FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA – FÖRENADE MÅLEN C‑313/15 OCH C‑530/15 ECO-EMBALLAGES

1. Ibland kan en utomstående betraktare som uppmärksammar de frågor som ställs till domstolen sammanfatta dem bättre än vi som medverkar i sådana mål. Så är fallet här. Det problem som gett upphov till de två aktuella frågorna (varav den ena rör tolkning och den andra giltighet) som de två franska domstolarna har ställt inom ramen för två tvister som har samband med varandra, beskrivs på följande fulländade sätt i en blogg där detta problem behandlats:

”I en toalettpappersrulle finns en kärna av papp. Utgör denna inre beståndsdel en del av toalettpapprets förpackning? Denna fråga har blockerat de franska domstolarna. Svaret är beroende av begreppet 'förpackning’ som förekommer i direktiv 94/62/EG 'förpackningar och förpackningsavfall’. Om svaret är att denna kärna av papp utgör en förpackning, är det inte bara franska tillverkare av toalettpapper som skulle kunna drabbas av EU-domstolens dom, utan även franska tillverkare av hushållspapper, aluminiumfolie och plastfolie. Om svaret däremot är att den inte utgör en förpackning, vill Conseil d’État veta om Europeiska kommissionen överskred sina befogenheter då den antog ett genomförandedirektiv där definitionen av begreppet 'förpackning’ utvidgades alltför mycket. Många miljoner euro står på spel.”

2. EU-domstolen ska således avgöra om rör, tuber och cylindrar runt vilka böjligt material har virats (exempelvis plastfolie, aluminiumfolie eller papper) och som säljs till konsumenter, utgör förpackningar i den mening som avses i direktiv 94/62/EG. Om dessa papphylsor anses utgöra förpackningar är ovannämnda direktiv tillämpligt på dem och då ska de företag som saluför produkter som innehåller sådana papphylsor eller de konsumenter som förbrukar dem, stå för kostnaderna för återvinningen av dem. Denna tvist kan tyckas trivial, men den är i juridiskt hänseende tämligen komplicerad och de ekonomiska konsekvenserna av den är betydande.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

3. I artikel 3.1 i direktiv 94/62 definieras begreppet förpackning:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1. förpackningar: alla produkter som framställs av material av något slag och som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till användare och konsument. Även engångsartiklar som används i samma syfte skall betraktas som förpackningar.

Förpackningar omfattar endast

a) konsumentförpackningar eller primära förpackningar, dvs. förpackningar som är utformade på ett sådant sätt att de på försäljningsstället utgör en säljenhet för den slutliga användaren eller konsumenten,

b) gruppförpackningar eller sekundära förpackningar, dvs. förpackningar som är utformade på ett sådant sätt att de på försäljningsstället omfattar en grupp av ett visst antal säljenheter, oavsett om dessa säljs som en sådan grupp till den slutliga användaren eller konsumenten eller om de endast används som komplement till hyllorna på försäljningsstället; de kan tas bort från produkten utan att detta påverkar produktens egenskaper,

c) transportförpackningar eller tertiära förpackningar, dvs. förpackningar som är utformade på ett sådant sätt att de underlättar hantering och transport av ett antal säljenheter eller gruppförpackningar för att förhindra skador vid fysisk hantering eller transportskador. Transportförpackningar omfattar inte väg-, järnvägs-, fartygs- och flygfraktcontainrar.”

4. Artikel 3 i direktiv 94/62 ändrades genom direktiv 2004/12/EG, i vilket följande föreskrivs i artikel 1:

”Direktiv 94/62/EG ändras på följande sätt:

1. Följande stycken skall läggas till i artikel 3.1:

'Definitionen av förpackningar skall även grundas på nedanstående kriterier. Artiklarna i bilaga I är belysande exempel på tillämpningen av dessa kriterier.

i En artikel skall räknas som förpackning om den uppfyller den ovannämnda definitionen, oberoende av övriga funktioner som förpackningen eventuellt har, såvida inte artikeln är en fast del av en produkt och den behövs för att omfatta, stödja eller bevara produkten under hela dess livslängd och alla delar är avsedda att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans.

ii En artikel som är konstruerad och avsedd att fyllas vid försäljningsstället och engångsartiklar som säljs, är fyllda eller är konstruerade och avsedda att fyllas vid försäljningsstället skall räknas som förpackningar, förutsatt att de fyller en förpackningsfunktion.

iii Förpackningskomponenter och underordnade element som är integrerade i förpackningar skall räknas som en del av den förpackning i vilken de är integrerade. Underordnade element som är hängda på eller fästade vid en produkt och som fyller en förpackningsfunktion skall räknas som förpackningar, såvida inte dessa är en fast del av denna produkt och alla delar är avsedda att konsumeras eller bortskaffas tillsammans.

Kommissionen skall, om det är lämpligt, i enlighet med förfarandet i artikel 21, undersöka och vid behov se över de belysande exempel på definitionen av begreppet förpackning som avses i bilaga I. Följande punkter skall tas upp som prioriterade frågor: CD- och videofodral, blomkrukor, rör och rullar runt vilka böjligt material har virats, papper som avlägsnas från självhäftande etiketter och omslagspapper.’”

5. Bilaga I till direktiv 94/62 ändrades av kommissionen genom direktiv 2013/2/EU. I bilagan anges följande:

”Bilaga I

Belysande exempel för de kriterier som avses i artikel 3.1

Belysande exempel för kriterium i

Förpackning

…

Rullar, tuber och cylindrar på vilka böjligt material (t.ex. plastfolie, aluminium, papper) är upprullat, med undantag för rullar, tuber och cylindrar som är avsedda som delar i tillverkningsutrustning och som inte används för att presentera en produkt som en säljenhet.

…”

6. I skäl 2 i direktiv 2013/2 anges att ”[f]ör att skapa klarhet om rättsläget och harmonisera tolkningen av definitionen av förpackningar är det nödvändigt att se över och ändra förteckningen över belysande exempel, så att ytterligare fall klargörs där gränsen mellan vad som utgör och inte utgör förpackningar fortfarande är oklar. Översynen har gjorts efter uppmaningar från medlemsstaterna och ekonomiska aktörer om att stärka genomförandet av direktivet och skapa rättvisa konkurrensvillkor på den inre marknaden.”

7. I skäl 4 i direktiv 2013/2 anges att ”[d]en kommitté som inrättats enligt artikel 21 i direktiv 94/62/EG har inte yttrat sig [om de åtgärder som föreskrivs i detta direktiv], och kommissionen lade därför fram ett förslag om åtgärderna inför rådet och överlämnade det till Europaparlamentet. Rådet vidtog inga åtgärder inom den tvåmånadersperiod som föreskrivs i artikel 5a i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter,[] och kommissionen lade därför fram förslaget för Europaparlamentet utan dröjsmål. Europaparlamentet motsatte sig inte de föreslagna åtgärderna inom fyra månader från det ovannämnda överlämnandet.”

B. Nationell rätt

8. Bestämmelserna i direktiv 94/62 införlivades med fransk rätt genom Code de l’environnement (miljölagen), i vilken följande föreskrivs i artikel R. 543–43, I:

”I. Med förpackningar avses alla produkter som framställs av material av något slag och som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor, från producent till användare och konsument. Även engångsartiklar som används i samma syfte ska betraktas som förpackningar. Definitionen av förpackningar ska även grundas på nedanstående kriterier: … Exempel som illustrerar dessa kriterier ska anges i kungörelse antagen av miljöministern.”

1o) En artikel skall räknas som förpackning om den uppfyller den ovannämnda definitionen, oberoende av övriga funktioner som förpackningen eventuellt har, såvida inte artikeln är en fast del av en produkt och den behövs för att omfatta, stödja eller bevara produkten under hela dess livslängd och alla delar är avsedda att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans.

9. Genom kungörelse av den 6 augusti 2013 om ändring av kungörelsen av den 7 februari 2012 med exempel på tillämpning av kriterier som preciserar begreppet förpackning i artikel R. 543–43 i miljölagen, införlivades direktiv 2013/2 i fransk rätt. Till förteckningen över exempel på förpackningar lades bland annat ”rullar, rör och cylindrar runt vilka böjligt material har virats (exempelvis plastfolie, aluminium och papper), förutom rullar, rör och cylindrar som ska användas som del i produktionsutrustning och som inte används för att presentera en vara som försäljningsenhet”.

10. Enligt artikel L. 541–10, II, i miljölagen ska tillverkare, importörer och distributörer av varor bidra till att förebygga och hantera avfall som uppkommer. För detta ändamål får de välja mellan att införa ett individuellt system för insamling och behandling av avfall eller tillsammans skapa ett miljöorgan som ansvarar för dessa uppgifter och till vilket de betalar en avgift. Sådana miljöorgan godkänns av staten för en tid av högst sex år. Denna tid kan förlängas. Den som tillverkar, importerar eller först saluför en vara som säljs med förpackning, är enligt artikel L. 543–56 skyldig att bidra ekonomiskt till bortskaffandet av det avfall som uppkommer.

II. Målen vid de nationella domstolarna och tolknings- respektive giltighetsfrågan

11. Mål C‑313/15 har sitt ursprung i den talan som väcktes i januari 2013 vid Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol, Frankrike) av företaget Eco-Emballages SA, som hanterar förpackningsavfall. Talan väcktes mot 19 företag med vilka Eco-Emballages hade ingått avtal, och Eco-Emballages yrkade att företagen skulle betala avgifter för de papphylsor som de hade salufört sedan den 1 januari 2007. Eco-Emballages yrkade betalning på mer än 42 miljoner euro inklusive skatter.

12. De företag som saluför produkter med förpackningar och som har ingått avtal med Eco-Emballages måste betala en årlig avgift till detta organ. Avgiften beräknas enligt en skala som bygger på material, vikt och antal förpackningar som sålts på den franska marknaden. För detta ändamål måste företagen inom 60 dagar efter varje kalenderårs utgång inge en deklaration rörande materialens vikt och antalet hushållsförpackningar som de har salufört under det föregående året.

13. Svarandena har gjort gällande att tuber och rör inte utgör en del av produkternas hölje och att de inte kan anses vara förpackningar som omfattas av den återvinningsskyldighet som föreskrivs i direktiv 94/62. Därför innefattade de dem inte i sina årliga deklarationer till Eco-Emballages, och de betalade inte heller den avgift som det organet kräver dem på.

14. För det fall att papphylsor anses vara förpackningar, har svarandena anfört till den nationella domstolen att Eco-Emballages endast kan kräva att de betalar avgiften från och med det datum då direktiv 2013/2 införlivades med fransk rätt, det vill säga från och med kungörelsen av den 6 augusti 2013, som trädde i kraft den 28 augusti det året, och inte från och med 2007, såsom Eco-Emballages har gjort gällande.

15. Mot bakgrund av de skilda synsätten, svårigheterna att tolka de direktiv som är tillämpliga i förevarande fall och de ekonomiska konsekvenserna, beslutade Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfråga till domstolen:

”Omfattar begreppet förpackning såsom det definieras i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, i ändrad lydelse genom direktiv 2004/12/EG, papphylsor (rör, tuber och cylindrar) runt vilka böjligt material har virats, såsom papper, plastfolie, och som säljs till konsumenter?”

16. Flera av svarandena i detta mål väckte senare talan om överskridande av befogenheter vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) för att få till stånd en ogiltigförklaring av kungörelsen av den 6 oktober 2013, genom vilken direktiv 2013/2 införlivades i fransk rätt. De gjorde gällande att kungörelsen inte var giltig, eftersom den åsidosätter det förpackningsbegrepp som anges i artikel 3 i direktiv 94/62 – genom att papphylsor inkluderas bland exemplen på förpackningar – och att kommissionen har överskridit sina genomförandebefogenheter.

17. Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (minister för ekologi, hållbar utveckling och energi) yrkade att Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) skulle ogilla överklagandena, eftersom direktiv 2013/2, vars bestämmelser är detaljerade och ovillkorliga, hade införlivats på ett riktigt sätt genom kungörelsen i fråga. Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (minister för ekologi, hållbar utveckling och energi) ansåg att det inte fanns skäl att hänskjuta en tolkningsfråga, eftersom direktivet i fråga inte är svårt att tolka och inte åsidosätter någon allmän unionsrättslig princip.

18. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutade emellertid att vilandeförklara målet fram till dess att EU-domstolen meddelar förhandsavgörande beträffande tolkningsfrågan i mål C‑313/15. För det fall att EU-domstolen besvarar nämnda fråga nekande, har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) hänskjutit följande tolkningsfråga:

”Åsidosätter kommissionens direktiv 2013/2/EU av den 7 februari 2013 det förpackningsbegrepp som anges i artikel 3 i direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 – genom att 'papphylsor’ (rör, tuber och cylindrar) runt vilka böjligt material har virats, såsom papper, plastfolie, och som säljs till konsumenter, inkluderas bland exemplen på förpackningar – och innebär det ett överskridande av de genomförandebefogenheter som kommissionen har?”

19. Domstolen har förenat de båda målen, i vilka kommissionen och Frankrike har inkommit med skriftliga yttranden. I mål C‑313/15 har dessutom skriftliga yttranden ingetts av Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS tillsammans med Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier tillsammans med elva andra företag inom samma sektor, samt branschorganisationen Group’Hygiène. I mål C‑530/15 har Melitta France tillsammans med Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier tillsammans med tio andra företag inom samma sektor samt branschorganisationen Group’Hygiène inkommit med skriftliga yttranden.

20. Vid den förhandling som ägde rum den 4 maj 2016 närvarade Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, den franska regeringen och kommissionen. På uppmaning av domstolen inriktade de sina yttranden på de olika delar som ingår i begreppet förpackning i direktiv 94/62, rättsverkningarna i tiden av domstolens kommande dom och kommissionens befogenhet att anta direktiv 2013/2. Närmare bestämt diskuterade de ingående rättsverkningarna i tiden av den tolkning av förpackningsbegreppet som domstolen slår fast.

21. Det ska även nämnas att några av de företag som är parter i tvisten i mål C‑313/15 väckte talan vid tribunalen angående giltigheten av direktiv 2013/2. Deras talan avvisades med motiveringen att de saknade talerätt.

III. Prövning av tolkningsfrågan respektive giltighetsfrågan

22. Förevarande mål innehåller något som domstolen sällan ställs inför, nämligen en kombination av en begäran om förhandsavgörande rörande tolkning, som har framställts av en nationell domstol (Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol)), och en begäran om förhandsavgörande rörande giltighet, som har framställts av en annan domstol (Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen)). Dessa har sitt ursprung i två olika mål som rör samma tvistefråga och som har ett nära samband med varandra.

23. Jag ska till att börja med analysera frågan om tolkning och därefter behandla frågan om giltighet.

A. Frågan om tolkning: Omfattar definitionen av begreppet förpackning i direktiv 94/62 papphylsor?

24. Den fråga som Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol) har ställt handlar om att få klarlagt huruvida begreppet förpackning i artikel 3 i direktiv 94/62, i ändrad lydelse genom direktiv 2004/12/EG, omfattar papphylsor. Svaret på den frågan avgör huruvida Eco-Emballages ska vinna framgång med de betalningskrav som det framställt mot de aktuella bolagen.

25. Vid första anblicken tycks frågan okomplicerad och lätt att besvara: sunt förnuft säger att syftet med en förpackning är att omsluta, emballera eller rymma en vara som säljs till konsumenten. Ett invändigt rör som ger stadga åt en toalettpappersrulle eller en hushållspappersrulle har inte denna funktion och den kan därför inte anses vara en förpackning.

26. Vi jurister vet emellertid att lagstiftarna inte alltid utgår från sunt förnuft när de använder sig av begrepp som ingår i en rättslig bestämmelse. Det gäller även unionslagstiftarna. Antingen kan vissa begrepp ges en ny innebörd ”i denna lag”, eller så kan definitioner anges i själva lagen, vilket blir allt vanligare. Dessa överensstämmer inte alltid med definitionerna i ordböckerna. Det juridiska fackspråket skiljer sig under alla förhållanden från allmänspråket och ibland kan det ta sig så extrema uttryck som i förevarande fall.

27. Betydelsen av begreppet förpackning i direktiv 94/62 överensstämmer inte med den betydelse som konsumenterna brukar ge detta begrepp, vilket gjort att det krävts tre olika direktiv för att klargöra det. Denna omständighet förklarar varför de två tvisterna har anhängiggjorts vid de franska hänskjutande domstolarna, vilket i sin tur har gett upphov till den tolkningsfråga respektive giltighetsfråga som ställts till EU-domstolen.

1. Parternas yttranden

28. Kommissionen, Frankrike och Eco-Emballages har gjort gällande att den juridiska definitionen av begreppet förpackning, enligt artikel 3.1 första stycket i direktiv 94/62, i ändrad lydelse enligt artikel 2004/12 och kompletterad av direktiv 2013/2, omfattar papphylsor. Papphylsor skyddar produkterna inifrån, när de transporteras och presenteras för konsumenten, och de gör att produkterna bevaras och kan visas upp för att köpas och senare användas. Papphylsorna är för engångsbruk. Det saknar betydelse att de inte har formen av ett yttre hölje, på grund av den vida tolkning som föreskrivs i direktiv 94/62.

29. Kommissionen, Frankrike och Eco-Emballages har dessutom gjort gällande att papphylsor utgör ”konsumentförpackningar eller primära förpackningar” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket a i direktiv 94/62, eftersom de är utformade på att sådant sätt att de tillsammans med den produkt som de ger stadga åt utgör en säljenhet för den slutliga användaren eller konsumenten och inte säljs separat.

30. Avslutningsvis uppfyller papphylsor inte de tre kriterier för att undantas från begreppet förpackning som anges i artikel 3.1 tredje stycket led i) i direktiv 94/62, vilka infördes genom direktiv 2004/12. De utgör inte en del av det böjliga material som har virats runt dem, vilket måste skiljas från papphylsan för att kunna användas. De behövs inte heller för att för att omfatta, stödja eller bevara produkten och de används, konsumeras eller bortskaffas inte heller samtidigt som produkten som är virad kring dem, utan kasseras efter det att produkten är färdiganvänd, till skillnad från till exempel en tepåse.

31. De företag som har inkommit med yttranden har motsatt sig den ståndpunkt som intagits av kommissionen, Frankrike och Eco-Emballages. Enligt deras uppfattning måste begreppet förpackning avse en del som är utvändig, även om den inte måste vara omslutande. En papphylsa omfattar inte produkten (exempelvis toalettpapper) och den skyddar den inte heller, eftersom det inte rör sig om ett yttre hölje, utan om en invändig del.

32. Dessa företag anser att papphylsor inte uppfyller villkoren i artikel 3.1 tredje stycket i direktiv 94/62 för att en produkt ska anses vara en förpackning. De är inte avsedda att omfatta eller skydda produkten, eftersom de inte omsluter den, och de syftar inte till att bevara den eller transportera den från tillverkaren till konsumenten. Papphylsorna används inte heller för att presentera produkten, eftersom det inte går att förse dem med information som är riktad till konsumenterna. Sådan information brukar finnas på emballaget och kan inte finnas på en invändig del.

33. Företagen menar även att papphylsor inte omfattas av definitionen av ”konsumentförpackningar”, ”gruppförpackningar” eller ”transportförpackningar”, eftersom de inte är avsedda utgöra en individuell säljenhet utan bara syftar till att ge produkten stadga. De är heller inte ägnade att omfatta flera produkter och de kan inte skiljas från produkterna utan att deras kvalitet försämras. Inte heller underlättar de transport av produkterna, eftersom de inte innehåller eller emballerar dem.

34. För det fall att papphylsor kan anses utgöra förpackningar, anser företagen att de inte uppfyller de tre villkoren i artikel 3.1 tredje stycket led i) i direktiv 94/62. Papphylsan utgör en del av produkten och konsumenten kan inte avlägsna den utan att försämra produkten. Den behövs under hela produktens livslängd för att den ska kunna förbrukas. Den används samtidigt som den vara som är virad runt den och den kan inte bortskaffas förrän varan helt har förbrukats.

2. Bedömning

35. Till att börja med vill jag understryka att definitionen av begreppet förpackning i artikel 3.1 i direktiv 94/62 är otydlig. Denna otydlighet är särskilt bekymmersam, eftersom definitionen är avgörande för att precisera räckvidden av de rättsliga skyldigheter som medlemsstaterna – och indirekt aktörerna inom denna sektor – åläggs genom direktivet, vars syfte just var att harmonisera de nationella åtgärderna rörande hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall.

36. Denna otydlighet gjorde att lagstiftaren tio år efter direktiv 94/62 genom direktiv 2004/12 försökte klargöra begreppet förpackning, den här gången genom att införa tre kriterier och en bilaga med ”belysande exempel”, samtidigt som kommissionen gavs befogenhet att undersöka och vid behov se över dessa exempel. Det angavs uttryckligen att vissa punkter skulle ”tas upp som prioriterade frågor” av kommissionen, bland annat rör och rullar runt vilka böjligt material har virats. Det kan således konstateras att det år 2004 fortfarande rådde osäkerhet om huruvida dessa produkter skulle klassificeras som förpackningar och denna osäkerhet skulle kommissionen undanröja med hjälp av det föreskrivande förfarandet.

37. Genom förordning (EG) nr 219/2009 ändrades den metod som kommissionen skulle använda för att utföra sin uppgift. Osäkerheten kring papphylsorna kvarstod, eftersom den nya lydelsen av artikel 3.1 fjärde stycket i direktiv 94/62 bekräftade kommissionens mandat att uttala sig om rör och rullar, med tillägget att detta arbete med att utfärda tillämpningsföreskrifter inte fick medföra att väsentliga delar i det direktivet ändrades.

38. Detta mandat genomfördes av kommissionen genom antagandet av direktiv 2013/2, i vilket det i skäl 2 (som jag har återgett ovan) hänvisas till behovet av att skapa klarhet om rättsläget och harmonisera tolkningen av definitionen av ”förpackningar” för att motivera att papphylsor (och andra föremål) fördes in som ”belysande exempel” på sådana förpackningar.

39. Efter alla dessa ändringar och lagstiftningsturer, har begreppet förpackning i artikel 3.1 i direktiv 94/62 definierats både positivt och negativt. Vad beträffar de positiva aspekterna ska en produkt för att anses vara en förpackning uppfylla två kumulativa villkor, vilka domstolen angav i domen i målet Plato Plastik Robert Frank, nämligen följande: Dels ska det enligt det första stycket i artikel 3.1 i direktiv 94/62 vara fråga om en produkt som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor från producent till användare och konsument. I det andra stycket anges det att ”engångsartiklar” som används i samma syfte ska betraktas som förpackningar. Dels ska produkten omfattas av en av de tre kategorier förpackningar som räknas upp och definieras i artikel 3.1 andra stycket a–c i direktiv 94/62, nämligen konsumentförpackningar, gruppförpackningar och transportförpackningar.

40. Med förbehåll för de ovan redovisade invändningarna, vilka bygger på gott språkbruk och sunt förnuft, ser jag ingen annan utväg än att godta att papphylsor uppfyller det första villkoret i direktiv 94/62 för att anses vara förpackningar. Den som ska tolka bestämmelserna får inte misskreditera eller underlåta att iaktta dem om han eller hon inte är nöjd med dem eller om de är bristfälliga i språkligt hänseende, utan ska tillämpa dem även om han eller hon inte tycker om dem.

41. Domstolen har slagit fast att alla tänkbara förpackningsfunktioner inte är kumulativt uppräknade i artikel 3.1 första meningen i direktiv 94/62. Det innebär att det inte är nödvändigt att papphylsorna samtidigt används för att ”innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor”, utan det räcker att de har någon av dessa funktioner. Med andra ord avses med förpackningar i denna bestämmelse inte enbart emballage, yttre skydd eller behållare med vilka varorna saluförs, såsom det vid en första anblick kan förefalla.

42. Det kan enligt min uppfattning inte förnekas att kommissionen, Frankrike och Eco-Emballages har rätt i sin uppfattning att papphylsorna ”skyddar” de varor som är virade runt dem inifrån. Detta skydd ger produkten stadga när den transporteras och när den presenteras för försäljning till konsumenterna, eftersom det ger den en cylindrisk form. Dessutom underlättar papphylsan konsumentens användning av produkten därefter.

43. En papphylsa bidrar också till att ”presentera” produkten för konsumenten. Till skillnad från vad svarandena anser sker presentationen inte enbart genom den skriftliga information som finns på varornas emballage eller behållare. Med hjälp av papphylsan ”presenteras” till exempel en rulle toalettpapper, aluminiumfolie eller hushållspapper på ett lämpligt sätt för försäljning till konsumenterna.

44. Avslutningsvis är en papphylsa en komponent som kasseras, ger upphov till avfall och ska återvinnas. Papphylsorna förbrukas inte samtidigt som den produkt som är virad kring dem, utan de frigörs när produkten har förbrukats helt och hållet.

45. Den vida definition av förpackningsbegreppet som finns i direktiv 94/62 gör det således möjligt att innefatta papphylsor i detta, i enlighet med den praxis vid domstolen som följer av domen i målet Plato Plastik Robert Frank. Domstolen slog där fast att bärkassar av plast som överlämnas till en kund i en affär, utan kostnad eller mot betalning, också är att anse som förpackningar.

46. Kanske står lösningen att finna i syftet med direktiv 94/62, nämligen att förebygga och minska inverkan på miljön av förpackningar och förpackningsavfall och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå. Medlemsstaterna är därför bland annat skyldiga att införa insamlings- och återvinningssystem, även om de ges ett visst handlingsutrymme för att utforma dem. Eftersom det i femte skälet och i artikel 2.1 i direktiv 94/62 anges att direktivet ska ges en vid tillämpning som omfattar alla förpackningar som saluförs i gemenskapen, skulle en restriktiv tolkning av begreppet förpackning som utesluter att papphylsor ingår i det, vara oförenlig med detta syfte.

47. Teleologiska och systematiska kriterier talar således för att artikel 3.1 i direktiv 94/62 ska tolkas på det sättet. Med hänsyn till den utbredda användningen av papphylsor i produkter som hushållen förbrukar stora mängder av, skulle det medföra att det avfall som papphylsorna ger upphov till inte skulle återvinnas om de inte ansågs vara förpackningar, vilket skulle undergräva miljösyftet med direktiv 94/62.

48. Bedömningen av det andra (positiva) villkoret som förpackningar ska uppfylla enligt direktiv 94/62 kräver inte ett lika utförligt resonemang. Av de tre kategorier som anges och definieras i artikel 3.1 andra stycket a–c i det direktivet (konsumentförpackningar, gruppförpackningar, transportförpackningar), ingår papphylsor i den första kategorin, eftersom de är utformade på ett sådant sätt att ”de på försäljningsstället utgör en säljenhet för den slutliga användaren eller konsumenten” av produkten. Det rör runt vilket toalettpappret viras säljs till konsumenten på ett sådant sätt att det bildar en enhet med pappersrullen. Det existerar inte oberoende av rullen och det kan inte avskiljas från den vid försäljningstillfället.

49. Utöver dessa positiva egenskaper har en negativ avgränsning gjorts av begreppet förpackning enligt artikel 3.1 i direktiv 94/62. I detta syfte infördes genom direktiv 2004/12 en ny lydelse av artikel 3.1 tredje stycket i direktiv 94/62, vilken innebar att definitionen av ”förpackning” dessutom grundades på tre ytterligare ”kriterier” som återfinns i leden i–iii, vars tillämpning de produkter som anges i bilaga I är belysande exempel på.

50. I förevarande mål är kriteriet i led i tillämpligt, vilket innebär att en produkt som överensstämmer med definitionen av förpackning i direktiv 94/62 inte ska anses vara en sådan om den uppfyller följande tre kumulativa villkor för att undantas: Den är en fast del av den produkt som den medföljer. Den behövs för att omfatta, stödja eller bevara produkten under hela dess livslängd. Den är avsedd att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans med den produkt som den medföljer.

51. Enligt min uppfattning uppfyller en papphylsa inte det första av de tre (negativa) villkoren för att omfattas av undantaget. Den är inte en ”fast del” av den produkt som den ger stadga, eftersom det böjliga material som är virat runt papphylsan skiljs från den när det används. En rulle med plastfolie till exempel omfattar den plast som används för att skydda matvaror, men den centrala papphylsan i sig fyller inte denna funktion och den utgör inte den produkten, även om man måste vänta till dess att hela produkten är förbrukad innan papphylsan frigörs.

52. En papphylsa uppfyller däremot det andra villkoret, eftersom den är nödvändig för att stödja produkten under dess livslängd. Det innebär att om den tas bort innan produkten är helt förbrukad så försämras produkten och den blir svårare eller omöjlig att använda.

53. Vad beträffar det tredje villkoret så uppfyller en papphylsa inte det, eftersom den inte är ”avsedd att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans” med den produkt som är virad kring den. Det rör kring vilket hushållspappret är virat förbrukas inte och det används inte tillsammans med de pappersbitar som successivt rivs av. När pappret har förbrukats blir det centrala röret kvar och det utgör avfall som ska återvinnas, om det inte är gjort av ett biologiskt nedbrytbart material. Skillnaden är uppenbar jämfört med föremål som tepåsar, kaffekapslar eller vattenlösliga påsar för rengöringsmedel, vilka används, förbrukas och bortskaffas samtidigt som den produkt som de innehåller.

54. Om papphylsorna således inte uppfyller de tre kumulativa villkoren för undantag som föreskrivs i artikel 3.1 tredje stycket led i) i direktiv 94/62, bekräftas den inledande kategoriseringen som förpackningar, vilken härletts från den definition som finns i samma artikel. Unionslagstiftaren bekräftade denna tolkning då denne antog direktiv 2013/2, genom vilket bilaga I till direktiv 94/62 ändrades och papphylsor fördes in bland de belysande exemplen på försäljningsförpackningar, på det sätt som återgivits ovan.

55. Om domstolen godtar detta sätt att se på artikel 3.1 i direktiv 94/62, ska det, såsom svarandena har begärt, fastställas från och med vilken tidpunkt dess tolkning ska beaktas av de nationella domstolarna. Som jag tidigare har påpekat är tidsfaktorn avgörande för att få klarlagt från och med vilket datum Eco-Emballages får kräva att de företag som saluför den här typen av produkter (vilka är avtalsmässigt bundna till Eco-Emballages) ska betala avgifter för återvinning av papphylsor. Det har förts en omfattande diskussion rörande denna fråga i det nationella målet och EU-domstolen själv uppmanade parterna att yttra sig rörande detta vid förhandlingen i målet, vilket de också gjorde.

56. Det följer av domstolens fasta praxis att den tolkning av en unionsbestämmelse som domstolen gör, vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 267 FEUF, innebär att den aktuella bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde klargörs och förtydligas, såsom den ska eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att en sålunda tolkad bestämmelse kan och ska tillämpas av domstolarna även beträffande rättsförhållanden som har uppkommit före meddelandet av den dom i vilken begäran om tolkning prövas, om villkoren för att väcka talan vid behörig domstol om tillämpningen av nämnda bestämmelse är uppfyllda i övrigt.

57. Domstolen kan i undantagsfall, med tillämpning av en i unionens rättsordning ingående allmän rättssäkerhetsprincip, begränsa de berördas möjlighet att åberopa en bestämmelse som den tolkat i syfte att ifrågasätta i god tro etablerade rättsförhållanden. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar. Domstolen har använt denna lösning när det har förelegat fara för svåra ekonomiska återverkningar, som i synnerhet har berott på de många rättsförhållanden som i god tro har upprättats på grundval av den lagstiftning som har ansetts vara gällande, och när det har framgått att individerna och de nationella myndigheterna har förmåtts att bete sig på ett sätt som har stridit mot unionens lagstiftning på grund av objektiv och betydande osäkerhet beträffande de unionsrättsliga bestämmelsernas räckvidd; en osäkerhet som andra medlemsstaters eller kommissionens beteenden eventuellt har bidragit till.

58. Om huvudregeln att domstolens domar i mål om förhandsavgöranden rörande tolkning har retroaktiv verkan (ex tunc) användes, skulle det innebära att papphylsor anses vara förpackningar i den mening som avses i direktiv 94/62: antingen från och med utgången av fristen för medlemsstaterna att införliva det direktivet i sin nationella rätt (det vill säga den 30 juni 1996), eller från och med den tidpunkt då den nationella lag genom vilket direktivet införlivas trädde i kraft, om det skedde vid en senare tidpunkt, när det rör sig om tvister mellan enskilda.

59. Jag anser emellertid att det finns skäl för domstolen att begränsa den tidsmässiga verkan av dess dom. Domen kan få stora ekonomiska återverkningar för rättsförhållanden som i princip har upprättats i god tro. Vissa av de företag som är parter i målet anförde dessutom vid förhandlingen att osäkerheten om huruvida papphylsor utgör förpackningar (samt den omständigheten att de olika myndigheterna i Frankrike inte hade uttalat sig samstämmigt) har gjort att avgifterna till miljöorgan som Eco-Emballages inte har betalats och därmed har de självfallet inte heller övervältrats på konsumenterna. Om de företag som saluför hushållsprodukter med papphylsor skulle behöva betala avgifterna nu, retroaktivt, skulle de inte längre ha möjlighet att vältra över denna ekonomiska börda på slutanvändarna (en legitim övervältring) och därmed skulle de själva få axla hela bördan.

60. En särskilt viktig omständighet är också att unionens egna institutioner, under de år då rättsläget har varit oklart, med sitt agerande har bidragit till osäkerheten om huruvida papphylsor ska anses vara förpackningar.

61. Direktiv 2004/12 antogs bland annat i syfte att klargöra begreppet förpackning i artikel 3.1 första och andra stycket i direktiv 94/62. Oklarheten skingrades emellertid inte genom detta direktiv. I direktivet erkändes också att det fanns vissa föremål kring vilka det rådde oenighet om huruvida de utgör förpackningar, däribland ”rör och rullar runt vilka böjligt material har virats”. I stället för att slutgiltigt avgöra hur just dessa föremål ska kvalificeras rättsligt (för vilket det hade räckt att föra in dem i bilaga I), föredrog lagstiftaren att ge kommissionen i uppdrag att se över de belysande exemplen på förpackningar, genom att använda sig av det föreskrivande förfarandet med kontroll (artikel 21.3 i direktiv 94/62).

62. Kommissionen uppfyllde emellertid inte mandatet förrän den antog direktiv 2013/2, i vilket den uttryckligen angav att papphylsor var exempel på förpackningar, efter det att den medgett att ”gränsen mellan vad som utgör och inte utgör förpackningar fortfarande är oklar”. I förfarandet för utarbetande av direktiv 2013/2 förelåg dessutom de ovanliga omständigheter som jag tidigare har beskrivit (den kommitté som inrättats enligt artikel 21 i direktiv 94/62/EG yttrade sig inte, rådet vidtog inga åtgärder inom den tvåmånadersperiod som föreskrivs i artikel 5a i beslut 1999/468).

63. Mot bakgrund av denna ”medvetna tystnad” från unionslagstiftarnas sida beträffande frågan om papphylsor ska anses vara förpackningar, anser jag att domstolen bör begränsa den tidsmässiga verkan av dess dom. Jag föreslår att domen ska ges verkan från och med den 1 oktober 2013, det vill säga dagen efter att den frist som anges i direktiv 2013/2 för medlemsstaterna att införliva direktivet i den nationella rätten. Det var först vid den tidpunkten (då den franska staten redan hade antagit kungörelsen av den 6 augusti 2013, genom vilken direktivet införlivades i fransk rätt) som oklarheterna rörande hur papphylsor ska kvalificeras skingrades.

B. Frågan om giltighet: Är direktiv 2013/2 förenligt med direktiv 94/62?

64. Om domstolen besvarar tolkningsfrågan från Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol) jakande, det vill säga om den anser att papphylsor är förpackningar enligt direktiv 2013/2, behöver inte den fråga om giltighet som Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har ställt besvaras. Den sistnämnda frågan ställs enbart för det fall att domstolen besvarar den första frågan nekande. Jag ska emellertid analysera den i korthet, men jag vill redan här klargöra att jag inte finner något skäl för att slå fast att direktiv 2013/2 är ogiltigt.

65. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) frågar domstolen huruvida direktiv 2013/2 åsidosätter det förpackningsbegrepp som anges i direktiv 94/62 genom att inkludera papphylsor bland exemplen på förpackningar. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) vill också veta om kommissionen överskred de genomförandebefogenheter som den har.

66. Enligt fast praxis vid domstolen omfattas antagande av regler som är centrala på det aktuella området av unionslagstiftarens behörighet och de ska fastställas i de grundläggande bestämmelserna. Bestämmelser som utgör väsentliga delar av grundbestämmelserna och vars antagande kräver sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar kan inte bli föremål för delegering eller anges i genomförandeåtgärder. Genomförandeåtgärder kan varken ändra väsentliga delar av grundbestämmelserna eller komplettera dessa genom nya väsentliga delar.

67. Domstolen har också klargjort att frågan vilka delar inom ett område som ska anses väsentliga ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning och det är härvid nödvändigt att beakta det berörda områdets kännetecknande och särskilda egenskaper.

68. Genomförandedirektiv 2013/2 antogs av kommissionen med stöd av befogenheten enligt artikel 3.1 in fine i direktiv 94/62, vilken infördes genom direktiv 2004/12. Om kommissionen enligt förordning nr 219/2009 fick anta ”åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar” i direktivet, anser jag att den bestämmelsen har iakttagits i det här fallet. När kommissionen genom direktiv 2013/2 förde in papphylsor bland exemplen på förpackningar i bilaga I till direktiv 94/62, överskred den enligt min uppfattning inte sina befogenheter enligt grundbestämmelserna, utan den handlade inom ramen för de befogenheter som unionslagstiftarna hade tilldelat den.

69. I materiellt hänseende ändrade införandet av papphylsor bland exemplen på förpackningar inte någon väsentlig del av grundbestämmelserna. Närmare bestämt ändrade det inte förpackningsbegreppet i direktiv 94/62, vilket kompletterats av direktiv 2004/12. Med direktiv 2013/2 följde kommissionen unionslagstiftarnas uttryckliga mandat. Unionslagstiftarna hade gett kommissionen i uppdrag att lägga till andra exempel på förpackningar i bilaga I, för att klargöra eventuella oklarheter för aktörerna och medlemsstaterna.

70. I processuellt hänseende skedde införandet av papphylsor i bilaga I till direktiv 94/62 enligt det förfarande för antagande som uttryckligen föreskrevs i grundbestämmelserna. Närmare bestämt föreskrevs det i artikel 21.3 i direktiv 94/62 att det föreskrivande förvarandet med kontroll skulle användas, vilket regleras i beslut 1999/468, i ändrad lydelse enligt beslut 2006/512/EG och förordning nr 219/2009, som fortfarande provisoriskt gällde genom tillämpning av artikel 12 i förordning (EU) nr 182/2011, genom vilken beslut 1999/468 upphävdes. Eftersom antagandet av direktiv 2013/2 skedde genom det föreskrivande förvarandet med kontroll, hade unionslagstiftarna (parlamentet och rådet) och den föreskrivande kommittén möjlighet att invända mot det föreslagna innehållet, vilket de inte gjorde.

71. Jag finner därför inte något skäl för att slå fast att direktiv 2013/2 är ogiltigt.

IV. Förslag till avgörande

72. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Tribunal de commerce de Paris (Paris handelsdomstol, Frankrike) och Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt: 1) Begreppet förpackning såsom det definieras i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, i ändrad lydelse genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/12/EG av den 11 februari 2011, omfattar papphylsor (rullar, tuber och cylindrar) runt vilka böjligt material har virats, såsom papper, plastfolie, och som säljs till konsumenter. 2) Genom att nämna papphylsor som belysande exempel på en förpackning i direktiv 2013/2/EU av den 7 februari 2013, genom vilket bilaga I till direktiv 94/62 ändras, har kommissionen inte överskridit de genomförandebefogenheter som den har. 3) Rättsverkningarna i tiden av denna dom bör begränsas, och den bör ges verkan från och med den 1 oktober 2013, det vill säga dagen efter den frist som anges i direktiv 2013/2 för medlemsstaterna att införliva direktivet med den nationella rätten.

1 Originalspråk: spanska.

2 EU Law Radar. Monitoring References to the Court of Justice of the European Union. Finns på http://eulawradar.com/case-C‑53015-melitta-france-card-core-hardcore-packaging-law.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 1994, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266).

4 Den kungliga spanska akademiens ordlista innehåller ordet ”mandril” (hylsa), men inte i den betydelse som detta ord ges i industrin och som är relevant i förevarande mål. I industrin betecknar det generella begreppet papphylsa tuber, rullar, cylindrar och rör runt vilka produkter viras och sedan säljs.

5 Det finns ett stort antal artiklar som säljs till konsumenter där tillverkarna använder papphylsor för att ge produkterna stadga och göra dem lättare att hantera: toalettpapper, hushållspapper, plastfolie, aluminiumfolie, bakplåtspapper, spolar för sytråd eller garn, fiskelina, nystan med steksnöre, metalltråd för hushåll, rullar med häftplåster, elsladdar, teflon, koppartråd, tejp av olika slag m.m.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/12/EG av den 11 februari 2004 om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 47, 2004, s. 26).

7 Kommissionens direktiv 2013/2/EU av den 7 februari 2013 om ändring av bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 37, 2013, s. 10).

8 EGT L 184, 1999, s. 23.

9 Arrêté du 6 août 2013 modifiant l’arrêté du 7 février 2012 relatif aux exemples d’application des critères précisant la notion d’« emballage » définis à l’article R. 543 43 du code de l’environnement (JORF nr 198 av den 27 augusti 2013, s. 14487).

10 Eco-Emballages är ett icke-vinstdrivande privaträttsligt miljöorgan som medverkar i återvinning av förpackningsavfall från hushåll i Frankrike sedan 1993 och har tillstånd av myndigheterna för detta. Företaget ingår avtal om anslutning med tillverkare som använder sig av hushållsförpackningar för att saluföra sina produkter och inkasserar de avgifter som tillverkarna ska betala för återvinning. Eco-Emballages vidarebefordrar de inkasserade avgifterna till de lokala enheter som sköter insamling, sortering och behandling av förpackningarna, för att täcka en del av deras kostnader.

11 Eco-Emballages anförde som stöd för sitt yrkande till domstolen att papphylsor omfattas av definitionen av begreppet förpackning i artikel R. 543–43 i miljölagen. Se punkt 9 ovan.

12 Beslut av den 7 juli 2014, Cofresco Frischhalteprodukte/kommissionen ( T-223/13, ej publicerat, EU:T:2014:635), beslut av den 7 juli 2014, Melitta France/kommissionen( T-224/13, ej publicerat, EU:T:2014:636), beslut av den 7 juli 2014, Group’Hygiène/kommissionen ( T‑202/13, EU:T:2014:664), beslut av den 7 juli 2014, Wepa Lille/kommissionen ( T-231/13, ej publicerat, EU:T:2014:640), beslut av den 7 juli 2014, SCA Hygiène Products/kommissionen ( T-232/13, ej publicerat, EU:T:2014:632), beslut av den 7 juli 2014, Paul Hartmann/kommissionen ( T-233/13, ej publicerat, EU:T:2014:641), beslut av den 7 juli 2014, Lucart France/kommissionen ( T-234/13, ej publicerat, EU:T:2014:633), beslut av den 7 juli 2014, Gopack/kommissionen ( T-235/13, ej publicerat, EU:T:2014:637), beslut av den 7 juli 2014, CMC France/kommissionen ( T-236/13, ej publicerat, EU:T:2014:638), beslut av den 7 juli 2014, SCA Tissue France/kommissionen ( T-237/13, ej publicerat, EU:T:2014:634), beslut av den 7 juli 2014, Delipapier/kommissionen ( T-238/13, ej publicerat, EU:T:2014:643), beslut av den 7 juli 2014, ICT/kommissionen ( T-243/13, ej publicerat, EU:T:2014:639), och beslut av den 7 juli 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/kommissionen ( T-244/13, ej publicerat, EU:T:2014:644).

13 Lagstiftaren har glömt bort den gamla aforismen från den romerska rätten, vilken brukar tillskrivas Iavolenus: ”Omnis definitio in iure civili periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset” (varje definition inom juridiken är farlig, eftersom det är osannolikt att den inte kommer att behöva ändras).

14 Direktivets syfte är enligt artikel 1.1 att ”harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall för att å ena sidan förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater och i tredje land och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen”.

15 Enligt artikel 1 i direktiv 2004/12 ska ”[k]ommissionen …, om det är lämpligt, i enlighet med förfarandet i artikel 21, undersöka och vid behov se över de belysande exempel på definitionen av begreppet förpackning som avses i bilaga I. Följande punkter skall tas upp som prioriterade frågor: CD- och videofodral, blomkrukor, rör och rullar runt vilka böjligt material har virats, papper som avlägsnas från självhäftande etiketter och omslagspapper.”

16 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009 av den 11 mars 2009 om anpassning till rådets beslut 1999/468/EG av vissa rättsakter som omfattas av det förfarande som anges i artikel 251 i fördraget, med avseende på det föreskrivande förfarandet med kontroll (EUT L 87, 2009, s. 109).

17 ”Kommissionen ska i förekommande fall undersöka och vid behov ändra de beskrivande exemplen för den definition av förpackningar som ges i bilaga 1. Följande artiklar ska prioriteras: cd- och videofodral, blomkrukor, rör och tuber runt vilka böjligt material har virats, papper som avlägsnas från självhäftande etiketter samt omslagspapper. Dessa åtgärder, som avser att ändra icke väsentliga delar i detta direktiv, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 21.3.”

18 Se punkt 6.

19 I skäl 4 i direktiv 2013/2 anges hur förfarandet för dess antagande genomfördes. Kommissionen utarbetade sitt förslag, den kommitté som inrättats enligt artikel 21 i direktiv 94/62/EG yttrade sig inte och kommissionen lade fram ett förslag för rådet och överlämnade det till Europaparlamentet. Rådet vidtog inga åtgärder inom den tvåmånadersperiod som föreskrivs i artikel 5a i rådets beslut 1999/468/EG, och kommissionen lade därför fram förslaget för Europaparlamentet utan dröjsmål. Europaparlamentet motsatte sig inte de föreslagna åtgärderna inom fyra månader och direktiv 2013/2 antogs.

20 Senare kompletterades artikel 3.1 i direktiv 94/62 genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/720 av den 29 april 2015, om ändring av direktiv 94/62/EU när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar (EUT L 115, 2015, s. 11). Där har särskilda bestämmelser lagts till rörande sådana plastbärkassar, eftersom det är en mycket förorenande förpackningstyp som krävde särskilda bestämmelser.

21 Dom av den 29 april 2004 ( C‑341/01, EU:C:2004:254, punkterna 47–51).

22 Dom av den 29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank ( C‑341/01, EU:C:2004:254, punkt 49), och förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i samma mål (EU:C:2003:454, punkt 41).

23 Dom av den 29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank ( C‑341/01, EU:C:2004:254, punkterna 54–59).

24 Domstolen har behandlat olika aspekter av direktiv 94/62 i domen av den 12 november 2015, Visnapuu ( C‑198/14, EU:C:2015:751), domen av den 14 november 2004, Radlberger Getränkegesellschaft och S. Spitz ( C‑309/02, EU:C:2004:799), och domen av den 14 november 2004, kommissionen/Tyskland ( C‑463/01, EU:C:2004:797).

25 Beslut av den 16 april 2006, Plato Plastik Robert Frank (C‑26/05, ej publicerat, C:2006:114, punkt 33).

26 I artikel 2.1 i direktiv 94/62, vilken handlar om direktivets räckvidd, föreskrivs följande: ”Detta direktiv omfattar alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom gemenskapen och allt förpackningsavfall, oavsett om det används inom eller härrör från industri-, handels-, kontors-, affärs-, service- eller hushållssektorer eller andra sektorer, och oavsett vilka material som har använts.”

27 Därför anges de i bilaga I till direktiv 94/62 som belysande exempel på produkter som omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 3.1 tredje stycket led i. Kapslar med kaffe, kakao eller mjölk för dryckessystem, som är tomma efter det att de har använts, anses emellertid vara förpackningar enligt bilaga I till direktiv 94/62.

28 Se punkt 5. Jag vill erinra om att genom direktiv 2013/2 fördes i bilaga I till direktiv 94/62 in ”rullar, tuber och cylindrar på vilka böjligt material (t.ex. plastfolie, aluminium, papper) är upprullat, med undantag för rullar, tuber och cylindrar som är avsedda som delar i tillverkningsutrustning och som inte används för att presentera en produkt som en säljenhet”.

29 Dom av den 27 februari 2014, Transportes Jordi Besora ( C‑82/12, EU:C:2014:108, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

30 Dom av den 27 februari 2014, Transportes Jordi Besora ( C‑82/12, EU:C:2014:108, punkterna 42 och 43), dom av den 3 juni 2010, Kalinchev ( C‑2/09, EU:C:2010:312, punkterna 50 och 51), och dom av den 10 maj 2012, Santander Asset Management SGIIC m.fl. ( C‑338/11–C347/11, EU:C:2012:286, punkterna 59 och 60).

31 Bara i tvisten mellan Eco-Emballages och de företag som har ingått avtal med detta organ står cirka 42 miljoner euro på spel när det gäller återvinningen av papphylsor.

32 Vid förhandlingen hävdade Eco-Emballages att andra företag hade betalat avgifterna för återvinning av papphylsor. Det ankommer på den domstol som handlägger det nationella målet att uttala sig om denna fråga rörande faktiska omständigheter och huruvida de företag som är parter i målet har handlat i god tro.

33 Under förfarandet för antagande av direktiv 2004/12 ansåg Europaparlamentet vid första och andra behandlingen att papphylsor skulle föras in i bilaga I som exempel på produkter som inte är förpackningar (Dokument EP-PE_TC‑COD(2001) 291 av den 2 juli 2003).

34 Se punkt 7 ovan.

35 Dom av den 5 september 2012, parlamentet/rådet ( C‑355/10, EU:C:2012:516, punkterna 64 och 65 och där angiven rättspraxis), och dom av den 10 september 2015, parlamentet/rådet ( C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 46).

36 Dom av den 5 september 2012, parlamentet/rådet ( C‑355/10, EU:C:2012:516, punkt 66).

37 Dom av den 5 september 2012, parlamentet/rådet ( C‑355/10, EU:C:2012:516, punkterna 67 och 68 och där angiven rättspraxis), och dom av den 10 september 2015, parlamentet/rådet ( C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 47).

38 Detta förfarande föreskrevs i artikel 5a i rådets beslut 1999/468, vilket infördes genom rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 200, 2006, s. 11).

39 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).