Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar – Mål C‑177/18 Baldonedo Martín
I. Inledning
1. I detta mål har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 14 i Madrid, Spanien)) bett domstolen om ett förhandsavgörande, bland annat beträffande tolkningen av klausulerna 4 och 5 i ramavtalet om visstidsarbete, vilket ingicks den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet) och som finns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP.
2. Frågorna har uppkommit i ett mål mellan Almudena Baldonedo Martín och Ayuntamiento de Madrid (Madrids kommun) angående betalning av ersättning till följd av att anställningsförhållandet mellan parterna upphört.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
3. Skäl 14 i direktiv 1999/70 har följande lydelse:
”De undertecknande parterna har velat ingå ett ramavtal om visstidsarbete med allmänna principer och minimikrav för anställningsavtal och anställningsförhållanden i samband med visstidsarbete. De har visat sin vilja att förbättra visstidsarbetets kvalitet genom att garantera att principen om icke-diskriminering tillämpas och genom att ange en ram för att förhindra att visstidsanställning missbrukas genom att flera visstidsanställningar följer på varandra.”
4. Enligt artikel 1 i direktiv 1999/70 är syftet med dessa ”att genomföra det [ramavtal] som ingåtts mellan de allmänna branschövergripande organisationerna (EFS, UNICE och CEEP)”.
5. I artikel 2 första stycket i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv [och] vidta alla nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna garantera de resultat som åläggs genom detta direktiv…”
6. I andra stycket i ingressen till ramavtalet anges följande:
”Avtalets parter fastslår att tillsvidareanställning är och kommer att fortsätta att vara den generella formen av anställningsförhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare. De konstaterar vidare att visstidsanställningar, under vissa omständigheter, svarar mot både arbetsgivares och arbetstagares behov.”
7. I tredje stycket i ingressen till ramavtalet anges följande:
”I [ramavtalet] fastställs allmänna principer och minimikrav för visstidsarbete. Vid den detaljerade tillämpningen av dessa måste hänsyn tas till specifika nationella, bransch- och säsongförhållanden. Avtalet visar arbetsmarknadsparternas vilja att skapa en övergripande ram för att visstidsanställda skall kunna garanteras likabehandling genom att de skyddas mot diskriminering och för att anställningskontrakt för visstidsanställning skall användas på grunder som godtas av både arbetsgivare och arbetstagare.”
8. Enligt klausul 1 i ramavtalet är syftet med detta dels att förbättra kvaliteten på visstidsarbete genom att garantera att principen om icke-diskriminering tillämpas, dels att upprätta ett ramverk för att förhindra missbruk som uppstår vid tillämpningen av på varandra följande anställningsavtal eller anställningsförhållanden.
9. I klausul 3 i ramavtalet, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta avtal avses med
1. visstidställd: en person som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande som ingåtts direkt mellan en arbetsgivare och en arbetstagare och vars längd fastställts på grundval av objektiva kriterier som att det gäller fram till ett visst datum, till dess en viss uppgift har utförts eller med anledning av en särskild händelse.
2. jämförbar tillsvidareanställd: en arbetstagare med ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande som gäller tills vidare och som på samma arbetsplats utför samma arbete eller ett liknande arbete, med vederbörlig hänsyn tagen till kvalifikationer/yrkeskunnande…”
10. Klausul 4 i ramavtalet har rubriken ”Principen om icke-diskriminering”. I klausul 4.1 föreskrivs följande:
”När det gäller anställningsvillkor, skall visstidsanställda inte behandlas mindre fördelaktigt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder.”
11. Klausul 5 i ramavtalet har rubriken ”Bestämmelser för att förhindra missbruk” och där anges följande:
”1) För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare, införa en eller fler av följande åtgärder:
a) Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning.
b) Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.
c) Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.
2) Medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, [ska] där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar
a) skall betraktas som ’på varandra följande’,
b) skall betraktas som tillsvidareanställningar.”
B. Spansk rätt
12. Första tilläggsbestämmelsen i Real Decreto 896/1991 por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (kungligt dekret 896/1991 om grundläggande bestämmelser och minimiprogram för urvalsförfarandet för lokalt offentliganställda) av den 7 juni 1991 föreskrivs följande:
”Efter det att meddelandet om uttagningsprov har publicerats och, under alla omständigheter, med iakttagande av principerna om meriter och lämplighet, får kommunstyrelsens eller regionstyrelsens ordförande utse tillfälligt anställda tjänstemän för vakanta tjänster under förutsättning att dessa tjänster inte, mot bakgrund av att situationen är brådskande, kan tillsättas med fast anställda tjänstemän. Dessa tjänster ska ges nödvändiga budgetmedel och ingå i förteckningen över lediga offentliga tjänster, utom när de blivit vakanta efter godkännandet av denna förteckning.
…
De tjänster som tillsätts på detta sätt ska nödvändigtvis anges i det första meddelandet om uttagningsprov som syftar till att tillsätta tjänster eller i den första godkända förteckningen över lediga offentliga tjänster.
Den tillfälligt anställda tjänstemannens anställning ska upphöra när tjänsten tillsätts med en fast anställd tjänsteman eller när kommunstyrelsen eller regionstyrelsen anser att den brådskande situation som motiverade att tjänsten tillsattes med en tillfälligt anställd tjänsteman inte längre föreligger.”
13. Artikel 8 i Ley del Estatuto Básico del Empleado Público cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (kungligt lagstiftningsdekret 5/2015 om godkännande av den omarbetade lydelsen av lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda) av den 30 oktober 2015 (nedan kallad lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda) föreskrivs följande:
”1. Med offentliganställda avses personer som mot ersättning utför arbete inom den offentliga förvaltningen för att tillgodose allmänna intressen.
2. Offentliganställda indelas i följande kategorier:
a) fast anställda tjänstemän,
b) tillfälligt anställda tjänstemän,
c) kontraktsanställda, som kan vara fast anställda, tillsvidareanställda eller tidsbegränsat anställda,
d) assisterande personal.”
14. Artikel 10 i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda har följande lydelse:
”1. Med tillfälligt anställda tjänstemän avses personer som av uttryckligen angivna nödvändiga och brådskande skäl tillsätts i denna egenskap för att utföra samma arbete som fast anställda tjänstemän i någon av följande situationer:
a) När vakanta tjänster inte kan tillsättas med fast anställda tjänstemän,
b) när innehavare av dessa tjänster tillfälligt ersätts,
c) vid genomförandet av tillfälliga program, som inte får ha längre varaktighet än tre år, vilken dock får förlängas med tolv månader enligt de lagar på området offentlig förvaltning som har antagits för att genomföra dessa tjänsteföreskrifter,
d) under perioder av särskilt betungande arbetsbörda eller anhopning av arbete, under högst sex månader inom en tolvmånadersperiod.”
…
3. Utöver av de skäl som anges i artikel 63 ska tillfälligt anställda tjänstemäns anställning upphöra när det skäl som motiverat tillsättningen av dessa tjänster inte längre föreligger.
4. I den situation som avses i punkt 1 a) i denna artikel ingår de vakanta tjänster som tillsatts med tillfälligt anställda tjänstemän i förteckningen över lediga tjänster för det räkenskapsår under vilket deras tillsättning sker eller, om detta inte är möjligt, under påföljande räkenskapsår, såvida det inte beslutas att tjänsten ska dras in.
5. De allmänna bestämmelserna om fast anställda tjänstemän är tillämpliga på tillfälligt anställda tjänstemän i den mån det är lämpligt med hänsyn till arten av deras anställningsförhållande.”
15. Artikel 63 i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda har följande lydelse:
”Följande skäl medför förlust av ställning som tjänsteman:
a) Tjänstemannen säger upp sig.
b) Tjänstemannen förlorar sitt medborgarskap.
c) Den fast anställda tjänstemannen går i pension.
d) Den slutgiltiga disciplinära åtgärden avsättning från tjänsten vidtas.
e) Lagakraftvunnen dom om påföljd eller tilläggspåföljd avseende ett absolut eller särskilt förbud att inneha en offentlig anställning.”
16. I artikel 70.1 i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda fastställs följande:
”Det personalbehov som omfattas av ett budgetanslag och som ska fyllas genom rekrytering av ny personal ska annonseras ut offentligt eller tillgodoses genom ett annat liknande förfarande. Detta innebär att motsvarande urvalsförfaranden ska organiseras för de tjänster som ska tillsättas, för upp till ytterligare tio procent, och att en frist ska fastställas för offentliggörandet av meddelandena. Under alla omständigheter ska genomförandet av en offentlig rekrytering eller liknande förfarande ske inom en frist på tre år som inte får förlängas.”
17. Enligt punkt 1 i den fjärde övergångsbestämmelsen i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda får den offentliga förvaltningen offentliggöra meddelanden om uttagningsprov i syfte att trygga anställningen på strukturella tjänster inom olika områden eller kategorier, tjänster med budgetanslag och som tillsatts med tillfälligt anställda tjänstemän eller tillfällig personal före den 1 januari 2005.
18. I artikel 49 i Ley del Estatuto de los Trabajadores cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, (kungligt lagstiftningsdekret 1/1995 om godkännande av den omarbetade lydelsen av lagen om arbetstagare) av den 24 mars 1995, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet (nedan kallad lagen om arbetstagare), föreskrivs följande:
”1. Ett anställningsavtal ska upphöra att gälla
…
b) av skäl som på ett giltigt sätt angetts i avtalet, såvida de inte utgör ett uppenbart rättsmissbruk från arbetsgivarens sida,
c) när avtalstiden löpt ut eller när det arbete eller den tjänst som avtalet avser har utförts. När anställningen upphör – dock inte i fråga om avtal om vikariatsanställning (interinidad) eller avtal om utbildning – har arbetstagaren rätt till ersättning med ett belopp som motsvarar den proportionella andelen av 12 dagars lön per anställningsår eller den ersättning som, i förekommande fall, föreskrivs i tillämplig speciallagstiftning.
…
l) på rättsligt godtagbara sakliga grunder,
…”
19. Enligt artikel 52 i lagen om arbetstagare ska följande omständigheter anses utgöra ”sakliga grunder” för uppsägning av ett anställningsavtal: Arbetstagarens olämplighet, som blivit känd eller som uppstått efter det att arbetstagaren påbörjade sin anställning hos arbetsgivaren; arbetstagarens bristande anpassningsförmåga till rimliga tekniska förändringar i arbetet; ekonomiska, tekniska, organisatoriska eller produktionstekniska skäl, om antalet arbetstillfällen som försvunnit är mindre än det som krävs för att uppsägningen av anställningsavtal ska anses utgöra en ”kollektiv uppsägning”, upprepad – om än befogad – frånvaro från arbetet (under vissa förutsättningar).
20. Enligt artikel 53.1 b i lagen om arbetstagare medför den omständigheten att ett anställningsavtal sägs upp på en av de grunder som anges i artikel 52 i denna lag att en ersättning på 20 dagars lön per anställningsår ska betalas ut till arbetstagaren, med verkan från den skriftliga underrättelsen. Ersättningen ska beräknas i förhållande till antalet arbetade månader under perioder som understiger ett år, dock högst tolv månader.
21. I artikel 56.1 i lagen om arbetstagare föreskrivs att när domstol har fastställt att en uppsägning är ogrundad ska arbetsgivaren, inom fem dagar från delgivningen av domstolsavgörandet, antingen återinsätta arbetstagaren i företaget eller betala ersättning motsvarande 33 dagars lön per anställningsår, varvid perioder som är kortare än ett år ska beaktas i proportion till antalet arbetade månader, med en högsta gräns på 24 månadslöner. Om möjligheten att betala ersättning väljs upphör anställningen med verkan från det datum då arbetet faktiskt upphörde.
III. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
22. Den 24 november 2005 utnämnde Madrids kommun Almudena Baldonedo Martín som tillfälligt anställd tjänsteman på området trädgårdsskötsel inom kommunens verksamhetsområde för miljö och mobilitet.
23. I hennes utnämning specificerades att hon var anställd som vikarie fram till dess att tjänsten tillsattes med en fast anställd tjänsteman och att tjänsten skulle dras in om den fast anställda tjänstemannen som hon ersatte förlorade rätten att behålla tjänsten, eller om kommunen ansåg att den brådskande situation som motiverade att tjänsten tillsattes med en tillfälligt anställd tjänsteman inte längre förelåg.
24. Den 15 april 2013 informerades Almudena Baldonedo Martín om att en fast anställd tjänsteman samma dag hade tillsatts på hennes tjänst och att hennes anställning således upphörde.
25. Den 20 februari 2017 begärde Almudena Baldonedo Martín av Madrids kommun betalning av en ersättning för anställningens upphörande med 20 dagars lön per anställningsår. Hennes begäran grundade sig på klausulerna 4 och 5 i ramavtalet, på artikel 20 och 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och på artikel 4.3 FEU.
26. Genom beslut av den 25 april 2017 avslog generaldirektören med ansvar för personalfrågor i Madrids kommun hennes begäran. Skälet var att den tjänst som Almudena Baldonedo Martíns hade var vakant och att tillsättningen av den hade varit brådskande och inte hade kunnat skjutas upp. Hennes anställning hade upphört på grund av att tjänsten hade tillsatts med en fast anställd tjänsteman och det förelåg inte någon diskriminering i förhållande till tjänstemännen, eftersom de, enligt det regelverk som gäller för dem, inte erhåller någon ersättning när deras anställning upphör.
27. Almudena Baldonedo Martín överklagade beslutet till Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 14 i Madrid).
28. Den hänskjutande domstolen har angett att Almudena Baldonedo Martín, under den tid hon var anställd av Madrids kommun, oavbrutet och fortgående innehade samma tjänst och utförde uppgifter som var identiska med dem som utfördes av de trädgårdsskötare som är fast anställda tjänstemän. Den hänskjutande domstolen har preciserat att kommunen inte har styrkt att ett uttagningsprov hade organiserats eller att en offentlig utlysning av tjänsten hade godkänts under denna period. Den hänskjutande domstolen känner inte till huruvida den tjänst som Almudena Baldonedo Martín innehade har tillsatt internt, genom uttagning på grundval av meriter eller prov eller genom ett annat urvalsförfarande. Vidare har kommunen inte styrkt att det förelåg ett brådskande behov av att tillsätta Almudena Baldonedo Martín på denna tjänst. Skälet till varför denna tjänst var vakant är inte heller känt.
29. När det gäller den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen har begärt, har den för det första påpekat att fast anställda tjänstemän enligt spansk rätt inte, när deras anställning upphör, har rätt till någon sådan ersättning som Almudena Baldonedo Martín har begärt. Av detta följer att den situation som är aktuell i målet vid den nationella domstolen inte utgör en enligt klausul 4 i ramavtalet förbjuden diskriminering och följaktligen inte omfattas av denna klausul. På samma sätt anser den hänskjutande domstolen att det följer av punkterna 63–67 i domen Pérez López att jämförelsen mellan, å ena sidan, tillfälligt anställda tjänstemän med visstidsanställning och, å andra sidan, tidsbegränsat kontraktsanställda, vars arbetsförhållande med förvaltningen regleras i tjänsteföreskrifterna för offentliganställda, inte heller omfattas av denna klausul, eftersom det rör sig om två kategorier av tillfälligt anställda.
30. Den hänskjutande domstolen har emellertid för det andra påpekat att ramavtalet har till syfte att principen om icke-diskriminering tillämpas på tidsbegränsat anställda, att tjänsten som trädgårdsskötare inom den spanska offentliga förvaltningen kan innehas av såväl en fast anställd tjänsteman som av en kontraktsanställd, att valet av anställningsvillkor – enligt förvaltningsrätten eller arbetsrätten – för denna tjänst enbart beror på arbetsgivarens val, att den omständigheten att tjänsten är tillfällig inte i sig utesluter den aktuella rätten till ersättning, att Madrids kommun inte har gjort gällande någon saklig grund som motiverar en skillnad i behandling och att det följer bland annat av domen DI att principen om icke-diskriminering, då den är en allmän princip i unionsrätten, ska ges en direkt vertikal tillämpning. Den hänskjutande domstolen undrar om det, under dessa omständigheter, är möjligt att tillerkänna Almudena Baldonedo Martín en rätt att erhålla den begärda ersättningen genom en jämförelse med tidsbegränsat kontraktsanställda eller genom en direkt vertikal tillämpning av unionens primärrätt.
31. Den hänskjutande domstolen har för det tredje påpekat att Almudena Baldonedo Martín har innehaft tjänsten som tillfälligt anställd tjänsteman under mer än sju år. Madrids kommun har således missbrukat hennes visstidsanställning genom att inte ha använt denna för att fylla tillfälliga eller övergående behov utan permanenta behov. Den fråntog följaktligen den berörda personen de rättigheter som tillkommer fast anställda tjänstemän, bland annat tjänstetidstillägget för varje fullgjord tjänstgöringsperiod på tre år och lönetillägget för horisontell karriärgång, det vill säga rätten till en ersättning. Madrids kommun har även åsidosatt de garantier som har till syfte att undvika ett vidmakthållande av tillfälliga anställningsförhållanden och missbruk av dessa förhållanden, vilka föreskrivs i artiklarna 10 och 70 i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda, samt kravet på att tjänster som innehas av tillfälligt anställda nödvändigtvis ska ingå i det första meddelandet om uttagningsprov, vilket anges i den första tilläggsbestämmelsen i lagdekret 896/1991.
32. Den hänskjutande domstolen har vidare angett att de spanska bestämmelser som är aktuella i målet vid den hänskjutande domstolen inte gör det möjligt att förutse slutet på en tillfälligt anställds anställningsförhållande, eftersom detta kan avslutas på grund av att tjänsten tillsätts med en fast anställd tjänsteman, att tjänsten dras in, att den ersatta fast anställda tjänstemannens rätt att behålla tjänsten upphör eller när förvaltningen anser att den brådskande situation som motiverat anställningen av den tillfälligt anställde inte längre föreligger.
33. Dessa bestämmelser utesluter varje möjlighet att på den offentliga arbetsgivaren tillämpa de garantier som kan göras gällande mot en privat arbetsgivare, vilka föreskrivs i lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda, liksom konsekvenserna av att dessa gränser inte iakttagits. Bestämmelserna gör det inte möjligt att uppnå en ställning som fast anställd tjänsteman på annat sätt än genom ett urvalsförfarande.
34. Bestämmelserna gör det inte möjligt att uppnå de mål som anges i klausul 5 i ramavtalet. Den möjligheten att, i händelse av missbruk, omvandla tidsbegränsat kontraktsanställd personal till icke-fast tillsvidareanställd personal, som erkänts i Tribunal Supremos (Högsta domstolen, Spanien) praxis gör det inte heller möjligt att förebygga och sanktionera missbruk av tillfällig anställning. Det tillfälliga anställningsförhållandet skulle då ersättas av ett annat lika tillfälligt. Det skulle nämligen fortfarande gå att dra in den tjänst som den tillfälligt anställde innehar eller att säga upp denne om tjänsten tillsätts med en fast anställd tjänsteman vilket skulle medföra att dennes anställningsförhållande upphör utan att han eller hon har uppnått en stabilitet i sin anställning.
35. Den hänskjutande domstolen anser att en sanktion som består i att omvandla en tidsbegränsad anställning till en tillsvidareanställning är den enda åtgärd som skulle göra det möjligt att uppfylla de mål som anges i direktiv 1999/70. Detta direktiv har emellertid inte införlivats med spansk rätt vad gäller den offentliga sektorn. Således uppkommer frågan huruvida en ersättning får betalas, som sanktion, på grundval av klausul 5 i ramavtalet.
36. Mot denna bakgrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nr 14 de Madrid (förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 14 i Madrid, Spanien), genom beslut av den 16 februari 2018, som inkom till domstolens kansli den 7 mars 2018, beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Är den tolkning som görs av klausul 4 i ramavtalet korrekt, i den meningen att den situation som beskrivs [i förevarande fall], nämligen att en tillfälligt anställd tjänsteman som utför samma arbete som en fast anställd tjänsteman (vilken inte har rätt till ersättning [om anställningen upphör], eftersom en sådan situation inte kan uppkomma inom ramen för det regelverk som gäller för honom eller henne), inte omfattas av nämnda klausul?
2) Mot bakgrund av att rätten till likabehandling och förbudet mot diskriminering (artiklarna 20 och 21 i stadgan [och] artikel 23 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna) utgör en allmän princip i unionsrätten som kommer till uttryck i ett direktiv och som anses vara grundläggande sociala rättigheter [(]artiklarna 151 och 153 FEUF[)] är en tolkning, i syfte att uppnå ramavtalets mål, enligt vilken en tillfälligt anställd tjänsteman kan få rätt till ersättning [om anställningen upphör] – antingen baserat på en jämförelse med en kontraktsanställd med tidsbegränsad anställning, eftersom deras ställning (enligt förvaltningsrätten eller arbetsrätten) endast beror på den offentliga arbetsgivarens val, eller genom en direkt, vertikal tillämpning av [unionens] primärrätt – förenlig med ramavtalet?
3) Med beaktande av eventuellt förekommande missbruk av visstidsanställningar i syfte att täcka permanenta behov utan att det finns en saklig grund, när detta tillvägagångssätt inte motiveras av skyndsamma och brådskande behov, och mot bakgrund av att det inte finns effektiva sanktionsåtgärder eller begränsningar i den nationella lagstiftningen, skulle det vara förenligt med de mål som eftersträvas genom direktiv 1999/70 att, som en åtgärd för att förhindra missbruk och undanröja följderna av att unionsrätten åsidosätts i det fall arbetsgivaren inte erbjuder arbetstagaren en fast anställning, erbjuda en ersättning som är jämförbar med ersättningen vid rättsstridig uppsägning, och som därmed utgör en lämplig, proportionerlig, effektiv och avskräckande sanktionsåtgärd?”
37. Skriftliga yttranden har inkommit från Almudena Baldonedo Martín, den spanska regeringen och Europeiska kommissionen. Dessa parter yttrade sig vid förhandlingen den 22 februari 2019.
IV. Bedömning
A. Huruvida den tredje tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
38. Genom den tredje tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen bett domstolen att klargöra huruvida klausul 5 i ramavtalet ska tolkas så att betalning av en ersättning såsom lämplig, proportionerlig, effektiv och avskräckande sanktionsåtgärd, som är jämförbar med den ersättning som betalas ut vid ogrundad uppsägning, i en sådan situation som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen utgör en åtgärd som har till syfte att förhindra och, i förekommande fall, sanktionera missbruk av tidsbegränsade anställningar.
39. Den spanska regeringen har ifrågasatt huruvida denna fråga kan tas upp till prövning på grund av att det tidsbegränsade avtal som är aktuellt i det nationella målet inte omfattas av klausul 5 i ramavtalet.
40. Enligt domstolens fasta praxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas under särskilda omständigheter, bland annat då frågorna är hypotetiska.
41. I förevarande mål anser jag att denna fråga är hypotetisk. Således bryts presumtionen att frågan är relevant. Det följer nämligen av domstolens praxis att artikel 5.1 i ramavtalet inte är tillämplig på avtal som utgör det första och enda avtalet om tidsbegränsad anställning. Den bestämmelsen tar nämligen uteslutande sikte på att förhindra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden.
42. Det följer visserligen av klausul 5.2 a i ramavtalet att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar ska betraktas som ”på varandra följande”. Det finns emellertid ingenting i beslutet om hänskjutande som visar att Almudena Baldonedo Martín anställdes av Madrids kommun genom flera på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller att det anställningsavtal som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen enligt spansk rätt ska betraktas som ”på varandra följande visstidsanställningskontrakt”.
43. Det framgår däremot av beslutet om hänskjutande att Almudena Baldonedo Martín var anställd av Madrids kommun som tillfälligt anställd tjänsteman under mer än sju år, nämligen från den 24 november 2005 till den 15 april 2013, och att hon under sin anställningstid ”kontinuerligt och fortlöpande innehade samma tjänst”. Det bekräftades dessutom vid förhandlingen att klaganden i målet vid den nationella domstolen endast har ingått ett enda avtal med sin arbetsgivare.
44. Av detta följer enligt min mening att den tredje tolkningsfrågan ska avvisas.
B. Prövning i sak
1. Den första tolkningsfrågan
a) Innebörden av den fråga som ställts till domstolen
45. Genom den första tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida klausul 4.1 i ramavtalet ska tolkas så att en, situation i vilken en tillfälligt anställd tjänsteman utför samma arbete som en fast anställd tjänsteman och ingen av dem har rätt till ersättning, när det gäller den förstnämnde vid uppsägning av anställningsavtalet och, den sistnämnde när dennes tjänstgöring upphör, inte omfattas av klausulens tillämpningsområde på grund av att arbetstagarna inte är jämförbara.
46. Av de skäl som jag nu ska redovisa, anser jag att tolkningsfrågan måste omformuleras för att EU-domstolen ska kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar.
47. För det första, även om den hänskjutande domstolen tycks be domstolen att klargöra huruvida klausul 4.1 i ramavtalet kan tillämpas på en sådan situation som är aktuell i det nationella målet, framgår det emellertid av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen i själva verket önskar få klarhet i huruvida en sådan situation utgör en enligt denna klausul förbjuden diskriminering.
48. Denna fråga kan i princip förstås så att den avser huruvida klausul 4.1 i ramavtalet ska tolkas så att den utgör hinder för nationella bestämmelser som inte föreskriver betalning av någon ersättning när anställningen upphör, vare sig till personer med en tidsbegränsad anställning som tillfälligt anställd tjänstemän eller till fast anställda tjänstemän som är tillsvidareanställda.
49. Det följer emellertid av beslutet om hänskjutande och av handlingarna målet att en sådan omformulering inte är relevant. Den hänskjutande domstolen har nämligen för det första angett att ”den tjänst som trädgårdsskötare som är aktuell i ärendet får normalt sett inom den spanska offentliga förvaltningen innehas såväl av en [fast anställd] tjänsteman som av en kontraktsanställd”, varvid den har preciserat att ”valet av förvaltningsrätten eller arbetsrätten beror enbart på den offentliga arbetsgivarens val”. För det andra har den hänskjutande domstolen angett att ”det är den offentliga arbetsgivaren som väljer hur rekryteringen ska ske. I förevarande fall kan det röra sig om en rekrytering enligt arbetsrätten eller en rekrytering enligt förvaltningsrätten”. Den har preciserat att ”[den offentliga arbetsgivaren] genom att rekrytera tillfälligt anställda tjänstemän fråntar dessa arbetstagare de rättigheter som tillkommer en fast anställd tjänsteman, [det vill säga, i synnerhet,] treårstillägget [eller] lönetillägget för horisontell karriär och att den genom denna typ av rekrytering vägrar dem de rättigheter som kontraktsanställda åtnjuter, vilka regleras i arbetsrätten, [det vill säga] ersättningen”.
50. Av detta följer, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att den hänskjutande domstolen har bekräftat att det finns arbetstagare som är kontraktsanställda och som arbetar som trädgårdsskötare inom kommunens verksamhetsområde för miljö och mobilitet, dock utan att precisera om de är visstidsanställda eller tillsvidareanställda. Vidare angav Almudena Baldonedo Martín i sitt skriftliga yttrande att ”det finns en fast anställd som är jämförbar beträffande arbete och kategori inom Madrids kommun”.
51. I detta sammanhang ställde domstolen, i enlighet med artikel 62.2 i rättegångsreglerna, en fråga till parterna att besvara vid förhandlingen, för att fastställa huruvida det i Madrids kommunförvaltning finns en arbetstagare med tillsvidareanställning som är jämförbar i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet.
52. Almudena Baldonedo Martín och Madrids kommun angav vid förhandlingen, som svar på domstolens fråga, att det för närvarande i Madrids kommunförvaltning finns en kontraktsanställd med tillsvidareanställning som ingår i samma kategori och utövar samma arbete som trädgårdsskötare, inom kommunens verksamhetsområde för miljö och mobilitet och att denna tjänst motsvarar den tjänst som tillfälligt anställd tjänsteman som Almudena Baldonedo Martín hade. Det framgår tydligt av deras muntliga svar att Almudena Baldonedo Martíns anställningsvillkor och arbetsuppgifter som tillfälligt anställd tjänsteman är identiska med anställningsvillkoren och arbetsuppgifterna för den person som innehar den jämförbara tjänsten som kontraktsanställd med tillsvidareanställning. Vidare angav Almudena Baldonedo Martín och Madrids kommun att tjänsten som tidsbegränsat kontraktsanställd i Madrids kommun innehas av samma person sedan den 12 november 1991. Det bekräftades vidare att denna tjänst som tidsbegränsat kontraktsanställd enligt spansk rätt inte är en tjänstemansanställning.
53. Det är således ostridigt i förevarande mål att det finns en arbetstagare som är tillsvidareanställd kontraktsanställd.
54. För att domstolen ska kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar anser jag därför att den första tolkningsfrågan ska omformuleras så, att den hänskjutande domstolen genom denna fråga önskar att domstolen ska klargöra huruvida klausul 4.1 i ramavtalet ska tolkas så att den utgör hinder för nationella bestämmelser som inte föreskriver att ersättning ska betalas till arbetstagare som har ett tidsbegränsat anställningsavtal vilka har ingåtts för vikariat på en vakant tjänst fram till dess att tjänsten tillsätts med en fast anställd tjänsteman, såsom det avtal för en tillfälligt anställd tjänsteman som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, då detta avtal enligt vad som fastställts däri löper ut, medan ersättning betalas till kontraktsanställda arbetstagare med tillsvidareanställning vid uppsägning av deras anställningsavtal på en saklig grund.
55. För att besvara denna fråga är det enligt min mening för det första relevant att kort undersöka huruvida direktiv 1999/70 och ramavtalet är tillämpliga på Almudena Baldonedo Martíns situation. Därefter kommer jag att kontrollera huruvida den av henne påstådda skillnaden i behandling omfattas av begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet. Slutligen kommer jag att bedöma huruvida Almudena Baldonedo Martín har behandlats mindre förmånligt än en jämförbar tillsvidareanställd. För det fall det skulle föreligga en skillnad i behandling av jämförbara situationer, kommer jag att undersöka huruvida det finns sakliga skäl som skulle kunna berättiga en sådan skillnad i behandling.
b) Huruvida ramavtalet är tillämpligt
56. Inledningsvis bör det erinras om att ramavtalets räckvidd är tydligt definierad i klausul 2.1, enligt vilken detta avtal gäller ”visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat”. Det följer av domstolens fasta praxis att direktiv 1999/70 och ramavtalet är tillämpliga på ”samtliga arbetstagare som utför arbete mot ersättning inom ramen för ett anställningsförhållande som ingåtts för en viss tid med en arbetsgivare”.
57. Vidare har domstolen erinrat om att definitionen av vad som i ramavtalet avses med begreppet ”visstidsanställd”, som anges i dess klausul 3.1, omfattar alla arbetstagare ”utan att det görs någon åtskillnad beroende på om arbetstagaren är anställd av en offentlig eller en privat arbetsgivare”.
58. Det framgår i förevarande mål av beslutet om hänskjutande att det vid Madrids kommuns utnämning av Almudena Baldonedo Martín som tillfälligt anställd tjänsteman föreskrevs att denna tjänst skulle innehas av henne ”fram till dess att den tillsätts med en fast anställd tjänsteman”. Således ska en arbetstagare, såsom klaganden i målet vid den nationella domstolen, som har anställts av Madrids kommun med en tidsbegränsad anställning, för att tillfälligt inneha en tjänst till dess att denna tjänst tillsätts med en fast anställd tjänsteman, anses vara en ”visstidsanställd” i den mening som avses i artikel 3.1 i ramavtalet och därmed omfattas av dess räckvidd.
59. Under dessa omständigheter ska det vidare fastställas huruvida en arbetsgivares utbetalning av ersättning för uppsägning av anställningsavtalet motsvarande 20 dagars lön per anställningsår, såsom den som klaganden i målet vid den nationella domstolen har begärt, omfattas av begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet.
c) Begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet
60. Enligt klausul 1 a i ramavtalet är ett av ramavtalets syften ”att förbättra kvaliteten på visstidsarbete genom att garantera att principen om icke-diskriminering tillämpas”. Likaså anges i tredje stycket i ingressen i ramavtalet att det ”visar arbetsmarknadsparternas vilja att skapa en övergripande ram för att visstidsanställda skall kunna garanteras likabehandling genom att de skyddas mot diskriminering”. I skäl 14 i direktiv 1999/70 preciseras härvidlag att syftet med ramavtalet bland annat är att förbättra visstidsarbetets kvalitet genom att fastställa minimikrav som kan säkerställa att icke-diskrimineringsprincipen tillämpas. Syftet med klausul 4.1 i ramavtalet är att nämnda princip ska tillämpas på visstidsanställda för att förhindra att arbetsgivare använder denna anställningsform för att frånta visstidsanställda rättigheter som tillkommer tillsvidareanställda. Med beaktande av de mål som eftersträvas med ramavtalet ska klausul 4 i ramavtalet enligt fast rättspraxis anses ge uttryck för en princip i unionens sociala regelverk som inte får tolkas restriktivt.
61. Det är enligt min uppfattning viktigt att erinra om att när det gäller skillnader i behandling av visstidsanställda och tillsvidareanställda utgör klausul 4.1 i ramavtalet ett särskilt uttryck för den allmänna unionsrättsliga icke-diskrimineringsprincipen, vilken innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
62. Klausul 4.1 i ramavtalet innehåller således ett förbud mot att, när det gäller anställningsvillkor, behandla visstidsanställda mindre fördelaktigt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder. Det ska erinras om att domstolen har slagit fast att ”[d]enna bestämmelse innehåller ett allmänt och tydligt förbud mot all slags olikbehandling vad gäller anställningsvillkor av visstidsanställda som inte kan motiveras på objektiva grunder”.
63. Visserligen definieras inte begreppet ”anställningsvillkor” i denna klausul i ramavtalet. Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen funnit att det avgörande kriteriet för att fastställa om en åtgärd omfattas av begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet just är själva anställningen, det vill säga anställningsförhållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Begreppet ”arbetsvillkor” åsyftar nämligen de rättigheter och skyldigheter som definierar ett visst anställningsförhållande, vilket inkluderar villkor avseende såväl hur en person utför sitt arbete som anställningsförhållandets upphörande.
64. Enligt domstolen ska den ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala till en arbetstagare på grund av ett rättsstridigt villkor i anställningsavtalet eller till följd av att uppsägning av avtal om visstidsanställning omfattas av begreppet ”anställningsvillkor”. Domstolen har i detta hänseende slagit fast att en tolkning av klausul 4.1 i ramavtalet enligt vilken begreppet anställningsvillkor inte omfattar villkoren för att säga upp ett avtal om visstidsanställning skulle innebära att tillämpningsområdet för skyddet av visstidsanställda mot diskriminering begränsades i strid med de mål som eftersträvas med bestämmelsen.
65. Analogt står det således klart att, eftersom en ersättning som en arbetsgivare ska betala till en arbetstagare på grund av uppsägning av anställningsavtalet, såsom den ersättning som Almudena Baldonedo Martín har begärt, avser de villkor enligt vilka denna arbetstagares arbetsförhållande med sin arbetsgivare upphör, det vill säga de juridiska följderna av att ett sådant arbetsförhållande upphör, omfattas denna ersättning otvivelaktigt av begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet.
66. Trots detta ska nu den fråga som utgör kärnan i förevarande mål undersökas: Har Almudena Baldonedo Martín behandlats mindre förmånligt än en jämförbar tillsvidareanställd?
d) Huruvida de i målet vid den nationella domstolen aktuella anställningsvillkoren för visstidsanställda respektive tillsvidareanställda är jämförbara
67. Enligt den spanska regeringen bör, för att fastställa huruvida det föreligger en diskriminering till följd av att Almudena Baldonedo Martín inte erhållit någon ersättning för uppsägningen av hennes anställningsavtal, hennes situation jämföras med situationen för en fast anställd tjänsteman. Den spanska regeringen har således gjort gällande att eftersom fast anställda tjänstemän, enligt spansk rätt, vid en uppsägning inte har rätt till en ersättning, såsom den som Almudena Baldonedo Martín har begärt, utgör inte en sådan ersättning någon diskriminering i den mening som avses i klausul 4 i ramavtalet.
68. Samtidigt som Madrids kommun har godtagit att det finns en kontraktsanställd med tillsvidareanställning som utför arbete som trädgårdsskötare inom kommunens verksamhetsområde för miljö och mobilitet och att denna tjänst är jämförbar med Almudena Baldonedo Martíns tjänst som tillfälligt anställd tjänsteman, har den gjort gällande att bedömningen av huruvida anställningsvillkoren är jämförbara ska göras i fråga om arbetstagare som har samma rättliga ställning. Det avtal avseende en tillfälligt anställd tjänsteman som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen omfattas av förvaltningsrätten medan avtalet för en kontraktsanställd med tillsvidareanställning omfattas av arbetsrätten. Den spanska regeringen gjorde även gällande denna ståndpunkt vid förhandlingen.
69. Dessa argument kan inte godtas.
70. Det framgår nämligen, med förbehåll för en senare kontroll som ankommer på den hänskjutande domstolen, av punkterna 50–54 i detta förslag till avgörande att det vid förhandlingen bekräftades att det i Madrids kommunförvaltning finns en jämförbar arbetstagare som är kontraktsanställd med tillsvidareanställning.
71. Det bör i detta hänseende erinras om att den allmänna unionsrättsliga icke-diskrimineringsprincipen ”har genomförts och konkretiserats genom ramavtalet endast såvitt avser skillnader i behandling mellan visstidsanställda och tillsvidareanställda som befinner sig i en jämförbar situation”. Däremot omfattas inte en eventuell särbehandling av vissa kategorier av visstidsanställda, såsom tillfälligt anställda tjänstemän och tidsbegränsat kontraktsanställda av den princip om icke-diskriminering som stadgas i ramavtalet.
72. När en situation omfattas av ramavtalets tillämpningsområde, ska det således undersökas huruvida anställningsvillkoren för visstidsanställda, mot bakgrund av icke-diskrimineringsprincipen, såsom den har genomförts och konkretiserats genom klausul 4.1 i ramavtalet, inte är mindre förmånliga än villkoren för jämförbara tillsvidareanställda. I denna klausul föreskrivs att den enda skillnad i behandling som är förbjuden är särbehandling av visstidsanställda i förhållande till jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning och enbart när det gäller anställningsvillkor, om detta inte motiveras på objektiva grunder.
73. Närmare bestämt ska utgångspunkten, när det gäller huruvida de i det nationella målet aktuella anställningsvillkoren för tillfälligt anställda tjänstemän respektive kontraktsanställda med tillsvidareanställning är jämförbara, vara definitionen av begreppet ”jämförbar tillsvidareanställd” i klausul 3.2 i ramavtalet: ”en arbetstagare med ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande som gäller tills vidare och som på samma arbetsplats utför samma arbete eller ett liknande arbete, med vederbörlig hänsyn tagen till kvalifikationer/yrkeskunnande”. Det är mot bakgrund av denna definition som det ska bedömas huruvida Almudena Baldonedo Martín och den kontraktsanställde med tillsvidareanställning befinner sig i en jämförbar situation.
74. Av fast rättspraxis följer att för att bedöma huruvida de berörda personerna utför samma eller liknande arbete, i den mening som avses i ramavtalet, ska det, i enlighet med klausulerna 3.2 och 4.1 i avtalet, undersökas huruvida dessa personer – med hänsyn tagen till en rad omständigheter, såsom arbetets art, utbildningsvillkoren och arbetsvillkoren – kan anses befinna sig i en jämförbar situation.
75. Det ankommer i förevarande fall på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna, att fastställa huruvida Almudena Baldonedo Martín, under den period då hon var anställd av Madrids kommun genom ett avtal som tillfälligt anställd tjänsteman, befann sig i en situation som var jämförbar med situationen för kontraktsanställda som under samma period var tillsvidareanställda av denna kommun.
76. Det framgår emellertid tydligt av de svar som Almudena Baldonedo Martín och Madrids kommun har lämnat på den fråga som domstolen ställt vid förhandlingen att Almudena Baldonedo Martíns anställningsvillkor som tillfälligt anställd tjänsteman från den 24 november 2005 till den 15 april 2013 är identiska med anställningsvillkoren för den person som, sedan den 12 november 1991, innehar den likvärdiga tjänsten som kontraktsanställd med tillsvidareanställning. Enligt Madrids kommun utför Almudena Baldonedo Martín och den kontraktsanställde med tillsvidareanställning nämligen samma arbete, närmare bestämt trädgårdsskötsel inom kommunens verksamhetsområde för miljö och mobilitet.. Det framgår således att den enda omständighet som skulle kunna skilja situationen för en trädgårdsskötare som är en tillfälligt anställd tjänsteman från situationen för en kontraktsanställd med tillsvidareanställning är den tillfälliga karaktären av anställningsförhållandet mellan den förstnämnda och dennes arbetsgivare. Den omständigheten att de regelverk som är tillämpliga på dessa båda typer av avtal skiljer sig åt påverkar nämligen inte tolkningen av klausul 3.2 i ramavtalet, inom ramen för vilket de enda kriterier som ska beaktas är de som avser anställningsvillkoren, det vill säga de kvalifikationer som krävs och de arbetsuppgifter som arbetstagarna ska ansvara för.
77. Jag finner därför – med förbehåll för den hänskjutande domstolens slutliga bedömning mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter – att situationen för en visstidsanställd arbetstagare, såsom Almudena Baldonedo Martín, är jämförbar med situationen för en arbetstagare som anställts av kommunen som kontraktsanställd med tillsvidareanställning för att utföra samma uppgifter inom trädgårdsskötsel.
78. Mot denna bakgrund kan det fastställas att det föreligger en skillnad i behandling av jämförbara situationer när arbetstagare inom offentlig förvaltning som anställts som tillfälligt anställda tjänstemän vägras ersättning vid uppsägningen av deras anställningsavtal, medan kontraktsanställda som är tillsvidareanställda erhåller en sådan ersättning.
79. Det ska emellertid även undersökas huruvida det finns objektiva grunder som motiverar en sådan skillnad i behandling.
e) Huruvida det finns objektiva grunder som motiverar en skillnad i behandling
80. Det följer av klausul 4.1 i ramavtalet att en skillnad i behandling av jämförbara visstidsanställda respektive tillsvidareanställda kan motiveras på objektiva grunder. Domstolen har erkänt två sådana grunder. Den första avser den särskilda beskaffenheten av de arbetsuppgifter som har föranlett avtalens ingående och dessa uppgifters natur och den andra en medlemsstats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål. Enligt domstolen ska dessa objektiva grunder bygga på precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för det ifrågavarande anställningsvillkoret i det särskilda sammanhang där det förekommer och på objektiva och klara kriterier, så att det kan kontrolleras huruvida denna särbehandling tillgodoser ett verkligt behov, är ägnad att uppnå det eftersträvade målet och är nödvändig för detta ändamål.
81. Det ska erinras om att begreppet ”objektiva grunder”, i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet, ska förstås så, att det innebär att en särbehandling av visstidsanställda i förhållande till tillsvidareanställda inte kan motiveras av den omständigheten att sådan särbehandling föreskrivs i nationella bestämmelser.
82. Vidare kan inte enbart den omständigheten att en anställning är tillfällig i sig anses utgöra en objektiv grund i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet. Om den omständigheten att en anställning är tillfällig ansågs tillräcklig i sig för att motivera en särbehandling av visstidsanställda i förhållande till tillsvidareanställda skulle enligt domstolen målen med direktiv 1999/70 och ramavtalet undergrävas och i stället för att förbättra visstidsarbetets kvalitet och främja sådan likabehandling som eftersträvas med både direktiv 1999/70 och ramavtalet skulle en situation som missgynnar visstidsanställda upprätthållas.
83. Det framgår i förevarande mål av de muntliga yttrandena från såväl den spanska regeringen som Madrids kommun att skillnaden i behandling beträffande betalningen av den ersättning som är aktuell i det nationella målet är motiverad på objektiva grunder, nämligen att tillfälligt anställda tjänstemän, på grund av deras ställning, borde förvänta sig att deras anställningsförhållande sägs upp, då uppsägning enligt spansk rätt kan inträffa när skälet för tillsättningen av arbetstagaren upphör. Denna situation motsvarar den situation som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, där det tidsbegränsade avtalet upphörde genom att en fast anställd tjänsteman tillsattes på den vakanta tjänst som Almudena Baldonedo Martín tillfälligt innehade. Den spanska regeringen hänvisade vid förhandlingen även till budgetrestriktioner till följd av den ekonomiska krisen för att motivera den ”flexibilitet” som karakteriserade den offentliga förvaltningens användning av visstidsanställningar.
84. När det gäller de budgethänsyn som den spanska regeringen gjort gällande, ska det erinras om att sådana hänsyn visserligen kan vara avgörande för en medlemsstats socialpolitiska val och påverka karaktären hos och omfattningen av de åtgärder som staten önskar vidta. Sådana budgethänsyn kan emellertid inte i sig utgöra ett mål för politiken och de kan följaktligen inte motivera en diskriminering.
85. När det gäller möjligheten att förutse att Almudena Baldonedo Martíns anställningsavtal skulle upphöra, ska det erinras om att det följer av de nyligen meddelande domarna Montero Mateos, Grupo Norte Facility, och Diego Porras att det särskilda ändamålet med det avgångsvederlag som föreskrivs i artikel 53.1 b i lagen om arbetstagare, liksom det särskilda sammanhang i vilket sådant avgångsvederlag betalas ut, utgör en objektiv grund som motiverar den aktuella skillnaden i behandling.
86. Domstolen fann nämligen i dessa domar att det följer av definitionen av begreppet ”visstidsanställningsavtal” i klausul 3.1 i ramavtalet att ett sådant avtal upphör att gälla ”vid den avtalade anställningstidens utgång, varvid detta kan vara när en viss uppgift har utförts, vid ett bestämt datum eller när en särskild händelse inträffar”. ”Parterna i ett avtal om visstidsanställning har således redan när avtalet ingås kännedom om det datum eller den händelse som avgör när den avtalade anställningstiden löper ut. Den avtalade anställningstidens utgång begränsar anställningsförhållandets längd, utan att parterna behöver uttrycka sin vilja i detta avseende efter avtalets ingående”. Vad däremot beträffar uppsägning, på arbetsgivarens initiativ, av ett avtal om tillsvidareanställning på någon av de grunder som anges i artikel 52 i lagen om arbetstagare, så ”beror denna på att omständigheter inträffat som inte kunde förutses när avtalet ingicks och som innebär att de normala förutsättningarna för anställningsförhållandet rubbas”. Med stöd av den spanska regeringens yttranden i de tre målen fann domstolen att ”det just [är] för att kompensera för det oväntade i att anställningsförhållandet avslutas av ett sådant skäl, och därmed för att de berättigade förväntningar som arbetstagaren vid den tidpunkten kunde ha vad beträffar anställningsförhållandets varaktighet inte har uppfyllts, som det enligt artikel 53.1 b i lagen om arbetstagare i sådana fall krävs att den uppsagda arbetstagaren erhåller en ersättning motsvarande 20 dagars lön per anställningsår”.
87. Domstolen preciserade även att i det sistnämnda fallet ”görs i spansk rätt inte någon skillnad i behandling mellan visstidsanställda arbetstagare och jämförbara tillsvidareanställda arbetstagare, eftersom det i artikel 53.1 b i lagen om arbetstagare anges att ersättning motsvarande 20 dagars lön per anställningsår i företaget ska betalas ut till arbetstagaren, oberoende av om han eller hon är visstidsanställd eller tillsvidareanställd”.
88. Eftersom Almudena Baldonedo Martíns tjänst som tillfälligt anställd tjänsteman tillsattes med en fast anställd tjänsteman upphörde hennes avtal att gälla, på liknande sätt, på grund av att skälet för att ingå detsamma inte längre förelåg. Således förefaller en skillnad i behandlingen av tillfälligt anställda tjänstemän som Almudena Baldonedo Martín respektive kontraktsanställda som är tillsvidareanställda mot bakgrund av den rättspraxis som det erinras om i punkterna 85–87 vara motiverad.
89. Mot denna bakgrund anser jag att klausul 4.1 i ramavtalet ska tolkas så att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka det inte ska utgå någon ersättning till anställda med tidsbegränsade anställningsavtal, som har ingåtts för att tillsätta en vakant tjänst fram till dess att en fast anställd tjänsteman tillsätts på tjänsten, när den period för vilken dessa avtal ingåtts löper ut, såsom det avtal för tillfälligt anställd tjänsteman som är aktuellt i det nationella målet, trots att ersättning utgår till tillsvidareanställda som har anställts som kontraktsanställda för uppsägning av deras anställningsavtal på en saklig grund.
2. Den andra tolkningsfrågan
90. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak önskat få klarhet i, för det första, huruvida ramavtalet ska tolkas så att det kräver att en tillfälligt anställd tjänsteman, såsom klaganden i målet vid den nationella domstolen, och en jämförbar tidsbegränsat kontraktsanställd behandlas lika när det gäller ersättning för anställningens upphörande. För det andra har den hänskjutande domstolen bett domstolen att klargöra huruvida rätten till en sådan ersättning kan tillskrivas Almudena Baldonedo Martín på grundval av en ”direkt vertikal tillämpning” av unionens primärrätt, särskilt artiklarna 20 och 21 i stadgan och artiklarna 151 och 153 FEUF.
91. Denna fråga har ställts för det fall det ska anses att Almudena Baldonedo Martíns situation inte omfattas av tillämpningsområdet för klausul 4.1 i ramavtalet. Mot bakgrund av att det inom Madrids kommunförvaltning finns en jämförbar kontraktsanställd med tillsvidareanställning som, i motsats till fast anställda tjänstemän, erhåller en ersättning vid uppsägning av dennes avtal på en saklig grund, står det emellertid klart att Almudena Baldonedo Martín ska omfattas av tillämpningsområdet för denna klausul. Således ska den situation som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, i den mån de rättigheter som föreskrivs i artiklarna 20 och 21 i stadgan har genomförts och konkretiserats genom direktiv 1999/70 och ramavtalet, prövas mot bakgrund av dessa artiklar.
92. Mot bakgrund av det svar som jag förslår på den första tolkningsfrågan, saknas det anledning att besvara den andra tolkningsfrågan.
V. Förslag till avgörande
93. Mot denna bakgrund förslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n 14 de Madrid (förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 14 i Madrid, Spanien) har ställt enligt följande: Klausul 4.1 i ramavtalet om visstidsarbete, som ingicks den 18 mars 1999, vilket utgör bilaga till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999, om ramavtalet undertecknat av EFS, UNICE och CEEP om visstidsarbete, ska tolkas så att den inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som inte föreskriver någon ersättning för arbetstagare som är anställda genom tidsbegränsade anställningsavtal för att fylla en vakant tjänst fram till dess att en fast anställd tjänsteman tillsätts på den, när den period för vilken dessa avtal ingåtts löper ut, såsom det avtal för tillfälligt anställd tjänsteman som är aktuellt i det nationella målet,, trots att ersättning utgår till tillsvidareanställda som har anställts som kontraktsanställda när deras anställning upphör på en saklig grund.
1 Originalspråk: franska.
2 EGT L 175, 1999, s. 43.
3 BOE nr 142, av den 14 juni 1991, s. 19669.
4 BOE nr 261, av den 31 oktober 2015, s. 103105.
5 BOE nr 75, av den 29 mars 1995, s. 9654.
6 Dom av den 14 september 2016 ( C‑16/15, EU:C:2016:679).
7 Dom av den 19 april 2016 ( C‑441/14, EU:C:2016:278).
8 Se, nyligen, dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
9 Dom av den 22 november 2005, Mangold ( C‑144/04, EU:C:2005:709, punkterna 41–43), och dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl. ( C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 90).
10 Dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
11 Min kursivering.
12 Min kursivering.
13 Min kursivering.
14 Dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 28), dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 40), dom av den 9 juli 2015, Regojo Dans ( C‑177/14, EU:C:2015:450, punkt 33), samt beslut av den 9 februari 2017, Rodrigo Sanz ( C‑443/16, EU:C:2017:109, punkt 26), och beslut av den 19 mars 2019, CCOO ( C‑293/18, ej publicerat, EU:C:2019:224, punkt 28).
15 Dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. ( C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 56), dom av den 13 mars 2014, Márquez Samohano ( C‑190/13, EU:C:2014:146, punkt 38), dom av den 14 september 2016, Pérez López ( C‑16/15, EU:C:2016:679, punkt 24), och dom av den 25 oktober 2018, Sciotto ( C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 43).
16 Dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. ( C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
17 Se dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 36), och dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 39).
18 Dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 37), dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres ( C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 48), dom av den 20 december 2017, Vega González ( C‑158/16, EU:C:2017:1014, punkt 28), och dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 55).
19 Dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres ( C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 49), dom av den 13 mars 2014, Nierodzik ( C‑38/13, EU:C:2014:152, punkt 24), dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 38), och dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 41). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 27), och dom av den 15 april 2008, Impact ( C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 114).
20 Dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 65).
21 Dom av den 15 april 2008, Impact ( C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 60). Min kursivering.
22 Dom av den 13 mars 2014, Nierodzik ( C‑38/13, EU:C:2014:152, punkt 25), dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 28), dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 41), och dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 44). Se även beslut av den 21 september 2016, Álvarez Santirso ( C‑631/15, EU:C:2016:725, punkt 34), och beslut av den 9 februari 2017, Rodrigo Sanz ( C‑443/16, EU:C:2017:109, punkt 32). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2013, Carratù ( C‑361/12, EU:C:2013:830, punkt 35).
23 Dom av den 20 december 2017, Vega González ( C‑158/16, EU:C:2017:1014, punkt 34). Se även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Vega González ( C‑158/16, EU:C:2017:647, punkt 22). Såsom generaladvokaten Kokott har erinrat om krävs dessutom ”[f]ör att den europeiska arbetsrätten ska vara sammanhängande … att begreppet arbets- eller anställningsförhållanden [inte] tolkas på ett sätt som gör att dess betydelse i närbesläktade unionsrättsliga bestämmelser inte beaktas. I detta sammanhang ska särskilt hänvisas till antidiskrimineringsdirektiven 2000/78/EG [(rådets direktiv av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling (EGT L 203, 2000, s. 16)] och 2006/54/EG [Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (EUT L 204, 2006, s. 23)] i vilka den allmänna principen om likabehandling i arbetslivet konkretiseras med avseende på olika kriterier för diskriminering såsom kön, ålder och sexuell läggning. Även där inbegrips enligt fast rättspraxis uppsägningsvillkor.” Min kursivering. Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Vernaza Ayovi ( C‑96/17, EU:C:2018:43, punkt 56).
24 Dom av den 12 december 2013, Carratù ( C‑361/12, EU:C:2013:830, punkt 37).
25 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 31). Domstolen har i sin praxis påpekat att detta begrepp även omfattar bland annat treårstillägg (dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 47, dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres, C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkterna 50–58, samt dom av den 9 juli 2015, Regojo Dans, C‑177/14, EU:C:2015:450, punkt 43), utbildningsbidrag för vidareutbildning i sex år (beslut av den 9 februari 2012, Lorenzo Martínez, C‑556/11, ej publicerat, EU:C:2012:67, punkt 38), bestämmelser om krav på anställningstid för att kunna flyttas upp till en högre lönegrad eller om beräkning av den anställningstid som krävs för att bli betygsatt varje år (dom av den 8 september 2011, Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 46 och där angiven rättspraxis), deltagande i bedömningsplanen och de ekonomiska incitamenten vid en positiv utvärdering (beslut av den 21 september 2016, Álvarez Santirso, C‑631/15, EU:C:2016:725, punkt 36), halveringen av arbetstiden och den sänkning av lönen som den gav upphov till (beslut av den 9 februari 2017, Rodrigo Sanz, C‑443/16, EU:C:2017:109, punkt 33), samt bestämmelser om fristen för att säga upp ett avtal om visstidsanställning (dom av den 13 mars 2014, Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, punkterna 27 och 29).
26 Se dom av den 13 mars 2014, Nierodzik ( C‑38/13, EU:C:2014:152, punkterna 27 och 29), och dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 30).
27 Se punkt 53 i detta förslag till avgörande.
28 Dom av den 14 september 2016, Pérez López ( C‑16/15, EU:C:2016:679, punkt 43), dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 37), dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 47), dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 50),, samt beslut av den 11 november 2010, Vino ( C‑20/10, ej publicerat, EU:C:2010:677, punkt 56), och beslut av den 7 mars 2013, Rivas Montes ( C‑178/12, ej publicerat, EU:C:2013:150, punkt 43).
29 Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 juni 2011, Vino ( C‑161/11, ej publicerat, EU:C:2011:420, punkt 57).
30 Att vid bedömningen av huruvida de situationer som undersöks är jämförbara beakta andra faktorer än den som avser anställningsvillkor skulle strida inte bara mot klausul 4.1 i ramavtalet utan också mot domstolens fasta praxis. Se punkterna 63 och 64 i detta förslag till avgörande.
31 Dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 66), dom av den 18 oktober 2012, Valenza m.fl. ( C‑302/11–C‑305/11, EU:C:2012:646, punkt 42), dom av den 13 mars 2014, Nierodzik ( C‑38/13, EU:C:2014:152, punkt 31), och dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 51). Se även beslut av den 21 september 2016, Álvarez Santirso ( C‑631/15, EU:C:2016:725, punkt 43), och beslut av den 9 februari 2017, Rodrigo Sanz ( C‑443/16, EU:C:2017:109, punkt 38).
32 Det framgår av beslutet om hänskjutande att Almudena Baldonedo Martíns tjänst omfattades av kategorin ”Oficial de Jardinería” (trädgårdsskötare), grupp C2. Det bekräftades vid förhandlingen att tjänsten som kontraktsanställd med tillsvidareanställning också omfattas av kategorin ”Oficial de Jardinería” (trädgårdsskötare), grupp C2.
33 Se även punkt 86 i detta förslag till avgörande.
34 Se även generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande Viejobueno Ibáñez et de la Vara González ( C‑245/17, EU:C:2018:365, punkt 57): ”… man [gör] sig skyldig till ett cirkelresonemang om man hävdar att de båda grupperna i detta fall inte är jämförbara med hänvisning till varaktigheten av de ordinarie tjänstemännens anställning, om just lagligheten av en förtida uppsägning av visstidsanställda lärares anställningsförhållande är i fråga. I annat fall skulle tillfälligt anställda tjänstemän och ordinarie tjänstemän aldrig vara jämförbara när det gäller uppsägning, och ramavtalet skulle inte vara tillämpligt. Detta skulle dock strida mot EU-domstolens praxis, enligt vilken förbudet mot diskriminering i klausul 4.1 i ramavtalet uttryckligen ska tillämpas på villkor för uppsägning.”
35 Se dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkterna 53 och 58), dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres ( C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 55), dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 73), och dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 45).
36 Dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 57), dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres ( C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 54), dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 72), dom av den 18 oktober 2012, Valenza m.fl. ( C‑302/11–C‑305/11, EU:C:2012:646, punkt 50), och dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 46).
37 Se dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres, C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkterna 56 och 57).
38 Se dom av den 8 september 2011, Rosado Santana ( C‑177/10, EU:C:2011:557, punkt 74), dom av den 18 oktober 2012, Valenza m.fl. ( C‑302/11–C‑305/11, EU:C:2012:646, punkt 52), och dom av den 14 september 2016, de Diego Porras ( C‑596/14, EU:C:2016:683, punkt 47).
39 Madrids kommun angav vid förhandlingen, samtidigt som den medgav att det fanns en kontraktsanställd med tillsvidareanställning, att dessa typer av tjänster skulle försvinna i framtiden. Detta argument är irrelevant, bland annat eftersom den i förevarande mål berörda kontraktsanställdes framtida pensionering varken påverkar prövningen av huruvida arbetstagarna är jämförbara eller huruvida särbehandlingen av klaganden i målet vid den nationella domstolen är motiverad.
40 Det följer av Madrids kommuns muntliga yttrande att ett uttagningsprov har anordnats och att resultaten av detta har offentliggjorts i Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid av den 8 april 2013 och att 22 tillfälligt anställda tjänstemän, inbegripet Almudena Baldonedo Martín, deltog i uttagningsprovet. 10 tillfälligt anställda tjänstemän klarade provet och anställningsavtalen för de 12 tillfälligt anställda tjänstemän som inte hade klarat provet upphörde. Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att inget meddelande om tillsättning av tjänster offentliggjordes och att ingen offentlig utlysning av tjänst godkändes under den period då Almudena Baldonedo Martín var anställd av Madrids kommun.
41 Se, analogt, dom av den 20 mars 2003, Kutz-Bauer ( C‑187/00, EU:C:2003:168, punkt 59), och dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. ( C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 110).
42 Dom av den 5 juni 2018 ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 63).
43 Dom av den 5 juni 2018 ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 60).
44 Dom av den 21 november 2018 ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 74).
45 Målen Montero Mateos och de Diego Porras avsåg avsaknaden av ersättning när en visstidsanställning ”interinidad” löpte ut, medan målet Grupo Norte Facility gällde att lägre ersättning betalades ut när ett avtal om visstidsanställning i form av ett så kallat ”avlösningsavtal” löpte ut. Den ersättning som avsågs i dessa tre mål var den samma som den som Almudena Baldonedo Martín har begärt.
46 Dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 57), dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 60), och dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 71).
47 Dom av den 5 juni 2018, Grupo Norte Facility ( C‑574/16, EU:C:2018:390, punkt 58), dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos ( C‑677/16, EU:C:2018:393, punkt 61), och dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 72).
48 Dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 73).