Förslag till avgörande av generaladvokat Pitruzzella – Mål C‑89/18 A

1. Det kan hända att de individuella rättigheter som garanteras i unionsrätten potentiellt strider mot medlemsstaternas nationella identitet som unionen själv, såsom framgår av artikel 4.2 FEU, har åtagit sig att respektera. I ett sådant fall måste domstolen göra en nödvändig men svår avvägning mellan båda dessa, i princip olika, intressen genom att tillämpa proportionalitetsprincipen. Det är denna uppgift som än en gång tilldelats domstolen i förevarande begäran om förhandsavgörande. Domstolen får här anledning att yttra sig om huruvida det kan krävas av makan till en arbetstagare, i syfte att få uppehållstillstånd för familjeåterförening med sin make som är en turkisk arbetstagare som är vederbörligen integrerad på arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten, att hon, utan att detta står i motsättning till de rättigheter som han åtnjuter på unionens territorium, visar att paret har starkare anknytning till den mottagande medlemsstaten än till sitt hemland.

I. Inledning

2. Klaganden i det nationella målet, A, är turkisk medborgare och är född i Turkiet. Hon gifte sig med B, som också är turkisk medborgare, den 24 maj 1983. Paret fick fyra barn i Turkiet innan de skilde sig den 24 juni 1998. B gifte sig den 7 januari 1999 med en tysk medborgare som bodde i Danmark. Som make till en unionsmedborgare fick B uppehållstillstånd i Danmark från och med den 6 juli 1999. Under år 2006 fick han permanent uppehållstillstånd enligt de danska bestämmelser som antagits för att införliva Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. A:s och B:s fyra gemensamma barn fick också uppehållstillstånd i Danmark genom familjeåterförening med B.

3. B skiljde sig från sin tyska maka den 25 juni 2009. Den 28 augusti 2009 gifte A och B om sig i Danmark. Den 3 september 2009 lämnade A in en ansökan till Udlændingeservice (Utlänningsstyrelsen) om uppehållstillstånd i Danmark på grundval av äktenskapet med B som ostridigt är arbetstagare.

4. Utlänningsstyrelsen avslog denna ansökan den 26 maj 2010 med stöd av 9 § första stycket led 1 och sjunde stycket udlændingeloven (nedan kallad utlänningslagen), i den lydelse som gällde vid den tidpunkt då det beslut som är föremål för det nationella målet antogs, enligt vilken:

”1. Uppehållstillstånd kan efter ansökan beviljas

1) en utlänning över 24 år, som lever tillsammans i äktenskap eller längre samboförhållande i en gemensam bostad med en i Danmark varaktigt bosatt person över 24 år …

d) har haft permanent uppehållstillstånd i landet längre tid än de senaste tre åren

…

7. Uppehållstillstånd … enligt första stycket led 1 b–d kan, om inte särskilda skäl … talar emot det, endast beviljas om makarnas eller sambornas samlade anknytning till Danmark är starkare än makarnas eller sambornas samlade anknytning till ett annat land.”

5. Genom avgörande av den 30 september 2010 ogillade ministeriet A:s överklagande av beslutet av den 26 maj 2010, då ministeriet fann att A och B inte uppfyllde anknytningskravet som, på grundval av en samlad bedömning, innebär att makarnas anknytning till Danmark ska vara starkare än deras anknytning till ett annat land. Efter att ha hänvisat till tillämplig lag och villkoren för att tillämpa och bedöma anknytningen prövade ministeriet om makarna A och B visade starkare anknytning till Danmark än till Turkiet genom att väga B:s anknytning till Danmark och till sitt hemland liksom A:s anknytning till sitt hemland. På grund av att det av A:s ansökan i övrigt inte framgick några särskilda skäl, vare sig personliga eller medicinska sådana, som kunde motivera att hon beviljades uppehållstillstånd trots att hon saknade anknytning till Danmark, avslog ministeriet A:s ansökan och uppmanade henne samt hennes två yngsta barn att ha och fortsätta sitt familjeliv i Turkiet.

6. Den 10 mars 2014 väckte A talan vid Retten i Aalborg (Förstainstansdomstolen i Aalborg, Danmark) och yrkade att beslutet skulle upphävas och att hennes ansökan om familjeåterförening skulle omprövas. Målet överlämnades den 26 maj 2014 till Københavns byret (Köpenhamns distriktsdomstol, Danmark) som i sin tur överlämnade målet till den hänskjutande domstolen den 14 december 2016, eftersom domstolar i första instans, i enlighet med nationell rätt, får överlämna mål i vilka det ställs principfrågor till appellationsdomstolar för att de ska avgöra dem som första domstolsinstans. A har yrkat att beslutet av den 30 september 2010 ska upphävas och att hennes ansökan om familjeåterförening ska omprövas.

7. Den hänskjutande domstolen har uppgett att artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80) och som bifogats till avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963(nedan kallat associeringsavtalet), är tillämplig, eftersom det är ostridigt att B är en turkisk arbetstagare. Enligt artikel 13 i beslut nr 1/80 får medlemsstaterna ”inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning”. Enligt den hänskjutande domstolen fanns det ingen bestämmelse motsvarande 9 § sjunde stycket utlänningslagen som var tillämplig vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft, vilket innebär att denna bestämmelse utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.

8. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till domstolens praxis enligt vilken en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 är förbjuden, ”såvida den inte omfattas av de inskränkningar som anges i artikel 14 i beslutet eller motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det”. Det framgår av motiveringen till lagförslagen åren 2000 och 2002 att det mål som eftersträvas med anknytningskravet är en lyckad integration. Den hänskjutande domstolen har påpekat att domstolen redan har slagit fast att ett sådant mål kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse. Det återstår således huvudsakligen att fastställa huruvida kravet på starkare anknytning till Danmark än till hemlandet är ägnat att uppnå det legitima syfte som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

9. Det är under dessa omständigheter som Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark) beslutade att vilandeförklara målet och, genom beslut om hänskjutande som inkom till domstolens kansli den 8 februari 2018, ställde följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) I ett fall då det införts ’nya restriktioner’ för familjeåterförening mellan äkta makar, vilka i princip strider mot ’stand still’-bestämmelsen i [artikel 13 i beslut nr 1/80] och då dessa restriktioner motiveras av skälet att uppnå en ’lyckad integration’, vilket godkänts av domstolen i domen av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247) och domen av den 29 mars 2017, Tekdemir ( C‑652/15, EU:C:2017:239), kan då en bestämmelse som 9 § sjunde stycket [i den danska utlänningslagen] – vilken bland annat innebär att det i princip uppställs som ett villkor för familjeåterförening mellan en person, som är tredjelandsmedborgare och har uppehållstillstånd i Danmark, och dennes maka, att parets anknytning till Danmark är starkare än till Turkiet – anses vara ’motiverad av tvingande skäl av allmänintresse som anses ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det’?

2) För det fall den första frågan besvaras jakande, med innebörden att ett anknytningskrav i princip ska anses ägnat att säkerställa integrationsändamålet, är det då möjligt att, utan att detta strider mot kriterierna för prövningen av huruvida det införts en begränsning eller strider mot kravet på proportionalitet:

i) tillämpa en praxis, enligt vilken det, när maken med uppehållstillstånd i medlemsstaten (referenspersonen) först kom dit som 12–13-åring eller senare, vid bedömningen av referenspersonens anknytning till medlemsstaten läggs stor vikt vid följande:

om den berörde personen antingen har vistats lagligt under en längre period om cirka 12 år i medlemsstaten,

eller har vistats i medlemsstaten och haft ett fast arbete där som innebär en hög grad av kontakt och kommunikation med kollegor och eventuella kunder på medlemsstatens språk under en period som utan betydande avbrott har varat i minst 4–5 år,

eller har vistats i medlemsstaten och haft ett fast arbete där som inte innebär en hög grad av kontakt och kommunikation med kollegor och eventuella kunder på medlemsstatens språk under en period som utan betydande avbrott har varat i minst 7–8 år,

ii) tillämpa en praxis, enligt vilken det förhållandet att referenspersonen har behållit en betydande anknytning till sitt hemland genom att besöka hemlandet ofta eller långvarigt talar emot att anknytningskravet är uppfyllt, medan kortare semestervistelser eller kortare skolvistelser inte talar emot ett bifall,

iii) tillämpa en praxis, enligt vilken det förhållandet att det föreligger en så kallad ’gift, skild, omgift’-situation starkt talar emot att anknytningskravet är uppfyllt?”

10. I förevarande mål har skriftliga yttranden ingetts av A, den danska regeringen och Europeiska kommissionen.

11. Vid förhandlingen som hölls vid domstolen den 13 december 2018 har A, den danska regeringen och kommissionen avgett muntliga yttranden.

II. Bedömning

12. Den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor, vilka ska prövas gemensamt, för att i huvudsak få klarhet i huruvida en sådan nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som uppställer som ett villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i den berörda medlemsstaten och dennes maka som är turkisk medborgare, att parets anknytning till Danmark är starkare än till Turkiet utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.

13. Jag noterar inledningsvis att förevarande mål är en fortsättning på målet Genc. I det målet prövade domstolen huruvida en annan bestämmelse i samma utlänningslag var förenlig med artikel 13 i beslut nr 1/80. I den bestämmelsen uppställdes som ett villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som var lagligt bosatt i den berörda medlemsstaten och dennes underåriga barn att barnet visade eller kunde visa att det hade en tillräcklig anknytning till medlemsstaten för att möjliggöra en lyckad integration, när barnet i fråga och dess andra förälder var bosatta i hemlandet eller i ett annat land och ansökan om familjeåterförening ingavs efter den tidsfrist på två år från och med den dagen då den förälder som var bosatt i den berörda medlemsstaten hade erhållit permanent uppehållstillstånd. Ett antal lärdomar kan dras från målet Genc med avseende på förevarande mål. Det framgår dessutom av begäran om förhandsavgörande att de danska myndigheterna har vidtagit åtgärder med anledning av denna dom när det gäller den särskilda bestämmelsen i utlänningslagen som prövades i det målet, men att ingen åtgärd vidtogs med anledning av de villkor som ska uppfyllas i samband med en ansökan om familjeåterförening som lämnas in av maken/makan till en turkisk arbetstagare, särskilt med anledning av kravet på anknytning till Danmark. Även om de danska myndigheterna förefaller vara övertygade om att 9 § sjunde stycket utlänningslagen, även om den utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, är tillåten, eftersom den motiveras av tvingande skäl av allmänintresse och är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, har den hänskjutande domstolen uttryckt tvivel därom.

A. Huruvida det föreligger en ny begränsning som motiveras av ett tvingande skäl av allmänintresse

14. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, medför ”stand still”-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 ett generellt förbud mot att en medlemsstat antar nya bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor vad gäller dennes rätt att utöva ekonomisk frihet i en medlemsstat än vad som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i den berörda medlemsstaten.

15. Det framgår av handlingarna i målet att 9 § sjunde stycket utlänningslagen infördes efter det att beslut nr 1/80 hade trätt i kraft i Danmark och att den innebär en skärpning av villkoren för inresa av maken/makan till en turkisk arbetstagare som vill återförenas med honom eller henne på danskt territorium. Det är också ostridigt att B är en arbetstagare som är vederbörligen integrerad på den danska arbetsmarknaden. A ansöker om uppehållstillstånd i syfte att återförenas med honom. Under dessa omständigheter bör den nationella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet inte tillämpas, om det visar sig att den nya begränsningen är ägnad att påverka B:s frihet att inneha en anställning i Danmark. B:s beslut att etablera sig och framför allt att stanna i Danmark i egenskap av turkisk arbetstagare kan nämligen påverkas negativt om lagstiftningen i denna medlemsstat försvårar eller omöjliggör familjeåterförening, med innebörden att B kan se sig nödsakad att välja mellan sin verksamhet i Danmark och sitt familjeliv i Turkiet. En nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som försvårar familjeåterförening genom att skärpa villkoren för den turkiska arbetstagarens återförening med sin maka på den mottagande medlemsstatens territorium i förhållande till de bestämmelser som var tillämpliga när beslut nr 1/80 trädde i kraft, och som följaktligen är ägnad att påverka denna turkiska arbetstagares utövande av näringsverksamhet, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, för att turkiska medborgare ska kunna utöva den fria rörligheten för arbetstagare i denna medlemsstat.

16. Den hänskjutande domstolen har erinrat om att en sådan begränsning är förbjuden, såvida den inte omfattas av de inskränkningar som avses i artikel 14 i beslut nr 1/80 – vilket inte har åberopats i målet vid den nationella domstolen – eller såvida den inte motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

17. När det gäller kravet på tvingande skäl av allmänintresse, har domstolen redan slagit fast att ”ett syfte som består i att säkerställa en lyckad integration av tredjelandsmedborgare i den berörda medlemsstaten … [kan] utgöra ett sådant … skäl” efter att ha erinrat om ”den betydelse som det i unionsrätten läggs vid integrationsåtgärder, vilket framgår av artikel 79.4 FEUF … och av flera direktiv …, där det anges att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av unionens grundläggande mål enligt fördraget”.

18. Den danska regeringen har, som tvingande skäl av allmänintresse, även åberopat den effektiva förvaltningen av migrationsströmmar som den anser ska komma i främsta rummet och hänga samman med det tvingande skäl som tidigare åberopats, eftersom denna förvaltning är nödvändig för att säkerställa integrationen av personer som beviljats eller kan beviljas uppehållstillstånd i en medlemsstat. Den danska regeringen anser att andelen utländska medborgare i befolkningen inverkar på huruvida integrationen lyckas eller inte. Utan att det är nödvändigt för domstolen att ta ställning till sambandet och andelen, vill jag erinra om att domstolen redan har slagit fast att ”målet att förhindra olovlig inresa och vistelse utgör ett tvingande skäl av allmänintresse med avseende på tillämpningen av artikel 13 i beslut nr 1/80” och att ”det mål som avser en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna kan utgöra ett [sådant] … skäl” som motiverar en ny begränsning på grundval av denna bestämmelse.

19. Det är således svårt att förstå hur domstolen skulle kunna ändra dessa påståenden, särskilt eftersom det under alla omständigheter inte räcker med att fastställa att det finns ett tvingande skäl av allmänintresse för att anse att den nya begränsningen är tillåten enligt artikel 13 i beslut nr 1/80, eftersom den dessutom måste vara nödvändig och proportionerlig, vilket utgör den verkliga kärnan i problemet i förevarande begäran om förhandsavgörande.

B. Huruvida den nya begränsningen är nödvändig och proportionerlig

1. Beskrivning av nationell lagstiftning och praxis

20. Enligt nationell lagstiftning får alla utlänningar över 24 år som lever i ett stabilt och varaktigt förhållande med en person som också är över 24 år, bosatt i Danmark och har haft ett permanent uppehållstillstånd i mer än 3 år, ansöka om uppehållstillstånd. När referenspersonen emellertid inte blev dansk medborgare innan vederbörande fyllde 28 år, kan ett sådant uppehållstillstånd däremot endast utfärdas till dennes make/maka om makarnas anknytning till Danmark är starkare än anknytningen till ett annat land.

21. För att få en korrekt och fullständig bild av räckvidden för denna nationella bestämmelse är det emellertid nödvändigt att gå utöver dess lydelse och, såsom föreskrivs i rättspraxis, göra en prövning av de närmare villkoren för att tillämpa bestämmelsen, vilka i förevarande fall följer av förarbetena till lagarna från åren 2000 och 2002 och 2005 års cirkulär.

22. När myndigheterna således ska avgöra huruvida paret som ansöker om återförening visar starkare anknytning till Danmark än till sitt eller sina hemländer, måste de göra en helhetsbedömning och därvid beakta alla de uppgifter som de förfogar över. De måste därvid göra en avvägning mellan, å ena sidan, referenspersonens anknytning till Danmark – i förevarande fall den turkiske arbetstagaren – och, å andra sidan, dennes makas/makes anknytning till hemlandet. De ska även beakta referenspersonens anknytning till makens/makans hemland. De ska bland annat beakta makarnas födelseort, var de har tillbringat sin barndom och gått i skolan, frekvensen och längden av vistelserna i hemlandet. Hänsyn bör också tas till makarnas familjeband till Danmark i förhållande till de familjeband som de har bibehållit i hemlandet, särskilt om en eller båda föräldrarna till referenspersonen är från samma land som maken/makan. Frågan om vem som har vårdnad om eller umgängesrätt med underåriga barn som bor i Danmark kommer också att tas i beaktande, dock utan att för den skull vara avgörande. Språkkunskaperna och makarnas kommunikationsspråk ska också beaktas. I övrigt ska makarnas utbildnings- och yrkesanknytning till Danmark också bedömas, samt hur länge paret har uppehållit sig i Danmark och frekvensen och längden av vistelserna i hemlandet för referenspersonen och/eller dennes make/maka. Utöver bedömningen av arbetstagarens varaktighet på arbetsmarknaden spelar anställningens art också en viktig roll, samt huruvida den aktuella anställningen kunde tillträdas tack vare kvalifikationer som förvärvats i Danmark. Om referenspersonen har innehaft en anställning i 4–5 år som bidragit till hans eller hennes integration i det danska samhället på grund av jobbrelaterade kontakter med utomstående eller behovet av att kommunicera på danska med kollegor eller kunder, får han eller hon anses ha stark anknytning till Danmark, även om han eller hon enbart har vistats i landet i ”4–5 år”. Däremot anses en sådan anknytning inte kunna byggas upp genom ett fast arbete som utövats under samma period, men som inte inneburit en hög grad av kontakt med utomstående som talar danska. I sådana fall förlängs den vistelse- och anställningstid som krävs till ”7–8 år”.

23. Den omständigheten att referenspersonen och klaganden tidigare varit gifta eller levt tillsammans i hemlandet innan referenspersonen ankom till Danmark, och att paret därefter ansökt om familjeåterförening på grundval av att de ingått ett nytt äktenskap efter det att referenspersonen inrest i Danmark och fått permanent uppehållstillstånd (”gift, skild, omgift”-situation), talar starkt emot att det föreligger en starkare anknytning till Danmark. Den omständigheten att referenspersonen gifte om sig visar, enligt de danska myndigheterna, att referenspersonen har upprätthållit en stark anknytning till klaganden och hemlandet.

24. I vissa fall kan särskilda skäl tala för att uppehållstillstånd bör beviljas maken/makan, trots att det saknas stark anknytning till Danmark. Detta kan exempelvis vara fallet om ett avslag innebär att makarna blir tvungna att ha sitt familjeliv i ett land som referenspersonen inte får resa in i eller vistas i, eller om referenspersonen är drabbad av allvarlig sjukdom, funktionshinder eller har nått en hög ålder. Särskilt skäl kan även föreligga när referenspersonen har vårdnaden om eller umgängesrätt med underåriga barn som bor i Danmark. Kravet på starkare anknytning till Danmark tillämpas slutligen inte när äktenskap ingås mellan personer som är bosatta i Danmark och som föddes och växte upp i Danmark eller personer som ankom som barn och som växt upp och lagligt vistats där i 28 år.

25. Av det omtvistade beslutet i det nationella målet framkommer att ministeriet gjorde en helhetsbedömning av situationen för A och hennes make och har följt de riktlinjer som jag har beskrivit ovan. Ministeriet har särskilt konstaterat att A föddes och växte upp i Turkiet där hon även gick i skolan, att hon och hennes make kommunicerar antingen på turkiska eller kurdiska och att A inte har kunnat bygga upp en anknytning till Danmark till följd av hennes sällsynta resor till Danmark. Vad gäller B:s situation konstaterade ministeriet följande. B är född och uppvuxen i Turkiet. Han ankom till Danmark senare i livet, eftersom han reste in för första gången år 1999. Innan dess levde han tillsammans med A i Turkiet under en lång period, och sedan år 1999 har han ofta vistats i sitt hemland under perioder på upp till tre månader. Vissa av hans närmaste släktingar (hans föräldrar och två syskon) är fortfarande i Turkiet. Fyra andra syskon är i Danmark. Även om det finns anknytning till den danska arbetsmarknaden är de olika anställningarna som B har haft eller har för närvarande i Danmark, med hänsyn till deras art och varaktighet, inte ägnade att försvaga B:s starka anknytning till Turkiet. Parets situation, närmare bestämt att de tidigare varit gifta och sedan skilda och att de därefter gifte om sig efter det att B fick permanent uppehållstillstånd, talar starkt emot att det finns starkare anknytning till Danmark, eftersom den omständigheten att B gifte om sig med sin första maka tyder på att han har bibehållit en anknytning till A och hemlandet. Vad gäller parets gemensamma barn har ministeriet konstaterat att alla är födda i Turkiet och började sina liv där innan de återförenades med sin far i Danmark. Två av dem är numera i vuxen ålder. Det kan därför antas att de har vidhållit språkliga och kulturella band samt familjeband med Turkiet. Parets gemensamma barn har redan levt åtskilda från sin mor och det var makarnas val att splittra familjeenheten. A skulle därför kunna återvända till Turkiet med sina två yngsta barn utan att en sådan situation strider mot artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950.

2. Bedömning med hänsyn till proportionalitetsprincipen

26. Enligt domstolens praxis, måste de nationella myndigheternas bedömning av nationella bestämmelser om familjeåterförening för en familjemedlem till en turkisk arbetstagare göras på grundval av ”kriterier som är tillräckligt precisa, objektiva och icke-diskriminerande, vilka ska prövas i varje enskilt fall och följas av ett motiverat beslut mot vilket det finns ett effektivt rättsmedel i syfte att förhindra en administrativ praxis som innebär systematiska avslag”. Det är uppenbart att ministeriet utförligt motiverade sitt avslagsbeslut som A kunde överklaga vid den hänskjutande domstolen. Vad som förefaller mer problematiskt är det stora antalet kriterier som ger en känsla av viss oförutsägbarhet.

27. Jag noterar för det första att myndigheternas bedömning är en helhetsbedömning som avser såväl maken som redan finns på danskt territorium – i nästan 20 år vad gäller B – som klaganden i det nationella målet. Jag undrar om det inte är lite motsägelsefullt, med hänsyn till ansökans art – som avser uppehållstillstånd för familjeåterförening –, att kräva att även klaganden ska visa starkare anknytning till Danmark än till hemlandet. Per definition ansöker man nämligen om familjeåterförening i en situation där samlevnaden har avbrutits eller är omöjlig och där de båda personerna i paret lever åtskilda. Det kan inte heller förnekas att en stor andel av familjeåterföreningarna avser situationer där paret har samma medborgarskap eller är från samma stat i vilken de började leva tillsammans. Detta gäller också turkiska arbetstagare. Enligt min tolkning av associeringsavtalet och beslut nr 1/80 tänkte författarna till båda texterna, när de fastställde den rättsliga ställningen för turkiska arbetstagares familjemedlemmar, främst, men dock inte uteslutande, på familjemedlemmar som är turkiska medborgare. Följaktligen, i samband med en ansökan om familjeåterförening som oftast kräver att ett familjeband har byggts upp i hemlandet och att man försöker återupprätta familjeenheten i mottagarlandet, undrar jag i vilken mån det faktum att makarna som ansöker har bevisbördan för att de har en starkare anknytning till Danmark än till sitt hemland kan likställas med ett krav på att de bevisar något som inte kan bevisas (probatio diabolica), särskilt eftersom det av beskrivningen av administrativ praxis inte framgår någon särskild viktning av de kriterier som inte uppfylls av en person som ansöker om uppehållstillstånd för familjeåterförening.

28. Det är med andra ord klart att det blir svårare för par som består av två personer av samma nationalitet, såsom A och B, att uppfylla kravet på starkare anknytning till Danmark, eftersom det blir svårare att uppfylla kriterierna avseende födelseort, barndom och skolgång, språkkunskaper och familjeband när maken eller makan fortfarande befinner sig i sitt hemland där han eller hon har tillbringat hela sitt liv, vilket knappast kan uppvägas av den turkiska arbetstagaren själv om han eller hon har lämnat landet i vuxen ålder. De danska myndigheterna kan inte heller räkna med att makan eller maken har vistats under längre tid i Danmark för att bygga upp band med samhället, eftersom det just är föremålet för ansökan och en sådan laglig vistelse hittills har hindrats eller begränsats till korta perioder. Den omständigheten att den turkiska arbetstagaren regelbundet och med medellång varaktighet har vistats i hemlandet kan tolkas som tecken på fortsatt (alltför) stark anknytning till detta land. Eftersom paret ännu inte kan leva tillsammans i Danmark kan äktenskaps- eller familjelivet emellertid endast upprätthållas – om än sporadiskt – genom dessa ofta förekommande resor, i den utsträckning som de kan kombineras med de krav som följer av den turkiska arbetstagarens yrkesliv i Danmark.

29. Enligt den danska regeringen är de kriterier som de administrativa myndigheterna har beaktat varken absoluta eller kumulativa. Inget kriterium är i sig avgörande. De kan också vara otydliga. Vid ”senare” ankomst till danskt territorium, det vill säga efter en ålder av ”12–13 år”, uppställs ett krav på att arbetstagaren ska vistas i landet i minst tolv år, men denna period kan förkortas för det fall att personen utbildar sig eller arbetar i Danmark, förutsatt att arbetet är av viss art, så att en arbetstagare som har varit anställd i 4–5 år kan uppfylla anknytningskravet. Sysselsättningsperioden förlängs till 7–8 år om anställningen inte anses bidra till arbetstagarens integration i Danmark. Detta ger intrycket av en viss ogenomtränglighet för sökanden, som i slutändan innebär att de administrativa myndigheterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Det krav som fastställts av domstolen och som det har erinrats om ovan, att myndigheterna måste fatta beslut på grundval av precisa kriterier, förefaller inte vara uppfyllt.

30. Vad gäller ”gift, skild, omgift”-situationen har den hänskjutande domstolen för sin del förklarat att det rör sig om en presumtion som inte kan motbevisas, som utesluter att parets personliga situation och deras möjlighet att integreras beaktas, och som ger upphov till en praxis med nästan systematiska avslag på ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening. Om så är fallet, strider en sådan presumtion i sig mot domstolens praxis. Enligt den danska regeringen ska den dock enbart tolkas som ett tecken som starkt talar emot att det finns stark anknytning till Danmark. Även om det visar sig att denna praxis är mindre drastisk än den som framställts av den hänskjutande domstolen, har jag svårt att förstå det verkliga sambandet mellan en sådan ”gift, skild, omgift”-situation och utsikterna till en lyckad integration och/eller en effektiv förvaltning av migrationsströmmar. Om de danska myndigheterna i en sådan situation misstänker ett kringgående av lagen, eftersom den omständigheten att paret gifte om sig väcker tvivel om huruvida det äktenskap som ledde till att den turkiska arbetstagaren fick ett uppehållstillstånd var genuint, bör denna misstanke stödjas av materiella bevis mot B. Under alla omständigheter framgår det inte av handlingarna i målet att den danska regeringen, allmänt eller i synnerhet vad gäller A och B:s parförhållande, har fastställt ett samband mellan ”gift, skild, omgift”-situationen och ett bekräftat bedrägerifall. Följaktligen kan en sådan presumtion, även om den endast är motbevisbar, ifrågasättas.

31. Slutligen, och kanske viktigast av allt, har de flesta kriterier som beaktas i sig ganska lite att göra med frågan om den turkiska arbetstagarens makes/makas eller parets lyckade integration i det danska samhället, som är det första av de tvingande skälen av allmänintresse som har åberopats. Jag kan knappast se vari motsägelsen mellan behovet av att bibehålla starka band med sitt hemland och förmågan att integrera sig i mottagarlandet ligger. Vidare grundar sig de kriterier som styr de danska myndigheternas bedömning främst på faktorer som maken/makan inte har kunnat påverka (såsom födelseort, skolort, familjeband etcetera). På grundval av kriterierna kan det inte ställas någon diagnos på bristande integration eller förutsägas att integrationen blir lyckad. Ur denna synvinkel är de snarare ganska neutrala. Det skulle enligt min uppfattning vara mer konsekvent med hänsyn till det eftersträvade målet att införa positiva framtidsvillkor för sökandena, såsom exempelvis kravet på att inom en rimlig tid uppnå en viss kunskapsnivå i danska eller om det danska samhället efter det att familjeåterföreningen har beviljats.

32. När det gäller det andra tvingande skäl av allmänintresse som åberopats, nämligen en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, har jag också svårt att fastställa något logiskt samband mellan de olika kriterier som beaktas och det mål som eftersträvas. Vad kan exempelvis A:s födelseort, det språk hon använder för att kommunicera med sin make eller den plats där hennes föräldrar bor säga om förvaltningen av migrationsströmmar?

33. Enligt artikel 13 i beslut nr 1/80 ska medlemsstaterna beakta de turkiska arbetstagarnas särskilda ställning som varken helt kan jämföras med unionsmedborgare eller likställas med vilka tredjelandsmedborgare som helst. Med beaktande av denna särskilda ställning anser jag att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet på ett orimligt och ibland osammanhängande sätt skärper de villkor som ska uppfyllas för att den berörde turkiske arbetstagaren ska kunna fortsätta eller återuppta sitt äktenskapsliv på den mottagande medlemsstatens territorium. Dessutom påverkar tillämpningen av den nationella lagstiftningen i förhållande till B, genom hans maka, mycket mer än hans civilstånd, eftersom de danska myndigheterna har uppmanat A och två av hennes söner, som redan är etablerade i Danmark och har beviljats uppehållstillstånd för familjeåterförening, att ”ha och fortsätta sitt familjeliv i Turkiet”. Det står därför klart att den nationella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet påverkar B:s frihet att inneha en anställning, med innebörden att B kan se sig nödsakad att välja mellan sin verksamhet i Danmark och sitt familjeliv i Turkiet, vilket är helt omotiverat om ni frågar mig.

34. Under dessa omständigheter och mot bakgrund av det ovan anförda är det uppenbart att 9 § sjunde stycket utlänningslagen inte är ägnad att uppnå det legitima mål som eftersträvas och går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

35. Följaktligen följer det av min bedömning att en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som uppställer som ett villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i den mottagande medlemsstaten och hans eller hennes make/maka att paret har starkare anknytning till den mottagande medlemsstaten än till det eller de tredjeländer som är deras hemland utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 och att en sådan begränsning är inte motiverad.

III. Förslag till avgörande

36. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark) enligt följande: En nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som uppställer som ett villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i den mottagande medlemsstaten och hans eller hennes make/maka att paret har starkare anknytning till den mottagande medlemsstaten än till det eller de tredjeländer som är deras hemland utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, och som bifogats till avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963. En sådan begränsning är inte motiverad.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 158, 2004, s. 77.

3 Dessa bestämmelser infördes i utlänningslagen genom lov nr. nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (lag nr 365 av den 6 juni 2002 om ändring av utlänningslagen, äktenskapslagen etcetera) som utvidgade och skärpte det anknytningskrav som hade införts genom lov nr. 424 af 31. maj 2000 (lag nr 424 av den 31 maj 2000). Denna skärpning av anknytningskravet som infördes genom lagändringen år 2002 har bland annat inneburit ett krav på att makarnas anknytning till Danmark ska vara starkare än deras anknytning till ett annat land. I ett cirkulär från Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministeriet för flyktingar, invandrare och integration, nedan kallat ministeriet) av den 1 december 2005 angav ministeriet den praxis som bör iakttas avseende 9 § sjunde stycket utlänningslagen. Kravet på en stark anknytning till Danmark skärptes ytterligare genom en lagändring år 2011 innan lagstiftaren beslutade sig för att återgå till 2003 års lydelse av 9 § sjunde stycket utlänningslagen. Under den muntliga förhandlingen vid domstolen har den danska regeringen anfört att 9 § sjunde stycket utlänningslagen upphävdes år 2018 och ersattes med ett integrationskrav. 2003 års version av 9 § sjunde stycket utlänningslagen kommer att fortsättningsvis tillämpas i bedömningen, eftersom denna version gällde vid den tidpunkt då det beslut som är föremål för det nationella målet antogs år 2010.

4 I begäran om förhandsavgörande hänvisas också till ministeriets beslut av den 24 augusti 2017 genom vilket ministeriet fastställde det beslut som fattats av Udlændingestyrelsen (utlänningsstyrelsen, Danmark) den 1 december 2014 att avslå den nya ansökan från A om familjeåterförening. Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att A särskilt har riktat in sig på överklagandet till den hänskjutande domstolen såvitt det avser ministeriets beslut av den 30 september 2010.

5 EGT 217, 1964, s. 3685.

6 Dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

7 Se fotnot 3 i detta förslag till avgörande.

8 Dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247) respektive dom av den 29 mars 2017, Tekdemir ( C‑652/15, EU:C:2017:239).

9 Dom av den 12 april 2016 ( C‑561/14, EU:C:2016:247).

10 Dom av den 12 april 2016 ( C‑561/14, EU:C:2016:247).

11 Se dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

12 Se, analogt, dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 37).

13 Se, analogt, dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 40), och dom av den 7 augusti 2018, Yön ( C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

14 Det vill säga av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan.

15 Se, bland annat, dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

16 Dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 56).

17 Dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 55). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:28, punkt 31 och följande punkter).

18 Dom av den 29 mars 2017, Tekdemir ( C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 38).

19 Dom av den 29 mars 2017, Tekdemir ( C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 39). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Tekdemir ( C‑652/15, EU:C:2016:960, punkt 17) och dom av den 7 augusti 2018, Yön ( C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 77).

20 Dom av den 7 augusti 2018, Yön ( C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 81 och där angiven rättspraxis).

21 Se fotnot 3 i detta förslag till avgörande.

22 Se fotnot 3 i detta förslag till avgörande.

23 Såvida inte referenspersonens vistelse i makens/makans hemland beror på utlandstjänstgöring vid dansk myndighet, internationell organisation eller motsvarande, eller danskt företag i utlandet.

24 Se tolkningsfrågornas ordalydelse.

25 Se tolkningsfrågornas ordalydelse.

26 Detta kriterium förefaller också tas med i beaktande vid bedömningen av huruvida det föreligger starkare anknytning till Danmark: se punkt 21 i detta förslag till avgörande.

27 Såsom framgår av cirkuläret av den 1 december 2005 om genomförande av anknytningskravet i samband med en ansökan om familjeåterförening.

28 Dom av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 66).

29 På grund av oförutsägbarheten ifrågasätter A i det nationella målet de nationella domstolarnas förmåga att göra en fullständig domstolsprövning av de nationella myndigheternas beslut.

30 Frågan huruvida begreppet familjemedlemmar till en turkisk arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 första stycket i beslut nr 1/80 begränsas till de medlemmar som är turkiska medborgare har ställts till domstolen i det mål som gav upphov till domen av den 19 juli 2012, Dülger ( C‑451/11, EU:C:2012:504) och fick ett negativt svar från domstolen.

31 Ibland även av ekonomiska skäl. I detta avseende delar jag den uppfattning som framförts av generaladvokat Mengozzi i dennes förslag till avgörande i målet Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:28, punkt 49).

32 Se tolkningsfrågornas ordalydelse.

33 Se dom av den 10 juli 2014, Dogan ( C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).

34 Se punkt 5 ovan.