Förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi – Mål C‑5/16 Polen mot parlamentet och rådet

Inledning

1. Republiken Polen har genom sin ansökan bett domstolen att ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/1814 av den 6 oktober 2015 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG (nedan kallat det angripna beslutet).

2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG antogs på grundval av artikel 175.1 EG för att bidra till genomförandet av internationella åtaganden avseende minskning av unionens och dess medlemsstaters antropogena utsläpp av växthusgaser. Det ändrades väsentligt genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009.

3. Utsläppshandelssystemet används sedan den 1 januari 2005 och omfattar 45 procent av unionens utsläpp av växthusgaser. Direktiv 2003/87 fastställde ursprungligen tre handelsperioder: 2005–2007, 2008–2012 och 2013–2020. Medan det i direktiv 2003/87 anges att unionen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 procent fram till 2008–2012 jämfört med 1990 års nivåer, framhålls i direktiv 2009/29 Europeiska rådets åtagande att till år 2020 minska unionens sammanlagda utsläpp av växthusgaser ”med minst 20 % jämfört med nivåerna 1990, och med 30 % under förutsättning att andra industriländer åtar sig att minska sina utsläpp i liknande omfattning”.

4. Trots att ett antal beslut meddelats i syfte att komplettera bestämmelserna för användningen av utsläppshandelssystemet eller ändra dessa, förblev situationen på koldioxidmarknaden oroväckande på grund av ett stort överskott av utsläppsrätter på marknaden som medförde en betydande obalans mellan tillgång och efterfrågan. Denna situation, som i rapporten från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden (nedan kallad kommissionens rapport av år 2012) beskrivits som varaktig för det fall unionslagstiftaren inte agerar, gjorde att nämnda lagstiftare kände sig manad att agera, vilket den gjorde genom att anta det angripna beslutet.

Tillämpliga bestämmelser

5. Det angripna beslutet antogs den 6 oktober 2015 på grundval av artikel 192.1 FEUF. Dess artikel 1 avser en reserv för marknadens stabilitet som är tänkt att införas. Denna artikel har följande lydelse:

”1. En reserv för marknadsstabilitet ska upprättas 2018, och utsläppsrätter ska placeras i reserven från och med den 1 januari 2019.

2. De 900 miljoner utsläppsrätter som räknas av från auktionsvolymerna under perioden 2014–2016, såsom fastställs i förordning (EU) nr 176/2014 enligt artikel 10.4 i direktiv [2003/87], ska inte läggas till de volymer som ska auktioneras ut 2019 och 2020, utan ska i stället placeras i reserven.

3. De utsläppsrätter som inte tilldelats anläggningarna enligt artikel 10a.7 i direktiv [2003/87] och utsläppsrätter som inte tilldelats anläggningar på grund av tillämpningen av artiklarna 10a.19 och 10a.20 i det direktivet ska placeras i reserven 2020. Kommissionen ska se över direktiv [2003/87] i fråga om dessa utsläppsrätter som inte tilldelats och, om så är lämpligt, lägga fram ett förslag till Europaparlamentet och rådet.

…

5. Varje år ska ett antal utsläppsrätter motsvarande 12 % av det totala antalet utsläppsrätter i omlopp … räknas av från de auktionsvolymer som ska auktioneras ut av medlemsstaterna enligt artikel 10.2 i direktiv [2003/87] och placeras i reserven under en period på 12 månader med start den 1 september det året, såvida inte det antal utsläppsrätter som ska placeras i reserven skulle vara lägre än 100 miljoner. …

…

6. Om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp något år är lägre än 400 miljoner ska 100 miljoner utsläppsrätter tas ut från reserven och läggas till den volym utsläppsrätter som ska auktioneras ut av medlemsstaterna enligt artikel 10.2 i direktiv [2003/87]. Om det finns färre än 100 miljoner utsläppsrätter i reserven ska samtliga utsläppsrätter i reserven tas ut enligt denna punkt.

…”

Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

6. Republiken Polen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna.

7. Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.

8. Den 1 juni 2016 tilläts Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden. Samma dag tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

9. Republiken Polen, parlamentet, rådet, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och kommissionen yttrade sig under förhandlingen vid domstolen den 11 juli 2017.

Prövning av talan

10. Republiken Polen har anfört fem grunder för ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Den första grunden rör ett åsidosättande av artikel 192.2 c FEUF genom att det angripna beslutet antogs genom ett ordinarie förfarande trots att det väsentligt påverkar medlemsstaternas val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning. Den andra grunden avser ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete och ett åsidosättande av rådets behörigheter enligt artikel 15 FEUF på grund av antagandet av åtgärder som strider mot Europarådets slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014. Den tredje grunden gäller ett åsidosättande av principen om rättssäkerhet och principen om skydd för berättigade förväntningar på grund av antagandet av åtgärder som påverkade systemet för handel med utsläppsrätter under handelsperioden. Såvitt avser den fjärde grunden har Republiken Polen gjort gällande ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom vidtagandet av åtgärder som medför genomförandet av högre mål för minskning av utsläpp än dem som följer av unionens internationella åtaganden och som föreskrivs i direktiv 2003/87. Den femte grunden rör ett åsidosättande av skyldigheten att vederbörligen analysera det angripna beslutets verkan på de olika medlemsstaterna och ett åsidosättande av skyldigheten att framställa en tillräcklig bedömning av verkan av dess genomförande på marknaden för utsläppsrätter.

Bedömning

Den första grunden: Åsidosättande av artikel 192.2 c FEUF

Parternas argument

11. Republiken Polen har erinrat om lydelsen i 192.2 c, för att därav dra slutsatsen att det angripna beslutet borde ha antagits på denna grund och att ett särskilt lagstiftningsförfarande borde ha tillämpats. Denna bestämmelse föreskriver att de rättsakter som är av grundläggande betydelse för medlemsstaterna ska antas enhälligt av rådet och tillskriver således dessa medlemsstater en vetorätt vilken fråntagits Republiken Polen. Sökanden har gjort gällande att det angripna beslutet väsentligt påverkar dess val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning. Den har erinrat om att det, med tillämpning av domstolens praxis på området fastställande av rättslig grund och i enlighet med lydelsen av artikel 192.2 c FEUF, är verkan av det angripna beslutet som ska prövas för att fastställa huruvida dess rättsliga grund är korrekt. För att en väsentlig påverkan ska kunna fastställas, trots att detta begrepp inte definieras i fördraget, ska enligt sökanden hela energi-sammanhanget i en medlemsstat beaktas. Republiken Polen har gjort gällande att den till stor del är beroende av fossilbränsle, att 83 procent av dess elektricitet härrör från kol och brunkol samt att den har en betydande kolreserv, vilket säkerställer dess utsikter att producera till låga kostnader och, följaktligen, dess ekonomiska konkurrenskraft samt tillgången till energi för dess medborgare. Med utgångspunkten att priset på utsläppsrätter direkt påverkar valet av produktionsteknologi för framtida investeringar, har Republiken Polen gjort gällande att priset på utsläppsrätter inverkar på utvecklingen av den nationella strukturen för elproduktion. Republiken Polen har, fram till år 2035, för avsikt att företrädesvis skapa gasverk medan investeringarna, i avsaknad av en marknadsstabilitetsreserv, riktas mot kolkraftverk med hög avkastning. Skapandet av denna reserv skulle således avsevärt påverka efterfrågan på bränsle, vilket skulle medföra en ökad användning av naturgas, vilken då skulle behöva importeras, vilket skulle påverka sökandens energi-säkerhet. Kommissionen har själv erkänt att en ökning av priserna på utsläppsrätter skulle leda till ett byte av bränsle och till att avskräcka från investeringar i koleldade kraftverk.

12. Svarandena har, med stöd av intervenienterna, gjort gällande följande: Domstolens har i sin praxis vid upprepade tillfällen, när det gäller fastställande av rättslig grund, fokuserat på rättsaktens mål och innehåll. För det fall rättsakten har ett dubbelt syfte, ska den rättsliga grunden enligt denna rättspraxis endast återspegla dess huvudsakliga beståndsdel. Domstolen har aldrig i sin praxis slagit fast någon skyldighet att beakta rättsaktens verkningar, vilken för övrigt enligt Konungariket Spanien medför problem eftersom den rättsliga grunden först kan analyseras när rättsakten har trätt i kraft. Svarandena och intervenienterna har hänvisat till generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet kommissionen/Lettland. De har även anfört att artikel 192.2 FEUF är utformad som en undantagsbestämmelse och att den, som sådan, bör tolkas restriktivt. Att alltför ofta använda det särskilda lagstiftningsförfarandet skulle leda till att unionens mål på miljöområdet blir svårare att uppnå. Vidare har dessa parter av lydelsen i det angripna beslutet dragit slutsatsen att det, för att fastställa de mål som eftersträvas, ska tolkas i jämförelse med direktiv 2003/87, eftersom det för reserven för marknadsstabilitet handlar om att korrigera en strukturell obalans i utsläppshandelssystemet. Utsläppshandelssystemet är i sig neutralt i teknologiskt hänseende och avsaknaden av direkt inverkan på medlemsstaternas energiutbud återspeglas för övrigt i de rättsliga grunderna till direktiven 2003/87 och 2009/29, vilka i övrigt aldrig har ifrågasatts. På samma sätt upprätthåller införandet av reserven för marknadsstabilitet neutraliteten i utsläppshandelssystemet och har ingen större verkan på medlemsstaternas val. Den långsiktiga verkan av reserven för marknadsstabilitet är endast att utjämna variationerna mellan priserna på utsläppsrätter och inte att eftersträva en systematisk ökning av dessa priser. I kommissionens konsekvensanalys nämns för övrigt detta mål avseende en stabilisering av priserna på lång sikt. Denna stabiliseringseffekt säkerställs vidare av den dubbelriktade logiken, det vill säga att reserven för marknadsstabilitet skulle kunna motverka såväl en otillbörlig minskning av mängden tillgängliga utsläppsrätter som en orimlig ökning av denna tillgång. Under alla omständigheter ger en prisökning alltid medlemsstaterna och aktörerna en valmöjlighet. Om reserven för marknadsstabilitet hade en inverkan på medlemsstaternas energiutbud, så skulle detta således endast vara på ett underordnat sätt. Reserven för marknadsstabilitet medför inte någon verkan på en medlemsstats val mellan olika källor eller ändring av dess försörjningskälla. Reserven för marknadsstabilitet fastställer för övrigt inte några individuella mål för medlemsstaterna. För svarandena och intervenienterna är de verkningar av reserven för marknadsstabilitet som Republiken Polen har nämnt endast spekulationer eller hypoteser, särskilt eftersom det är svårt att ge prognoser på detta område. Republiken Polen har gjort ett bristfälligt konstaterande av verkningarna av reserven för marknadsstabilitet 1) genom att endast framställa dem som en höjning av priserna trots att det rör sig om en mekanism som även gör det möjligt att sänka priserna på utsläppsrätter och 2) genom att inte beakta den omständigheten att tillämpningsområdet för utsläppshandelssystemet är bredare än endast energiområdet och att produktionskostnader, under alla omständigheter, fastställs genom ett flertal faktorer och inte bara genom priset på utsläppsrätter.

13. Republiken Polen har svarat att den visserligen inte bestrider den rättsliga grunden för direktiv 2003/87, men att detta inte innebär att artikel 192.1 FEUF utgör lämplig rättslig grund för det angripna beslutet, eftersom detta beslut ska granskas självständigt och oberoende och direktivet för att fastställa dess korrekta rättsliga grund och då tidigare lagstiftningspraxis har föga betydelse för granskningen av en rättsakts rättsliga grund. Sökanden har påpekat att den rättsliga grunden för direktiv 2009/29 under alla omständigheter inte har granskats av domstolen. Sökanden har, utan att bestrida den rättspraxis som svarandena och intervenienterna har åberopat, gjort gällande att domstolen tidigare har granskat verkningarna av en rättsakt vid granskningen av dess rättsliga grund just på grund av att fastställandet av verkningarna är en omständighet som kan beaktas. Sökanden har vidare upprepat sitt argument avseende konsekvensanalysen som, enligt denne, bekräftar inverkan av reserven för marknadsstabilitet på energiutbudet. I flera andra analyser och vetenskapliga publikationer har även den slutsatsen dragits att priset på utsläppsrätterna ökar på grund av inrättandet av reserven för marknadsstabilitet. Eftersom det föreligger meningsskiljaktigheter beträffande tolkningen av konsekvensanalysen, har Republiken Polen åberopat den ”analys av inverkan av mekanismen för reserven för marknadsstabilitet på utformningen av Polens energiutbud” som utarbetats av Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (den nationella enheten för balansering och förvaltning av utsläpp) (nedan kallad KOBiZE-analysen) vilken visar att Republiken Polens energiutbud skulle påverkas väsentligt av genomförandet av det angripna beslutet. Sökanden har erinrat om att bränsleutsläppen utgjorde 83,8 procent av landets totala utsläpp år 2014 och har av detta dragit slutsatsen att reserven för marknadsstabilitet, även om tillämpningsområdet för utsläppshandelssystemet är bredare, faktiskt skulle påverka denna sektor väsentligt.

14. Republiken Polen har svarat intervenienterna att åtskillnaden mellan artikel 192.2 FEUF och artikel 194 FEUF bör behålla sin relevans. Den förstnämnda avser nämligen unionens miljöpolitik, medan den sistnämnda rör dess energipolitik. Sökanden har erinrat om att kommissionen själv, i konsekvensanalysen, erkänt att medlemsstaternas övergång till förnybar energi är syftet med reserven för marknadsstabilitet. Sökanden har vidare gjort gällande att elsektorn genom direktiv 2003/87 är utesluten från systemet med gratis tilldelning av utsläppsrätter. Eftersom det finns en inköpsskyldighet, är verkan av en prisökning på utsläppsrätter större inom denna sektor vars aktörer får incitament till att finna andra källor varvid energiutbudet ändras. Republiken Polen har således avvisat argumentet att reserven för marknadsstabilitet är neutral i förhållande till strukturen av detta utbud. Slutligen har sökanden, i motsats till vad som anges analysen i KOBiZE-studien, bemött den framförda kritiken med att dessa verkningar analyserats fram till år 2030, att det modelleringsverktyg som använts inte varit föremål för någon kritik och att begränsningen av Polens studie är objektivt berättigad.

15. Svarandena konstaterade, i duplik-skedet, att sökanden inte ifrågasatt den klassiska rättspraxis som avser fastställande av rättslig grund och gjorde gällande att verkningarna av en rättsakt visserligen kunde granskas, men endast inom ramen för en analys av syftet med och innehållet i denna rättsakt och inte inom ramen för en särskild eller fristående analys. Beträffande reserven för marknadsstabilitet, medför den inte någon ändring av den ursprungliga ambitionsnivån avseende systemet för handel med utsläppsrätter, utan utgör endast en underordnad rättsakt som fullt ut ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Svarandena har även ifrågasatt relevansen av och slutsatserna i KOBiZE-studien, då denna genomförts efter antagandet av det angripna beslutet, eftersom den endast avser en partiell analys av de kortsiktiga effekterna av reserven för marknadsstabilitet och detta enbart i Polen och, slutligen, eftersom den grundar sig på en inkorrekt premiss och har gjorts genom en felaktig metod. I andra hand har svarandena uttryckt tvivel beträffande den ”väsentliga” karaktären av påverkan på den allmänna strukturen hos sökandens energiförsörjning, vilket dock krävs enligt artikel 192.2 c FEUF.

Bedömning

– Fastställande av tillämpligt test

16. Enligt domstolens fasta praxis – vilken är ostridig mellan parterna – ska, inom ramen för systemet för unionens behörighet, ”valet av rättslig grund för en rättsakt … grundas på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av rättsakten visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen”.

17. Även om domstolen har nämnt rättsaktens syfte och innehåll bland faktorer som ”särskilt” ska användas som vägledning avseende rättslig grund – ett adverb som tycks lämna plats åt andra kriterier – kan det konstateras att den alltid har hållit sig till dessa båda faktorer. Vidare överensstämmer inte en rättsakts verkningar nödvändigtvis och fullständigt med uppskattningen av det syfte som den eftersträvar. Slutligen och som Konungariket Spanien med fog har erinrat om skulle, i det test som unionsdomstolarna ska göra för att bedöma huruvida en rättsakts rättsliga grund är lämplig, att införa en bedömning av de förväntade verkningarna av denna kunna jämföras med att be unionslagstiftaren att ägna sig åt spådomar. Därför håller jag mig i förevarande bedömning till en granskning av det angripna beslutets syfte och innehåll för att fastställa huruvida nämnda lagstiftare legitimt kunde grunda sig på artiklarna 192.1 FEUF.

– Syftet och innehållet i det angripna beslutet

18. Det ska inledningsvis påpekas att jag, liksom Republiken Polen, anser att analysen av det angripna beslutets rättsliga grund, trots ett uppenbart inbördes förhållande, ska göras självständigt i förhållande till analysen av den rättsliga grunden för direktiv 2003/87 eller för direktiv 2009/29, vilket ändrade det förstnämnda på ett sådant sätt att det inte går att dra någon definitiv slutsats, när det gäller förevarande mål, av att sökanden eventuellt inte har väckt talan mot de ovannämnda direktiven.

19. När det gäller syftet med det angripna beslutet är det naturligtvis nära knutet till syftet med direktiv 2003/87, avseende vilket domstolen tidigare har slagit fast att ”[ä]ven om ändamålet med systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är att skydda miljön, genom att minska utsläppen av växthusgaser, minskar inte systemet i sig utsläppen, utan uppmuntrar och främjar sökandet efter den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en given utsläppsminskning … Miljöfördelarna med sådan handel har att göra med den totala mängd utsläppsrätter som delas ut, som utgör gränsen för alla utsläpp inom systemet. Därav framgår även att den ekonomiska principen för systemet för handel med utsläppsrätter är att se till att de minskningar av utsläpp av växthusgaser som måste företas för att uppnå ett på förhand fastställt miljömål sker till lägsta möjliga kostnad. Genom att bland annat tillåta försäljning av utsläppsrätter syftar detta system till att vara ett incitament för alla deltagare i detta system att släppa ut mindre växthusgaser än vad de ursprungligen givits rätt till, så att de kan sälja överskottet till någon annan deltagare vars utsläpp överskrider de utsläppsrätter som denne tilldelats. En förutsättning för att systemet för handel med utsläppsrätter ska fungera som det ska är således att det finns ett utbud och en efterfrågan hos deltagarna i systemet, vilket även förutsätter att potentialen för minskning av de utsläpp som omfattas av systemet kan variera, och detta i betydande omfattning. [Det] framgår också att ju mer omfattande systemet är, desto större blir skillnaderna i företagens kostnader för att klara minskningen och därmed ökar möjligheterna att sänka de totala kostnaderna.

20. Det följer även av rättspraxis att ”[d]et främst angivna syftet med direktiv 2003/87 är att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser”, men att detta syfte ska uppnås med hänsyn tagen till ett antal bisyften, såsom ”att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet jämte konkurrensvillkoren”.

21. Det erinras i det angripna beslutets ingress om syftet med direktiv 2003/87, som är ”att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt främja minskade utsläpp av växthusgaser”.

22. Enligt Europeiska rådet slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014 om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030, och i syfte att förverkliga det tvingande målet att minska utsläppen av växthusgaser inom unionen med minst 40 procent före 2030 jämfört med nivåerna år 1990, uppmanade Europeiska rådet till att göra utsläppshandelssystemet mer effektivt genom att revidera det, det vill säga genom att ge det ”ett instrument för stabilisering av marknaden”. I kommissionens rapport av år 2012 hade, tidigare, gjorts en föga uppmuntrande utvärdering av utsläppshandelssystemets funktion, då detta präglades av ett överskott på 955 miljoner utsläppsrätter. Ökningen av utbudet på utsläppsrätter var dessutom kombinerad med en låg efterfrågan, vilket fick till följd en avsevärd sänkning av priset på utsläppsrätter. På grund av genomförandet av fas 3 i utsläppshandelssystemet uppskattade kommissionen i 2012 års rapport överskottet till potentiellt högre än 1,5 miljarder utsläppsrätter. Från och med år 2014 förutsågs ett ”strukturellt överskott” på 2 miljarder utsläppsrätter under fas 3. Den alltför stora tillgången på utsläppsrätter och deras låga pris hotade emellertid det incitament som införandet av utsläppssystemet förväntades få till verkan. Det var således för att åtgärda denna ”strukturella obalans” vilken identifierades redan 2012 som det angripna beslutet antogs. Det huvudsakliga – eller enda – syftet med detta beslut är, såsom det erinras om i dess skäl 8, att ”att rätta till en strukturell obalans mellan tillgång och efterfrågan”.

23. När det gäller innehållet i det angripna beslutet, begränsar sig detta till att illustrera att reserven för marknadsstabilitet ska fungera som ett verktyg för placering av utsläppsrätter från och med den 1 januari 2019, såsom exempelvis visas av den omständigheten att de 900 miljoner utsläppsrätter som ska räknas av från auktionsvolymerna under perioden 2014–2016 inte ska läggas till de volymer som ska auktioneras ut år 2019 och år 2020 utan i stället placeras i reserven. Målet att, i ett första skede, minska det endemiska överskott som präglar utsläppshandelssystemet eftersträvas också genom planen att placera 12 procent av det totala antalet utsläppsrätter i omlopp, i reserven, varvid dessa 12 procent således ska avräknas från den totala volymen utsläppsrätter som ska auktioneras ut. Under det första år som reserven används ska 8 procent av det totala antalet utsläppsrätter i omlopp, enligt det senaste offentliggörandet, också placeras i reserven mellan den 1 januari och den 1 september det året. Stabiliseringseffekten av reserven för marknadsstabilitet säkerställs genom att det angripna beslutet, utöver möjligheten att placera utsläppsrätter i reserven, även innehåller föreskrifter om att reserven kan aktionernas ut i händelse av underskott av utsläppsrätter på marknaden. Således föreskrivs i artikel 1.6 i det angripna beslutet att under en viss tröskel – 400 miljoner – kan de utsläppsrätter som lagts till reserven återinföras på marknaden. Slutligen föreskrivs i artikel 3 i det angripna beslutet att kommissionen ska övervaka att reserven fungerar och dess eventuella effekter på konkurrenskraften, samt regelbundet göra en översyn av reservens funktion.

– Slutsats med det angripna beslutet som rättslig grund

24. Det följer av såväl syftet med som innehållet i det angripna beslutet att detta beslut har utformats som ett verktyg avsett att avhjälpa de olika hot som hindrade utsläppshandelssystemet ”från att skapa nödvändiga incitament för en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen och från att vara en drivkraft för koldioxidsnål innovation som bidrar till ekonomisk tillväxt och sysselsättning”. Reserven för marknadsstabilitet ska stabilisera marknaden och mekanismer föreskrivs för att bekämpa både överskotten och underskott av utsläppsrätter. I det angripna beslutet hänförs inte vid något tillfälle till något fastställande av priset på utsläppsrätterna. Eftersom reserven för marknadsstabilitet har utformats som varken mer eller mindre än ett komplement, en justering av utsläppshandelssystemet utan att ändra den ursprungliga ambitionen, är det med rätta som unionslagstiftaren har grundat sin rättsakt på artikel 192.1 FEUF. Med andra ord ligger det angripna beslutet i linje med det spår som ursprungligen utstakades genom direktiv 2003/87 och som avsåg att främja en minskning av växthusgaser på ekonomiskt effektiva och verkningsfulla villkor och följaktligen att bevara, skydda och förbättra miljön.

25. I artikel 192.2 FEUF föreskrivs att det särskilda lagstiftningsförfarandet ska tillämpas för antagandet av ”åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning”. Som jag just har visat finns det ingenting i innehållet i det angripna beslutet eller dess syfte som gör det möjligt att påstå att unionslagstiftaren, genom att anta det angripna beslutet, avsåg att åstadkomma någon betydande förändring i den allmänna strukturen hos sökandens energiförsörjning eller direkt påverka dess val mellan olika energikällor. Som undantagsbestämmelse ska artikel 192.2 c FEUF tolkas restriktivt, särskilt eftersom en ändamålsenlig nutida miljöpolitik inte kan bortse från energifrågorna. Jag instämmer emellertid med de farhågor som svarandena och intervenienterna har uttryckt om att den tolkning som sökanden har föreslagit av artikel 192.2 c FEUF och de slutsatser som den har dragit därav för granskningen av det angripna beslutets rättsliga grund just, genom att erkänna en vetorätt för medlemsstaterna så snart unionen ska vidta åtgärder som endast innebär en uppmaning till dem att rationalisera sina verksamheter beträffande koldioxidförbrukning, medför en blockering av varje lagstiftningsåtgärd. Vidare skulle en sådan tolkning innebära ett misslyckande för utsläppshandelssystemet, eftersom den skulle hindra unionslagstiftaren från att rätta till de strukturella bristerna i detta. I övrigt, även om jag vill erinra om att införandet av reserven för marknadsstabilitet inte har som ambition att fastställa priset på utsläppsrätterna utan att helt enkelt säkerställa utsläppshandelssystemets ändamålsenlighet, kan under alla omständigheter valet av en operatör för en eller annan energikälla eller produktionsteknologi inte endast vara beroende av detta enda pris, vilket inte i sig definierar produktionskostnaderna, då dessa fastställs av ett flertal faktorer. Det teknologiska valet ligger alltid, även med inrättandet av reserven för marknadsstabilitet, i operatörernas händer och dikteras inte av unionen. Slutligen kommer jag inte heller att ge mig in i debatten avseende slutsatserna av KOBiZE-analysen, eftersom den utfördes efter antagandet av det angripna beslutet.

26. Av vad som ovan anförts följer att talan inte ska bifallas på den första grunden.

Den andra grunden: Åsidosättande av Europeiska rådets befogenheter definierade i artikel 15 FEU och åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete

Sammanfattning av parternas argument

27. Republiken Polen har, i huvudsak, gjort gällande att Europeiska rådet i sina slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014 fastställde år 2021 som datum för genomförande av reserven för marknadsstabilitet. Genom att tidigarelägga detta datum till år 2019, har Parlamentet och rådet åsidosatt Europeiska rådets behörigheter såsom de definieras i artikel 15 FUE och överträtt principen om lojalt samarbete.

28. När det gäller det påstådda åsidosättandet av Europeiska rådets befogenheter har sökanden erinrat om den princip om tilldelning av behörigheter på vilken unionens institutionella funktion vilar samt innehållet i artikel 15 FEU för att dra slutsatsen att Europeiska rådet, i de ovannämnda slutsatserna, tydligt angett den politiska viljan att fastställa början av genomförandet av reserven för marknadsstabilitet till år 2021. Beslutet att genomföra reserven för marknadsstabilitet år 2019 innebär att de företag som är verksamma inom sektorer med hög koldioxidintensitet åläggs omotiverade kostnader. Europeiska rådet har emellertid, genom att fastställa införandet av reserven för marknadsstabilitet till år 2021, just avsett att skydda marknadens aktörer. Att inte respektera denna vilja utgör ett åsidosättande av Europeiska rådets behörighet att fastställa de politiska riktlinjerna beträffande införandet av den nya unionslagstiftningen på området minskning av utsläpp av växthusgaser. Denna ändring av datumet för genomförande av reserven för marknadsstabilitet åsidosätter även principen om lojalt samarbete, eftersom det angripna beslutet innehåller en väsentlig faktor som dock strider mot Europeiska rådets slutsatser. Parlamentet och rådet har inte handlat i god tro med avseende på den uttryckliga ståndpunkt som vissa medlemsstater uttryckt och som visar motstridigheten mellan det angripna beslutet och alla tidigare överenskommelser.

29. Svarandena och intervenienterna har bestritt sökandens tolkning av Europeiska rådets slutsatser. Enligt dem har sökanden inte på något sätt tagit ställning till datumet för genomförandet av reserven för marknadsstabilitet och hänvisningen till år 2021 avser ett annat ämne. Det föreligger således ingen motsättning mellan slutsatserna och det angripna beslutet. Även om det kan anses att europeiska rådet i sina slutsatser har hänvisat till kommissionens förslag, i vilket den, vid tidpunkten för antagandet av dessa slutsatser, avsåg år 2021 för genomförandet av reserven för marknadsstabilitet, har svarandena och intervenienterna enhälligt gjort gällande att Europeiska rådets behörighet skulle överskridas om det tillerkändes en möjlighet att på detta sätt blockera en lagstiftningsakt och därmed frånta såväl parlamentet som rådet deras befogenheter inom ramen för förfarandet för lagstiftningsöverläggningar. Mot bakgrund av den rättsliga arten av Europeiska rådets slutsatser kan inte en grund avseende en lagstiftnings bristande överensstämmelse med dessa slutsatser godtas.

Bedömning

30. Punkt 2.3 i Europeiska rådets slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014 innehåller följande påstående: ”Ett effektivt och omarbetat utsläppshandelssystem, med ett verktyg i syfte att stabilisera marknaden, i enlighet med kommissionens förslag, kommer att utgöra EU:s huvudsakliga verktyg för att uppnå detta mål: den årliga faktorn för minskning av den högsta tillåtna utsläppsgränsen kommer att ändras från 1,74 procent till 2,2 procent från 2021.”

31. Det följer av lydelsen i denna punkt 2.3 att den uttryckliga hänvisningen till år 2021 som den innehåller inte avser datumet för genomförande av det verktyg som ska stabilisera marknaden utan till det datum då den årliga faktorn för minskning ska ändras. Europeiska rådet har följaktligen inte fastställt något datum för ikraftträdandet av reserven för marknadsstabilitet.

32. Sökanden har emellertid anfört att Europeiska rådet har angett att utsläppshandelssystemet ska åtföljas av ett verktyg som stabiliserar marknaden ”i enlighet med kommissionens förslag”. Vid den tidpunkt då europeiska rådet uttryckte sig på detta sätt föreskrevs emellertid att reserven för marknadsstabilitet träder i kraft år 2021.

33. Det räcker att i detta hänseende erinra om att artikel 15.1 FEU definierar Europeiska rådets uppdrag som att ge ”unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion”. Att tolka hänvisningen till kommissionens förslag som ett föreläggande av Europeiska rådet att inrätta reserven för marknadsstabilitet först från år 2021 skulle för det första innebära en förminskning av parlamentet och rådet till rena kammare för registrering av Europeiska rådets slutsatser. Vidare skulle en sådan tolkning medföra ett erkännande av en behörighet för Europeiska rådet att ingripa direkt i lagstiftningssfären. Det kan således inte antas att Europeiska rådet, genom denna hänvisning, har uttryckt någon politisk vilja, som blivit normativ, att konkretisera kommissionens förslag i det skick det befann sig i oktober 2014 och därmed frånta parlamentet och rådet deras befogenheter i lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller den av Republiken Polen åberopade förklaringen av vissa medlemsstater, som varken är jämförbar med en ståndpunkt från Europeiska rådet avseende datumet för genomförandet av reserven för marknadsstabilitet eller bindande för lagstiftningsmakten.

34. Det är i slutändan snarare sökandens ståndpunkt som uppenbart strider mot artikel 15.1 FEUF samt den princip om tilldelning av befogenheter som stadgas i artikel 13.2 FEU och ingen anmärkning om åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete kan göras gällande mot Europarlamentet och rådet. Följaktligen kan talan inte bifallas på den andra grunden.

Den tredje grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar

Sammanfattning av parternas argument

35. Republiken Polen har gjort gällande att antagandet av det angripna beslutet, i vilket föreskrivs ett genomförande av reserven för marknadsstabilitet under en utbytesperiod som fastställs i direktiv 2003/87, inskränkte förutsägbarheten i utsläppshandelssystemet. Skyddet för företagens berättigade förväntningar åsidosattes således på grund av den drastiska begränsningen av det antal utsläppsrätter som gjordes under en handelsperiod. Efter att ha erinrat om domstolens klassiska praxis avseende rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar har sökanden gjort gällande att placeringen i reserven för marknadsstabilitet av överskottet av utsläppsrätter till 2019 påverkar aktörernas ekonomiska verksamhet, utgör en oväntad ändring av villkoren för utövandet av dessa verksamheter under handelsperioden och följaktligen står i strid med de båda principer som det erinrats om ovan. Sökanden har visserligen erkänt att dessa principer inte är absoluta och kan vara behäftade med vissa begränsningar, men anser att villkoren för att dessa principer ska begränsas inte är uppfyllda i detta fall. Skyddet för aktörernas berättigade förväntningar grundar sig dessutom på förordning nr 176/2004. Medan kommissionen i sitt förslag till skapande av en reserv för marknadsstabilitet daterat i januari 2014 avsåg att reserven för marknadsstabilitet skulle börja tillämpas år 2021, angavs i förordning nr 176/2014, som antogs under månaden därefter, att antalet utsläppsrätter, som ursprungligen hade minskats för perioden 2014–2016, skulle ökas under perioden 2019–2020. Således hade inte en försiktig och medveten ekonomisk aktör kunnat förutse antagandet av ett beslut som skulle hindra utsläppandet på marknaden av 900 miljoner utsläppsrätter under en period då det just i förordning nr 176/2014 hade fastställts en ökning av antalet utsläppsrätter. Slutligen skulle ett ikraftträdande av reserven för marknadsstabilitet redan år 2019 medföra en ökning av kostnaderna och således av den ekonomiska bördan. I ett sådant sammanhang skulle domstolen visa sig särskilt uppmärksam beträffande iakttagandet av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Sökanden har i sin replik gjort gällande att fastställandet, i direktiv 2003/87, av handelsperioder inte bara eftersträvar en administrativ effekt utan framför allt gör det möjligt för företagen att bestämma sin strategi just utifrån den mängd utsläppsrätter som finns tillgänglig för den berörda perioden. Slutligen har Republiken Polen tillagt att det angripna beslutet inte har medfört någon ändring av artikel 10.2 femte stycket i förordning nr 1031/2010, i ändrad lydelse enligt förordning nr 176/2014 (nedan kallad förordning nr 1031/2010), varför det sedermera i unionsrätten föreskrivs både en placering av utsläppsrätter i reserven för marknadsstabilitet från och med år 2019 – enligt villkoren i det angripna beslutet – och en auktionering av de utsläppsrätter som blockerats år 2019–2010 enligt bestämmelserna i förordning nr 1031/2010. En sådan motstridighet innebär, utöver den omständigheten att den visar unionslagstiftarens verkliga avsikt att fastställa datumet för införandet av reserven för marknadsstabilitet till år 2021, en inskränkning av principen om rättssäkerhet.

36. Svarandena och intervenienterna har gjort gällande att Republiken Polen inte i realiteten har bestritt tydligheten och förutsägbarheten i de bestämmelser som fastställs i det angripna beslutet, varför deras tredje grund i huvudsak ska anses röra ett påstått åsidosättande av skyddet för berättigade förväntningar. De har erinrat om att domstolen har tillerkänt lagstiftaren ett brett utrymme för skönsmässig bedömning på tekniskt komplexa områden. Vidare har de avvisat argumentet att de handelsperioder som fastställts i direktiv 2003/87 är perioder under vilka unionslagstiftaren inte får göra någon ändring på grundval av de bestämmelser i det direktivet som tillåter den att anpassa reglerna för utsläppshandelssystemets funktion, i förekommande fall under en handelsperiod. En sådan period är för övrigt av rent administrativ karaktär. Dessutom är kommissionens rapport av år 2012, liksom de särskilt avpassade åtgärder som antagits för att försöka upprätthålla utsläppshandelssystemets funktion, indikatorer som gör att de ekonomiska aktörerna uppmärksammas på utsläppshandelssystemets bristande funktion, varför dessa aktörer logiskt sett hade kunnat förutse att utsläppshandelssystemet skulle komma att ändras för att säkerställa dess effektivitet. Ingen berättigad förväntning kan grundas på förordning nr 176/2004 vilken, under alla omständigheter, endast utgör en verkställandeåtgärd som inte binder lagstiftningsmakten i sig. Kommissionens förslag i vilket föreskrevs att reserven för marknadsstabilitet skulle börja fungera år 2021 kan inte heller utgöra grund för berättigade förväntningar. För det första åtföljdes det nämligen av en konsekvensanalys i vilket flera alternativ förutsågs. För det andra rör det sig endast om en förberedande rättsakt avsedd att utvecklas under lagstiftningsförfarandets gång. Svarandena och intervenienterna har återigen understrukit den dubbelriktade karaktären av reserven för marknadsstabilitet och angett att placeringen av utsläppsrätter i reserven inte kan jämföras med en ogiltigförklaring av dessa utsläppsrätter, varför det angripna beslutet inte medför de radikala följder, avseende antalet tillgängliga utsläppsrätter, som sökanden har beskrivit. Utsläppshandelssystemet har för övrig aldrig garanterat aktörerna priset på utsläppsrätterna, eftersom det endast är ett kvantitativt verktyg som delvis bygger på principen om en auktionering. Slutligen har de bestritt sökandens slutsatser beträffande en eventuell motstridighet mellan det angripna beslutet och förordning nr 1031/2010 i ändrad lydelse, eftersom det angripna beslutet utgör en lagstiftningsakt som antagits senare än denna förordning.

Bedömning

37. Det följer av domstolens fasta praxis att rättssäkerhetsprincipen bland annat kräver att en reglering ska vara klar och precis samt att tillämpningen av densamma ska vara förutsebar. Detta gäller i synnerhet om regleringen kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag. Denna princip innebär emellertid inte att lagstiftningen inte får ändras.

38. Det framgår av handlingarna i målet att Republiken Polen inte har bestritt den omständigheten att de bestämmelser som fastställts i det angripna beslutet är klara och tydliga. Beträffande förutsägbarheten av dessa bestämmelser konstaterar jag, liksom samtliga svarandeparter och intervenienter, att nämnda beslut antogs den 6 oktober 2015 samtidigt som det i detta föreskrevs att reserven skulle upprättas år 2018 för att vara operationell – det vill säga erhålla utsläppsrätter – från och med den 1 januari 2019. Under dessa omständigheter kan inget åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen fastställas.

39. När det gäller skyddet för berättigade förväntningar har domstolen funnit att denna princip som utgör en grundläggande princip inom unionsrätten och följer av rättssäkerhetsprincipen kan göras gällande i förhållande till unionsrättsliga bestämmelser endast i den utsträckning som unionen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning. Varje ekonomisk aktör hos vilken en unionsinstitution har väckt välgrundade förhoppningar har möjlighet att göra gällande denna princip. Däremot kan ingen med framgång göra gällande att denna princip har åsidosatts om administrationen inte har gett någon tydlig försäkran. När en försiktig och förståndig ekonomisk aktör dessutom skulle kunna förutse att en unionssåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits. Vidare hör principen om skydd för berättigade förväntningar visserligen till unionens grundläggande principer, men en näringsidkare kan inte med fog ha berättigade förväntningar på att en rådande situation ska bestå, när denna kan ändras av unionsinstitutionerna inom ramen för deras skönsmässiga bedömning. Med andra ord kan dessa aktörer inte förvänta sig att det inte kommer att göras några lagändringar över huvud taget.

40. Domstolen har vidare slagit fast att ”systemet för handel med utsläppsrätter som infördes genom direktiv 2003/87 är ett nytt och komplicerat system”. Genom att anta direktiv 2003/87 har unionslagstiftaren utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning som den traditionellt tilldelats när den i sitt agerande ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art samt när den ska skapa ett komplext system, i vilket fall den får göra detta stegvis och beakta de erfarenheter som erhållits. Domstolen har erinrat om att unionslagstiftaren i detta sammanhang har en skyldighet att med rimliga mellanrum se över de genomförda åtgärderna. Därigenom har domstolen tydligt, i den mån detta behövdes, öppnat upp för en ändring av utsläppssystemets funktion, eftersom lagstiftningsmakten endast kunde utövas på ett korrekt sätt om en regelbunden utvärdering gjordes av effektiviteten av det komplexa och nya system som införts genom direktiv 2003/87.

41. Det är således mot bakgrund av dessa preciseringar i rättspraxis som anmärkningen om ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar ska granskas.

42. För det första har sökanden i detta hänseende gjort gällande att de principer som reglerar utsläppshandelssystemets funktion inte skulle kunna ändras under en handelsperiod och att den ändring som gjordes genom antagandet av det angripna beslutet skulle få till följd att skyddet för de berättigade förväntningar som de ekonomiska aktörerna hade avseende direktiv 2003/87 i ändrad lydelse enligt direktiv 2009/29 skulle åsidosättas. Även om det antas att sökanden kan åberopa att de ekonomiska aktörer som berörs av direktiv 2003/87 haft berättigade förväntningar, kan det emellertid konstateras att det inte i direktiv 2003/87 föreskrivs någon begränsning av sådant slag som den som sökanden har åberopat. Tvärtom var unionslagstiftaren, på ett område som är så föränderligt och föga förutsägbart, väl medveten om behovet av att ompröva reglerna för användningen av detta nya och komplexa system. I skäl 22 i direktiv 2003/87 föreskrivs just att det ”bör ses över mot bakgrund av utvecklingen på detta område och för att hänsyn ska kunna tas till erfarenheter i samband med genomförandet”. I artikel 10.5 i direktiv 2003/87 i ändrad lydelse enligt direktiv 2009/29 anförtros kommissionen övervakningen av den europeiska koldioxidmarknadens funktion. I artikel 29 i samma ändrade direktiv nämns uttryckligen hypotesen att koldioxidmarknaden inte fungerar väl, vilket ska konstateras av kommissionen inom ramen för en rapport till parlamentet och rådet vilken, i förekommande fall, kan innehålla förslag till förbättringar. Således har ingen garanti getts, varken vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2003/87 eller vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2009/29 genom vilket det ändrades, för att utsläppshandelssystemets funktion såsom det ursprungligen beskrivits är hugget i sten eller att det endast skulle kunna ändras vid tidpunkten för utgången av en period, vilket bekräftas av artikel 9 i direktiv 2003/87 i ändrad lydelse enligt direktiv 2009/29 enligt vilken kvantiteten utsläppsrätter ska minska linjärt med början ”i mitten av perioden 2008–2012”.

43. För det andra har Republiken Polen anfört att de berättigade förväntningarna för aktörerna på koldioxidmarknaden grundades på förordning nr 176/2014 och på kommissionens förslag, i vilket det föreskrevs att reserven för marknadsstabilitet inte skulle börja tillämpas förrän år 2021. Kommissionens förslag utgör en förberedande rättsakt, vilken per definition inte är slutgiltig, som inte kunde väcka välgrundade förhoppningar och av vilken ingen exakt garanti kunde ges, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 39 i detta förslag till avgörande. När det gäller förordning nr 176/2014 ska det, bortsett från att den är ett perfekt exempel på den ändring i utsläppshandelssystemet som skedde under en period och även om det i denna faktiskt föreskrevs att mängden utsläppsrätter att auktionera ut skulle ökas med 300 miljoner år 2019 och därefter med 600 miljoner år 2020, så erinras det även om att den antogs inom ramen för den verkställandebehörighet som kommissionen har på detta område och att det inte kunde tolkas som en garanti att inget lagstiftningsingripande skulle göra att dess innehåll upphörde att gälla.

44. Jag vill avsluta bedömningen av denna tredje grund med några allmänna överväganden. Eftersom utsläppshandelssystemet är ett kvantitativt verktyg, utgör det inte grund för de berörda aktörernas rätt att köpa eller sälja utsläppsrätter till ett visst pris. Antalet tillgängliga utsläppsrätter för en handelsperiod ska vidare särskiljas från det antal utsläppsrätter som är tillgängliga för en förvärvare under denna period, vilket i sig är beroende av en mängd faktorer. Utan att förneka att en ändring av antalet utsläppsrätter kan påverka de strategier som utvecklats av ”konsumenterna” av dessa utsläppsrätter, fastställs dessa strategier emellertid inte enbart på grundval av endast faktorn ”antal”. Det ska under alla omständigheter påpekas att reserven för marknadsstabilitet är ett verktyg som i huvudsak gör det möjligt att placera i en reserv – och inte upphäva – utsläppsrätter. Att slå fast att skyddet för berättigade förväntningar åsidosatts i detta fall skulle, liksom kommissionen har påpekat, innebära ett stadgande av en rätt att låta den endemiska obalans som karaktäriserar utsläppshandelssystemet fortgå i ett sammanhang då detta var välkänt och de berörda operatörerna inte kunde ignorera denna, på grund av ett visst antal efterforskningar som gjorts på området, men också på grund av att det just i viss mån drog fördel av de sistnämnda.

45. Av det ovan anförda följer enligt min uppfattning att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.

Den fjärde och den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen respektive åsidosättande av skyldigheten att vederbörligen analysera det angripna beslutets verkan

Sammanfattning av parternas argument

– Den fjärde grunden

46. Republiken Polen har, i huvudsak, som fjärde grund gjort gällande att det angripna beslutet strider mot proportionalitetsprincipen på grund av att detta beslut medför krav på uppfyllande av högre mål för minskning av utsläpp än dem som följer såväl av de internationella åtaganden som unionen är bunden av som av direktiv 2003/87. Enligt sökanden avser det angripna beslutet visserligen att bevara utsläppshandelssystemets enhetlighet och goda funktion, men syfte med detta är att hjälpa det att uppnå dess egna mål. Inrättandet av reserven för marknadsstabilitet på de villkor som fastställs i det angripna beslutet förefaller emellertid inte vara en oundviklig åtgärd för att uppnå målet avseende minskning av utsläppen med 20 procent till år 2020, vilket bland annat följer av Dohaändringen och av direktiv 2003/87 i ändrad lydelse enligt direktiv 2009/29. Den kostnad som påförts företagen är överdriven i förhållande till det eftersträvade målet varför det angripna beslutet inte uppfyller kriteriet avseende nödvändighet och innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Antalet utsläppsrätter för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, det vill säga perioden 2013–2020, hade fastställts utifrån det mål avseende minskning som skulle uppnås, varför den minskning av antalet utsläppsrätter som infördes genom det angripna beslutet, vilken således inte var neutral ur denna synvinkel, skulle ålägga aktörerna på koldioxidmarknaden en ytterligare ansträngning som inte var nödvändig för genomförandet av det eftersträvade målet. Den omständigheten att reserven för marknadsstabilitet gör det möjligt att på marknaden återplacera utsläppsrätter som tillfälligt placerats i reserven kan inte dölja den omständigheten att det är föga sannolikt att ett sådant utsläppande på marknaden sker före år 2020. Dessutom betyder inte nödvändigtvis den omständigheten att lagstiftaren hade kunnat välja ett mer tvingande system att det angripna beslutet överensstämmer med proportionalitetsprincipen.

47. Svarandena och intervenienterna har gjort gällande att det mål mot bakgrund av vilket iakttagandet av proportionalitetsprincipen ska granskas inte är det som sökanden har beskrivit. Detta mål kan inte förminskas till enbart en minskning av utsläppen med 20 procent till år 2020. Tvärtom följer det av bestämmelserna i det angripna beslutet, jämförda med bestämmelserna i direktiv 2003/87 och i direktiv 2009/29 att det ursprungliga målet var att få utsläppshandelssystemet att fungera korrekt utan begränsning i tiden. Således är det mål som egentligen eftersträvas att säkerställa att utsläppshandelssystemet fungerar väl på lång sikt. Vidare genomförs strävan mot detta mål genom det angripna beslutet, vilket antagits i ett sammanhang där utsläppshandelssystemets bristande funktion med mer än 2 miljarder utsläppsrätter i överskott var välkänt. Unionslagstiftaren avstod från att vidta mer tvingande åtgärder, såsom upphävandet av utsläppsrätter eller genomförandet av reserven för marknadsstabilitet före år 2019. Sökanden har inte visat att aktörerna på koldioxidmarknaden skulle utsättas för orimliga priser till följd av placeringen av utsläppsrätter i reserven för marknadsstabilitet. De val som unionslagstiftaren gjorde och överförde till det angripna beslutet omfattas således av det breda utrymme för skönsmässig bedömning som den traditionellt tillerkänns på de områden där komplexa bedömningar krävs och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

– Den femte grunden

48. Republiken Polen har inom ramen för den femte grunden hävdat att kommissionen, som upprättat förslaget till beslut, och svarande-institutionerna, som upprättat det angripna beslutet, inte har gjort konsekvensanalysen på ett korrekt sätt. Den konsekvensanalys som bilagts kommissionens förslag är, på ett subjektivt sätt, fokuserad på de positiva aspekterna av detta förslag och döljer de aspekter som är knutna till minskningen av konkurrenskraften, till ökningen av produktionskostnaderna, till ökningen av kostnader för fjärrvärme och för elektricitet och för kostnaderna för förbrukning samt förlorade arbetstillfällen inom de sektorer som använder icke-förnybara energikällor. Kommissionen och/eller svarande-institutionerna borde även ha granskat de konkreta följderna av ett sådant förslag för var och en av medlemsstaterna och dess inverkan på marknaden för utsläppsrätter. De borde ha lämnat en konkret analys uttryckt i siffror av bland annat utvecklingen av prisökningarna på utsläppsrätter, av priset på el och på energi. Slutligen har ingen av dessa institutioner analyserat konsekvenserna av ett tidigarelagt genomförande av reserven för marknadsstabilitet redan år 2019 eller av de gränsvärden som slutligen antagits. Inget offentligt samråd genomfördes avseende slutversionen av det angripna beslutet. Denna attityd från institutionernas sida strider mot det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning och mot riktlinjerna för en bättre lagstiftning. Sökanden har i sin replik klandrat parlamentet och rådet för att inte ha publicerat sina lagstiftningsarbeten och för att inte ha genomfört offentliga samråd under lagstiftningsförfarandet.

49. Svarandena och intervenienterna har gjort gällande att de argument som sökanden har framfört inom ramen för den femte grunden ska analyseras såsom underordnade analysen beträffande proportionalitetsprincipen. Det finns inget formellt krav, som utgör villkor för en rättsakts laglighet, på att göra en konsekvensanalys. Det krävs endast att lagstiftaren kan visa att denne har agerat med vetskap om alla de grundläggande uppgifter som var nödvändiga för dennes beslutsfattande och domstolskontrollen är i detta fall även begränsad till uppenbara felaktigheter. Dessa parter har gjort gällande att konsekvensanalysen inte var unionslagstiftarens enda informationskälla under förfarandet för antagande av det angripna beslutet och att de olika punkter som inte enligt sökanden varit föremål för en analys (det vill säga ett tidigt genomförande av reserven för marknadsstabilitet i förhållande till det datum som kommissionen föreslagit och fastställandet av värdetrösklar) tvärtom var föremål för diskussioner och samråd, i förekommande fall offentliga. Slutligen får unionslagstiftaren, i enlighet med rättspraxis, inte klandras för att inte ha beaktat en medlemsstats särskilda situation.

Bedömning

50. Skyldigheten att genomföra en konsekvensanalys utgör inte en grund på vilken en rättsakts laglighet kan bedömas. Det enda kravet i detta hänseende är att institutionerna anger vilka omständigheter som har beaktats och som det legitima utövandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning beror på, varvid lagstiftaren ska kunna bedöma alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera. Domstolen har regelbundet i sin proportionalitetsbedömning inkluderat de anmärkningar som gjorts i samband med en avsaknad, en lucka eller en bristande överensstämmelse med en konsekvensanalys, genom att därigenom göra en sorts underordnad bedömning i förhållande till proportionalitetsbedömningen. Jag föreslår att detta resonemang ska tillämpas även i förevarande fall och jag behandlar därför nedan de båda sista grunderna för ansökan tillsammans.

51. När det gäller den femte grunden har Republiken Polen för det första hävdat att kommissionen gjort en subjektiv och ofullständig konsekvensanalys. För det andra har den gjort gällande att parlamentet och rådet, å deras sida, inte har analyserat följderna av de åtgärder som de avsåg besluta om och vilka avvek från de förslag vars konsekvenser hade analyserats av kommissionen.

52. Det ska inledningsvis påpekas att domstolen redan har slagit fast att en sådan konsekvensbedömning som åtföljer ett förslag till lagstiftningsakt ”inte är bindande för vare sig parlamentet eller rådet … Således står det unionslagstiftaren fritt att anta andra åtgärder än de som har varit föremål för konsekvensbedömningen. Endast den omständigheten att unionslagstiftaren har antagit en annan, och i förekommande fall striktare, åtgärd än den som kommissionen hade övervägt i en konsekvensbedömning, visar vidare inte att lagstiftaren uppenbart har överskridit vad som var nödvändigt för att uppnå det aktuella syftet”. Institutionerna ska vidare under lagstiftningsförfarandet ha beaktat de uppgifter som fanns tillgängliga och samrått med de berörda.

53. Det kan således inte krävas att man i konsekvensanalysen uttömmande granskar alla verkningar av den föreslagna rättsakten. Det följer, under alla omständigheter, av den konsekvensanalys som kritiserats av sökanden att denna avsåg en eventuell konsekvens av de olika valmöjligheter som ingick i förslaget till fastställande av priset på utsläppsrätterna, på unionens konkurrenskraft, på de kostnader som de energiintensiva sektorerna måste bära och på de sociala följder som kan förutses. Mot bakgrund av domstolens praxis förefaller denna analys ha tillåtit unionslagstiftaren att bli medveten om de huvudsakliga potentiella följderna av vart och ett av de möjliga alternativen.

54. Vidare följer av handlingarna i målet att, utöver kommissionens rapport av år 2012 och konsekvensanalysen från januari 2014, hölls ett av kommissionen organiserat expertmöte den 25 juni 2014. Vidare presenterade flera rådsdelegationer sina egna bedömningar av konsekvenserna av de olika alternativ som kommissionen framfört i sin konsekvensanalys för mötet i miljögruppen. En debatt mellan vissa operatörer och nationella experter organiserades även den 8 september 2014 och parlamentet organiserade ett seminarium den 5 november 2014. De flesta av dessa sammankomster blev föremål för en sammanfattning tillgänglig på Internet eller en återgivning för allmänheten. Det följer också av de uppgifter som domstolen förfogar över att man diskuterade frågan om fastställande av värdetrösklar och frågan om från vilket datum reserven för marknadsstabilitet skulle börja fungera. Således förefaller de institutioner som upprättat det angripna beslutet tillräckligt ha fastställt att detta beslut antogs genom ett effektivt utnyttjande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter ett beaktande av alla uppgifter och omständigheter som är relevanta för den situation som detta beslut avsett att reglera. Det ska i detta hänseende slutligen påpekas att parlamentet, rådet och kommissionen inte kan klandras för att inte ha beaktat sökandens påstått särskilda situation i förhållande till koldioxidmarknaden. Domstolen har nämligen redan avfärdat ett liknande argument på grund av att den omtvistade rättsakten ”får följder i samtliga medlemsstater och kräver att det säkerställs att balans föreligger mellan olika intressen, med beaktande av de mål som eftersträvas med [denna rättsakt]. När försök att nå sådan balans görs med beaktande av situationen i samtliga medlemsstater i unionen, och inte med beaktande av den särskilda situationen i en enskild medlemsstat, kan detta följaktligen inte anses strida mot proportionalitetsprincipen”.

55. När det gäller anmärkningen avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, ska det erinras om att denna princip ”omfattas av de allmänna unionsrättsliga principerna och kräver att de medel som tillhandahållits genom en unionsrättslig bestämmelse kan genomföra de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem”. Domstolen har även preciserat att ”[n]är det gäller den rättsliga kontrollen av huruvida dessa villkor är uppfyllda ska unionslagstiftaren dock tillerkännas ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid regleringen av ett område som förutsätter politiska, ekonomiska eller socialpolitiska val från lagstiftarens sida och där lagstiftaren måste göra komplicerade bedömningar. Följaktligen kan EU-domstolen vid prövningen av hur en sådan befogenhet har utövats inte ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen bedömning. Domstolen skulle på sin höjd kunna klandra dennes lagstiftningsval om detta skulle visa sig vara uppenbart felaktigt eller om de nackdelar som uppkommer för vissa ekonomiska aktörer som en följd därav inte står i någon som helst proportion till de fördelar som i övrigt är förbundna därmed”. Den har vidare erkänt att ”[i]nförandet av ett system för redovisning av och handel med utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter på unionsnivå utgjorde ett normativt val som ger uttryck för en viss politisk inriktning och som gjordes mot bakgrund av det akuta behovet av att komma till rätta med … allvarliga miljöproblem … Det var dessutom ett normativt val som gjordes på grundval av ytterst komplexa och vida debatterade ekonomiska och tekniska bedömningar … För att medverka till fullgörandet av Europeiska unionens och dess medlemsstaters åtaganden i enlighet med Kyoto-protokollet var unionslagstiftaren således tvungen att själv göra en uppskattning av de framtida och osäkra effekterna av sitt ingripande och att väga dessa mot andra alternativ”. Som har erinrats om ovan har domstolen redan slagit fast att utsläppshandelssystemet är komplicerat.

56. Således anser jag att domstolen endast kan ogiltigförklara det angripna beslutet, på den grunden att det oproportionerligt, i den mån det skulle visa sig att unionslagstiftaren har haft fel. Ett sådant fall föreligger emellertid inte här. När det mål som verkligen eftersträvas har fastställts – vilket redan i stor utsträckning har gjorts, inom ramen för bedömningen av den första grunden – kommer jag nämligen att fastställa att det angripna beslutet förefaller vara en lämplig åtgärd för uppfyllandet av detta syfte, vilken inte går utöver vad som är nödvändigt och som inte utsätter de berörda ekonomiska aktörerna för oproportionerliga nackdelar i förhållande till fördelarna med detta beslut.

57. Beträffande det eftersträvade målet har sökanden koncentrerat sitt argument kring en felaktig bedömning. Det är nämligen i högsta grad förminskande att påstå att det angripna beslutet inte har något annat syfte än att se till att unionen uppnår de mål för minskning av utsläpp som fastställts genom internationella åtaganden och, i synnerhet det som fastställs till år 2020. Unionen har aldrig dolt sin avsikt att gå utöver de internationellt fastställda målen, en avsikt som bland annat uttrycks tydligt i direktiv 2009/29. Under alla omständigheter kan det mål som lagstiftaren eftersträvar och som identifieras vid tidpunkten för fastställandet av den aktuella rättsaktens rättsliga grund inte skilja sig från den på vilken prövningen av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits ska göras. Således vill jag upprepa att det angripna beslutet enligt min uppfattning har utformats som en faktor för stabilisering av koldioxidmarknaden på vilken det är känt att det råder ett överskott av utsläppsrätter och som ett verktyg som kan avhjälpa olika hot som hindrar utsläppshandelssystemet från att fungera på ett effektivt sätt långsiktigt.

58. Mot bakgrund av detta mål och i ljuset av de uppgifter som institutionerna förfogade över vid tidpunkten för sitt ingripande, har jag inte lyckats identifiera någon uppenbart felaktig bedömning, vilket är det enda som skulle kunna censureras.

59. Kommissionens hade nämligen i sin rapport av år 2012 visat en strukturell obalans som påverkade utsläppshandelssystemet och gjorde en lagstiftningsåtgärd för att återställa dess goda funktion nödvändig. Denna lagstiftningsåtgärd ledde, som jag har förklarat, till skapandet av en reserv i vilken överskottet av utsläppsrätter kommer att placeras tillfälligt, till dess att marknaden för utsläppsrätter återfår sin balans. För det fall denna balans inte hotas av ett överskott av utsläppsrätter utan av ett underskott av utsläppsrätter, kommer de utsläppsrätter som tillfälligt placerats i reserven åter släppas ut på marknaden. En sådan mekanism är således fullt anpassad till det eftersträvade målet att minska volatiliteten på marknaden för utsläppsrätter. Det ska vidare påpekas att återkallelsen av utsläppsrätter är tillfällig och att reserven för marknadsstabilitet börjar fungera först år 2019. Genom att göra detta har lagstiftaren gett aktörerna mer än tre år för att förbereda sig.

60. Således förefaller inte lagstiftarens normativa val uppenbart felaktigt. Vidare har Republiken Polen inte visat att de nackdelar som följer därav för vissa ekonomiska aktörer var oproportionerliga i förhållande till de fördelar som detta val medför i övrigt, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om ovan, för det första på grund av avsaknaden av direkt samband mellan reserven för marknadsstabilitet och fastställandet av priset på utsläppsrätter och, för det andra, den omständigheten att det främsta målet – vilket det ska erinras om – är att stabilisera priset på utsläppsrätter.

61. Av dessa skäl kan talan inte bifallas på den fjärde eller den femte grunden.

Sammanfattning av bedömningen

62. Eftersom talan inte kan bifallas på någon av sökandens grunder anser jag att domstolen ska ogilla talan i dess helhet.

Rättegångskostnader

63. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom parlamentet och rådet har yrkat detta, ska Republiken Polen förpliktas att ersätta dessa båda institutioners rättegångskostnader.

64. Vidare ska Konungariket Danmark, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Konungariket Sverige och Europeiska kommissionen, i egenskap av intervenienter, bära sina egna rättegångskostnader.

Förslag till avgörande

65. Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom: 1. Talan ogillas. 2. Republiken Polen förpliktas att ersätta Europaparlamentets och Europeiska unionens råds rättegångskostnader. 3. Konungariket Danmark, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Konungariket Sverige och kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 264, 2015, s. 1.

3 EUT L 275, 2003, s. 32. Om inget annat preciseras avser jag, varje gång jag i detta förslag hänför till direktiv 2003/87, med detta den ursprungliga, det vill säga icke-ändrade, versionen av detta direktiv.

4 EUT L 140, 2009, s. 63.

5 Se bland annat skäl 2 i direktiv 2003/87.

6 Skäl 3 i direktiv 2009/29.

7 Se kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 302, 2010, s. 1), Europaparlamentets och rådets beslut nr 377/2013/EU av den 24 april 2013 om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG (EUT L 113, 2013, s. 1) och kommissionens förordning (EU) nr 176/2014 av den 25 februari 2014 om ändring av förordning nr 1031/2010 särskilt i syfte att fastställa vilken mängd utsläppsrätter för växthusgaser som ska auktioneras ut 2013–2020 (EUT L 56, 2014, s. 11).

8 KOM(2012) 652 slutlig av den 14 november 2012.

9 Förbundsrepubliken Tyskland lämnade slutligen inte in någon interventionsinlaga och yttrade sig inte vid förhandlingen i förevarande mål.

10 Sökanden har särskilt hänvisat till kommissionens arbetsdokument ”Impact assessment accompanying the document Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC” (nedan kallat konsekvensanalysen) (SWD/2014/017 final, s. 53).

11 Dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Lettland ( C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punkt 58).

12 Sökanden har här hänvisat till dom av den 23 februari 1999, parlamentet/rådet ( C‑42/97, EU:C:1999:81), och dom av den 12 december 2002, kommissionen/rådet ( C‑281/01, EU:C:2002:761) samt generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet kommissionen/Lettland ( C‑267/11 P, EU:C:2013:46).

13 Se bilaga C1 till Republiken Polens svarsinlaga.

14 Se, bland en omfattande rättspraxis, dom av den 30 januari 2001, Spanien/rådet ( C‑36/98, EU:C:2001:64, punkterna 58 och 59), dom av den 6 september 2012, parlamentet/rådet ( C‑490/10, EU:C:2012:525, punkterna 44 och 45), och dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34).

15 Generaladvokaten Kokott tycks i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Lettland ( C‑267/11 P, EU:C:2013:46), och särskilt dess punkt 58, som parterna åberopat, inte ha gjort någon annan bedömning än den som avsåg rättsaktens syfte och innehåll. Hon begränsade sig nämligen i denna punkt till att, mot bakgrund av den rättsliga grunden till direktiv 2003/87, erinra om att ”[k]ommissionen … när det gäller det omtvistade beslutet inte får tolka eller tillämpa direktiv 2003/87 på så sätt att direktivet huvudsakligen väsentligt skulle påverka en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning. Den rättsliga grunden skulle däremot inte sättas i fråga om en sådan påverkan, även om den var väsentlig, enbart skulle utgöra ett sekundärt syfte eller beståndsdel, det vill säga i viss mån vara en sidoeffekt av direktivet” (min kursivering).

16 Dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkterna 31–33). Se även dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka ( C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 26).

17 Se dom av den 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/kommissionen ( C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

18 Skäl 1 i det angripna beslutet.

19 EUCO/69/14 av den 24 december 2014.

20 Punkt 2.3 i Europarådets slutsatser, om vilka det erinras i skäl 2 i det angripna beslutet.

21 Se s. 5 i kommissionens rapport av år 2012.

22 Sidan 6 i kommissionens rapport av år 2012.

23 Se punkt 7 i kommissionens rapport av år 2012.

24 Artikel 1.1 i det angripna beslutet.

25 Artikel 1.2 i det angripna beslutet.

26 Artikel 1.5 i det angripna beslutet.

27 Se även artikel 1.5 i det angripna beslutet.

28 Skäl 4 i det angripna beslutet.

29 Enligt lydelsen i artikel 191.1 första stycket FEUF.

30 Se fotnot 19 i detta förslag till avgörande.

31 Sökanden hänvisar här till en förklaring som lämnats av denne själv, tillsammans med Republiken Bulgarien, Republiken Kroatien, Ungern och Rumänien, vid ett sammanträde i miljörådet som hölls den 18 september 2015.

32 Se punkt 2.3 i Europeiska rådets slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014.

33 Se förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87 (COM(2014) 20 slutlig av den 22 januari 2014).

34 Det får på sin höjd ingripa, när detta stadgas i fördraget, för att försöka bryta en blockering av lagstiftningsförfarandet. Se exempelvis artiklarna 48, 82.3, 86.1 och 87.3 FEUF.

35 Se artikel 1 i förordning nr 176/2014.

36 Se, bland en omfattande rättspraxis, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

37 Se dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 79).

38 Se artikel 1 i det angripna beslutet.

39 Se, bland en omfattande rättspraxis, dom av den 15 juli 2004, Di Lenardo och Dilexport ( C‑37/02 och C‑38/02, EU:C:2004:443, punkt 70), och beslut av den 4 juli 2013, Menidzherski biznes reshenia ( C‑572/11, ej publicerat, EU:C:2013:456, punkt 29).

40 Dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

41 Dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 60). Beträffande komplexiteten på politikområdet, se även dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka ( C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 36).

42 Se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 57).

43 Se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 62).

44 Det ska även påpekas att den linjära faktorn i sig är föremål för ändring. Se artikel 9 i direktiv 2003/87 i ändrad lydelse enligt direktiv 2009/29.

45 Se fotnot 33 i detta förslag till avgörande.

46 Titeln på förordning nr 176/2014 hänför till perioden 2013–2020, varvid i texten nämns perioden 2014–2020 (se skäl 3 i förordning nr 176/2014) och sedan 2014–2016 (se artikel 1 i förordning nr 176/2014). Om den relevanta period som ska beaktas är 2013–2020, kan det konstateras att förordning nr 176/2014, som trädde i kraft utan dröjsmål (se skäl 7 och artikel 2 i förordning nr 176/2014), upprättades under denna period för att ändra bestämmelserna för hur utsläppshandelssystemet skulle fungera.

47 Jag syftat i detta fall på kommissionens rapport 2012, på de olika ändringar som gjorts i direktiv 2003/87 av lagstiftaren själv samt på kommissionens mer enskilda ingripanden inom ramen för sin verkställandebehörighet.

48 EUT C 321, 2003, s. 1. Sökanden har även hänvisat till det interinstitutionella avtalet avseende konsekvensanalys av lagstiftning (Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén: Bättre lagstiftning för bättre resultat – en EU-agenda”, COM(2015) 215 final).

49 Commission staff working document ”Better Regulation Guidelines” (SWD(2015) 111 final av den 19 maj 2015).

50 Se dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet ( C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 122).

51 Dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 ( C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

52 Dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 ( C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 66).

53 Se punkterna 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 och 7.5 i konsekvensanalysen.

54 Den brittiska representationens bedömning publicerades.

55 Se, analogt, dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet ( C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 122).

56 Dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet ( C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 39).

57 Dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka ( C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

58 Dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka ( C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

59 Dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka ( C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 36).

60 Se punkt 40 i detta förslag till avgörande.

61 Se bland annat skälen 4–6 i direktiv 2009/29. De mål för minskning som fastställts på internationell nivå anses inte heller kunna förbises av Europeiska rådet. Se dess slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014, citerade i punkt 22 i detta förslag till avgörande.

62 Se punkt 19 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

63 Se, återigen, skäl 5 i det angripna beslutet.

64 Se punkt 22 i detta förslag till avgörande.

65 Se punkt 55 i detta förslag till avgörande.