes denna myndighet en omfattande organisatorisk självbestämmanderätt och där föreskrevs att myndigheten ”ska anta en förordning rörande organisation och verksamhet, budget, redovisning och hantering av kostnader, även genom avvikelse från bestämmelserna om statens allmänna räkenskaper, samt den rättsliga och ekonomiska behandlingen av anställd personal …”.

8. Genom lagstiftningsdekret nr 259 av den 1 augusti 2003 antogs lagen om elektronisk kommunikation. Genom dess artikel 7.2 tilldelades AGCOM de uppgifter som ska utföras av en nationell regleringsmyndighet enligt artikel 3 i ramdirektivet.

9. Genom lag nr 311 av den 30 december 2004 om 2005 års budget infördes en gräns för ökningen av kostnader inom den offentliga förvaltningen, genom följande föreskrift i artikel 1.5: ”För att säkerställa att de mål för de offentliga finanserna som har fastställts inom Europeiska unionen uppnås … för treårsperioden 2005–2007, får de totala kostnaderna för de offentliga förvaltningar som omfattas av den konsoliderade resultaträkningen, vilka avseende år 2005 anges i förteckning 1 som bifogats denna lag och vilka avseende de efterföljande åren ska anges av nationella statistikinstitutet (nedan kallat ISTAT) genom beslut som ska offentliggöras i Gazzetta Ufficiale senast den 31 juli varje år, inte överstiga en gräns på 2 procent jämfört med motsvarande uppdaterade prognoser för föregående år, i enlighet med årsredovisningen.”

10. Lag nr 266 av den 23 december 2005 om 2006 års budgetlag, tillerkände de oberoende myndigheterna, såsom AGCOM, finansiell autonomi. I artikel 1.65 föreskrivs följande: ”Från och med år 2007 ska kostnaderna för [AGCOM:s] verksamhet finansieras av marknaden, i den del som inte finansieras via statsbudgeten, i enlighet med vad som närmare anges i gällande bestämmelser. Avgiftens storlek ska fastställas av varje myndighet med iakttagande av de tak som föreskrivs i lag. Avgiften ska betalas direkt till myndigheterna.”

11. I lagdekret nr 223 av den 4 juli 2006, efter ändring omvandlat till lag nr 248 av den 4 augusti 2006, föreskrevs att kostnaderna för myndigheter och offentliga organ som inte är regionala eller lokala skulle minskas. I artikel 22.1 angavs följande: ”Anslagen för år 2006 avseende kostnader för insatsförbrukning i budgeten för myndigheter och offentliga organ som inte är regionala eller lokala …, vilka ska anges i enlighet med artikel 1.5 och 1.6 i lag nr 311 av den 30 december 2004 [med vissa undantag], ska minskas med 10 procent”. Denna minskning berörde samtliga offentliga förvaltningar som fanns upptagna i ISTAT:s förteckning, varav AGCOM var en.

12. Lag nr 196 av den 31 december 2009 om nya allmänna bestämmelser för räkenskaper och offentliga finanser innehöll nya nationella bestämmelser på detta område. I artikel 1.2 (i dess lydelse enligt artikel 5.7 i lagdekret nr 16 av den 2 mars 2012) föreskrevs följande: ”Vid tillämpningen av bestämmelserna om offentliga finanser, avses med offentliga förvaltningar, avseende år 2011, de myndigheter och andra organ som för statistiska ändamål anges i förteckningen i meddelandet från nationella statistikinstitutet (ISTAT) av den 24 juli 2010, vilket offentliggjordes samma dag i Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr 171, och – från och med år 2012 – de myndigheter och andra organ som för statistiska ändamål anges av ISTAT i förteckningen i meddelandet från ISTAT av den 30 september 2011, vilket offentliggjordes samma dag i Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr 228, och senare uppdateringar i enlighet med punkt 3 i denna artikel vilka ska ske på grundval av definitionerna i Europeiska unionens föreskrifter, de oberoende myndigheterna [ ] och de förvaltningar som avses i artikel 1.2 i lagstiftningsdekret nr 165 av den 30 mars 2001, i dess ändrade lydelse.”

13. Den 28 september 2012 offentliggjorde ISTAT en förteckning över de offentliga förvaltningar som omfattades av statens konsoliderade resultaträkning i den mening som avses i lag nr 196 från år 2009 i GURI. I förteckningen ingick AGCOM.

II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

14. AGCOM väckte talan vid Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionala förvaltningsdomstolen i Lacio) (nedan kallad TAR) och invände mot den förteckning som hade uppställts av ISTAT år 2012. Myndigheten menade att den inte borde ha ingått i förteckningen och ifrågasatte den italienska lagstiftarens beslut att tillämpa bestämmelserna om offentliga finanser, särskilt dem om begränsning och effektivisering av de offentliga kostnaderna, på AGCOM.

15. I sin dom av den 12 juni 2013 ogillade TAR de yrkanden som framställts av AGCOM, bland annat med hänvisning till dom nr 6014/2012 som meddelats av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) i ett mål som var annorlunda än det aktuella, men som hade vissa kopplingar till det. Där slogs det fast att det var förenligt med gällande rätt att AGCOM förekom i ISTAT:s förteckning. AGCOM:s oberoende och självständiga ställning hindrade inte att den ingick i den offentliga förvaltningen och att bestämmelserna om offentliga finanser således var tillämpliga på den. Dess system för självfinansiering befanns vara irrelevant i detta avseende, på grund av att de avgifter som tas ut av operatörerna utgör ”skatt” enligt italiensk rätt.

16. AGCOM överklagade domen från TAR till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) och anförde att effektiviteten i den verksamhet som den bedrev i egenskap av regleringsmyndighet inom telekommunikationssektorn försämrades genom de ekonomiska och organisatoriska restriktioner som följde av att den underkastades de nationella bestämmelserna om offentliga finanser och om begränsning och effektivisering av de offentliga kostnaderna. Vidare åberopade myndigheten att den italienska lagstiftaren borde ha tillämpat mer fördelaktiga bestämmelser på den, liknande dem som gäller för Banca d’Italia, eller åtminstone borde ha begränsat kostnadsreduktionerna till att avse den del av myndighetens finansiering som härrör från statsbudgeten. Slutligen menade AGCOM att tillämpningen av de nationella bestämmelserna om minskning av dess kostnader strider mot artikel 3 i ramdirektivet och artikel 12 i auktorisationsdirektivet.

17. ISTAT, premiärministerns kansli samt ekonomi- och finansministeriet bestred AGCOM:s uppfattning.

18. I beslutet om hänskjutande förklarade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att frågan huruvida ISTAT:s förteckning var laglig inte längre var aktuell, eftersom lagdekret nr 16 av den 2 mars 2012 ändrade artikel 1.2 i lag nr 196 av den 31 december 2009, på så sätt att det numera uttryckligen anges att även de oberoende myndigheterna (såsom AGCOM) ingår bland de myndigheter och offentliga organ som omfattas av regelverket om offentliga finanser.

19. I sitt beslut redogör Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) utförligt för de skäl som föranleder den att begära ett förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol om frågan huruvida de omtvistade nationella bestämmelserna är förenliga med ramdirektivet och auktorisationsdirektivet. Om dessa bestämmelser stred mot principerna om den opartiskhet, det oberoende och den självfinansiering som medlemsstaterna är skyldiga att garantera de nationella regleringsmyndigheterna, skulle de inte få tillämpas på AGCOM, eftersom de i sådana fall skulle strida mot EU-rätten. Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) är dock av uppfattningen att så inte är fallet.

20. Trots det ovan angivna anser nämnda domstol det vara nödvändigt att hänskjuta följande fråga till Europeiska unionens domstol för att undanröja all osäkerhet:

”Utgör principerna om opartiskhet och oberoende även i ekonomiskt och organisatoriskt hänseende, vilka ska gälla för de nationella regleringsmyndigheterna, enligt artikel 3 i direktiv 2002/21/EG, och principen att systemet väsentligen ska vara självfinansierat, enligt artikel 12 i direktiv 2002/20/EG, hinder för en nationell lagstiftning (såsom den som är aktuell i förevarande mål) enligt vilken även sådana myndigheter allmänt omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser och i synnerhet av särskilda bestämmelser om begränsning och effektivisering av kostnaderna för de offentliga förvaltningarna?”

21. Under det skriftliga förfarandet vid Europeiska unionens domstol inkom skriftliga yttranden från AGCOM, den italienska regeringen, den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen. Europeiska unionens domstol beslutade att avgöra målet utan något muntligt förfarande.

III – Prövning av tolkningsfrågan

22. Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3 i ramdirektivet och artikel 12 i auktorisationsdirektivet hindrar att en nationell regleringsmyndighet omfattas av italiensk lagstiftning om offentliga finanser i allmänhet, och mer precist, av de lagar som parlamentet har antagit om begränsning och effektivisering av de offentliga kostnaderna.

23. Europeiska unionens domstol ska besvara frågan med beaktande av omständigheterna i målet och den nationella rätten, i enlighet med den beskrivning som har lämnats av den hänskjutande domstolen, vilken det åligger att närmare återge de nationella bestämmelser som den bedömer vara tillämpliga i det aktuella målet. Det är således enbart de bestämmelser som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) nämner i sitt beslut, och som påstås inskränka AGCOM:s oberoende, som ska undersökas.

24. AGCOM har i sitt skriftliga yttrande nämnt andra beslut som antagits av den italienska lagstiftaren vid senare tillfällen, vilka ligger i linje med detta och enligt vilka de allmänna regler om begränsning och effektivisering av kostnader som gäller för Italiens samtliga offentliga förvaltningar även ska tillämpas på AGCOM. Jag anser att det inte är av relevans för besvarandet av tolkningsfrågan att beakta bestämmelser som inte har nämnts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) i dess beslut om hänskjutande, trots att det är riktigt att den lösning som jag kommer att föreslå troligen skulle vara densamma om hänsyn hade tagits till dessa nya bestämmelser.

A – De nationella regleringsmyndigheternas oberoende ställning enligt EU-domstolens praxis

25. AGCOM är en av de ”oberoende myndigheter” eller ”oberoende förvaltningsmyndigheter” som har skapats i unionens medlemsstater för att garantera tillämpningen av bestämmelserna om liberalisering inom vissa ekonomiska sektorer. Dessa är inte införlivade i den klassiska förvaltningshierarkin och för att de på ett opartiskt sätt ska kunna fullgöra sina tekniska uppgifter avseende såväl reglering som tillsyn, har de tillerkänts en oberoende ställning, såväl i förhållande till de ekonomiska aktörerna, som, i vissa fall, i förhållande till statens politiska organ.

26. Oberoendet bekräftas, för det första, i förhållande till marknadsoperatörerna. Så förhåller det sig i fallet med de nationella regleringsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation, enligt lydelsen i artikel 3.2 i ramdirektivet. Denna aspekt av de nationella regleringsmyndigheternas oberoende finns rikligt reglerad i unionens sekundärrätt, och den har inte ifrågasatts i målet mellan AGCOM och den italienska regeringen.

27. EU-domstolen har behandlat frågan om de nationella regleringsmyndigheternas oberoende i förhållande till marknadsoperatörerna, varvid den har uttalat sig om åtskillnaden mellan reglementering och kommersiell drift. Den har i flera domar slagit fast att det framgår av artikel 3 i ramdirektivet att medlemsstaterna, även om de åtnjuter institutionell självbestämmanderätt för att organisera och utforma sina nationella regleringsmyndigheter, har en skyldighet att säkerställa att alla uppgifter som åvilar dessa myndigheter fullgörs av ett behörigt organ. Medlemsstaterna ska även säkerställa att dessa myndigheter är oberoende, genom att se till att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation, och de ska säkerställa att dessa myndigheter utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt.

28. Med hänsyn till allt detta har EU-domstolen tillåtit lagstiftaren i en medlemsstat att ta på sig rollen som nationell regleringsmyndighet i den mening som avses i ramdirektivet, förutsatt att staten då i denna roll uppfyller kraven i direktiven på kompetens, oberoende, opartiskhet och insyn och att dess beslut effektivt kan överklagas till en oberoende instans, och inte inskränker eller avskaffar uppgifter som direktiven uttryckligen har gett den nationella regleringsmyndigheten. EU-domstolen har också slagit fast att de nationella regleringsmyndigheterna, vid utövandet av sina behörigheter, har en vidsträckt befogenhet att bedöma behovet av reglering av en marknad utifrån situationen i fråga från fall till fall.

29. Mer komplicerat är det med påståendet att de nationella regleringsmyndigheternas oberoende gör det möjligt att befria dessa från de statliga myndigheternas, och särskilt regeringens, inflytande. Detta är ett problem som kan anta konstitutionella dimensioner i vissa stater, eftersom det kort sagt innebär att de nationella regleringsmyndigheterna tillerkänns en oberoende ställning i förhållande till de politiska instanserna, trots att det är dessa som har den demokratiska legitimiteten. Den ändring av artikel 3 i ramdirektivet som infördes genom direktiv 2009/140 medförde just ett genomförande av denna modell av nationell regleringsmyndighet inom sektorn för elektroniska kommunikationer.

30. Enligt min uppfattning innebär de nationella regleringsmyndigheternas oberoende ställning inte att dessa är befriade från skyldigheten att rätta sig efter en offentlig förvaltnings grundläggande verksamhetsregler eller är undantagna från parlamentets kontroll och tillsyn. Enligt skyddsregleringen i artikel 3 i ramdirektivet består dessa myndigheters oberoende av följande komponenter: Institutionellt oberoende, vilket innebär att de nationella regleringsmyndigheterna utgör separata enheter i förhållande till ministerier och andra offentliga organ. Funktionellt oberoende, det vill säga självständighet för att utföra sina uppdrag utan andra myndigheters inblandning. Oberoende ställning för medlemmar och personal när det gäller påtryckningar och inblandning från andra myndigheter. Ekonomiskt oberoende, det vill säga förfogande över de ekonomiska och materiella medel som behövs för att bedriva verksamheten på ett självständigt sätt. Det nu aktuella målet handlar just om omfattningen av AGCOM:s ekonomiska oberoende.

31. EU-domstolen har hittills inte uttalat sig om det politiska oberoendet för de nationella regleringsmyndigheterna inom kommunikationssektorn, vilket den däremot har gjort när det gäller de nationella tillsynsmyndigheterna för skyddet av personuppgifter. De domar som har avkunnats beträffande de sistnämnda myndigheterna (särskilt kommissionen/Tyskland, kommissionen/Österrike och kommissionen/Ungern) innehåller riktmärken som, med vissa reservationer, kan extrapoleras till de nationella regleringsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation. Myndigheterna med ansvar för uppgiftsskydd uppträder som väktare av den grundläggande rätten till respekt för privatlivet, som är en faktor som EU-domstolen tillskriver stor betydelse för att skydda deras oberoende, vilket inte är fallet med de nationella regleringsmyndigheterna inom området för elektronisk kommunikation.

32. Enligt EU-domstolen ska de tillsynsmyndigheter som är behöriga i fråga om övervakning av behandling av personuppgifter åtnjuta ett sådant oberoende att de kan utöva sina uppgifter utan påverkan utifrån. Detta oberoende utesluter bland annat varje åläggande eller all annan påverkan utifrån, direkt eller indirekt, som kan inverka på deras beslutsfattande och som kan hindra nämnda myndigheter från att fullgöra sin uppgift att säkerställa en riktig avvägning mellan skyddet för rätten till privatliv och ett fritt flöde av personuppgifter. Tillsynsmyndigheternas funktionella oberoende utgör ett absolut villkor för att de ska kunna rätta sig efter kravet på oberoende i den mening som avses i artikel 28.1 andra stycket i direktiv 95/46. Detta räcker dock inte i sig för att de ska vara helt skyddade från externt inflytande.

33. Domstolen har nämligen slagit fast att risken som sådan för att medlemsstatens kontrollmyndigheter kan påverka tillsynsmyndigheternas beslut i politiskt hänseende räcker för att hindra tillsynsmyndigheterna från att utöva sina uppgifter på ett oberoende sätt, eftersom det i ett sådant fall kan förekomma en ”föregripande hörsamhet” från tillsynsmyndigheternas sida mot bakgrund av kontrollmyndighetens beslutspraxis. Att dessa myndigheter lyder den politiska makten strider mot kravet på oberoende.

34. EU-domstolen har emellertid slagit fast att detta oberoende inte är obegränsat, inte heller för de nationella tillsynsmyndigheterna för uppgiftsskydd, vilket innebär att det är otänkbart att dessa inte skulle vara underkastade något som helst parlamentariskt inflytande. Parlamentet eller regeringen kan utnämna personer i tillsynsmyndigheternas ledning, och lagstiftaren kan fastställa dessa myndigheters behörighet och ålägga dem en skyldighet att redogöra för sina verksamheter inför parlamentet.

35. Sammanfattningsvis krävs det, för att kalibrera de nationella regleringsmyndigheternas politiska oberoende, såsom detta ska förstås enligt unionsrätten, att man lyckas med det svåra konststycket att hitta en jämvikt mellan å ena sidan de befogenheter som myndigheterna måste ges för att de ska garanteras handlingsfrihet, och å andra sidan behovet av att de ska vara underkastade de demokratiska kontroller som kännetecknar en rättsstat och de allmänna normer som gäller för förvaltningsverksamhet.

B – Möjligheten att begränsa AGCOM:s ekonomiska oberoende

36. Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) har begärt att EU-domstolen ska uttala sig hur de nationella åtgärderna för att begränsa de offentliga kostnaderna skulle kunna påverka AGCOM:s oberoende och opartiskhet, som garanteras enligt artikel 3 i ramdirektivet. Kort sagt önskar den få klarhet i huruvida en nationell regleringsmyndighets ekonomiska oberoende (en grundläggande beståndsdel av dess politiska oberoende) inskränks på ett sätt som strider mot artikel 3 i ramdirektivet när en medlemsstat genom lag begränsar den årliga utökningen av en nationell regleringsmyndighets budget (i detta fall med två procent), ålägger myndigheten att följa de bestämmelser om offentliga finanser som är tillämpliga på samtliga myndigheter och minskar dess verksamhetskostnader med tio procent. Dessa begränsningar är av allmän karaktär, det vill säga att de omfattar samtliga Italiens offentliga förvaltningar och inte har antagits enbart för AGCOM.

37. AGCOM anser att de åtgärder som vidtagits av Italien inskränker dess budgetära självständighet och således påverkar dess oberoende på ett sätt som strider mot unionsrätten. Enligt AGCOM:s uppfattning innebär de nationella regleringsmyndigheternas budgetära självständighet att nationella bestämmelser om offentliga finanser – inklusive sådana som förskriver tak för kostnadsökning och sådana som fastställer lineära minskningar av kostnader – inte kan vara allmänt tillämpliga på dessa myndigheter, eftersom de påverkar deras frihet att använda sina ekonomiska resurser på bästa möjliga sätt för dess funktionella behov.

38. AGCOM anser även att denna typ av åtgärder som inskränker dess ekonomiska självständighet inte kan motiveras av kravet på att reducera de offentliga kostnaderna, eftersom dess förvaltningskostnader inte finansieras genom statsbudgeten; deras medel härrör till hundra procent från de avgifter som betalas av de marknadsoperatörer som är underkastade myndighetens regleringsverksamhet.

39. AGCOM har slutligen angett att Italien, för att förena intresset av att minska de offentliga kostnaderna med kravet på de nationella regleringsmyndigheternas självständighet, hade kunnat välja andra lösningar som begränsar myndighetens ekonomiska självständighet och oberoende i mindre utsträckning. Enligt AGCOM borde den italienska staten ha gett den samma behandling som den tillämpar för den italienska centralbanken, vilken inte automatiskt omfattas av åtgärderna för att begränsa de offentliga kostnaderna.

40. Kommissionen, Italien och Nederländerna företräder en motsatt ståndpunkt, som sammanfaller med det som har anförts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) i beslutet om hänskjutande av tolkningsfrågan.

41. Såsom EU-domstolen har bekräftat i fråga om statliga organ, åsyftar ordet ”oberoende” normalt sett en ställning som garanterar en möjlighet att verka helt fritt, utan några instruktioner eller påtryckningar. Detta oberoende, såsom jag har angett ovan, erkänns både i förhållande till ekonomiska operatörer på den marknad där de nationella regleringsmyndigheterna är verksamma och i förhållande till staternas politiska myndigheter.

42. Det är med säkerhet så, att en stats politiska myndigheter, teoretiskt sett, kan inskränka oberoendet för och utöva inflytande över de nationella regleringsmyndigheterna genom att drastiskt reducera dess ekonomiska medel och personalresurser. För att förhindra detta och för att förstärka de nationella regleringsmyndigheternas ställning inom sektorn för elektronisk kommunikation har det genom direktiv 2009/140 införts ett flertal ändringar av artikel 3 i ramdirektivet, vilka är inriktade på att stärka dessa myndigheters ekonomiska oberoende. Dessutom har två uttryckliga krav införts i artikel 3.3a in fine: de nationella regleringsmyndigheterna ska ha separata årliga budgetar och de ska ha tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja Berec.

43. De nationella regleringsmyndigheternas ekonomiska oberoende framställs dock inte som något obegränsat i ramdirektivet, eftersom detta ”inte [ska] förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt”. Detta påstående ansluter till EU-domstolens bedömning i målet kommissionen/Tyskland, enligt vilken vissa parlamentariska kontroller av de nationella tillsynsmyndigheterna för skydd av personuppgifter godtas. Denna rättspraxis kan extrapoleras till de nationella regleringsmyndigheterna på området för elektronisk kommunikation, vilket betyder att det är legitimt att på dessa myndigheter tillämpa vissa regler som följer av den demokratiska legitimitetens inneboende företräde. Skyldigheten att redogöra för verksamheten inför det nationella parlamentet och att underkasta sig den nationella revisionsrättens granskning är exempel på vad som bland annat ryms inom de gränser som godtas enligt ramdirektivet på området för elektronisk kommunikation.

44. I likhet med vad den nederländska regeringen har framhållit i sitt yttrande anser jag att det nationella parlamentets budgetära kontroll av de nationella regleringsmyndigheterna (vilken, jag repeterar, är förenlig med det ekonomiska oberoende som artikel 3 i ramdirektivet ger dem) gör det möjligt att, även i förväg, tillämpa åtgärder om begränsning av de offentliga kostnaderna på dessa myndigheter. Dessa åtgärders inverkan på myndigheternas oberoende skulle endast kunna vara oförenlig med artikel 3 i ramdirektivet om de var oproportionerliga och om de hindrade de nationella regleringsmyndigheterna från att utöva sina uppgifter eller om de ledde till att de förlorade sin separata budget.

45. I Italiens fall har de lagbestämmelser som har tillämpats på AGCOM inte medfört att myndigheten har förlorat sin årliga, separata och offentliga budget, och enligt Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) har de inte heller påverkat dess möjlighet att styra användningen av de medel som den behöver för att utöva sina uppgifter. Den hänskjutande domstolen har konstaterat, inom ramen för dess fastställande av de faktiska omständigheterna, vilket endast ankommer på denna, att AGCOM inte har inkommit med någon konkret bevisning till stöd för att de påstådda negativa konsekvenserna verkligen föreligger, utan endast har hävdat att den omstridda lagstiftningen skadar dess ekonomiska självständighet och dess oberoende.

46. Bestämmelserna om de offentliga finanserna och begränsningen av de offentliga kostnaderna (ett tak på två procents kostnadsökning i 2005 års budgetlag och minskning med tio procent av kostnaderna för insatsförbrukning genom lag nr 248 av den 4 augusti 2006) svarar dessutom mot en legitim föresats om budgetdisciplin, som rent allmänt har antagits av den italienska staten, och inte mot något enskilt beslut som särskilt riktar sig till AGCOM.

47. Då AGCOM inte har styrkt vid den hänskjutande domstolen att de omtvistade åtgärderna har haft en reell inverkan på dess verksamhet eller att de allmänna budgetrestriktionerna faktiskt har hindrat den från förfoga över ”de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de[n] skall kunna fullgöra sina uppgifter” (skäl 11 i ramdirektivet), kan dessa åtgärder knappast anses ha skadat dess oberoende i den mening som avses ovan.

48. AGCOM:s krav på att av den italienska staten beviljas en särbehandling som motsvarar den som gäller för Banca d’Italia, som endast har resultatinriktade skyldigheter, anser jag inte heller vara berättigade. Även i detta avseende delar jag den hänskjutande domstolens uppfattning.

49. I artikel 3 i ramdirektivet anges inte att de nationella regleringsmyndigheternas ekonomiska oberoende innebär att medlemsstaterna endast får ålägga dessa myndigheter rena resultatinriktade skyldigheter på budgetområdet, och därmed inte några tvärgående åtgärder för att begränsa kostnader. Ramdirektivet innehåller inte heller något stöd för att de nationella regleringsmyndigheternas oberoende ska likställas med den oberoende ställning som en medlemsstats centralbank innehar.

50. De nationella centralbankernas oberoende stadfästs i primärrätten (artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken) och det hänger samman med centralbankernas särskilda uppgift att, under Europeiska centralbankens ledning, tillämpa den gemensamma monetära politiken utifrån målsättningen att uppnå prisstabilitet. Denna oberoende ställning är dessutom nödvändig för att förbudet i artikel 123 FEUF mot monetär finansiering av medlemsstaternas nationella myndigheter ska kunna tillämpas på centralbankerna på ett effektivt sätt. Inget av dessa syften kan extrapoleras till de nationella regleringsmyndigheternas verksamhet inom sektorn för elektronisk kommunikation. Sistnämnda myndigheters ställning definieras i de relevanta direktiven.

51. AGCOM har uppgett att dess finansiering härrör från den italienska statsbudgeten och, till största delen, från de administrativa avgifter som den tar ut av operatörerna på marknaden för elektronisk kommunikation. Under de senaste budgetåren påstår sig AGCOM dessutom ha varit totalt självfinansierad, vilket betyder att dess kostnader inte leder till något offentligt underskott och att de allmänna åtgärder som den italienska staten har vidtagit på detta område strider mot artikel 12 i auktorisationsdirektivet, varför dessa åtgärder i AGCOM:s fall endast borde gälla för den del av myndighetens finansiering som härrör från statsbudgeten.

52. Jag anser, liksom kommissionen, den italienska regeringen och den nederländska regeringen, att detta resonemang saknar relevans. De avgifter som företagen åläggs att betala regleras i artikel 12 i auktorisationsdirektivet och de syftar inte till att täcka samtliga typer av administrativa kostnader som de nationella regleringsmyndigheterna kan ha, utan, i enlighet med vad som anges i artikel 12.1 a, endast de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik.

53. Även om medlemsstaterna fritt kan välja hur de vill reglera dessa avgifter framgår det enligt EU-domstolen av artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet att dessa avgifter måste täcka de faktiska administrativa kostnaderna för de verksamheter som avses i detta direktiv och måste vara i balans med dessa, vilket betyder att medlemsstaternas sammanlagda intäkter från avgiften inte kan överstiga det totala beloppet av de motsvarande kostnaderna för dessa verksamheter. Vidare är medlemsstaterna enligt artikel 12.1 b skyldiga att fördela nämnda administrativa avgifter mellan företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt.

54. De avgifter med hjälp av vilka AGCOM finansierar sin verksamhet utgör skatter som det är den italienska staten som bestämmer om, och artikel 12 i auktorisationsdirektivet ger inte de nationella regleringsmyndigheterna någon absolut rätt att fastställa dessa belopp i strid med de allmänna bestämmelser om begränsning av de offentliga kostnaderna som har antagits av staten. Avgifterna ska stå i proportion till AGCOM:s kostnader inom fyra verksamhetsområden (nämligen utfärdande, förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen) och AGCOM får inte utan kontroll öka dessa kostnader eller sänka dem i strid med statens allmänna budgetbestämmelser. Tillsammans med de övriga pålagor som belastar företag inom sektorn för elektronisk kommunikation är dessa skatter avgörande för en del av det skattetryck som åvilar skattebetalarna (företagen brukar övervältra dessa på konsumenterna), och parlamentet kan, när de ekonomiska förhållandena så kräver, lagstifta om detta. Om det, såsom i förevarande fall, kan konstateras att lagbestämmelserna för att begränsa kostnaderna inte har påverkat AGCOM:s faktiska möjlighet att utföra sina uppgifter, kan de inte kritiseras med åberopande av det ekonomiska oberoendet.

55. Sammanfattningsvis finner jag att principerna om opartiskhet och oberoende, vilka ska gälla för de nationella regleringsmyndigheterna enligt artikel 3 i ramdirektivet, och principen att systemet väsentligen ska vara självfinansierat, enligt artikel 12 i auktorisationsdirektivet, inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken dessa regleringsmyndigheter allmänt omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser och i synnerhet av särskilda bestämmelser om begränsning och effektivisering av kostnaderna för de offentliga förvaltningarna.

IV – Förslag till avgörande

56. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) på följande sätt: Principerna om opartiskhet och oberoende vilka ska gälla för de nationella regleringsmyndigheterna, enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, och principen att systemet väsentligen ska vara självfinansierat, enligt artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken sådana myndigheter allmänt omfattas av bestämmelserna om offentliga finanser och i synnerhet av särskilda bestämmelser om begränsning och effektivisering av kostnaderna för de offentliga förvaltningarna.

1 Originalspråk: spanska.

2 Som benämningar för dessa myndigheter brukar uttrycken ”nationell regleringsmyndighet” och ”nationell tillsynsmyndighet” användas utan åtskillnad. Även om det kan förekomma vissa skillnader mellan dessa båda uttryck kan de användas synonymt här. Nedan kommer jag att använda mig av uttrycket ”nationell regleringsmyndighet”.

3 EGT L 108, s. 33.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 337, s. 37).

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån (EUT L 337, s. 1).

6 EGT L 108, s. 21.

7 Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI nr 177, av den 31 juli 1997).

8 Decreto legislativo de 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI nr 214, av den 15 september 2003).

9 Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI nr 306, av den 31 december 2004).

10 Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (GURI nr 306, av den 29 december 2005).

11 Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI nr 153, av den 4 juli 2006, s. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI nr 186, av den 11 augusti 2006).

12 Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI nr 303, av den 31 december 2009).

13 Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI nr 52, av den 2 mars 2012).

14 Utan kursivering i originalet.

15 Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI nr 227, av den 28 september 2012).

16 Här avses artikel 1.2 i lag 196 av den 31 december 2009.

17 Härmed avses lag nr 311 av den 30 december 2004 om 2005 års budget och lagdekret nr 223 av den 4 juli 2006.

18 Dom av den 26 juni 2008, Burda ( C‑284/06, EU:C:2008:365, punkterna 39), och dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl. ( C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 30).

19 Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) hänvisar dels till de bestämmelser enligt vilka den offentliga förvaltningens totala kostnader i den konsoliderade resultaträkningen, som för år 2005 återfinns i bilaga 1 till lag nr 311 av den 30 december 2004, och som för de följande åren fastställs genom beslut från nationella statistikinstitutet (ISTAT), och som offentliggörs i Gazzetta Ufficciale senast den 31 juli varje år, inte får överstiga två procent av de motsvarande beräkningarna från året innan, i enlighet med årsredovisingen (artikel 1.5 i lag nr 311, av den 30 december 2004); dels nämner Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) lagdekret nr 223 av den 4 juli 2006, efter ändring omvandlat genom lag nr 248 av den 4 augusti 2006, där det föreskrevs att kostnaderna för myndigheter och offentliga organ som inte är regionala eller lokala skulle minskas. I artikel 22.1 angavs att ”[a]nslagen för år 2006 avseende kostnader för insatsförbrukning i budgeten för myndigheter och offentliga organ som inte är regionala eller lokala …, vilka ska anges i enlighet med artikel 1.5 och 1.6 i lag nr 311 av den 30 december 2004 [med vissa undantag], ska minskas med 10 procent”.

20 Om detta begrepp, som under de senaste åren fått en stor betydelse inom europeisk förvaltningsrätt, finns mycket skrivet. Jag hänvisar till texterna av Caranta, R.; Andenas, M.; Fairgrieve, D. (utgivare), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, London, 2005; García Álvarez, G., ”La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes”, Revista de Adminsitración Pública, 2014, nr 1, s. 79–111; Hanretty, C.J.; Larouche, Pierre; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A., ”The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape”, i Comtois S.; de Graaf, K. (utgivare), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, Haag, 2013, s. 139–166.

21 De brukar bland annat ges ansvar för reglementering, reglering, tillsyn, inspektion, kontroll och eventuellt sanktioner. Det framgår klart att inte alla nationella regleringsmyndigheter har getts samma befogenheter.

22 Dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 42).

23 Återges ovan i punkt 4.

24 EU-domstolens praxis avseende den oberoende ställningen för järnvägsinfrastrukturförvaltare är av föga intresse för detta mål, dels eftersom regleringen av deras oberoende är mer begränsad i sekundärrätten, dels eftersom de avgjorda målen rör förvaltarnas oberoende ställning i förhållande till företagen inom den sektorn. Se dom den 25 oktober 2012, kommissionen/Portugal ( C‑557/10, EU:C:2012:662), dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Tyskland ( C‑556/10, EU:C:2013:116), och dom av den 18 april 2013, kommissionen/Frankrike ( C‑625/10, EU:C:2013:243).

25 Dom av den 6 mars 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ( C‑82/07, EU:C:2008:143, punkt 24), dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C389/08, EU:C:2010:584, punkt 29), och dom av den 17 september 2015, KPN ( C‑85/14, EU:C:2015:610), punkterna 53 och 54.

26 Dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C389/08, EU:C:2010:584, punkt 30), och generaladvokaten Bots förslag till avgörande i målet KPN ( C85/14, EU:C:2015:245, punkterna 110–117).

27 Dom av den 24 april 2008, Arcor ( C‑55/06, EU:C:2008:244, punkterna 153–156), och dom av den 3 december 2009, kommissionen/Tyskland ( C‑424/07, EU:C:2009:749, punkt 61).

28 En författare har framhållit att när ett direktiv tillerkänner en nationell regleringsmyndighet exklusiva befogenheter skapar det i själva verket ett ”förvaltningsförbehåll”, vilket betyder att lagstiftningsåtgärder utesluts från detta speciella område. Se, Baño León, J.M., ”Reserva de administración y Derecho comunitario”, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, nr 7, s. 7.

29 Se, i detta avseende, Lavrijssen, S.; Ottow, A., ”Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept”, Legal Issues of Economic Integration, 2012, nr 4, s. 427–428.

30 I artikel 28.1 andra stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31) föreskrivs att medlemsstaterna ska utse en eller flera tillsynsmyndigheter som fullständigt oberoende ska utöva de uppgifter som åläggs dem. Domstolen har bekräftat följande: ”Kravet att en oberoende myndighet ska övervaka efterlevnaden av de unionsrättsliga bestämmelserna om skydd för enskilda personer när det gäller behandling av personuppgifter framgår även av unionens primärrätt, bland annat av artikel 8.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och av artikel 16.2 FEUF” (dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern, C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 47). Dessutom har den slutit sig till att ”[i]nrättandet av oberoende tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna … således [är] av avgörande betydelse för skyddet av enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter” (dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 23, och dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike, C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 37).

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 30), och dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike ( C‑614/10, EU:C:2012:631, punkterna 41 och 43).

32 Dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike ( C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 42), och dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern ( C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 52).

33 Dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike ( C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 51).

34 För en analys av balansen mellan de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och ansvar, se Hanretty, C.J.; Larouche, P.; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

35 Dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkterna 43–45).

36 Dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 18).

37 EU-domstolen har funnit att ”tillsynsmyndigheterna, i utövandet av sina uppgifter, måste kunna handla objektivt och opartiskt. De får för detta ändamål inte vara utsatta för någon påverkan utifrån. Detta gäller … påverkan … även, direkt eller indirekt, från staten” (dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 25).

38 Betydelsen av ekonomiskt oberoende för de nationella regleringsmyndigheterna har framhållits av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, s. 99; och av Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014, p. 6, tillgänglig på följande hemsida: http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

39 Återges ovan i punkt 4. Jag erinrar om att det framgår av artikel 3.3 i att de nationella regleringsmyndigheterna ska ha ”tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra de uppgifter de tilldelats”.

40 Dom av den 9 mars 2010 ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkterna 43–46).

41 Dom av den 9 mars 2010 kommissionen/Tyskland ( C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 46).

42 Det förefaller inte heller vara så, att de åtgärder för att begränsa och sänka kostnader som Italien har tillämpat på AGCOM hindrar denna från att förfoga över tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja Berec, i enlighet med artikel 3.3a in fine i ramdirektivet. I vilket fall som helst ankommer det på den nationella domstolen att bedöma risken för att ett sådant ingrepp har ägt rum utifrån den bevisning som inkommit i målet.

43 EU-domstolen angav följande i domen av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB ( C‑11/00, EU:C:2003:395, punkterna 134 och 135): ”[A]rtikel 108 EG [syftar] i huvudsak till att skydda ECB mot alla former av politiska påtryckningar för att göra det möjligt för ECB att effektivt arbeta för de fastställda målen för dess verksamhet, tack vare det oberoende utövandet av de särskilda befogenheter som ECB har getts i det syftet genom EG‑fördraget och ECBS-stadgan. [E]rkännandet av ett sådant oberoende [medför däremot inte] att ECB helt frigörs från Europeiska gemenskapen och undantas från alla gemenskapsbestämmelser.”

44 Dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkterna 38 och 40).

45 Denna bedömning gjordes av EU-domstolen (just beträffande de avgifter som tas ut i Italien av AGCOM) i domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C228/12–C232/12 och C‑254/12–C 258/12, EU:C:2013:495, punkt 41). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2013, Vodafone Malta och Mobisle Communications ( C‑71/12, EU:C:2013:431, punkt 23).

46 Dessutom anges i skäl 31 i auktorisationsdirektivet att ”[s]ystem för administrativa avgifter … inte [bör] leda till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på marknaden”. Det skulle strida mot denna målsättning om AGCOM hade orimligt höga administrativa kostnader.